œuvre pour organiser le service

̇ la fonction « d’exécution » : Elle concerne la réalisation des opérations de prestations de

service.

Esplugas (1997) établit une typologie des services publics selon le degré d’autonomie du

gestionnaire vis-à-vis de la collectivité publique de rattachement. Il décrit deux « paliers de

démembrement » par rapport à la gestion en régie. Cette dernière implique que l’Etat ou les

collectivités locales assument directement, avec leurs propres moyens, les services publics dont

ils ont la charge.

̇ Le premier pallier de démembrement consiste à accorder à une organisation prestataire de

service public une certaine autonomie de gestion administrative et financière. Les

collectivités publiques font appel à des personnes publiques soumises au droit public (régie

indirecte et établissements publics administratifs) ou au droit privé (établissements publics

industriels et commerciaux, et sociétés commerciales). Par exemple, l’établissement public

administratif présente trois caractéristiques : la personnalité morale, la spécialité et

l’autonomie avec en contrepartie une tutelle exercée par la collectivité publique fondatrice. Il

s’agit des hôpitaux, des bureaux d’aide sociale, certains musées, certaines institutions du

domaine scientifique (universités, CNRS), culturel et artistique. Les sociétés commerciales

sont généralement anonymes et qualifiées soit de nationales (France Télévision ou

Radio-France par exemple) si l’Etat est l’unique actionnaire, soit d’économies mixtes si elles

associent capitaux publics et privés. Enfin, des entreprises publiques voient leurs relations

avec l’Etat régies par des contrats de plan (EDF-GDF, Air-France par exemple).

̇ Le second pallier de démembrement consiste en la délégation de la gestion de services

publics à des organismes de nature privée. Une collectivité publique confie l’exécution d’un

service public à une personne privée. Par exemple, des associations privées participent à

l’exécution d’un service public dans les domaines sociaux (associations familiales), culturels

(maisons des jeunes et de la culture), éducatifs (associations de parents d’élèves) ou sportifs

(fédérations sportives). Les collectivités publiques, en particulier locales, délèguent

fréquemment la gestion de leurs services publics à des entreprises privées (l’eau,

l’assainissement, le traitement des déchets, les transports, le chauffage urbain et la gestion

des parkings par exemple). La délégation de service public est susceptible de revêtir diverses

formes. Le mode traditionnel est la concession. La personne publique confie la gestion d’un

service public à une personne physique ou morale, publique ou privée, pour une durée

déterminée et selon des modalités fixées par un cahier des charges. Le prestataire devra se

rémunérer, à ses risques et profits, directement sur les usagers (Esplugas, 1997). Une variante

de la concession est l’affermage. Le fermier doit reverser une redevance à la personne

publique. Un autre procédé est la régie intéressée. Le tiers gestionnaire du service tire sa

rémunération la personne publique en fonction des qualités de sa gestion. (la RATP par

exemple).

Le débat sur la légitimité de l’extension du champ d’intervention de l’Etat, notamment dans le

domaine économique, s’est progressivement déplacé sur les modalités de cette intervention. Les

développements du droit communautaire illustrent ce glissement de problématique. La création

d’un espace économique européen a posé la question du champ d’intervention des personnes

publiques dans le secteur marchand (Bauby et Boual, 1993 ; Henry, 1997). L’application du droit

à la concurrence a remis en cause la situation de services publics placés antérieurement en

situation de monopole. On a donc essayé de déterminer les secteurs d’activités qui pouvaient être

soumis à la concurrence et les conditions de ce changement. Corrélativement, l’introduction de la

concurrence dans les services publics européens a ouvert une réflexion sur les activités qui ne

pouvaient y être soumises d’une part, et sur ses effets pervers d’autre part. La conception

européenne des services publics fait écho aux théories économiques qui accordent une large

place à de nouvelles réflexions sur le rôle de l’Etat comme complément du marché

(Guyon,1997 ; Nioche, 1997). Ces théories

permettraient de déterminer la nécessité, au nom du

service public, « de soustraire tel ou tel secteur, ou partie de secteur, au libre jeu du marché, ou

aux formes ordinaires de régulation, non pas nécessairement pour écarter la concurrence, mais

pour en moduler la pesée en fonction des gains et des pertes escomptables » (Conseil d’Etat,

1994, p. 64). Dans le domaine économique, l’Etat est alors moins un substitut face aux

défaillances de marché qu’un créateur d’externalités positives, par élaboration et contrôle des

règles du jeu (Bellon et al., 1994). L’Etat ne se substitue plus au marché mais il le complète en

édictant et en faisant respecter les règles du jeu. Par exemple, la mise en concurrence peut être

réalisée par le principe de séparation entre régulateur et opérateur (Myers et Lacey, 1996). Cette

conception affirme la responsabilité des gouvernements dans la définition des enjeux et des

règles qui régissent le fonctionnement des services publics (Conseil d’Etat, 1994, p. 127).

III.2.2. - L’élément matériel

Dans les faits, il n’existe pas de régime juridique de service public clairement établi (Esplugas,

1997 ; Guglielmi et Koubi, 2000). Les services publics sont toujours plus ou moins soumis au

droit administratif. La degré du droit administratif varie selon la nature du service ou de son

gestionnaire. Il est naturellement élevé pour services publics dits administratifs mais n’exclut

pas, à titre occasionnel, l’emploi de procédés de gestion privée. A l’inverse, le degré de droit

administratif est peu élevé pour les services publics dits industriels et commerciaux.

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L’approche contractuelle (droits de propriété, coûts de transaction et d’agence) réhabilite le rôle des mécanismes institutionnels dans la régulation (Gomez, 1996).

La question n’est plus celle de l’extension du champ d’intervention de l’Etat mais celle de

la nature et du degré de cette intervention. En conséquence, les modalités de gestion ont

pris une place centrale dans la définition du service public. Corrélativement, la qualité du

service rendu est devenue un enjeu de la légitimité de l’intervention publique.

Le service public se caractérise par un ensemble de principes et de règles de gestion propres à ce