LE CADRE ECONOMIQUE ET JURIDIQUE DES REFORMES BANCAIRES (1988/1999)

Enfin, les pouvoirs d’autorité monétaire de la BCA sont restés de pure forme du fait de leur caractère partiel et limité, et du cadre de planification centralisé toujours en vigueur.

En fin de compte, cette réforme n'a apporté aucun renversement de tendance dans l'évolution des principaux indicateurs économiques. De plus, elle n'a pas su faire face à la crise de paiement engendrée par la chute brutale des prix du pétrole en 1986.

3.3 LE CADRE ECONOMIQUE ET JURIDIQUE DES REFORMES BANCAIRES (1988/1999)

Pratiquement après une décennie, le modèle de gestion socialiste de l’économie axé sur la planification centrale va révéler des insuffisances dans la production. Insuffisances qui vont se transformer par la suite en déficience chronique du fonctionnement de l’ensemble du système économique.

Les autorités vont d’abord essayer d’apporter quelques corrections au système puis, sous la pression des événements, engager des processus de réajustements de l’économie et des réformes structurelles de ce système.

3.3.1) REAJUSTEMENTS MACROECONOMIQUES ET REFORMES

STRUCTURELLES

Réajustements et réformes, remettant en cause planification et modèle socialiste vont se heurter à des démarrages difficiles en raison d’une part de la passivité de l’appareil de

production lui même, habitué beaucoup plus à réagir qu’à agir et en raison d’autre part des pesanteurs des diverses institutions et des structures administratives impliquées dans le processus de transformation du système1: administrations centrales et locales, banques, etc.

3.3.1.1) Amorces de réformes (89-91)

(a)

L’ajustement macroéconomique et les réformes structurelles Depuis 1986, le pays fait face à une grave crise de paiement notamment extérieure qui n’a entraîné comme réaction qu’un rationnement encore plus draconien de la consommation et des importations, y compris celle des matières premières et produits intermédiaires, pourtant indispensables à la production. Puis en 1989, nous assistons à un renversement de politique économique.

De 1989 à 1991, les autorités ont redoublé d’efforts sur le plan de l’ajustement macroéconomique en s’engageant dans deux programmes appuyés par le FMI (1989 et 1991), articulés autour d’une politique rigoureuse de gestion de la demande et d’une dépréciation sensible du dinar. Une politique de rigueur budgétaire a favorisé un ralentissement marqué de l’expansion monétaire.

Sous l’effet conjugué de la réduction de l’excédent de liquidité et de la dépréciation du dinar supérieure à 60% entre 1988 et 1991², la demande excédentaire de devises a faibli, et le rapport entre les cours du dinar sur le marché parallèle et sur le marché officiel, de 1 à 5 en 1988, était de moins de 1 à 2 en 1991.

Au chapitre des réformes structurelles, d’importantes mesures ont été prises à la fin des années 80 et au début des années 90 en vue de décentraliser progressivement le processus décisionnel et de donner de l’extension aux mécanismes du marché.

Ces mesures ont touché pratiquement tous les domaines :

 les grandes fermes d’Etat ont été morcelées en petites coopératives privées et en fermes individuelles jouissant du droit d’usufruit de longue durée.

 l’autonomie juridique et opérationnelle a été conférée progressivement aux entreprises publiques des différents secteurs.

 un programme d’allégement des dettes improductives de ces entreprises a été adopté en 1990 et cofinancé par des crédits budgétaires et un prêt de la Banque mondiale.

 simultanément, la loi de 1990 relative à la monnaie et au crédit a favorisé la mise en place d’un nouveau cadre juridique et réglementaire pour le secteur financier.

 des dispositions ont été adoptées sur le marché du travail afin d'assouplir les mécanismes de fixation des salaires et des contrats de travail.

(b)

Insuffisances et remise en cause des réformes

Ces premières réformes, en raison de la démarche pragmatique imposée par une situation politique en pleine mutation ainsi que des oppositions qu’elles ont suscitées (employeurs, syndicats), n’ont pas eu les effets voulus. Ainsi, parce qu’ils étaient fragmentaires, les premiers efforts d’ajustement structurel n’ont pas atteint leur objectif de rehausser sensiblement l’efficacité de l’affectation des ressources et de placer l’économie sur un sentier de croissance durable.

