L’affirmation du Ministère de l’Eau : des rapports de force évolutifs entre différents pôles de pouvoir

On peut tout d’abord constater que le rôle de la Caisse des Déplacés et du Conseil du Sud commencent à être mis en question dans le courant des années 2000. Les dépenses du Conseil du Sud baissent en effet fortement à partir du milieu des années 2000 (graphique 18), après avoir connu un rebond sur les trois premières années de cette décennie, sans doute en raison de la libération de l’ancienne zone occupée au Sud du Liban qui vient redonner une légitimité à ses interventions.

On trouvera une carte de l’état des services d’assainissement en 2014 dans l’article 4 de la deuxième partie de

234

cette thèse.

Par exemple, « Assainissement : beaucoup d’argent pour peu de résultats », Le Commerce du Levant, avril

235

Dès 2005, un article de l’Orient-Le Jour évoque la volonté du Conseil des Ministres de le supprimer, en même temps que la Caisse des déplacés, car les deux institutions sont considérées comme des « sources majeures de dilapidation des fonds » . Si la guerre de 236

juillet 2006 relance à nouveau ces deux institutions, elles sont à nouveau mises sur la sellette à la fin des années 2000. En 2009 et en 2010, le budget du Conseil du Sud fait l’objet de conflits importants au sein du gouvernement au moment du vote de la loi de Finance . 237

Concernant la Caisse des déplacés, le suivi de la presse montre que celle-ci manque parfois de fonds pour verser les indemnisations dont elle a la charge, alors qu’à d’autres moments, des avances sur budget lui sont versées . L’existence des deux institutions apparaît donc 238

contestée. Elles restent cependant citées comme des acteurs du secteur dans les documents officiels, si ce ne sont pas des acteurs dominants du secteur, elles peuvent réaliser des projets au coup par coup, ou intervenir comme intermédiaires comme nous le verrons dans mon étude de la reconstruction des infrastructures hydrauliques après la guerre de juillet 2006.

Les années 2000-2010 sont surtout marquées par l’affirmation du Ministère en tant que planificateur et régulateur du secteur. Je m’intéresserai particulièrement ici au renouveau de sa capacité stratégique, à travers la réalisation de documents de planification, pour revenir

« Vers l’abolition des Caisses des déplacés et du Sud. La refonte des services de sécurité en marche :

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dissolution prochaine de la sûreté de l’État », L’Orient-Le Jour, 7 octobre 2005.

Par exemple, « Le Bloc National s’en prend à Berry sur les 60 milliards du Conseil du Sud », L’Orient-Le

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Jour, 30 janvier 2009 et « L’examen du projet de loi de finances bute, encore une fois, sur le budget du Conseil

du Sud », L’orient-Le Jour, 8 juin 2010.

« 4 000 demandes d’indemnisations bloquées à la Caisse des déplacés faute de fonds », L’orient-Le Jour, 29

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septembre 2008 et « Une avance de 13 milliards à la Caisse des déplacés sera déboursée à partir de jeudi », L’Orient-Le Jour, 23 avril 2007. On ajoutera qu’en 2019, le nouveau ministre des déplacés a annoncé vouloir fermer son ministère dans les trois ans (L’Orient-Le Jour, 5 mars 2019).

Graphique 18 - Les dépenses du Conseil du Sud de 1992 à 2008 (The Monthly 2009 : 13)

0 40 80 120 160 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003-2006* 2007 2008

sur la dimension régulatrice dans une deuxième sous-partie, dans le cadre de l’analyse de la réorganisation institutionnelle du secteur (4.2).

On peut tout d’abord lire cette affirmation à travers la rédaction d’un premier plan décennal pour le secteur de l’eau en 1999. Alors qu’un seul barrage avait jusque-là été construit au Liban, le barrage de Qaraoun, ce plan renouvèle la stratégie de mobilisation intégrale des eaux libanaises de la période de l’indépendance en proposant la réalisation de 18 barrages et de plusieurs lacs collinaires, destinés à l’alimentation en eau potable, la production électrique et l’irrigation (figure 22 ). La référence aux ingénieurs de l’indépendance est 239

d’ailleurs mobilisée pour défendre ce plan par son principal artisan, le Directeur général des Ressources Hydrauliques du ministère (Riachi 2013). Les réalisations restent cependant modestes pour l’instant et seul le barrage de Chabrouh avait été mis en service en 2015. Il ne représente qu’1% de la capacité de stockage totale prévue dans ce plan.

