O presente trabalho foi elaborado com o objetivo de descrever motivos para ocorrer a instituição de tributos manifestamente ilícitos, que ocorrem apesar de contrariarem o ordenamento jurídico, em uma abordagem descritiva. Tal opção foi feita por este autor considerar que qualquer proposta de solução que envolvesse alterações legislativas acabaria caindo no erro de ignorar todas as contingências que envolvem a organização política.
Ainda assim, por ser uma questão que envolve a concretização de valores constitucionais referentes à gestão pública, à organização política e aos direitos dos contribuintes, é assunto com possibilidade de solução possível de ser implantada pelo Judiciário por possuir aspectos jurídico-normativos.
O comportamento investigado impõe elevados custos à sociedade, que é obrigada a suportar o ônus de manter toda a estrutura de constituição de créditos tributários, julgamentos administrativos e processos judiciais, com advogados atuando pelos contribuintes e pelo Fisco em razão de tributação que não é feita da forma desejável em um Estado Democrático. Assim, os recursos retirados da população de forma ilegítima, privando a população de usufruir de parcela de sua renda ou patrimônio, acabam não sendo utilizados de forma que poderiam trazer maiores benefícios sociais.
Para dar maior efetividade às regras constitucionais, combater os gastos para a cobrança de tributos manifestamente ilícitos e reduzir o número de processos judiciais, seria necessário julgar ações coletivas de forma prioritária e, sempre que possível, com a aplicação de liminares ou medidas cautelares, para que não ocorram prejuízos sociais pela demora no julgamento.
Ainda que tal posição possa gerar a adaptação das instituições e do comportamento das autoridades políticas para barganhar com os entes legitimados para propor ações coletivas para que se abstenham do cumprimento desta prática na defesa dos interesses de seus contribuintes representados, tornaria possível, no mínimo, conceder maior eficácia à legislação e reduzir as recompensas do acréscimo de arrecadação pela redução do tempo em que seriam cobrados tributos com fundamento em atos normativos ilícitos, para que as autoridades, ao menos, não se beneficiem da morosidade do Judiciário.
Com a redução da arrecadação pelo menor tempo de cobrança do tributo, ou pela necessidade de barganhar, inclusive, com as diversas entidades de representação de classes produtivas e grupos de interesse, é possível que o comportamento investigado deixe de ser recompensador em muitos casos e as autoridades políticas passem a não repetir o comportamento investigado, conferindo maior concretude às normas constitucionais.
7. CONCLUSÃO
O presente trabalho buscou explicar as razões para a ocorrência de atos normativos manifestamente inconstitucionais que instituem ou majoram tributos.
Para tanto, se demonstrou que o sistema constitucional tributário prevê um conjunto de direitos aos contribuintes e regras fundamentais para a instituição e majoração de tributos, como forma de evitar abusos a serem praticados pelos governantes e determinar que qualquer alteração na legislação que eleve a carga tributária seja feita pelo ente político de maior representatividade democrática, o Legislativo. Ao Judiciário foi conferida autonomia funcional para aplicar estas regras, garantindo efetividade ao ordenamento jurídico.
Entretanto, apesar de todas as regras e garantias previstas para a instituição de tributos, atos normativos são elaborados sem atender os requisitos formais e materiais previstos no ordenamento jurídico, de forma manifestamente ilícita.
Apesar da metodologia da Ciência do Direito tornar possível descrever normas jurídicas pela interpretação do texto legal e inferir a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de atos normativos, não possibilita investigar as razões para a edição de normas inconstitucionais.
Em casos nos quais ocorre a violação das normas constitucionais por atos manifestamente ilícitos, a Ciência do Direito possibilita deduzir que estas violações ao ordenamento ocorrem com frequência pela existência de inúmeras ações judiciais que dizem respeito às mesmas regras básicas previstas na Constituição, dentro de limitações investigativas que excluem variáveis existentes com relação ao acesso à justiça.
Por esta razão, o presente trabalho foi desenvolvido sob um enfoque interdisciplinar, utilizando a Análise Comportamental do Direito e a microeconomia como referenciais teóricos para explicar os motivos para a ocorrência do comportamento investigado.
Sob a perspectiva da Análise Comportamental, comportamentos são incorporados ao repertório comportamental de indivíduos, se tornando recorrentes em determinados contextos e sob a mesma motivação ao serem selecionados por contingências. No mesmo sentido, um comportamento é recorrente em um determinado grupo porque foi reforçado em diversos momentos passados sendo selecionado entre diversos outros possíveis que poderiam ser realizados em situações semelhantes.
Assim como comportamentos de indivíduos e grupos evoluem ao serem selecionados pelas contingências, também as organizações e os sistemas sociais funcionalmente especializados evoluem para se adaptar às contingências internas, decorrentes das interações
entre seus membros, e as contingências externas, existentes pela interação entre os diferentes sistemas sociais, controladores de outros grupos de contingências.
