3. É VALUATION DES S YSTEMES , DES P ROCESSUS ET DES I NSTITUTIONS DES S YSTEMES DE
3.3 B UDGETISATION FONDEE SUR LES POLITIQUES NATIONALES
Le processus de préparation budgétaire suit des procédures bien établies, selon lesquelles interviennent plusieurs directions du Ministère des finances et au cours desquelles les budgets de fonctionnement et d'investissement sont élaborés parallèlement. A l'intérieur de chaque Ministère et de chaque Institution, une procédure d'élaboration du budget est correctement organisée, avec la participation des services et institutions concernés.
Composante 1 : Existence d’un calendrier budgétaire fixe et respect du calendrier
Le calendrier de préparation est déterminé par l’obligation de déposer le projet de budget avant la session parlementaire qui s’ouvre le premier lundi d’octobre (Articles 65 et 77 de la Constitution et article 47 de la Loi relative aux lois de finances). Le processus, appliqué depuis au moins trois ans, implique directement les services des administrations centrales et des administrations déconcentrées (services des gouverneurs régionaux). Il comporte les principales étapes suivantes : i) préparation du cadrage macroéconomique et des CBMT en avril-mai, ii) tenue d’un atelier national durant 3 jours en mai ; iii) diffusion d’une circulaire budgétaire éditée fin mai début juin ; iv) conférences budgétaires en juin juillet ; v) revues du BSI en juillet, vi) arbitrages interministériels fin juillet début août ; vii)
Conseil de cabinet présidé par le Premier ministre en août pour approbation de l’avant projet de budget ; viii) Conseil des ministres pour approbation ou arrêté du projet de budget. Dès la réception de la circulaire budgétaire, certains ministères organisent à leur tour, des conférences budgétaires sectorielles ou des ateliers de revue des programmes. Les ministères ont un délai de plus de six semaines (la lettre circulaire en Avril, le dépôt-arbitrage en juillet) pour établir et rectifier leurs estimations.
Par conséquent nous proposons la note « A » à la composante 1.
Composante 2 : Clarté/exhaustivité des directives et participation des responsables politiques au processus de préparation des propositions budgétaires (circulaire budgétaire ou autre document) Pour le projet de budget de l’année n+1, le cadrage macroéconomique est préparé au cours du premier trimestre de l’année n par le Comité de Prévision et de Modélisation, créé par décret en Août 2003, et qui regroupe, entre autres, l’Institut National de la Statistique, la Direction Nationale du Plan et la Direction Générale du budget. La DGB prépare aussi, à la même période, une actualisation du Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT). Elle organise enfin au mois de mai un atelier national
regroupant l’ensemble des ordonnateurs et administrateurs de comptes des administrations centrales et services déconcentrés. L’atelier vise à évaluer le processus budgétaire en cours ; rappeler les grandes orientations stratégiques et les cohérences budgets-stratégies nationales (le CSCRP en cours au Mali), et fixer les délais et calendriers pour la préparation des projets de budgets des secteurs et régions.
La circulaire budgétaire, préparée à l’issue de l’atelier national, rappelle les grandes orientations stratégiques et les priorités ainsi que les éléments de cadrage macro économiques. Elle ne fait cependant pas l’objet de présentation et/ou d’approbation préalable par le gouvernement. Elle est signée et adressée par le Ministre de l’Economie et des Finances à l’ensemble des ordonnateurs secondaires, accompagnée pour chacun d’eux, de l’enveloppe budgétaire le concernant. Cependant l’examen par le gouvernement des actualisations annuelles et des priorités de l’exercice budgétaire à venir avant l’établissement des avant-projets de budget n’est pas assuré. Dans la pratique, les instances dirigeantes n’interviennent formellement qu’une fois les propositions de budget sont établies ; d’abord en Conseil de Cabinet du Premier Ministre pour les arbitrages, puis en Conseil des Ministres pour l’adoption du projet de budget.