Cette carte est extraite des pages que j’ai réalisées dans l’édition de l’Atlas du Liban, les nouveaux défis

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(Verdeil et al. 2016). La réalisation de la carte elle-même est le résultat du travail de Claire Gilette.

Figure 22 - Barrages et lacs colinéaires.: état des lieux en 2015 (Verdeil et al. 2016)

Ce premier plan est repris et largement complété dans le cadre de la stratégie nationale pour le secteur de l’eau, élaborée par le Ministère en 2010 et publiée en 2012 (Ministry Of Energy And Water 2012a). Celle-ci me semble particulièrement intéressante par la représentation du positionnement du Ministère qu’elle propose. On trouvera peu de cartes dans ce document. Il affirme cependant d’emblée la dimension nationale de l’action du Ministère à travers son sous-titre : l’eau, « un droit pour chaque citoyen, une ressource pour

tout le pays » . L’eau est une nouvelle fois mobilisée comme instrument de l’unité nationale, 240

dans un État ici dégagé des intérêts confessionnels car fondé sur la citoyenneté. Le Ministère se fait ainsi le garant de l’équité sociale et territoriale, à travers l’idée d’universalisation des services d’eau et d’une utilisation des ressources fondée sur l’intérêt général. La seconde page présente la manière dont la stratégie a été élaborée (figure 23). Elle met en scène la diversité des acteurs qui ont pu participer à la construction de la stratégie ou simplement être consultés, image d’une gouvernance multi-acteurs, respectant les règles de la concertation. Et place le Ministère de l’Eau et de l’Energie en position centrale, image de son rôle dans l’élaboration du document, mais aussi dans le secteur de l’eau. Si tous les acteurs représentés peuvent y intervenir, il en est le grand ordonnateur. Un deuxième document représente la manière dont la stratégie prévoit de clarifier les compétences entre les acteurs impliqués. Représenté sous une forme pyramidale, le système apparaît cette fois très hiérarchique en positionnant le Ministère au sommet de l’ensemble (Figure 24).

On retrouve bien ici les notions de « verticalité » et d’ « englobement » avancées par Akhil Gupta et James Ferguson (2002) comme les deux images spatiales généralement associées à l’État. L’englobement apparaît à travers la mobilisation de l’échelle nationale, mais aussi par un positionnement du Ministère comme échelon de référence entre d’un côté les acteurs internationaux et de l’autre les acteurs nationaux et infra-nationaux (figure 23). En poursuivant sur cette figure, on pourrait ajouter à ce diptyque l’image spatiale de la centralité, forme de traduction de celle de la verticalité (ici présente à travers la pyramide), dans un système fondé sur l’idée de gouvernance. Ces images sont ici utilisées de manière stratégique, pour affirmer à travers elles le rôle prépondérant que le Ministère cherche à occuper dans le

Traduction personnelle de « a right for every citizen, a resource for the whole country ».

secteur de l’eau, notamment face à d’autres acteurs de même niveau au premier rang desquels le CDR.

Un second élément rhétorique utilisé est celui de l’expertise. Alors que, comme nous l’avons vu, les exercices de planification élaborés par le CDR sont surtout des listes de projets, ce document propose en effet une stratégie globale, fondée sur une quantification des ressources et des besoins, aujourd’hui et sur vingt ans, une évaluation de l’efficacité du service existant et de la gouvernance du secteur, une planification des investissements et la définition de grands axes stratégiques pour l’amélioration de la gestion de l’eau dans ses différentes dimensions (ressources et services d’eau potable, d’assainissement et d’irrigation).

