Adaptation à une perturbation directionnelle

A concepção de gestão democrática remete a um entendimento dos significados de gestão e de democracia. A gestão de entidades vem, ao longo dos anos, se modificando, em decorrência do próprio processo evolutivo da humanidade. Gerir, na atualidade, é defrontar-se com o processo de globalização; com o avanço de tecnologias e da modernização; exige respeito com as diversidades e as culturas, com as próprias limitações e as dos outros; preocupação com novas estratégias e com o próprio processo de gestão.

O termo gerir vem do latim gerere e quer dizer ―ter gerência sobre; administrar, dirigir, gerenciar, governar, regular‖ (MICHAELIS, 1998, p. 1029). Também advém do latim gestione a palavra gestão, que significa ―ato de gerir, administração, direção‖ (MICHAELIS, 1998, p. 1031). É possível pensar que o termo pode significar administração de projetos e planos, direção de pessoas, gerenciamento de recursos, governabilidade e regulação de entidades e/ou unidades políticas, podendo se referir a quaisquer tipos de organização.

Segundo Paro, ―em nosso dia a dia, administração (ou gestão...) costuma ser associada com chefia ou controle das ações de outros. [...] É compreensível, portanto, que gerir, administrar, seja confundido com mandar, chefiar‖ (PARO, 1998, p. 4), concepção essa que está ligada à forma tradicional de gestão e que vem, ao longo dos anos, sendo repensada, considerando a evolução dos processos sociais, políticos, econômicos, ambientais e culturais.

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A distinção entre administração e gestão, tratada por Barroso (1995), reportando-se ao uso dos termos por diversos estudiosos, demonstra que

administrar envolve variáveis como: processo de tomada de decisão para o alcance

dos objetivos, com uso de recursos (financeiro, material, pessoal, técnico), ato político com abrangência de uma ordem jurídica (normatização), as ações são de alcance global por serem estratégicas, há maior poder e autoridade, definição de valores organizacionais transcritos num plano ou projeto (de decisão política).

A gestão ainda vem sendo caracterizada como: processo que determina os meios para o alcance de fins necessários à sobrevivência e necessidades organizacionais, de caráter mais rotineiro, com ações voltadas para cuidar e bem utilizar os recursos patrimoniais, envolve atividades técnicas e de natureza econômica, ações mais limitadas, apresenta menor poder e autoridade, envolve mais praticidade, pragmatismo, dados quantitativos e uso de tecnologia (de execução política). De outro modo, gerir também vem significando a tomada de decisão sobre o uso de recursos (materiais) e mobilização de pessoas que levem à satisfação das necessidades organizacionais e de seus integrantes, não havendo, portanto, distinção quanto ao uso da expressão administrar.

Observa-se, no geral, enquanto a administração vem sendo compreendida como mais política – de escolha e definição dos meios (decisão) para o alcance dos objetivos, a gestão vem tendo uma conotação mais técnica – de escolha e aplicação de mecanismos (operacionalização) para atingir os fins. E no campo educacional, o uso da expressão gestão, segundo Barroso (1995, p. 51), vem conotando maior profissionalização ao gestor educacional, diante disso, ressalta: ―mais do que determinar a ‗mudança‘ das formas e processos de gestão das escolas, o que se torna necessário fazer é dar a oportunidade de os atores destas organizações construírem os seus próprios processos de gestão‖, os quais se constituirão nas ferramentas de seus próprios atos.

A preocupação com processos decisórios no âmbito das unidades educativas por Paro (1998) e Lima (2007a,b), evidenciam, também, a necessidade de um estreitamento entre concepção e execução no tocante às condições necessárias a uma participação mais democrática na tomada de decisões relacionada aos destinos da escola, suas políticas, sua gestão, além dos meios e recursos para sua operacionalização.

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No Brasil, Adrião e Camargo (2001, p. 75) salientam que embora o termo ‗administração‘ seja o utilizado na CF/1988, a partir dos anos 90, sobressaiu-se no contexto educacional brasileiro o termo gestão, oriundo da área de administração empresarial (hoje mais comumente denominada gestão empresarial), como sinônimo de administração. A pressuposição é de que o termo gestão se estabeleceu visando superar o ―caráter técnico, pautado na hierarquização e no controle do trabalho por meio da gerência científica, que a palavra administração (como sinônimo de direção) continha‖, evidenciando, hoje, os aspectos políticos relacionados às tomadas de decisões. Os autores frisam que em nosso país a diferenciação dada às duas expressões, tratadas por Barroso (1995), também evidenciam a relação concepção ou elaboração de execução ou prática.

