4-4. Avantages et limites des approches de réduction des ISSET

Ce panorama encore restreint des outils et méthodes adoptées quant au diagnostic de territoires à plusieurs échelles a permis de resserrer notre analyse sur les modalités d’applications concrètes de la prise en compte des inégalités sociales en santé-environnement sur les territoires urbains (ISSET). Leur développement par les institutions et les équipes de recherche scientifique pour concevoir un aménagement favorable à la santé publique nous a permis de discerner trois angles de diagnostic et d’actions sur les territoires. L’approche cartographique offre un support pertinent pour mieux repérer des secteurs « dégradés » sur le plan environnement, identifier des agents et facteurs de risques sanitaires (polluants, sources de nuisances), évaluer les niveaux de risques relatifs aux expositions des publics, localiser des populations selon un gradient socio-économique. Ces diagnostics contribuent à définir les actions à prendre pour remédier aux situations d’inégalités sociales. La collecte des données sur l’ensemble des dimensions relatives aux états de santé des publics, aux états de qualité des milieux, aux conditions de qualité de vie voire de bien-être²⁸³sur des périmètres plus ou moins élargis concentre les énergies pour construire des bases exploitables au service de l’action publique. Les systèmes d’information géographique (SIG), les cartographies multi-niveaux et les approches spatiales forment des outils d’aide à la décision pertinents pour une vision partagée des disparités territoriales.

Véritables outils de diagnostic pour identifier les secteurs (infra-communaux, communaux ou inter-communaux) connaissant des disparités fortes, en termes de mixité sociale, d’aménités locales pour certains publics, ces cartogrammes ont le mérite de porter les acteurs et institutions à « penser le futur » sur la longue durée et donc projeter les aménagements au regard de ces problématiques pour en rectifier les déséquilibres antérieurs. Le déficit des mixités sociales s’accompagne parfois de formes discriminatoires, comme les exemples connus dans des situations extrêmes ayant donné naissance au mouvement de la justice environnementale aux Etats-Unis. Sans avoir connu un tel mouvement en France, par son ampleur, il se trouve des situations et des conditions qui pourraient en relever. La configuration sociale mériterait d’être lue et relue au regard de ces critères sur l’ensemble des dimensions que revendique une approche globale de la santé dans les mondes urbains. Des secteurs de cumul des expositions à risques pourraient voir surgir des problèmes aigus ou latents de santé, avec des effets de cumuls à terme non encore perceptibles. Ce n’est pas tant la mixité sociale des publics en tant que tels qui mériterait un accent fort dans les politiques publiques (des tendances de regroupement spontanés s’observent et forment des dynamiques prévisibles), mais plutôt, selon nous, celle de la mixité fonctionnelle des espaces de vie, en particulier urbains (répartition et concentration de logements sans services, sans commerces, sans activités économiques, sans équipements), et en sus l’absence de mixité générationnelle.

De nouvelles cartes sont produites, ici et là, à l’initiative de chercheurs et d’acteurs professionnels, instaurant une géographie de la santé, une géographie de la santé-environnementale, voire une géographie de la « qualité de vie » sur les territoires. Ainsi, pour dépasser les cartes et leur substituer

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Nous songeons ici aux géographes ayant consacré leurs travaux à une géographie sociale et humaine du « bien-être » : Géographie de la santé, Fleuret, S., Thouez JP., Economica, Paris, 2007.

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des cartogrammes, Jacques Lévy (sur la Communauté d’agglomération de Rennes) propose de rendre visuelle par anamorphoses la variété des densités de populations sur les secteurs du territoire de façon à mieux comprendre les phénomènes contemporains de distribution de la population. L’application a pu être étendue sur le thème de la mixité sociale (basé sur le nombre de logements sociaux) pour démontrer les disparités de l’offre de logements sociaux entre quartiers de la commune (plus de 50% dans le quartier du Blosne, environ 2% dans le quartier du Thabor).