1H. BENISSAD, Algérie : De la planification socialiste à l'économie de marché, ENAG Edition, Alger, 2004.

2 A. NAAS, Le Système Bancaire Algérien : de la décolonisation à l'économie de marché, Maisonneuve & Larose, Paris, 2003. Page 217.

De même, le manque d’intégration de ces mesures structurelles en un programme complet et l’absence de certains jalons indispensables pour créer une économie de marché performante ont toutefois atténué l’efficacité des efforts de libéralisation et de réforme.

3.3.1.2) Renversement des politiques (92-93)

A partir de 1992, les premières réformes engagées vont connaître un ralentissement par suite d’un renversement de politique, marquée par le retour à la centralisation. En 1992-93, les autorités ont opté pour une stratégie visant à acquitter toutes les obligations du service de la dette (80% des exportations), tout en soutenant l’activité économique par une politique budgétaire expansionniste. En particulier, la consommation publique a crû de 2 points du PIB au cours de cette période, tandis que le ratio investissement public/PIB est passé de 6% en 1991 à 8,4% en 1993. Le solde épargne-investissement de l'Etat a en conséquence reculé de plus de 10 points de PIB. Ces importants déséquilibres budgétaires (déficit budgétaire de 8,7% du PIB) s'expliquaient également par le non-ajustement du taux de change – qui a entraîné une réduction des recettes budgétaires tirées des hydrocarbures et des échanges commerciaux – et les multiples subventions publiques sur les biens de consommation de base, lesquels représentaient 5% du PIB annuel en 1992-93.

Le relâchement de la discipline budgétaire décrété par les autorités a entravé l'évolution de la situation monétaire en ouvrant la porte à la monétisation des déficits. Une expansion monétaire rapide a donné naissance à des tensions inflationnistes1qui, en système de change fixe, ont contribué à la surévaluation du dinar.

3.3.1.3) Le programme d’ajustement structurel 1994/95.

Au début de 1994, sous l’effet d’une nouvelle baisse du prix du pétrole, de l’impossibilité de mobiliser des financements extérieurs pour ses importations et d’un niveau de service de la dette devenu insupportable, la situation de la balance des paiements a pris un tour dramatique. Face à cette crise, les autorités ont été contraintes d’arrêter un PAS, qui a reçu l’appui du FMI en deux phases :

Mai 1994 : Accord de confirmation, d’une année,

Mai 1995 : Accord triennal au titre du mécanisme élargi de crédit.

(a)

Stratégie et résultats macroéconomiques

La stratégie s’appuie sur le répit que va provoquer le desserrement de la contrainte extérieure obtenue au moyen d’un rééchelonnement massif de la dette externe qui a porté sur plus de 17 milliards de dollars en quatre ans2. Cette stratégie appliquée à moyen terme se compose de trois volets :

 le réalignement des prix relatifs et l’abolition des restrictions sur le commerce et les paiements extérieurs en vue de résorber les pénuries des produits de base et d’assurer une affectation efficace des ressources,

 la modération des dépenses publiques et une politique de rigueur monétaire visant à contenir la demande globale et à rétablir à terme les équilibres intérieur et extérieur ;

 l’établissement des mécanismes institutionnels et des mécanismes de marché nécessaires pour opérer la transition d’un régime de planification centrale à une économie de marché diversifiée.

1Taux d'inflation en 1994 égale à 29%. In A. NAAS, Le Système Bancaire Algérien : de la décolonisation à

l'économie de marché, Maisonneuve & Larose, Paris, 2003. Page 238.

La mise en oeuvre de cette politique s’est concrétisée par les principales mesures suivantes :

 dévaluation du dinar1 et remplacement graduel du régime de parités fixes par un régime de flottement dirigé.

 libéralisation des prix réglementés et suppression du système généralisé des subventions ; et réforme du dispositif de protection sociale,

 déréglementation des taux d’intérêt, mesure accompagnée cependant d’une limitation temporaire de la marge d’intérêt des banques,

 libéralisation presque totale du système de commerce et des paiements extérieurs et abandon de l’allocation administrative des devises.

Le programme de stabilisation macroéconomique a dans l’ensemble atteint les objectifs budgétaires, monétaires et financiers fixés.