Salerno (2009, p. 30) afirma que o termo ‗administração‘ está mais voltado para representar um conjunto de informações sobre uma ideologia organizacional – o aspecto teórico; por outro lado, ‗gestão‘ tem relação com o saber fazer, lembrando a figura do gerente frente às ações requeridas – o aspecto prático.

Os modelos de gestão, no âmbito educacional público particularmente, se caracterizam pela pluralidade, diversidade, variação e dinamismo, de acordo com o contexto, as influências recebidas e o tempo histórico, e contribuem para descrever e interpretar a realidade não só escolar como também de outras instâncias vinculadas à educação, como no caso do órgão gestor direto – a Secretaria de Educação (seja ela municipal ou estadual).

Lima (1996, 2008) coloca que há os modelos de gestão de (1) construção teórica ou conceptual, que podem tanto servir para (1.1) analisar e interpretar como para (1.2) normatizar ou teorizar e pragmatizar a realidade escolar. O autor explica:

No primeiro caso estaremos perante focalizações teóricas da escola como organização (Burocrática, ou como Arena Política, ou como Cultura, etc.), enquanto que no segundo caso seremos confrontados com teorias organizacionais, escolas de pensamento, doutrinas gestionárias ou sistemas de administração que focalizam normativamente a escola (do ponto de vista da Teoria da Contingência, do Desenvolvimento Organizacional, da Gestão por Objectivos ou do Planeamento Estratégico, etc.) (LIMA, 1996, p. 8).

O primeiro modelo é teórico e analítico e comumente referenciado em metáforas como a escola vista como burocracia, como cultura e outras, servindo para ler, descrever e interpretar a realidade daquela; e o segundo, por ser

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normatizador e pragmático, sugere princípios organizacionais e preceitua soluções sobre como administrar e organizar a escola, baseado em filosofias e valores transformados em instrumentos, procedimentos e técnicas de administração e gestão visando à operacionalização.

Lima aponta ainda os (1.3) modelos juridicamente consagrados, que trata como

corpos de princípios e de grandes orientações jurídicas fundamentais, decididos por instâncias formais com capacidade legislativa (os parlamentos, por exemplo) e expressos através de suportes oficiais — leis ou diplomas fundamentais, estruturantes da produção normativa e regulamentadora posterior. Consagram princípios e orientações de fundo que juridicamente hão-de constituir referências essenciais, embora de tradução variável, na organização e administração do sistema escolar e das escolas (LIMA, 1996, p. 8)

Embora não se configurem como um modelo de gestão propriamente dito, o arcabouço de leis, normativas, decretos e outros documentos legais expressam um conjunto de princípios e normas a serem obedecidos e cumpridos através de ações, seja no interior da escola, seja ao nível da gestão da secretaria de educação e de seu corpo técnico, como o que reza a CF/1988 e a LDB/1996, que possuem normas e princípios direcionados à educação que não devem ser feridos. Infringir o art. 212 da CF/1988, por exemplo, não se aplicando o mínimo de 25% das receitas de impostos, pode levar o governo da entidade pública, no caso o prefeito municipal ou governador de Estado ou Distrital, dependendo do caso, a ter suas contas reprovadas pelo Legislativo municipal ou estadual, através do Tribunal de Contas municipal ou estadual, órgão vinculado àquele.

Os (2) modelos organizacionais de orientação para a ação podem ser (2.1) decretados ou orientados, e ―se encontram formalizados, descritos e explicitados em suportes oficiais‖ como, legislação e demais documentos de caráter normativo (LIMA, 2008, p. 106). O FUNDEB, no caso brasileiro, é um exemplo de política pública de natureza legal e normativa, ao estabelecer todos os ritos de origem e destinação dos recursos, ficando o poder discricionário do gestor restrito à decisão de como o recurso será alocado em uma ou outra atividade, sem, no entanto, tomar decisões alheias ao previsto na Lei que instituiu o referido Fundo.

Outro modelo, trata-se dos (2.2) interpretados ou de recepção, pois ―a partir do momento em que o modelo decretado ganha visibilidade social e as diversas

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regras escapam das mãos do legislador/produtor‖ – são tornadas públicas: lidas, interpretadas, comentadas, criticadas (LIMA, 2008, p. 108). Considerando que os indivíduos que interpretam o documento oficial estão inseridos em diferentes e diversos contextos sociais e com distintas formações e experiência, sem que haja desrespeito às regras estabelecidas, somam, costumeiramente, algo aos modelos decretados, podendo estar ou não em harmonia com as intenções do legislador, aplicando-se, por exemplo, no caso específico, a interpretação da Lei que criou o FUNDEB.

