subventionnées ... 5 B. Article 69 relatif au renforcement du contrôle du caractère cultuel des associations relevant de la loi de 1905 (déclaration administrative quinquennale) ... 10 C. Article 71 relatif aux ressources des associations cultuelles et nouvelle possibilité de disposer d’immeubles à fins de revenus ... 13 D. Article 73 relatif au renforcement du contrôle des autres modalités d’exercice public du culte (réunions sur initiatives individuelles et associations de droit commun) ... 14 E. Articles 87 et 74 al. 52 relatifs à la mesure de fermeture administrative à caractère temporaire, des lieux de culte ... 16 F. Article 49 instaurant une obligation scolaire de 3 à 16 ans, restreignant l’instruction au sein de la famille et la soumettant à autorisation préalable ... 21
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1.- La Conférence des évêques de France – ou Conférence épiscopale –est constituée de l’ensemble des cardinaux et évêques en activité exerçant leur charge pastorale en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer, ainsi que des cardinaux et évêques français en retraite résidant en France.
Font également partie de la Conférence épiscopale les évêques placés à la tête des éparchies (diocèses) des Arméniens, des Ukrainiens et des Maronites en France, les vicaires apostoliques et préfets apostoliques des départements d’outre-mer et les administrateurs apostoliques et administrateurs diocésains (dans les diocèses momentanément dépourvus d’évêques) exerçant leur charge en France.
Par l’intermédiaire de la Conférence des évêques de France, les évêques agissent ensemble au service de l’Église catholique qui est en France. La Conférence des évêques de France assume aussi un rôle de représentation auprès des pouvoirs publics.
Dans ces conditions, la Conférence des évêques de France entend intervenir dans le débat relatif à la constitutionnalité de la loi confortant le respect des principes de la République, dont le contrôle a été déféré au Conseil constitutionnel par plus de 60 parlementaires.
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2.- La loi « confortant le respect des principes de la République » entend, par cette dénomination nouvelle, qui a remplacé sa dénomination d’origine « de lutte contre le séparatisme » mettre l’accent sur les moyens d’actions plus que sur le but poursuivi. Néanmoins il s’agit bien, toujours, de lutter contre l’islamisme radical, ferment du terrorisme islamiste.
Ce combat est, aux yeux de l’Église catholique en France, d’autant plus nécessaire et juste, que nul n’ignore le lourd et douloureux tribut qu’elle a payé à ce terrorisme barbare. L’Église ne récuse donc aucunement par principe les moyens d’ordre public dont l’État souhaite se doter pour en tarir les sources.
Mais les pouvoirs publics ont fait le choix d’édicter, parallèlement à la loi sur la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, une loi particulière d’ordre public qui vise indistinctement l’ensemble des cultes existant en France, pour certains d’entre eux, comme le culte catholique, depuis plusieurs siècles.
Il s’en est ensuivi d’une manière quasi inéluctable de nombreuses atteintes à la plupart des droits et libertés publiques constitutionnellement garantis, parmi les plus éminents, tels que la liberté d’association, la liberté de conscience et de culte, la liberté de réunion, la liberté d’expression, la liberté de l’enseignement, la liberté contractuelle, etc… (voir en ce sens l’avis rendu le 3 décembre 2020 par le Conseil d’État sur le projet de loi).
Fondamentalement attachée à la défense de ces libertés, la Conférence des Évêques de France entend ici en dénoncer les violations qui concernent directement les intérêts qu’elle représente.
5 A. Article 12 relatif à l’obligation de souscrire un contrat d’engagement républicain pour les associations et fondations subventionnées
3.- L’article 12 de la loi adoptée introduit dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 un article 10-1 nouveau ainsi rédigé :
« Art. 10-1. – Toute association ou fondation qui sollicite l’octroi d’une subvention au sens de l’article 9-1 auprès d’une autorité administrative ou d’un organisme chargé de la gestion d’un service public industriel et commercial s’engage, par la souscription d’un contrat d’engagement républicain :
1° À respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité et de respect de la dignité de la personne humaine, ainsi que les symboles de la République au sens de l’article 2 de la Constitution ;
2° À ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République ; 3° À s’abstenir de toute action portant atteinte à l’ordre public.
(…)
Lorsque l’objet que poursuit l’association ou la fondation sollicitant l’octroi d’une subvention, son activité ou les modalités selon lesquelles cette activité est conduite sont illicites ou incompatibles avec le contrat d’engagement républicain qu’elle a souscrit, l’autorité ou l’organisme sollicité refuse la subvention demandée ».
Suivant le même texte, il est en outre procédé au retrait de la subvention s’il est établi que l’association bénéficiaire de celle-ci poursuit un objet illicite ou que ses activités ou les modalités selon lesquelles elle les conduit ne sont pas compatibles avec ce « contrat d’engagement républicain ».