Néanmoins, ces « mises en cartes » ne sauraient parler d’elles-mêmes, notamment pour refléter des réalités tangibles, celles rencontrées sur le terrain auprès des publics et des personnes. Et les enquêtes qualitatives et quantitatives in situ auprès des publics concernés appréhendent des situations que la lecture des données ou des cartes ne sauraient restituer et encore moins traduire. « Le territoire n’est pas seulement un découpage politico-administratif servant de périmètre d’action pour un acteur ou une zone de référence pour faire des statistiques. Le territoire est « un construit » qui résulte de la manière dont les individus sociaux, habitants, acteurs, investissent l’espace physique et social et en sont en retour investis ²⁸⁵ ».

Il est dès lors difficile de s’accorder avec l’idée générale de construction d’un espace géographique où certains indicateurs de santé « amène à considérer comme fait de santé tout facteur jouant en un espace donné sur l’état de santé de la population »²⁸⁶. A l’espace « donné » que promeut notre géographe de la santé, il faut opposer, à double titre et double sens, le principe d’un « espace construit », physiquement, techniquement et socio-politiquement. Même si l’auteur s’entend sur l’ensemble des facteurs autres que purement spatiaux (environnementaux, sociaux, économiques et culturels, politiques), tout n’est pas « localisable » dans l’espace, comme nous y invite le géographe, surtout en termes de facteurs de risques. Nous avons affaire à des « flux », des agents mobiles, plus ou moins perceptibles, de plus en plus imperceptibles. Certes, les sources d’émission peuvent être « localisées », surtout en matière d’éléments et dispositifs techniques (antennes relais, installation nucléaire, station d’épuration, etc.), les populations aussi quant à leur répartition et occupation. Certes le géographe de la santé s’empressera de coupler « populations à risques » selon les termes de l’épidémiologie avec celle de « zone à risque », élargissant son spectre des connaissances et des disciplines servant la problématique de la santé (de la géographie physique à celle culturelle et sociale).

L’apport de la géographie de la santé consiste bien dans ce repérage spatialisé des populations et des services (offre de soins), des sources et zones à risques, selon les multiples dimensions de distance euclidienne, de distance-temps, de distance-coût, de distance sociale, de distance culturelle…Mais l’urbanisme et la santé, tels que nous en entendons ici les termes associés, « n’attendent » pas les implantations et localisations pour se prononcer sur les risques, mais bien en amont, définissent des conditions de survenue d’évènements à risques. Autrement dit, il s’agit d’une lecture d’anticipation et de représentation construite scientifiquement des situations à risques. Autrement dit, la

284 Lévy, J., 2013, Réinventer la France. Trente cartes pour une nouvelle géographie. Paris: Fayard, 245 p. 285

Vaillant, Z., Rican, S., & Salem, G. (2011). Dynamiques sanitaires des territoires, le diagnostic territorial de santé, outil d'aide à la décision. Approches territoriales de la santé. Contact santé., pp 22-24.

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In Lévy J., Lussault M., Dictionnaire de la géographie, de l'espace et des sociétés, éditions Belin, Paris, 1034 pages, article « santé » de Salem G., p 813.

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conception urbaine et de l’aménagement du territoire devient un préalable nécessaire dans une visée d’appréhension des risques au sens d’une « construction sociale » et non d’une « perception » ancrée sur les réalités d’un danger.

La recherche en urbanisme et santé peut ainsi conduire à observer spatialement les variations de morbidité et mortalité des populations inscrites géographiquement sur des territoires, à différentes échelles (de la région au quartier), pour en caractériser les disparités voire les inégalités sociales et territoriales de santé. C’est là une lecture « rétro-active », de reprise sur les conditions déjà là d’installations et d’occupations des lieux. Dans cette optique, les débouchés d’intervention sont soit d’ordre médical (soigner, guérir) les publics exposés, soit de type politique urbaine (relogement des populations exposées) mais à partir d’un « état de faits ». Dans ce cadre, n’est-ce pas un palliatif à des situations parfois difficilement tenables ?