Destacam-se ainda, inseridos no modelo de orientação para a ação os (2.3) recriados ou orientados para a reprodução, ou seja, a interpretação difere do descrito no texto formal original, ocorrendo, inclusive, a reprodução ou recriação, integral ou em parte, de novas regras, diversas das primeiras. A título de exemplo, referindo-se à escola, o autor cita as regras que estabelecem os horários, seu funcionamento, a avaliação dos alunos e outros.

Num terceiro modelo, o autor aponta para (3) modelos organizacionais praticados ou em ação, caracterizados pela forma como os modelos decretados ou os recriados impactam o plano da ação, ou seja, de como as práticas são efetivamente realizadas e o quanto são ou não atualizadas por regras produzidas tanto no interior como no exterior da escola, seja de natureza formal ou não.

Tanto a estrutura (cultural, econômica, política, social) pode condicionar a ação dos indivíduos como estes podem agir sobre a estrutura. Diante disso, compreende-se que não há um modelo de gestão, e sim modelos caracterizados pela decisão e ação de cada gestor ou grupo de pessoas que têm como base aquilo que acreditam ser correto ou não, o conhecimento adquirido, os valores internalizados, as normas e as práticas vigentes, o contexto e temporalidade da decisão e da ação, a ‗obediência‘ aos modelos já consagrados, a adoção de orientações teóricas, as políticas que direcionam as ações ou as orientações para as ações e outras variáveis.

Para Lima (2008, p. 113), as práticas de gestão sofrem influências tanto dos modelos decretados como de fatores diversos (objetivos, interesses, etc.), e a consagração desse tipo de modelo, dadas as suas lacunas, cria espaços que possibilitam ―uma intervenção autónoma dos actores, no respeito por princípios e regras gerais; se devolvem poderes, e responsabilizam pela sua aplicação, se resistem à tentativa centralizada de tudo prever, uniformizar e regular‖. Essas

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probabilidades podem conduzir, por exemplo, a entidade pública para um panorama de descentralização e de autonomia legítima, ao produzir regras independentes e legitimadas por seus partícipes, considerando-se que a participação ou coparticipação nas decisões sobre os rumos da coisa pública vem, a cada dia, sendo reivindicada por demandas sociais, inclusive na educação. Para o autor, em se tratando da educação, uma interpretações das decisões deve

procurar desocultar e identificar os valores e os princípios de orientação política que subjazem a cada projecto, analisar discursos e práticas, orientações e acções, e, em especial, as relações de poder, os tipos e as formas de participação/não-participação nos processos de decisão, nos diferentes níveis e entre os diferentes actores envolvidos (LIMA, 2008, p. 163).

A transparência dos fatos e das decisões, o conhecimento das ações, a interpretação da fala e outros aspectos podem levar a descobertas de similaridades e diferenciações entre o dizer e o fazer, o escrito e o interpretado e realizado, os graus de democratização, as transformações correntes e as concretizadas, dentre outros aspectos.

Em entrevista concedida a revista Educar para Crescer, Cury (2010) menciona que o interesse pelo tema gestão escolar, no país, decorre da própria complexidade que vem dada à ‗gestão‘ e o que se espera de um gestor, dentre as expectativas se destacam a liderança para por em execução um projeto pedagógico coletivo capaz de gerar qualidade ao processo ensino-aprendizagem; a gestão de recursos públicos que chegam diretamente à escola; e representar a escola frente à comunidade e às famílias. Cury afirma que a gestão escolar incorporou a noção de eficiência da gestão empresarial e que os resultados de uma política de avaliação, nesse sentido, podem contribuir para gerar uma situação de competição, e não de junção de esforços, distorcendo o objetivo principal da escola, quando a avaliação identifica quem está na frente ou quem está com péssimo resultado.

Cury (2010) aponta a necessidade de ‗desburocratização‘ da gestão, levando o gestor a pensar mais em termos de objetivos ligados ao ensino, à aprendizagem e à socialização que aos meios e ao papelório. Para tanto, a preparação do gestor requer uma conscientização das reais necessidades, envolvendo as possibilidades que têm e um trabalho coletivo; uma qualificação por meio de cursos de formação, com avaliação de desempenho abrangendo a própria avaliação de aprendizagem

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dos alunos (avaliação compartilhada com os professores) e a interação com os colegiados existentes (da escola, de pais e mestres/ou professores, FUNDEB e outros).