4.- À la lecture de ce texte, il apparaît clairement que cette disposition nouvelle va induire en erreur les associations concernées.
Ce « contrat d’engagement », en effet, n’a « pas la nature d’un vrai contrat », ainsi que l’a relevé le Conseil d’État dans l’avis qu’il a rendu le 3 décembre 2020, proposant de retenir les termes d’« engagement républicain ».
6 Un contrat se définit nécessairement comme étant avant tout un accord de volontés, ce qui n’est à l’évidence pas le cas en l’occurrence. Lors des débats parlementaires, on a tenté de justifier le mot par la circonstance que cet engagement résulterait bien d’un accord entre deux volontés, celle de l’association et celle de l’autorité dispensatrice de la subvention ! Mais c’est là pur artifice puisque ce prétendu accord est bel et bien imposé aux deux parties par la loi.
Un tel « engagement » n’est donc en rien un contrat, pas même une forme de contrat d’adhésion au sens de l’article 1110 du code civil, ni même une déclaration unilatérale librement exprimée.
Il s’agit purement et simplement d’une condition, imposée unilatéralement par le législateur, à l’octroi et au maintien de toute subvention publique, ce qui veut dire qu’elle est imposée à l’association pétitionnaire comme à l’autorité ou organisme décisionnaire, dont le pouvoir traditionnellement discrétionnaire en la matière devient, en théorie, lié sur ce plan.
La loi du 12 avril 2000 qui avait notamment pour objet de conférer aux citoyens des droits nouveaux opposables aux administrations afin d’améliorer la qualité de leurs relations, reposait jusqu’ici tout entière sur le principe de la confiance devant présider aux relations des citoyens avec ces administrations.
La disposition nouvelle introduite dans cette même loi prend l’exact contre-pied de cet objectif, comme une nouvelle illustration de cette société de défiance qui tend de nos jours à imposer ses règles.
De même qu’il existe un principe de sincérité des lois de finances, le principe fondamental de sincérité de la loi en tous domaines mériterait-il d’être consacré comme un emblème d’une société de confiance.
Ce prétendu « contrat » d’engagement républicain n’est pas sans rappeler, puisqu’il s’agit du respect des principes de la République et de ses symboles, le procédé immémorial du serment politique, qui s’est perpétué un temps dans le serment des fonctionnaires, aboli, sous la République renaissante, par un décret du 5 septembre 1870, laissant place au seul serment professionnel, prononcé par les magistrats, les avocats, les médecins sous la forme d’un engagement écrit et un certain nombre de corps de fonctionnaires, sans aucun contenu politique, et en rapport exclusif avec la seule déontologie de la profession ou du corps concerné.
C’est dire que cet « engagement républicain » obligatoire mériterait d’être entouré de garanties nécessaires et suffisantes, inexistantes en l’occurrence.
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5.- Or, en premier lieu, s’il était objecté que ledit engagement se voit assigner un champ restreint aux seules subventions publiques, il apparaît que, dans la réalité, l’exigence légale est susceptible d’avoir une portée bien plus large, dès lors que l’octroi d’une subvention peut constituer, dans de nombreux cas, la condition même de la survie de l’association qui la sollicite.
Il suit de là que c’est la liberté de gestion des associations qui est en cause. Et, au-delà, la liberté d’association, principe fondamental des lois de la République (C. const. n° 71-44 DC, 16 juillet 1971), qui est menacée.
6.- En deuxième lieu, cette disposition nouvelle, laquelle privilégie les considérations d’ordre public sur le principe de liberté qui est censé gouverner notre droit, est superfétatoire et redondante.
En son article 1er, la Constitution proclame que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ».
Dans son entier, le corpus juridique français est d’ordre républicain. En France, nul n’est censé ignorer la loi républicaine, et se doit de la respecter en toute circonstance. Sous ce vocable prennent place au rang le plus élevé les principes constitutionnels de liberté, d’égalité, de fraternité, de respect de la dignité de la personne humaine, et l’objectif constitutionnel de sauvegarde de l’ordre public, dont le respect, d’ores et déjà, s’impose avec force à tous les citoyens, groupés ou non en association, sans qu’il soit besoin qu’on les contraigne de prendre l’engagement solennel de les respecter, fût-ce pour obtenir un avantage de l’administration. Et, spécialement, en ce qui concerne les associations, dans la mesure où la loi du 1er juillet 1901, en son article, dispose déjà que « toute association fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement ».
Il n’y a pas, il ne saurait y avoir, en France, de présomption de délinquance.
La mesure envisagée à l’article 12 de la loi votée n’est donc ni nécessaire ni proportionnée à l’objectif poursuivi.