Neste contexto, a existência do comportamento investigado no repertório individual de políticos ocorre pela existência de contingências políticas e eleitorais, que premiaram os indivíduos que realizaram este comportamento pela maior sobrevivência no meio político. Em um sistema eleitoral competitivo, com eleições para cargos políticos com disputas acirradas, a seleção ocorre não apenas para manutenção do comportamento que foi reforçado, mas também para determinar o perfil de indivíduos que se manterão nos cargos eletivos, excluindo do sistema político aqueles que possuem um perfil inclinado a não cometer o comportamento descrito. Sobrevivem aqueles que melhor jogam de acordo com as regras do jogo político.
O sistema político, igualmente, se adapta às contingências internas e as geradas pela interação com outros sistemas sociais. Se existe a possibilidade de reprodução do comportamento investigado entre políticos, isto decorre da adaptação do sistema político às contingências existentes pelas interações dentro da própria política, mas também àquelas geradas pelas relações com o sistema jurídico e com sistema econômico. Como resultado destas interações as instituições e as organizações se adaptam ao meio para obter melhores resultados na preservação de sua existência, sem ruptura no modelo político existente, e manutenção da posição de seus controladores.
Neste sentido, os comportamentos descritos sob o pressuposto da racionalidade pela abordagem das Escolhas Públicas, que utiliza o referencial teórico da Microeconomia aplicada à política, é o comportamento que, estrategicamente, fornece os maiores reforços com as menores punições.
Ao identificar o voto como sendo o principal reforço recebido pelas autoridades políticas, o comportamento racional, que tende a ser selecionado, é aquele que fornece a maior quantidade de votos e benefícios individuais às autoridades políticas. Considerando que muitas medidas que propiciam a obtenção de votos envolvem a elevação de gastos públicos, os políticos buscarão, sempre que possível, elevar despesas.
Por sua vez, elevar tributos é medida impopular reservada aos parlamentares, autoridades detentoras de cargos bastante suscetíveis a pressões de eleitores, grupos de interesse e da burocracia, já que, pela estrutura eleitoral para o cargo, a diferença de votos entre ser eleito ou não é pequena. Para que os parlamentares elevem tributos na forma prevista na Constituição, é necessário que ocorra uma barganha com o Executivo que forneça benefícios superiores aos custos da aprovação da lei impopular.
Neste contexto, não são todas as vezes que os tributos são elevados de forma inconstitucional, mas apenas nas situações em que os custos de barganha para obedecer às limitações materiais e formais previstas na Constituição são maiores do que os de realizar o comportamento investigado.
A instituição e elevação de tributos manifestamente inconstitucionais pode ser uma forma de reduzir os custos da majoração de tributos pela adoção de métodos de ilusão fiscal que ultrapassam limites os permitidos no ordenamento jurídico, como modo de reduzir a insatisfação de eleitores e grupos de interesse, que são induzidos a acreditar que tributos não foram majorados.
O comportamento investigado pode ser ainda uma forma de evitar ou reduzir os custos de barganha entre o Executivo e o Legislativo, bem como entre os próprios parlamentares, em situações nas quais as partes das negociações para a aprovação de leis exigem demandas consideradas elevadas pelos demais políticos que participam das negociações.
A majoração ilícita da carga tributária ocorre, igualmente, porque as sanções previstas no ordenamento jurídico não são capazes de dissuadir as autoridades políticas de fazê-la. Conforme apresentado, a mera possibilidade de devolver os recursos arrecadados ilicitamente provavelmente apresenta custos econômicos menores do que a quantidade de recursos arrecadados, em ônus que, em razão da morosidade do Judiciário, muitas vezes será suportado por autoridade política distinta da que instituiu a medida, em outro mandato eletivo, com a possibilidade, ainda, de sequer existir pela aplicação da modulação de efeitos de decisões judiciais abstratas.
As penalidades previstas aos chefes do Executivo dependem de aplicação pelo Legislativo, que o fará dentro de critérios de conveniência política. Entretanto, como os parlamentares também se beneficiam pelo aumento de gastos públicos, que torna possível a implementação de leis com conteúdo eleitoreiro, é esperado que não apliquem qualquer penalidade por ser uma maneira de elevar a carga tributária sem que tenham que arcar com o ônus de votar leis impopulares.
Os parlamentares, por sua vez, não sofrem qualquer penalidade ao editar leis manifestamente inconstitucionais em razão da imunidade constitucional que o cargo possui. Violar as normas constitucionais pode reduzir o custo político de majorar tributos.
Apesar de ser ilícito, aumentar a tributação de forma indesejada pelo ponto de vista da democracia e gerar elevados custos sociais pelo emprego de grandes quantidades de recursos para a cobrança e discussão judicial, existem situações nas quais é vantajoso cometer o comportamento investigado.
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A – PESQUISA DE JULGADOS COM O TERMO “LEGALIDADE