DYNAMIQUE URBAINE?
Le concept de « projet urbain » est révélateur de l’inadéquation des outils traditionnels de la planification, dans un contexte qui a fondamentalement changé. Il nous invite à questionner la façon de faire de l’aménagement. Nous verrons que l’une des ambitions du projet urbain est de jouer un rôle structurant sur la ville ou un quartier de celle-ci, c’est-à-dire avoir un effet de long terme porteur de dynamisme et entraînant un changement structurel. Si les discours précédant la réalisation des projets sont enthousiastes à ce sujet, les résultats sont souvent moins simples qu’ils n’avaient été appréhendés et les effets parfois déstructurants. Peu d’attention est cependant portée à l’évaluation a posteriori des projets urbains, malgré l’intérêt de celle-ci, que ce soit pour le projet en lui-même et son environnement ou pour des problématiques similaires. À quels enjeux nous renvoient projet urbain et effet structurant dans une perspective d’évaluation? Telle est la question qui va nous guider dans ce premier chapitre.
Ce chapitre donne des références conceptuelles. Il vise à dégager la problématique de la thèse et l’approche théorique sur lesquelles sera basée la méthodologie. Ce chapitre situe les principales questions et hypothèses qui animent cette recherche. Il justifie le choix du sujet; à la fois l’intérêt de l’évaluation de l’effet structurant d’un projet urbain et en quoi l’étude du réaménagement du Vieux-Port de Montréal apporte un éclairage intéressant.
Notre point de départ est le projet urbain; nous allons situer et questionner ce concept, puis en proposer une définition (1.1.). Dans la seconde section nous verrons de quelle façon les concepts de « projet urbain » et d’« effet structurant » s’articulent et nous nous attacherons aux nombreuses questions soulevées par la problématique de l’effet structurant (1.2.). Enfin nous questionnerons les pratiques d’évaluation et nos propres objectifs recherchés pour proposer une façon d’évaluer l’effet structurant d’un projet urbain (1.3.).
1.1. Le projet urbain : une notion polysémique en cours de définition L’idée d’agir sur la ville à travers des projets particuliers n’est pas nouvelle. La ville s’est toujours construite autour de projets spécifiques. Ceux-ci témoignent de la « création urbaine d’une époque, l'expression de ses problèmes, de ses modes de gestion et de ses solutions» (Arnaud, 1996, p.3). Dans le contexte urbain actuel, les projets qui transforment la ville sont cependant caractérisés par leur étendue et leur complexité. Le nombre de sites concerné est important, ainsi que l’ampleur spatiale et financière des projets. Ceux-ci ont bien souvent des implications considérables à différentes échelles physique, politique, économique et sociale.
Le terme « projet urbain » sous-entend un concept très spécifique, une alternative à la planification traditionnelle dans un contexte socio-économique qui s’est transformé. L’apparition de ce concept « participe d’un fantastique processus de retournement des idées qui, depuis trois décennies, a complètement renouvelé les concepts utilisés dans l’aménagement des villes » (Tomas, 1998, p.17). Ingallina (2001, p.3) souligne cependant que la réflexion sur le projet urbain est en cours; « il s’agit d’un concept et d’une manière d’agir en formation qui marquent un moment de transition entre la manière traditionnelle de penser l’urbanisme et une nouvelle approche, moins figée et plus ouverte aux transformations et aux débats ». Ce que nous apportons dans cette recherche c’est tout d’abord une mise au point conceptuelle, sur la base d’une revue de littérature. Cette mise au point permet de proposer une définition du projet urbain qui révèle sa spécificité. L’apport se situe par la suite à travers une analyse approfondie d’une expérience particulière, celle du réaménagement du Vieux-Port de Montréal.
L’objectif de cette première section est de situer le contexte dans lequel s’inscrit la notion de projet urbain, de montrer ce que recouvre de concept, son origine, ses différentes acceptations et de proposer une définition du « projet urbain » comme pratique planificatrice particulière qui permet d’agir sur la ville par un projet spécifique. Au delà d’une vision idéale de ce concept, un certain nombre de limites seront mises en évidence.
1.1.1. L’évolution du contexte de la planification
La formule « projet urbain » a été employée à partir des années soixante-dix (Tomas, 1998; Ingallina, 2001), pour s’opposer à l’urbanisme fonctionnaliste dans un contexte socio-économique en évolution. Pour situer l’émergence du concept de projet urbain et comprendre à quels enjeux il tente de répondre, nous proposons ici un rappel du contexte actuel qui caractérise la planification. Nous situerons particulièrement la place des opérations portuaires dans ce contexte.