7.- En troisième lieu, et en toute occurrence, en n’imposant l’engagement républicain qu’aux seules associations et fondations, et non à toute autre personne, le législateur a méconnu le principe d’égalité devant la loi.
8 Au cas présent, aucun motif d’intérêt général ne justifie une telle discrimination au détriment des seules associations, sauf, pour l’État, à stigmatiser expressément, au nom du risque de séparatisme, toutes les associations pour atteindre celle ayant un lien avec la religion.
8.- En dernier lieu, les critères précis d’appréciation requis des autorités administratives nationales ou locales pour évaluer le bon respect du contrat d’engagement républicain souscrit ne pourront qu’être diffus, divers, contradictoires et empreints de la plus grande subjectivité, de là un risque d’arbitraire avéré.
D’une part, les principes de liberté et d’égalité recouvrent tous les domaines du droit et des mœurs, au point qu’on est fondé à s’interroger sur la capacité de discernement desdites autorités pour apprécier si les activités (ou leurs modalités de mise en œuvre) contredisent ces principes et sont de nature à les préserver de prendre des décisions injustes.
D’autre part, le principe de fraternité a certes été mis en œuvre pour la première fois, dans un cas d’application positive et vertueuse par une personne victime des effets de la loi, par la décision n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018 du Conseil constitutionnel opérant une conciliation subtile entre la sauvegarde de l’ordre public et la liberté d’aider autrui, dans un but humanitaire, sans considération de l’irrégularité de son séjour sur le territoire national, liberté qui découle du principe de fraternité.
Ce cas très particulier mis à part, on ne saurait prétendre que telle ou telle attitude ou activité d’une association constitue, non pas le respect, mais une atteinte au principe de fraternité, dont la définition, en droit, reste à décrire, et le contenu, demeure singulièrement difficile à cerner.
De troisième part, le respect de la dignité de la personne humaine est, sans nul doute, un principe à valeur constitutionnelle dont, dans l’absolu, nul ne s’abaisserait à contester l’existence.
Mais son contenu et sa portée sont loin, aujourd’hui, d’être clarifiés.
En témoigne l’ordonnance du juge des référés du Conseil d’État du 9 janvier 2014, Ministre de l’Intérieur c. Société des Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala (n° 374508, publié au Recueil Lebon), qui opère une conciliation entre la liberté d’expression, « condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des droits et libertés », et les risques sérieux de troubles à l’ordre public
9 résultant des graves atteintes au respect des valeurs et principes, notamment de dignité de la personne humaine, consacrés par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et par « la tradition républicaine ».
Cette décision est venue prendre le contre-pied d’une précédente décision du même juge des référés concernant le même spectacle (26 février 2010, Commune d’Orvault, n° 336837, invoquant la liberté d’expression) et a été démentie par une autre décision ultérieure (6 février 2015, n° 387726, publié au Recueil Lebon), faisant l’impasse sur le principe de respect de la dignité, l’une et l’autre décisions émanant de juges différents.
Ces contradictions suffisent à montrer combien il peut être malaisé d’apprécier les mêmes faits au regard du même principe de respect de la dignité, même si des propos de caractère antisémite, qui incitent à la haine raciale et font l’apologie des discriminations, persécutions et exterminations perpétrés au cours de la Seconde Guerre mondiale sont de nature à justifier une condamnation sans appel.
Le principe de respect de la dignité demeure par trop vague et subjectif dans son contenu et sa portée pour pouvoir faire l’objet d’une appréciation au cas par cas par une autorité administrative.
Au reste, le Conseil constitutionnel n’a, à ce jour, regardé comme principe à valeur constitutionnelle que « la sauvegarde de la dignité humaine contre toute forme d’asservissement et de dégradation », visée dans le Préambule de la Constitution de 1946 (Décision n° 94-343 DC du 27 juillet 1994), et ne semble pas, à ce jour, avoir exercé de censure sur ce fondement.
Enfin, que dire de l’« action portant atteinte à l’ordre public », si ce n’est qu’il n’est pas de critère plus vague, plus imprécis, plus malaisé à apprécier pour une autorité administrative qui n’est pas par fonction une autorité de police.
En l’état, et nonobstant le décret d’application, dont on peine à imaginer qu’il soit à cet égard d’un quelconque secours, l’article 6 du projet de la loi paraît ainsi frappé, à la fois, d’un défaut d’intelligibilité, en tout cas d’une imprécision et d’une insuffisance manifeste d’explicitation qui confinent à l’incompétence négative du législateur.
On rappellera à cet égard à propos de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité de la loi que le Conseil constitutionnel énonce, comme fondement à cet objectif, que « l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et « la garantie des droits » requise par son
10 article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ; qu'une telle connaissance est en outre nécessaire à l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel « tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas » » (Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, n° 13).