Figure 23 - Le Ministère de l’Eau et de l’Energie au coeur du processus d’élaboration de la Stratégie Nationale pour le Secteur de l’Eau (Ministry of Energy and Water 2012 : 1)

Figure 24 - Un projet de clarification des responsabilités positionnant le Ministère de l’Energie et de l’Eau en position dominante(Ministry of Energy and Water 2012 : 63)

Ces différents éléments sont appuyés par de très nombreux graphiques et une grande variété de données chiffrées, dans un contexte où elles sont une denrée rare et convoitée.

Christophe Ingels notait en 1999 que les politiques publiques du CDR étaient en grande partie légitimées par le haut niveau de ses experts, leur contestation ne pouvant émaner que d’un même degré d’excellence technique, ce dont ne disposait ni les ministères, ni les instances de contrôle. On peut ici supposer que la mobilisation du ressort de l’expertise par le Ministère constitue pour lui un moyen de s’affirmer face à une institution qui l’a marginalisé durant les années de reconstruction. Alors qu’il n’est légalement censé être opéré que sur demande des ministères (Ingels 1999), le CDR s’est en effet largement substitué à ceux-ci. Bassam Jaber notait ainsi que les ministères n’étaient généralement appelés à participer aux projets menés par le CDR que pour l’ouverture des plis de l’appel d’offre . 241

Cette hypothèse est confirmée par deux conseillers du Ministre de l’eau interrogés en 2012, Abdo Tayyar, principale artisan de la stratégie nationale, et César Abi Khalil, conseiller politique. Je citerai ce dernier :

«  Le CDR a été créé car les bailleurs n’avaient pas confiance dans l’administration publique car c’était pendant la guerre et les administrations n’étaient pas toujours sous la complète autorité de l’État. Du coup, le CDR est contracteur pour le ministère pour des projets qui ne sont pas financés sur le budget de l’État. Il n’y a plus lieu aujourd’hui de passer par le CDR, même pour les financements internationaux. C’est juste un entrepreneur qui doit exécuter les projets pour le compte du ministère »242.

La place et le rôle du CDR sont donc renvoyés à la guerre et à la reconstruction, et à un contexte d’urgence durant lequel le Ministère était faible et ne pouvait assumer ces fonctions. Cette situation n’aurait plus lieu d’être aujourd’hui et sa non concordance avec les textes de loi est par ailleurs pointée du doigt. Pour ces raisons, et selon les mots d’Abdo Tayyar, « le

ministère doit être en charge de la planification » et « [il] veut reprendre les choses en main » . Ce positionnement est par ailleurs légitimé par les ratés du CDR dans le secteur de 243

l’eau. Abdo Tayyar met notamment en avant « le fiasco des stations de traitement des eaux

Entretien Bassam Jaber, 2006.

241

Entretien César Abi Khalil, mai 2012.

242

Entretien Abdo Tayyar, mai 2012.

usées et des réseaux » et les problèmes de coordination qui en sont la cause, attaquant ainsi de

front l’efficacité experte de l’institution et donc sa légitimité.

La tentative de reprise en main du secteur de l’eau par le Ministère, de même que la diminution du rôle du Conseil du Sud et de la Caisse des déplacés, peuvent être compris comme le signe d’une sortie de la phase de reconstruction et d’un retour des administrations classiques de l’État. Mais on peut également l’interpréter dans le cadre des évolutions du cadre politico-économique qui ont marqué le dernier mandat de Rafic Hariri, puis de la recomposition des forces politiques postérieure à son assassinat et au retrait syrien. Les analyses développées par Hannes Baumann dans son ouvrage sur l’économie politique du Liban de Hariri (2012) sont ici très utiles. Il défend l’idée que le système politico-économique d’après-guerre est organisé autour de quatre mécanismes créateurs de rente, rente appropriée et partagée entre les élites politiques :

- les mécanismes de la reconstruction, plus particulièrement pour le projet de rénovation du centre-ville, sont destinés à garantir des profits aux investisseurs privés qui la financent, et aux entrepreneurs qui obtiennent les projets d’infrastructure ;

- le surendettement du gouvernement auprès des banques commerciales libanaises, grâce au maintien de taux d’intérêts élevés sur les bons du trésor par la banque centrale, qui implique un transfert de richesse des contribuables vers les banques et leurs gros dépositaires ;

- les ministères de service (santé, éducation, déplacés, etc), utilisés comme instruments de patronage ;

- les régulations, ou l’absence de régulation, permettant la création de monopoles sur certains secteurs économiques (téléphonie mobile et importations de pétrole sont pris comme exemple).