La note proposée pour cette composante est « C »
Composante 3 : Approbation du budget par les autorités législatives dans les délais prévus Le Gouvernement a toujours respecté la disposition constitutionnelle relative à l’échéance pour le dépôt du projet de budget à l’Assemblée nationale et le budget a toujours été voté avant le début de l’exercice auquel il se rapporte (voir le tableau ci-dessous).
Par conséquent nous proposons la note « A» à la composante 3.
Tableau 3.7 : Dates d’approbation du budget (2007-2009) Session budgétaire
2007
Session budgétaire 2008
Session budgétaire 2009 Date du dépôt du
projet de loi de finances
29/09/2006 25/09/2007 03/10/2008
Date de promulgation 28/12/2006 12/12/2007 18/12/2008
Source : Assemblée Nationale
Notation de l’indicateur PI-11. Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget
Composante Critères minima de notation Méthode de notation : M2
Note Globale : B+
Justifications
i) Existence d’un calendrier budgétaire fixe et respect du calendrier
Note = A : Il existe un calendrier budgétaire annuel clairement défini, qui est généralement respecté et laisse assez de temps aux MDA (au moins six semaines après avoir reçu la circulaire budgétaire) pour établir à temps et de façon adéquate leurs estimations détaillées.
Le document formel fixe d’une façon claire le calendrier budgétaire annuel et accorde un délai raisonnable aux MDA pour présenter leur estimation d’allocations budgétaires. En pratique, le calendrier de mise en œuvre est en grandes lignes respecté par le gouvernement.
Source : DGB/MEF ii) Directives
concernant la préparation des propositions budgétaires
Note = C : Une circulaire budgétaire est émise à l’intention des ministères, départements et agences qui fixe notamment les plafonds applicables a chaque unité administrative ou domaine fonctionnel.
Les estimations budgétaires ne sont examinées et approuvés par le CM qu’après les MDA en ont rigoureusement examiné tous les détails, ce qui limite sérieusement la capacité du CM d’y apporter des ajustements
L’examen par le Gouvernement des propositions du cadrage budgétaire (plafond) avant la lettre circulaire du MF par une
communication verbale en Conseil des Ministres n’est pas réalisé
Source : DGB/MEF iii) Approbation
du budget par les autorités législatives dans les délais prévus
Note = A : Les autorités législatives ont, au cours des trois dernières années, approuvé le budget avant le début de l'exercice budgétaire.
Ces dernières trois années le calendrier concernant l’adoption du budget a été respectée : les lois de finances 2007, 2008, et 2009 ont été adoptées avant le début de l’exercice budgétaire.
Source : Assemblée Nationale
Indicateur Notation 2006
Notation 2010
Evolution de la performance Autres facteurs PI-11. Caractère organisé
et participatif du processus annuel de préparation du budget
Note globale B B+ ↑
Composante (i) B A En pratique, le calendrier de mise en œuvre a été respecté par le gouvernement au cours des trois dernières années. Cela améliore la performance par rapport à 2006.
Composante (ii) C C L’examen par le Gouvernement des
propositions du cadrage budgétaire avant la lettre circulaire du MF par une
communication verbale en Conseil des Ministres n’est pas réalisée.
La note C donc a été maintenue
Composante (iii) A A Ces dernières trois années les lois de finances ont été adoptées bien avant le début de l’exercice budgétaire.
La note A a donc été conservée
PI-12. Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses publiques
Composante 1 : Prévisions budgétaires et allocations fonctionnelles pluriannuelles
La planification budgétaire et la politique de dépense publique mise en œuvre jusqu’à la loi de finances 2011 sont encore fondées sur une budgétisation classique de moyens. Le budget est présenté de façon linéaire, par ministère et directions et par chapitre. Les nomenclatures budgétaires et la classification comptable sont spécifiques, et ne concordent pas totalement avec les normes internationales. A noter toutefois, que le tableau consolidé d’exécution budgétaire (TOFE) est présenté mensuellement en conformité avec les normes de l’UEMOA.