Le solde budgétaire global est passé d’un déficit de près de 9 points du PIB en 1993 à un excédent de plus de 3 points en 1996 et de 2,4 points en 19972.

Une politique monétaire stricte a permis de réduire le ratio de liquidité (M2/PIB) de 56% en 1993 à 36% en 1996³.

L’inflation après un sommet de 29% en 1994 suite à la forte dépréciation du dinar à cette date et à la suppression des subventions revient à 6% fin 1997.

La position extérieure s’est nettement améliorée. De 1,5 milliards de dollars fin 1993, les réserves de change sont passées à 7 milliards dollars fin 1998 soit respectivement prés de deux mois d'importation et prés de 8 mois d'importation4.

Cependant la stabilisation des équilibres financiers ne s’est pas accompagnée d’une relance de la production intérieure, en décroissance continue depuis plusieurs années. Les résultats les plus défavorables sont enregistrés au niveau des industries manufacturières qui ont poursuivi une courbe descendante jusqu’en 1997 en raison principalement de la libéralisation des importations qui a mis en concurrence les produits algériens (de qualité moyenne) avec les produits étrangers ainsi que de la contraction de la demande intérieure, incidence des politiques d’ajustement. Il faut signaler aussi que la vieillesse des biens d’équipement et la faible performance de la gestion ont contribué à cette stagnation.

En outre, le programme de libéralisation en permettant la déréglementation des prix dans les secteurs concurrentiels a favorisé la création de monopoles privés spécialisés surtout dans les produits d’importations.

Organisés en réseaux, ces monopoles se sont constitués en pouvoirs de marché oligopolistique fermant de nombreux secteurs de distribution à toute concurrence. A l’abri de barrières d’entrée, ils exploitent d’importantes rentes différentielles et s’octroient le privilège de régulation illégale de leur activité informelle.

(b)

Les réformes structurelles et institutionnelles.

Parallèlement à la stabilisation de la situation économique, des réformes ont été menées au niveau du rôle de l’Etat, de la restructuration des entreprises, et du secteur financier.

1 Plus de 50% en Avril et 70% en Septembre 1994 d'après la Banque d'Algérie. In A. NAAS, Le Système

Bancaire Algérien : de la décolonisation à l'économie de marché, Maisonneuve & Larose, Paris, 2003. Page

246.

2 A. NAAS, Le Système Bancaire Algérien : de la décolonisation à l'économie de marché, Maisonneuve & Larose, Paris, 2003. Page 230.

3 A. NAAS, Le Système Bancaire Algérien : de la décolonisation à l'économie de marché, Maisonneuve & Larose, Paris, 2003. Page 233.

4 A. NAAS, Le Système Bancaire Algérien : de la décolonisation à l'économie de marché, Maisonneuve & Larose, Paris, 2003. Page 224.

 la restructuration des entreprises : Le dispositif.

Ce dispositif a transformé le paysage du secteur public économique. Les mesures de restructuration antérieure à 1994, ayant consisté pour les entreprises en l’obtention de l’autonomie juridique et financière et en l’assainissement de leur situation financière grâce à l’effacement de leurs dettes par le Trésor, se sont révélées insuffisantes, les entreprises continuant à accumuler des pertes par suite notamment à un accès facile au crédit bancaire. Cela démontre en fait un manque de resserrement de la contrainte budgétaire.

Dès 1994, les crédits bancaires des 231 plus grandes entreprises déficitaires (15% de la valeur ajoutée du secteur industriel et du bâtiment) ont été plafonnés et des plans à moyen terme pour réduire leurs pertes élaborés, prévoyant notamment le délestage de certaines activités, des compressions de personnel et la conversion de créances improductives. A la fin de 1996, l’autonomie avait été conférée à ces entreprises dont la structure financière était jugée viable².

Des mesures similaires sont prises à l’égard des entreprises du BTP à partir de 1995, avec en outre un programme visant à les privatiser, les liquider, ou d’en réduire les effectifs (dissolution de 19 entreprises et licenciement de plus de 25% du personnel).³

Au plan social, la restructuration a entraîné d’importantes compressions des effectifs4 pour lesquels le filet social à la charge du Trésor s’est révélé insuffisant et les mesures de reconversion inopérantes.