A possibilidade de um trabalho coletivo na gestão escolar, seja ao nível de sistema (secretarias de educação, por exemplo) ou de subsistemas (escolas, por exemplo) está respaldada no inc. VI do art. 206 da CF/1988, que coloca a ―gestão democrática do ensino público, na forma da lei‖. Diante disso, far-se-ão, a seguir, algumas considerações gerais sobre concepções de democracia77.

Governar, conforme Becker (1964), ultrapassa o saber fazer e impõe ao governante convencer o ‗homem médio‘ que insiste em manter velhos hábitos adquiridos na forma de convívio social, a agir de forma inteligente, tomando a decisão mais viável para a situação do momento, mesmo que não tenha todos os dados necessários para tal. E em se tratando do governo democrático, o homem comum deve se sentir motivado a participar de forma voluntária e livre no processo de governança.

A democracia representa uma forma de convivência em igualdade entre os indivíduos. Burdeau (1962, p. 10) frisa que ―é para eles que a democracia deve ser aquilo que é; eles não são especialistas de ciência política, e é deles, no entanto, que depende o futuro do regime que construíram‖, cabendo, então, aos seus representantes, atender às expectativas sociais – decidir e agir em prol da nação. Entretanto, afirma:

a vontade nacional apenas existe a partir do momento em que um acto dos representantes lhe tornou conhecida a substância. A representação não tem, portanto, por objecto delegar em certos órgãos o poder de interpretar os votos, ou as aspirações da colectividade. Ela visa a autorizar esses órgãos a dizer o que a nação quer; a ser a sua vontade e a sua voz: não realiza uma transferência, mas uma declaração de vontade (BURDEAU, 1962, p. 31).

77 _{O surgimento da democracia (palavra originalmente grega onde demo significa povo e kracia é} governo), merecedor de nota, segundo Becker (1964, p. 21-22) emerge mais especificamente entre as pequenas Cidades-Estados da antiga Grécia, progredindo por uns dois séculos e dissipando-se logo após. No mesmo período, também puderam ser encontradas em Roma e em cidades italianas. Nos séculos XII e XIII certas cidades medievais desfrutavam de certo autogoverno, mas muitas cederam lugar às ditaduras de conquistadores militares, ficando o controle oligárquico em mãos de poucas famílias ou o poder em mãos de reis autocráticos. Diferente de hoje, a manifestação se dava em pequenas comunidades locais e em Estados bem pequenos, em sua maioria, cidades. E nos tempos modernos, a mais velha democracia reporta-se à Confederação Helvética (ou Suíça), e, sequencialmente, pela República Holandesa. Na Inglaterra se deu a partir do final do século XVII, e muito depois nos EUA. Somente no século XIX se propagou pelo mundo, sendo adotada em países da Europa Continental, América do Sul, Canadá, Austrália, África do Sul a Japão.

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A eleição de qualquer gestor ou representantes sociais, numa democracia, implica, então, na crença de seus eleitores ou votantes de que aqueles irão manter decisões e atitudes coerentes com a vontade do corpo social (nação, entidade pública, empresa, etc.)78 e não de indivíduos ou certos grupos. Segundo Becker ―o têrmo democracia diz primàriamente respeito a uma forma de govêrno, e sempre significou govêrno por muitos, em oposição a govêrno por um – governo pelo povo, em oposição a govêrno por um tirano, um ditador ou um rei absoluto‖ (BECKER, 1964, p. 18). Na mesma linha, Pavan (1965, p. 15) acentua o dever do Estado em prol da realização do bem comum e esclarece que o surgimento das democracias modernas adveio ―como reacção contra os Estados absolutos, absolutistas ou totalitários; Estados em que os direitos do homem, ou não são reconhecidos ou, se o são, não possuem qualquer tutela jurídica‖, portanto, o Estado democrático surge para resguardar (tutela) os direitos (reconhecidos) de cada cidadão.