La programmation pluriannuelle des dépenses publiques est pratiquée depuis 1998 et a été améliorée depuis 2002, année de la préparation du premier Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP 1). Le MEF prépare en effet chaque année un Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) glissant. Celui relatif au projet de budget 2009 porte sur les exercices 2009 à 2013 Le CBMT est en principe calé sur le CSLP (actuellement le CSCRP) et sur les cadrages macroéconomiques du Comité de Prévision et de Modélisation. Il est élaboré en avril-mai pour déterminer les enveloppes indicatives qui seront annexées à la circulaire budgétaire.
Par ailleurs, le Gouvernement malien prépare, depuis 1998 et à la demande des députés, des budgets-programmes de chaque ministère qu’il joint au projet de budget de l’Etat. Ces derniers ne sont pas non plus explicitement prévus par le régime financier. Cette pratique, permet d’introduire la gestion par objectifs.
Lors des conférences budgétaires qui se tiennent en juillet, des états comparatifs entre les éléments du CBMT, les budgets programmes et les propositions des ministères sont préparés. Les cas échéants, les écarts arbitrés sont consignés dans le rapport soumis au Conseil de Cabinet du Premier Ministre relatif à l’examen de l’avant projet de budget.
La préparation de la Loi de finances 2008 a été l’occasion de compléter la documentation qui accompagne le projet de budget à l’Assemblée Nationale, résultant de la prise en charge des constats de faiblesses du PEFA 2006, ce qui renforce la crédibilité et la transparence budgétaire. Par ailleurs, le processus de planification stratégique s’est poursuivi avec l’actualisation des cadres de dépenses à moyen terme au niveau des secteurs de priorité avec également un cadre budgétaire à moyen terme qui fixe des orientations sur les allocations budgétaires intersectorielles globalement cohérentes avec le cadrage macroéconomique du cadre stratégique pour la croissance 2007-2011. De manière
générale, les actions mises en œuvre en 2007 ont été approfondies au cours de l’année 2008 et les tendances ont confirmé une amélioration constante de la qualité de la préparation du budget de l’Etat.
La situation est identique à celle de 2006.Dans ces conditions, la note attribuée à la composante 1 de l’indicateur PI-12 est « A ».
Composante 2 : Portée et fréquence de l’analyse de soutenabilité de la dette
Le « Comité de suivi de la viabilité de la dette publique » mis en place par Décret n°04-295/P-RM du 29 Juillet 2004, examine la dette extérieure et intérieure (dès lors que, conformément aux Directives de l’UEMOA, celles-ci ont une ancienneté supérieure à trois mois et font l’objet de titrisation). A cela s’ajoute le recensement des engagements, avals et cautions effectué par la Direction générale de la dette publique (DGDP). Le rapport établi fait l’objet d’un examen en Conseil de Cabinet du Ministre de l’Economie et des Finances pour déterminer les risques potentiels auxquels le budget en
préparation est exposé afin de limiter les recours de l’Etat au financement extérieur aux dons et aux prêts concessionnels.
Une évaluation de la performance en matière de gestion de la dette a été récemment effectuée pour le Mali. Les services de la Banque mondiale, aussi bien que du FMI s’emploient à fournir l’assistance technique nécessaire pour remédier aux faiblesses identifiées. Certains des éléments de cette assistance, comme la publication des données sur la dette, pourraient être mis en place dans le court terme. (Cf. la troisième revue de l’accord triennal au titre de la facilité élargie de crédit-novembre 2009).
Dans l’Annexe 12 Etat L à la Loi des finances 2010-Autres annexes budgétaires-on trouve une analyse de la viabilité de la dette, ainsi que la présentation de lasituation de la dette publique. Ainsi, le stock de la dette publique du Mali à fin 2008 était de 833 milliards de FCFA dont 790,7 milliards de FCFA pour la dette extérieure et 42,3 milliards de FCFA pour la dette intérieure, soit
respectivement 95 % et 5 % du stock total.