L’autre chemin pris ici en matière d’urbanisme et santé est celui d’une vision de conception de l’aménagement urbain au regard des déterminants de santé avant toute réalisation matérielle. Si cette recherche peut s’appuyer sur « un profil sanitaire » des espaces envisagés pour des installations, au même titre que se peut être celui d’un « profil sanitaire » de populations en santé publique, ce serait un « profil de santé publique » non rivé sur les seuls déterminants du milieu mais élargi à l’ensemble de déterminants de santé. Et l’approche globale ici esquissée attend encore que les pratiques cloisonnées des institutions puissent être acculturées à la démarche transversale qui couvre l’ensemble des problématiques se posant à des publics dans des mondes urbains en pleine transformation.

Cela suppose de changer d’échelles, à la fois spatiales et temporelles, d’une problématique à l’autre, d’un domaine de compétences à l’autre. En effet, les acteurs institutionnels s’en réfèrent à des échelons d’interventions relevant de compétences réparties de façon à se conformer à leurs missions. Dès lors que la question des inégalités sociales et environnementales de santé se pose, les « cartes » sont comme brouillées : faut-il entrevoir l’action à l’échelle d’une population générale, sans distinction de publics et de spécificités (un universalisme généralisé), en se fixant les enjeux de santé en tant que priorités pour agir ? (vision d’une DREAL) Faut-il traiter la question à une échelle très petite, au plus près des habitants (…) pour disposer de leviers très concrets sur un enjeu comme l’offre d’un habitat de qualité » ? (vision d’une ARS).

Pour l’échelle temporelle, quel est le moment le plus opportun pour agir contre les inégalités sociales en santé-environnement dans le cadre d’un projet d’aménagement ? Dès lors que les services instructeurs de l’état sont sollicités pour formuler un avis auprès de l’autorité environnementale, c’est la conformité réglementaire qui rime et le souci de l’absence d’un contentieux. En outre, l’avis formulé par des services ARS n’est qu’informatif et n’est ni conclusif (favorable/défavorable) ni prescriptif en vue de la décision d’autorisation/approbation du projet par l’autorité administrative compétente (simples recommandations). Tout l’enjeu reste donc à convaincre bien en amont les décideurs puis les concepteurs de projet pour faire valoir ces préoccupations des ISSET» (ARS-Rhône-Alpes)²⁸⁷.

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Extrait des entretiens conduits dans le cadre de l’enquête du programme DISPARITES auprès d’acteurs institutionnels sur les inégalités sociales en santé environnement sur les territoires, septembre-décembre 2013.

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Enfin, la question de l’échelle des publics prend sens avec la prise en compte des acteurs concernés par un projet peut à la fois mieux considérer les publics dits « sensibles », « fragiles », « vulnérables » et par ailleurs favoriser l’appropriation dudit projet par les acteurs devenant parties-prenantes, sans attendre une attitude réactive voire contestataire au terme du projet.

Rapport de synthèse, Harpet C., Le Gall J., « La prise en compte des inégalités sociales en santé environnement sur les territoires », EHESP, Rennes, décembre 2013, 44 pages. Rapport de synthèse, Harpet C., Le Gall J., « La prise en compte des inégalités sociales en santé environnement sur les territoires », EHESP, Rennes, décembre 2013, 44 pages.

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Cette approche croisée (publics, milieux, territoires) pour la réduction des inégalités sociales en santé environnement forme le cadre épistémologique d’orientation de nos travaux de recherche. Car cette approche requiert de mobiliser à la fois une pluralité d’expertises scientifiques, une pluralité de compétences pour éclairer des processus complexes. Il ne s’agit pas de s’interposer dans chacune des disciplines et champs de compétences, mais de définir un cadre réflexif et d’analyse où les valeurs de justice sociale, sanitaire et environnementale retrouvent leur primauté. Ce n’est pas la connaissance en tant que telle qui convoque ce pluralisme d’expertise, mais l’idée de justice.