 Le désengagement de l’Etat : cadre juridique et privatisations.

Le désengagement de l’Etat nécessitait l’adoption d’un cadre juridique exhaustif permettant de privatiser les entreprises publiques et d’encourager l’investissement privé.

A cette fin, la loi de finances complémentaire de 1994 a autorisé pour la première fois la vente d’entreprises publiques, la concession de leur gestion à des intérêts privés, et la prise de participation à concurrence de 49% de leur capital5.

La loi sur la privatisation de 1995 autorise la prise de participation illimitée des intérêts privés dans le capital des entreprises publiques⁶.

Le code des investissements est amendé pour autoriser les prises de participations étrangères dans le capital des banques commerciales.

Le monopole de l’Etat sur le marché des assurances est aboli alors qu'une Agence nationale d’investissement pour favoriser l’expansion du secteur privé est créée en 1994.

Les programmes de privatisations ont d’abord touché les entreprises locales, près de 800 d'entre elles ont été soit privatisées, soit dissoutes. Un deuxième programme de privatisation a été confirmé fin 1997, et concerne la vente de 250 entreprises publiques en 1998 et 1999. Les formalités de désengagement ont été assouplies : paiements par versements, participation du personnel, émissions de bons de privatisation.

Cependant, les banques publiques ne sont pas encore concernées par ce programme de privatisation, un seul dossier a été débattu au cours du dernier trimestre 1998, celui de la BDL1.

1Ces entreprises représentent le groupe public SIDER.

2Les EPEs non viable ont été soit dissoutes, soit liquidées. Selon les estimations du FMI, 76 entreprises et 64 unités de production ont été touchées.

3A. NAAS, Le Système Bancaire Algérien : de la décolonisation à l'économie de marché, Maisonneuve & la Rose, Paris, 2003.

4400 000 travailleurs ont été mis en chômage, avec un filet social d'un montant de 27 milliards de dinars.

5Décret exécutif n° 94-415 du 28/11/1994 fixant les modalités d'application de l'article 24 du décret législatif n° 94-08 du 26/04/1994 portant loi de finance complémentaire pour 1994.

 La réforme du secteur financier.

Le troisième volet des réformes structurelles concerne le secteur financier. Des progrès considérables ont été faits depuis 1994 dans le domaine de la réforme du secteur financier pour améliorer l’efficacité de l’intermédiation financière et préserver la solidité du système bancaire. Outre que les taux d’intérêt réels sont devenus positifs depuis le début de 19972, la viabilité financière des cinq banques d’Etat a été renforcée par leur recapitalisation et la conversion en obligations d’Etat des créances bancaires sur les entreprises publiques. Sur cette base, les banques ont affiché un comportement plus compétitif tout en étant assujetties à des règles prudentielles plus rigoureuses.

3.3.2) LE NOUVEAU CADRE DE REGULATION MONETAIRE ET BANCAIRE (1990).

Comme mentionné précédemment les premières tentatives d’ajustement interne au système de planification ont été concrétisées, au niveau bancaire par la loi bancaire de 1986 modifiée en 1988, et au niveau économique par les lois sur l’autonomie des entreprises de 1988.

Ces réformes n’ont évidemment pas donné de résultats significatifs car se situant toujours dans le cadre du plan et de sa logique économique et financière. Elles ne permettent ni à l’entreprise d’améliorer sa productivité, ni à la banque d’assurer ses fonctions d’intermédiation.

3.3.2.1) Objectifs de la reforme monétaire et bancaire.

Pour mettre un terme à cette situation, la Réforme monétaire et bancaire, axée autour de la Loi sur la Monnaie et le Crédit (LMC) d’Avril 1990, va viser à mettre définitivement fin à la triple crise d’endettement, d’inflation et de gestion monopolistique et leur substituer le financement par les fonds propres et l’épargne, ainsi que la régulation par le marché. Cette loi va construire les supports institutionnels, instrumentaux et opératoires de ces objectifs de rigueur et d’équilibre.

Cette réforme institue une autorité de régulation autonome chargée de la réalisation de ces objectifs et de la conduite de programmes de ruptures, de réhabilitation et de rénovation des structures.

(a)

Les ruptures.