L’évolution des indicateurs de dette publique du Mali sur les dernières dix années est résumée dans le tableau 3.8. En conséquence, la note attribuée à la composante 2 de l’indicateur PI-12 est : « A ».
Tableau 3.8. Evolution de la dette publique au Mali 2001-2009.
Année 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Stock dette publique en % du PIB 80,0 78,6 69,3 62,1 60,6 20,7 20,7 21,3 22,3 Service de la dette publique :
- en milliards de FCFA - en % des recettes budgétaires - en % du PIB
65,9 21,2 3,0
78,0 21,0 3,5
76,0 18,0 3,1
75,0 16,5 2,8
77,0 15,2 2,7
53,0 9,7 1,7
46,4 9,1 1,4
43,5 8,0 1,1
50,3 8,0 1,2 Service de la dette extérieur :
- en milliards de FCFA
- en % des exportations des B&S 22,6
4,3
28,5 4,5
23,6 4,4
24,3 4,2
23,0 4,0
21,3 2,6
22,3 2,4
43,5 4,0
50,3 4,5 VAN de la dette extérieur :
- en milliards de FCFA
- en % des exportations des B&S - en % du PIB
0,0 0,0 0,0
0,0 0,0 0,0
0,0 0,0 0,0
0,0 0,0 0,0
0,0 0,0 0,0
0,0 0,0 0,0
396,3 42,8 11,6
450,7 40,9 11,5
509,8 45,3 12,0 Source : MEF/DGDP
Notes : B&S = biens et services. VAN = valeur actuel nette
Composante 3 : existence de stratégies sectorielles assorties d’états de coûts
L’adéquation entre les prévisions budgétaires et les stratégies sectorielles est réalisée depuis la généralisation des CDMT à tous les secteurs clés. Des efforts ont été déployés au cours des dernières années en rapport avec la stratégie de réduction de la pauvreté. Ils ont permis de disposer de
stratégies et d’évaluations de programmes triennaux pour tous les secteurs. Le budget de l’Etat présente de manière distincte les budgets votés et les mesures nouvelles en intégrant les charges récurrentes.
Cela nous conduit à retenir pour la composante 3 la note « A ».
Composante 4 : Relations entre les budgets d’investissement et les estimations de dépenses à moyen terme
Grâce aux efforts qu’il a entrepris, notamment depuis la mise en œuvre du CSCRP et du
PAGAM/GFP, le Mali a accompli des progrès en matière d’organisation, de méthodes et de pratiques pour la préparation du budget. Des CDMT sont actuellement élaborés pour pratiquement l’ensemble des secteurs et ils sont cohérents avec le CBMT.
La situation de la mise en place des CDMT a évolué de la façon suivante : il y avait cinq en 2007 ; onze en 2008 et 17 en 2009. En 2010 la situation était la suivante :
CDMT fonctionnels dans 17 ministères : Ministère de l'Education ; Ministère de la Santé ;
Ministère du Développement Social de la Solidarité et des personnes Agées ; Secteur de la reforme de l'Etat ; Secteur Décentralisation ; Ministère de l'Equipement et des transports ; Ministère de l'Emploi et de la Formation Professionnelle ; Ministère de l'Agriculture ; Ministère de l'Elevage et de la Pêche ; Ministère de l'Environnement et l'Assainissement Secteur Eau et Assainissement ; Ministère de l'Artisanat et du Tourisme ; Commissariat à la Sécurité Alimentaire ; Ministère de la Jeunesse et des Sports ; Ministère de la Sécurité Intérieure et de la Protection Civile ; Ministère de l'Industrie, de l'Investissement et du Commerce ; Ministère des Finances
CDMT en cours d’approbation dans 7 ministères dont : Ministère du Logement, des Affaires Foncières et de l'Urbanisme ; Ministère de la Culture ; Ministère de la Justice Garde des Sceaux ; Ministère de la Promotion de la Femme de l'Enfant et de la Famille ; Ministère du Travail, de la
Fonction Publique et des Reformes Institutionnelles ; Ministère de l'Administration Territoriale et des Collectivités Locales ; Ministère de la Communication et des Nouvelles Technologies.