Le constat porté jusque-là est que les approches déployées pour circonscrire les risques et les inégalités font l’impasse sur les présupposés relatifs à la définition des inégalités et d’autant plus des inégalités injustes. Toutes ces démarches sont orientées sur la recherche systématique de données relatives à la composition des populations (variables socio-économiques) et à leur caractérisation, puis sur celles relatives à la composition des milieux (variables écologiques, variables relatives aux sources de pollutions et nuisances), enfin sur celles relatives à la caractérisation des dangers (indices de concentration et valeurs de toxicité des agents physiques, chimiques et biologiques). Bien entendu, l’exigence « égalitaire » de nos institutions publiques oblige à penser en termes relatifs à des « moyennes », et de ce fait à identifier les écarts à des moyennes.

Les méthodes et outils développés sont conçus pour et par des experts professionnels, soit pour les services d’instruction réglementaire des dossiers relatifs aux impacts environnementaux et aux risques sanitaires, sans que la place des parties-prenantes y soit effectivement réservée. Rares sont encore les démarches prenant en compte les attentes, perceptions et capacités des acteurs « non experts » (dits profanes parfois). Or la société civile compte des acteurs tout autant aptes à apporter une expertise de par leur métier et activité professionnelle mais aussi des acteurs pouvant devenir de véritables « sentinelles » sur la qualité des milieux ou la qualité du cadre de vie.

Enfin, les disparités territoriales le sont en confrontant des valeurs ou des indices relatifs à des agents retenus comme pertinents et significatifs, mais sans observer de près les configurations socio-économiques. Par exemple, une concentration de pesticides dans les compartiments écologiques que sont l’air (transport aérien des pesticides) et l’eau (entraînement par ruissellement) liée à des activités agricoles en milieu rural présentera trois types de disparités non seulement territoriales, mais aussi socio-économiques et environnementales.

La première disparité sera celle marquée entre secteur rural et secteur urbain, ou plus généralement entre secteurs à forte densité de population (concentrée) et à faible densité (habitat diffus). L’enjeu en santé environnement porte ici sur les niveaux d’exposition des publics en fonction des secteurs occupés spatialement et sur la portée des polluants émis (dans l’air par exemple). Les résidents et riverains sont exposés à des produits de traitements pesticides sur les zones cultivées sans être nécessairement informés au préalable et sans réel dispositif de prévention (zones de sécurité non obligatoires en France, alors que définies et rendues obligatoires au Canada).

La seconde disparité sera celle marquée entre publics exposés : en dehors des occupations de secteurs, il se trouve des publics plus particulièrement exposés et vulnérables du fait de leurs modes de vie (sédentarité), de leur état de santé ou de la classe d’âge.

La troisième disparité sera celle marquée entre secteurs d’activités et configurations géomorphologiques : en considérant l’échelle d’un bassin versant, la migration des polluants suit le sens « de l’eau » et donc du réseau hydrographique. Autrement dit, tout acteur, exploitant ou non, sera nécessairement le plus exposé et le plus endommagé quant à la qualité de son milieu dès lors

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qu’il est situé en aval. Pour être plus précis, les exploitants agricoles, les éleveurs ou autres usagers de produits de traitement des cultures ou de substances chimiques, qui sont situés sur l’amont des terres d’un bassin versant, sont les principaux contributeurs à l’exposition des autres usagers et occupants situés en aval. Les producteurs en conchyliculture et mytiliculture ont ainsi à assurer la purification des eaux de culture des coquillages dès que la norme de qualité des produits et de l’eau de mer est dépassée. Et il est avéré que l’origine des contaminants est désormais de mieux en mieux « tracée » (par les analyses microbiologiques), avec l’ensemble des activités situées sur les versants en amont des littoraux. Comment réguler ainsi une situation d’emblée défavorable aux acteurs placés dans un contexte « écologique » qui les rend plus vulnérables ?