Le contrôle des deux premiers mécanismes par Rafic Hariri, notamment à travers le CDR, le Ministère des finances, et la Banque Centrale, est compensé par la distribution des seconds respectivement aux anciens chefs miliciens proches de la Syrie (nous l’avons vu avec le Conseil du Sud et la Caisse des déplacés) et aux grandes familles marchandes d’avant- guerre. La distribution des institutions étatiques décrite par Reinoud Leenders est ainsi

réinterprétée par Baumann comme un partage de la rente financière et politique créée par ces différentes institutions. Si ce partage permet de réguler la première phase de la reconstruction, Baumann montre qu’à partir de 2000, alors que les « chevaliers blancs » qui viennent au secours du Liban dans un contexte de crise financière aggravée conditionnement leur aide à une accentuation des mesures de libéralisation économique et une diminution des dépenses publiques, cet équilibre est mis en question, Hariri tentant notamment de répondre à ses injonctions en tentant de diminuer les dépenses des ministères de services et assimilés.

Cette évolution semble bien rendre compte du rôle des différents institutions dans la reconstruction du secteur de l’eau et de leurs relations jusqu’au milieu des années 2000 tel que nous l’avons décrit. Une première phase est ainsi marquée par le partage des projets d’infrastructure entre d’un côté le CDR et de l’autre le Conseil du Sud et le Ministère des déplacés, auquel il faut ajouter le rôle du Ministère des Ressources Hydrauliques et Electriques, que l’on peut aisément classer dans la catégorie des ministères de service, notamment durant la phase où il est contrôlé par Elie Hobeika. S’il intervient peu dans le domaine des infrastructures (graphique 12, p. 164), il peut recourir à d’autres instruments de patronage : les recrutements de fonctionnaires et de contractuels ou encore la tolérance vis-à- vis des impayés. Une seconde phase s’articule quant à elle autour de la poursuite du rôle du CDR et des attaques répétées contre le Conseil du Sud et du Ministère des déplacés, alors que, nous le verrons dans la seconde partie de ce chapitre, la privatisation des services d’eau potable et d’assainissement est évoquée dans le cadre de la réforme du secteur, mettant possiblement à mal le rôle du ministère.

Alors que le propos de Baumann s’arrête en 2005, comment peut-on interpréter l’affirmation du Ministère de l’Eau et de l’Energie à partir de 2010 ? Si les mécanismes créateurs de rente identifiés par Baumann restent opérants, il faut sans doute ici tenir compte des évolutions de la scène politique qui ont marqué le Liban depuis l’assassinat de Rafic Hariri et plus particulièrement de sa bipolarisation autour des forces du « 8 mars » d’un côté, pro-syriennes, rassemblant principalement les deux grands partis chiites (Amal et le Hezbollah) mais aussi depuis 2006 le Courant Patriotique Libre (CPL), parti chrétien dirigé par Michel Aoun, et les force du « 14 mars » de l’autre, anti-syriennes, coalisées autour du 244

parti du Futur (sunnite), dirigé depuis 2005 par le fils de Rafic Hariri, Saad. Alors que le CDR

Ces deux coalitions doivent leur nom aux dates des deux grandes manifestations qui ont rassemblé leurs

244

reste sous l’influence de Hariri, comme en témoigne le maintien à sa tête de Nabil Jisr, président de l’institution depuis 1995, le Ministère de l’Eau et de l’Energie apparaît comme un des instruments de la construction de la légitimité politique des forces du « 8 mars », et plus particulièrement du CPL, alors que celui-ci, arrivé sur la scène politique libanaise en 2005, n’avait pas participé au partage du pouvoir antérieur. On peut tout d’abord noter que les ministres de l’eau successifs appartiennent depuis 2005 à la coalition du « 8 mars » (figure 18, p. 166). Ils sont en effet rattachés au Hezbollah, au Tachnag, un parti arménien soutien du 8 mars, et au CPL. C’est avec l’arrivée au ministère de Gibran Bassil, gendre de Michel Aoun, que ce dernier parti prend position au sein du ministère. Il a depuis affirmé sa mainmise sur celui-ci, malgré un retour du Tachnag de 2014 à 2016. La quarantaine de conseillers recrutés par Bassil entre 2009 et 2014 apparaissent comme un instrument central de cette mainmise . 245

J’ai pu identifier le profil de quelques-uns d’entre eux à partir du réseau social professionnel

LinkedIn (Tableau 14).