CDMT en cours d’élaboration dans 4 ministères : Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération Internationale ; Ministère des Maliens de l'Extérieur et de l'Intégration Africaine, Ministère de l'Energie et de l'Eau, Ministère de la Défense et des Anciens Combattants En conséquence, la note attribuée à la composante 4 est donc « B ».
Notation de l’indicateur PI-12. Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses publiques
Composante Critères minima de notation Méthode de notation : M2
Note Globale : A
Justification
i) Prévisions
budgétaires et allocation s fonctionnelles pluriannuelles
Note= A : Des prévisions budgétaires globales glissantes (basées sur une ventilation selon les principales catégories de la classification économique et fonctionnelle /sectorielle) sont établies pour des cycles de trois ans. Les liens entre les estimations budgétaires
pluriannuelles et la fixation subséquente des plafonds budgétaires annuels sont clairs et les écarts sont expliqués
Les CDMT glissants permettent de réaliser le lien entre prévisions pluriannuels et plafonds des budgets annuels Les liens entre les estimations budgétaires pluriannuelles et la fixation subséquente des plafonds budgétaires annuels sont clairs.
Source : DN du Plan/MEF ii) Portée et
fréquence de l’analyse de
soutenabilité de la dette
Note= A : Une analyse de soutenabilité de la dette extérieure et intérieure est effectuée chaque année.
En plus des annexes légales, d'autres annexes notamment sur la soutenabilité de la dette sur trois ans sont disponibles. Le Comité de soutenabilité de la Dette se réunit et élabore un rapport trimestriel
Source : Direction générale de la Dette publique /MEF iii) Existence de
stratégies sectorielles assorties d’états de coût
Note= A : des stratégies sectorielles ont été élaborées pour des secteurs représentant au moins 75% des dépenses primaires et incluent des états de cout complets relatifs aux dépenses de fonctionnement et d’investissement, qui cadrent largement avec les prévisions budgétaires
L’adéquation entre les prévisions budgétaires et les stratégies sectorielles est réalisée depuis la
généralisation des CDMT à tous les secteurs clés. Les CDMT sectoriels sont généralisés depuis 2007.
Source : Direction Nationale du Plan
iv) Relations entre les budgets
d’investissement et les estimations de dépenses à moyen terme
Note= B : La majorité des investissements importants sont sélectionnés en tenant compte des stratégies sectorielles et des conséquences qu'ils entraînent sur les charges récurrentes au regard des affectations sectorielles et sont inclus dans les estimations budgétaires pluriannuelles pour le secteur considéré.
L’exécution des budgets des trois derniers exercices, l’analyse d'impact pour les mesures nouvelles, les charges récurrentes, figurent dans le dossier de la session budgétaire de l’année n+1 Source : DGB/Annexe Explicative
Indicateur Notation 2006
Notation 2010
Evolution de la performance
Autres facteurs PI-12. Perspective pluriannuelle
dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses
Publiques
Note globale B A ↑
Composante (i) A A Les liens entre les estimations
budgétaires pluriannuelles et la fixation subséquente des
plafonds budgétaires annuels sont clairs et les écarts sont expliqués
Composante (ii) B A Le Comité de soutenabilité de la
dette se réunit et élabore un rapport trimestriel qui actualise la
soutenabilité.
Composante (iii) B A Des stratégies sectorielles sont
élaborées et le CDMT est
généralisé depuis 2007
Composante (iv) C B Les charges récurrentes figurent
dans le dossier de la session
budgétaire de l’année n+1