Na modernidade, a democracia ―é reforçada por uma ideologia plenamente desenvolvida, [...] ao dotar o indivíduo de direitos naturais e imprescritíveis, [...] como a única capaz de alcançar os objetivos de uma boa vida79‖ (BECKER, 1964, p. 29). A esse respeito, Pavan (1965) menciona que um regime democrático, além de ter como legítimo o exercício dos direitos políticos do indivíduo, admite, também, os direitos naturais como religioso, cultural, econômico, profissional e outros, o que sugere liberdade para cada um agir sob iniciativa e responsabilidade próprias e que a imprescritibilidade significa que mesmo lesados por longas datas, os direitos naturais do homem não perderam a validade e estão unidos à sua espiritualidade, racionalidade e liberdade. Sobre a relação entre democracia e liberdade, Burdeau (1962, p. 13) afirma:

78 _{Salienta-se que ser escolhido para governar ou gerir de forma democrática não caracteriza atitudes}

também democráticas por parte do eleito, por outro, há a possibilidade do surgimento de eventos que exijam do governante ou gestor decisões e atitudes pontuais e urgentes que não podem esperar por uma ação conjunta, mas que pode ser avaliada (a ação e/ou decisão), posteriormente, pelo corpo social.

79 _{Pavan (1995, p. 16-17) esclarece que}

―no século passado, os estados de regime democrático limitavam-se a tutelar os direitos do homem; no nosso tempo, tendem também a promovê-los, ou seja, a criar as condições econômicas, sociais e culturais que permitem e ajudam a exercer tais direitos‖, devendo haver um equilíbrio entre a promoção do exercício dos direitos naturais e a ação tendente a tutelá-los.

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Racionalmente e de facto, a democracia está indissolúvelmente ligada à ideia de liberdade. A sua definição mais simples, e igualmente a mais válida, o governo do povo pelo povo, só adquire o seu pleno sentido se se considerar que, exclui o poder de uma autoridade que de modo algum procederia do povo. Assim, a democracia é, antes de mais, um sistema de governo que tende a incluir a liberdade na conexão política, quer dizer, nas relações de obrigação à obediência. Inerentes a toda a sociedade politicamente organizada. Nela subsiste, sem dúvida, a autoridade, mas estruturada, de tal modo que, fundada sobre a adesão daqueles que lhe estão submetidos, se mantém compatível com a sua liberdade.

Para os homens significa o Estado reconhecer, tutelar e promover os direitos

naturais, e com os homens, denota que o direito político exige dos cidadãos o dever de participar na vida pública (PAVAN, 1965). A vida em sociedade requer que haja uma relação recíproca entre os homens, pois a individualização na busca de seus ideais não está em consonância com o desenvolvimento daquela. A subsistência da sociedade requer o respeito a determinadas crenças já estabelecidas e que as ideias comuns e ações sejam partilhadas, formando um corpo social (TOCQUEVILLE, 2007).

Sobre a participação80 (decorrente do direito político) no exercício dos poderes públicos (Executivo, Legislativo e Judiciário), Pavan (1965, p. 14) afirma que vem se manifestando historicamente sob diferentes modos e graus, e que nos tempos modernos está garantida em três planos:

a) No campo da opinião pública: liberdade de manifestar as próprias opiniões políticas através de qualquer meio de expressão e sob qualquer forma considerada oportuna e eficaz: oralmente, por escrito, em jornais, em livros, pela rádio, pela televisão, pelo cinema, pelo teatro.

b) No campo associativo: liberdade de criar instituições ou de criar associações ou movimentos de finalidade política: liberdade de fazer parte deles e de os abandonar.

c) No campo da estrutura estadual: direito de ser eleitor e candidato a cargos públicos electivos de natureza política ou administrativa.

O reconhecimento da liberdade de opinião e de expressão da opinião81, imprescindível para a manutenção do bem-estar mental coletivo tem como base quatro fundamentos dados por Mill (2006). Primeiro, mesmo que uma opinião seja

80_{Termo oriundo do latim ‗participare‘, quer dizer ‗tomar parte‘ (BORDENAVE, 1994; GUERRA, 2002).} 81 _{Está consagrada na Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), de 1948, no art. XVIII,}

que ―toda pessoa tem direito à liberdade de pensamento, consciência e religião‖; e no art. XIX, que ―toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão‖ (ASSEMBLÉIA DAS NAÇÕES UNIDAS, 1948).

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manifestada pelo silêncio, pode ser verdadeira, e recusar isso é nos considerarmos infalíveis e, já que não somos infalíveis, não podemos decidir pela humanidade usando do poder para suprimir uma opinião. Assim, se não podemos negar às outras pessoas os meios de julgar, a censura não pode ser aceita.