On peut en tirer trois éléments importants. On notera tout d’abord que les conseillers recrutés depuis 2009 sont pour la plupart toujours présents aujourd’hui et n’ont donc pas été évincés lors des changements successifs à la tête du ministère, même lorsque celui-ci était contrôlé par le Tachnag, ce qui témoigne d’une grande continuité du contrôle politique sur l’institution, du CPL, mais aussi plus spécifiquement de Gibran Bassil, aujourd’hui ministère des affaires étrangères. Ce sont ainsi deux de ses anciens conseillers, également militant au CPL, qui ont occupé le poste de ministre depuis 2016. Deuxième élément, le profil des conseillers frappe par leur niveau d’expertise dans les domaines concernés, à la fois en termes de formation et d’expérience professionnelle. Alors que Rafic Hariri avait utilisé la plus grande flexibilité du CDR en terme de recrutement pour y construire une institution fondant sa légitimité sur ses capacités techniques, Gebran Bassil semble ici faire de même au sein du Ministère, en utilisant cette fois une forme de recrutement détourné, les conseillers et consultants plutôt que les fonctionnaires, lui permettant de ne pas être soumis aux règles du recrutement de la fonction publique et à ses grilles de salaire, peu à même d’attirer les profils décrits ci-dessus. Les postes occupés semblent de plus loin de s’apparenter à la seule fonction de conseillers et on pourrait presque ici parler d’administration parallèle.

Selon César Abi Khalil, « environ 44 conseillers et consultants » sont présents au Ministère au moment où je

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Enfin, on notera que plusieurs des conseillers identifiés ont un temps travaillé auprès d’acteurs de la coopération international ou dans le cadre des programmes qu’ils financent, notamment les deux principaux conseillers ayant contribué à l’élaboration des cadres

Nom et date d’entrée au

MEE

Rôle au Ministère Postes occupés précédemment Formation

Karim Osseiran Depuis 2010

Expert

Responsable de la coordination des activités au sein de l’ « Initiative Management Unit » pour la production électrique

Différents postes au sein de la branche liban- syrienne du groupe italien de construction et de centrales électriques Ansaldo Energia (1994-2010) Ingénieur American University of Beirut (AUB) Randa Nemr Depuis 2009 Conseiller Responsable de l’élaboration de la stratégie assainissement

Consultante eau potable, assainissement et environnement à la Banque Mondiale (1999-2004)

Ingénieur Eau, eau potable et irrigation chez le cabinet de consultant en ingénierie Dar Al- Handassah (Shair&Partners) (1982-2002)

Ingénieur

Mc Gill University (Canada) AUB Abdo Tayyar 2009-2014 Conseiller Responsable de l’élaboration de la Stratégie Nationale pour l’Eau

Conseiller technique sur l’élaboration de stratégies d’action dans les secteurs de l’eau, de l’assainissement et de l’électricité dans plusieurs pays du Golfe, pour le cabinet de Consultant américain Booz&Company (2006-2009)

Conseiller technique sur un programme de soutien au secteur de l’eau libanais financé par l’Union Européenne (Investment Planning Program) (2004-2005)

Chef de projet à la Banque Mondiale / modernisation et réhabilitation des réseaux d’irrigation (1997-2003) Ingénieur Université Libanaise Abbas Fayad Depuis 2011 Expert Environnement et Eau

Mise en oeuvre d’une base de données hydrologique nationale

Consultant ressources en eau sur le

programme européen pour la mise en oeuvre de la gestion intégrée des ressources en eau dans le bassin méditerranéen MED-EUWI

Doctorat de l’Université