La loi sur la monnaie et le crédit vise à tarir définitivement les sources d’endettement et d’inflation, en cassant les liens institutionnels, les formes instrumentales et les modalités opératoires qui les ont rendues actives.

Les liens institutionnels à rompre sont ceux instaurés auparavant entre la BCA d’une part et, d’autre part le Trésor et les banques primaires.

La loi sur la monnaie et le crédit (LMC) introduit, en premier lieu, la séparation entre la sphère budgétaire et la sphère monétaire. Les deux circuits bancaire et budgétaire des liquidités sont déconnectés et démonétisés. La dette antérieure du Trésor est consolidée et doit être remboursée sur 15 ans, et les avances de la BCA au Trésor sont plafonnées à 10% des recettes fiscales de l’année et remboursables avant la fin de l’année calendaire3.

1Nous aborderons point de la privatisation avec plus de détail au deuxième chapitre, section 3.

2C'est-à-dire que les taux d'intérêts brut sont supérieurs au taux d'inflation.

Cette législation met fin en second lieu au mécanisme d’accès automatique au refinancement des banques en monnaie centrale. Ce refinancement est désormais sous contrôle monétaire. Il y a donc séparation entre la sphère réelle et la sphère monétaire, marquant une rupture nette avec les pratiques du passé, et la BCA retrouve son privilège d’institut d’émission.

Les formes instrumentales à démanteler, sont celles de l’accès administratif au crédit, ou en d’autres termes celles du crédit non soutenu en amont par l’épargne et les fonds propres, non adossé en aval à des sûretés réelles

La nouvelle réglementation de normes et de ratios impose aux banques de suivre et de répercuter, sur leur clientèle d’entreprise, les règles de la prudentialité, de la commercialité, de l’éligibilité et de la viabilité.

Les banques vont se trouver dans l’obligation d’organiser leur activité de façon à la rendre éligible à la liquidité monétaire de la BCA, prêteur en dernier ressort. Ainsi les fonctions bancaires de crédit et de gestion des risques sont placées dorénavant sous pilotage monétaire.

Les modalités opératoires à faire évoluer sont celles liées à la véracité et la sincérité des données sur les activités, les patrimoines et les transactions.

La nouvelle réglementation fonde la protection des épargnants sur la transparence comptable du système bancaire. Elle l’encadre par des normes de comptabilité, de statistique et de divulgation.

(b)

Les réhabilitations.

La loi sur la monnaie et le crédit procède à une double réhabilitation : celle de la monnaie, et en conséquence celle de l’autorité monétaire, et celle de la banque en tant qu’entreprise bancaire.

L’objectif de la réhabilitation monétaire est de créer le climat d’affaires propice à l’épargne, à l’investissement et la croissance. Pour ce faire, la loi rétablit l’Autorité monétaire et consacre l’autonomie de la Banque centrale.

La banque est réhabilitée en tant qu’entreprise bancaire, au même titre d’ailleurs que l’entreprise industrielle et commerciale. Non seulement elle est soumise aux règles de droit commun régissant les sociétés, mais la réforme vise à encadrer la banque par une réglementation monétaire et bancaire qui la soumet à une orthodoxie monétaire stricte et la maintient dans un état permanent d’équilibre économique.

C’est à ce titre qu’il est mis fin à la domiciliation bancaire unique et obligatoire. La relation banque-entreprise est désormais régie par les règles du droit commercial et comptable, afin de procurer la transparence nécessaire à la protection des épargnants et des emprunteurs.

(c)

Les innovations.

La loi introduit des institutions, instruments et mécanisme de marché, inconnus jusqu’alors en Algérie, en matière d’offre et de demande de capitaux. Son dispositif vise à faire émerger des activités pourtant traditionnelles dans la banque et s’inscrivant dans les deux axes d’intervention que sont l’intermédiation bancaire et les marchés directs (monétaire, financier, change). Les banques voient ainsi s’ouvrir devant elles de nombreuses activités financières nouvelles.

Ainsi, les nouvelles activités bancaires vont évoluer de l’intermédiation à la finance globale et flexible. Elles vont, essentiellement, consister en montages intégrés combinant en

une seule offre, des prêts, des participations en capital, des émissions de titres, des

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