Quant à l’incompétence négative, elle est entendue comme méconnaissance par le législateur de sa propre compétence telle que résultant de l’article 34 de la Constitution (cf. not. Décision n° 75-56 DC du 23 juillet 1975 ; n° 98-405 DC du 29 décembre 1998 ; n° 2008-564 DC du 19 juin 2008).
L’article 12 de la présente loi encourt la censure pour méconnaissance de ces dispositions constitutionnelles et de l’objectif de valeur constitutionnelle qui en découle.
B. Article 69 relatif au renforcement du contrôle du caractère cultuel des associations relevant de la loi de 1905 (déclaration administrative quinquennale)
9.- Cet article a pour objet d’insérer, après l’article 19 de la loi du 9 décembre 1905, un article 19-1 qui pose le principe nouveau ainsi rédigé :
« Art. 19-1. – Pour bénéficier des avantages propres à la catégorie des associations cultuelles prévus par les dispositions législatives et réglementaires, toute association constituée conformément aux articles 18 et 19 de la présente loi doit déclarer sa qualité cultuelle au représentant de l’État dans le département, sans préjudice de la déclaration prévue à l’article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ».
La loi soumet les associations cultuelles à une obligation de déclaration de sa qualité cultuelle auprès du préfet de département, renouvelable tous les cinq ans, le préfet ayant le pouvoir de s’opposer au bénéfice des « avantages » propres à cette catégorie d’associations ou de retirer le bénéfice de ces « avantages ».
Les associations devront ainsi justifier de leur qualité cultuelle selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État, pour pouvoir bénéficier de ces « avantages ».
11 Cette disposition-clé de la loi est emblématique de l’esprit qui anime celle-ci, celui d’un contrôle entièrement nouveau et intervenant a priori, non pas simplement
« renforcé », et mis en œuvre a posteriori, et celui d’une surveillance particulièrement étendue de l’organisation des cultes par l’État.
B.1 D’emblée apparaît un premier motif d’inconstitutionnalité, en ce que la notion inédite d’« avantages » propres aux associations cultuelles n’est pas définie, ne possède pas de contenu précis, créant de ce fait un défaut de sécurité juridique flagrant, lors même qu’il n’est pas renvoyé au pouvoir réglementaire pour lui procurer ce contenu.
Une telle carence constitue une incompétence négative du législateur.
On relèvera à cet effet, à propos desdits avantages, que le rapport du Sénat (cf rapport de la Commission des lois, tome I p.190) n’ a pas retenu la même liste que celle de l’Assemblée nationale (cf rapport de la Commission spéciale, tome I p.258).
N’ont pas été repris dans le rapport du Sénat les articles 1039 et 1407 du code général des impôts dès lors que les associations cultuelles n’y sont pas visées en tant que telles s’agissant de dispositifs qui, par effet du droit commun, s’applique aux associations cultuelles sans leur être spécifiques.
B.2 De même, l’un des motifs pour lesquels le préfet peut s’opposer au bénéfice des « avantages » ou retirer ceux-ci est désigné sobrement comme « un motif d’ordre public ».
On peine à trouver un motif plus vague et plus imprécis, de nature à créer un aussi vaste espace d’arbitraire.
À cet égard, la loi votée est, une fois encore, frappé d’un défaut manifeste d’intelligibilité, en tout cas d’une imprécision et d’une insuffisance d’explicitation confinant à l’incompétence négative du législateur.
B.3 Surtout, cette disposition nouvelle équivaut à une forme de reconnaissance par l’État de la qualité cultuelle d’une association qui évoque nécessairement la reconnaissance d’un culte, laquelle est interdite par l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 et, désormais, par le principe de laïcité tel que le définit le Conseil constitutionnel (décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013) et
12 dont il résulte la neutralité de l’État, également que la République ne reconnaît aucun culte, que s’impose le respect de toutes les croyances, et encore que la République doit garantir le libre exercice des cultes.
En effet, chaque culte a ou aura son modèle spécifique d’association cultuelle, et, à travers chaque association déclarante, prendra consistance le même culte, par là-même soumis à et dépendant de la reconnaissance de l’État, en méconnaissance flagrante du principe constitutionnel de laïcité dans toutes ses composantes.
B.4 Au surplus, comme le relève l’étude d’impact, ce régime de déclaration avec possibilité d’opposition du préfet dans le délai de deux mois « diffère très peu » d’un régime de constatation préalable, en clair d’un véritable régime d’autorisation préalable, contraire aux principes de la liberté d’association et de la liberté de culte.
Dans son avis du 3 décembre 2020, le Conseil d’État avait considéré que le système d’agrément préalable initialement prévu « s’approche d’un régime d’autorisation ».
Et c’est pourquoi lui-même avait suggéré de créer une procédure de déclaration
Et c’est pourquoi lui-même avait suggéré de créer une procédure de déclaration