Mais en quoi ces disparités constituent-elles des inégalités injustes en santé environnement ? Si nos principes de justice devaient s’appliquer, il s’agirait de considérer ces situations dans lesquelles les disparités tendent à former des inégalités, puis de là des inégalités injustes. Pour cela, il semble manquer un cadre d’analyse des situations « dissymétriques » entre publics, milieux et territoires où seraient convoquées les parties-prenantes pour la mesure de ces disparités. La production des connaissances sur l’état des milieux, sur les sources de contamination (facteurs de danger, toxicité), sur les voies d’exposition puis sur les risques servent bien entendu à construire un cadre de première objectivité (la recherche de données probantes). Mais une fois exposés les éléments de disparités entre les publics (émetteurs de polluants, secteurs et milieux dégradés, dispositifs de traitements, voies de contamination, publics exposés), ne sont pas énoncés les termes du modèle de « justice sociale ». Pourtant les problématiques environnementales et de santé publique retentissent sur les conditions de vie collective, et ce d’autant plus dans les mondes urbains (densification, concentration, massification) puisque les « voies de circulation » ou les phénomènes de transfert des polluants dans les milieux peuvent atteindre les publics a priori les plus distancés.

Notre problématique de recherche sur la justice environnementale et ses implications sanitaires (en termes de risques, de dégradation des milieux de vie, d’exposition des publics) a été ainsi renouvelée au fil des travaux d’enquête de terrain, puis de prise de connaissance des processus d’urbanisation sur les territoires, par la diversification et démultiplication des facteurs de nuisance, de danger et de pollution (bruit, micropolluants dans les sols, agents infectieux dans l’alimentation, odeurs, pesticides dans l’air, résidus médicamenteux dans les eaux). Cette pluralité d’objets (objets hybrides en somme) ne nous détourne pas d’une démarche conduite avec les mêmes postures et méthodes, et la finalité restant bien celle des conditions d’établissement d’une équité sociale, pour ne pas dire d’une justice sociale. Ce sont les situations et les contextes qui placent les acteurs dans des rôles et positions à tenir au regard des enjeux et conséquences des choix établis ou des régulations. « La justice sociale ne se réduit pas à la justice distributive des biens matériels, mais inclut la répartition des rôles dans la cité et la considération accordée à chaque individu »²⁸⁸.

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Bret Bernard, « L'équité, un problème ou une solution pour la durabilité environnementale ? », in Justice et injustice environnementales, ouvrage collectif, sous la dir. de Harpet Cyrille, éd. L’Harmattan, collection Ethique, droit et développement durable, à paraître (février 2016).

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Conclusion et perspectives

Pour rappeler notre posture scientifique de recherche, nous nous sommes appuyés en ouverture sur les enquêtes conduites en anthropologie urbaine pour mieux discerner les conditions de vie et de perception sociale des risques en santé-environnement. Les divers terrains ont fait ressortir à la fois des contextes de perception de facteurs de dangers et de représentation de risques sanitaires avec une certaine variabilité (allant du déni à la susceptibilité aux risques). Ces démarches par enquêtes dites qualitatives ont encore peu d’échos auprès des institutions quant à l’intérêt et la portée de leurs résultats. La taille des groupes sociaux observés dans la durée, les méthodes par questions ouvertes, récits de vie, itinéraires de résidence ainsi que le centrage sur les individus sans représentativité statistique laissent encore perplexes les tenants des lectures « comptables » de l’aide à la décision prise pour « le plus grand nombre ». Cette posture scientifique a guidé notre mémoire de recherche, avec pour premier axe d’investigation et d’orientation de recherche l’approfondissement des enquêtes qualitatives sur la perception des dangers et la représentation des risques en santé environnement. Le second axe d’orientation de recherche est celui de l’urbanisme favorable à la santé, un urbanisme à concevoir, penser et dessiner en considérant les facteurs de risques sanitaires mais aussi les éléments dits promoteurs de la santé publique, voire de la qualité de vie et du bien-être en milieu urbain. Le troisième axe est celui des conditions démocratiques d’instauration de principes de justice sociale et donc inéluctablement environnementale dans la fabrique des territoires urbains. Ces trois axes d’orientation de recherche ont en commun une problématique transversale, celle de la justice sociale, appréhendée à travers les structures cognitives des publics (perception et représentation), les situations d’inégalités en milieu urbain (implantation et exposition aux risques) ou à travers le processus de décision et d’intervention des parties-prenantes dans les choix démocratiques (participation et décision).

Des publics « cibles » aux publics « sentinelles ».

La première orientation de recherche prend appui sur une base anthropologique, celle de