1.1.1.1. L’urbanisme de régénération
L’intervention sur la ville se situe aujourd’hui dans un contexte de réurbanisation. Pour reprendre une expression largement employée, il s’agit de « reconstruire la ville sur la ville et non plus de construire la ville à la campagne». Ce qui signifie qu’il ne s’agit plus de réguler, guider et contrôler la croissance, bien souvent en périphérie de la ville, comme dans la période qui a suivi la seconde guerre mondiale, mais de trouver des initiatives pour stimuler un développement des espaces centraux et ralentir l’étalement de la tâche urbaine. C’est ce que Chaline (1999) appelle « l’urbanisme de régénération », qui se caractérise par l’ampleur spatiale de la formation de friches, l’obligation qui contraint les pouvoirs publics à intervenir pour reconquérir ces espaces et le renouvellement des objectifs et des méthodes de l’aménagement.
Le recyclage d’espaces urbains n’est pas une nouveauté, mais le ralentissement de la croissance démographique et économique, la crise immobilière des années quatre- vingt-dix, la disparition de certains secteurs d’activités entraînant des fermetures d’entreprises, ont généralisé le phénomène des friches. Celles-ci sont bien souvent de grande taille, dans des quartiers centraux. Si ces espaces représentent des opportunités, l’occasion de repenser la ville ou un quartier de celle-ci, elles sont aussi de lourds fardeaux pour les villes et ces opérations sont complexes. Les obstacles sont divers et nombreux : sols contaminés, dégradation du bâti, perte de potentiel fiscal pour les collectivités, coûts de réaménagement élevés. Les espaces concernés ont une histoire, une certaine signification, ils sont intégrés à un quartier et leur reconversion ne peut plus se faire selon le principe de la « table rase ». Un
certain nombre de valeurs sont devenues incontournables : l’environnement, le paysage, la qualité de vie, le patrimoine, le développement durable… et le système d’acteurs concernés est plus vaste et complexe. D’autre part, la problématique de ces sites s’inscrit à différentes échelles du territoire, de l’échelle du quartier à celle de l’agglomération, voire à l’échelle nationale et internationale.
Les pouvoirs publics doivent intervenir sur ces espaces mais ils n’en ont pas forcément la capacité financière. En effet « aujourd’hui, les mécanismes régulateurs qui assuraient la continuité se révèlent insuffisants pour réaffecter, dans le court terme, les vides, les délaissés et les friches qui ajourent et qui mitent maints tissus urbains. C’est le résultat d’un déphasage accentué entre les rythmes et les temps de la ville : ceux de son cadre bâti et ceux de ses différents utilisateurs » (ibid, 1999, p.32).
La planification a d’autre part, des impératifs en terme de développement économique. Les responsables de la ville doivent imaginer des solutions pour attirer des investissements, des entreprises et créer des emplois. Il doivent trouver un positionnement dans un contexte accru de concurrence entre les villes. La logique entre la demande et l’offre d’espace s’est bien souvent inversée. Dans le passé il y avait généralement un besoin (d’équipement, de logement) et il fallait trouver un lieu pour y répondre, aujourd’hui un espace est disponible et il faut lui trouver une nouvelle vocation.
Le montage de ces opérations de reconversion de friches est souvent long et difficile. Les responsables de l’aménagement ne peuvent plus envisager de concevoir un plan et de le mettre en œuvre de façon stricte tel qu’il a été élaboré. Il faut l’adapter à un environnement en évolution rapide et à un système d’acteurs complexe. Ce contexte qui a évolué est à l’origine d’enjeux nouveaux pour les planificateurs et nous verrons comment le concept de projet urbain tente de répondre à ces nouveaux enjeux.
1.1.1.2. Les friches portuaires : de grandes opérations d’urbanisme
Dans cet urbanisme de régénération, les Vieux-Ports occupent une place majeure. « La reconquête des fronts d’eau urbains, comme celle des friches portuaires qui les accompagnent sont le cadre depuis quelques décennies des plus importantes opérations d’urbanisme de la période contemporaine » (Chaline, 1999 p. 71).
L’importance de ces opérations tient au fait que ce sont toutes les villes/ports à travers le monde qui sont concernées par ce phénomène plus ou moins aigu de friche. Elle est liée aussi à l’ampleur spatiale et à la notoriété de certaines opérations, l’opération des Docklands à Londres couvre 2 200 ha et fait abondamment parler d’elle, que ce soit d’un point politique, économique, urbanistique ou social (nous reviendrons d’ailleurs sur cet exemple). Enfin l’importance de ces opérations est reliée à l’ampleur des enjeux pour la ville et au caractère signifiant des opérations, que ce soit dans leurs résultats ou leur façon de faire. L'évolution de l'attitude à l'égard du front d'eau depuis les années cinquante témoigne en effet d’un virage dans la perception de la ville et donc de son réaménagement (Vermeersch, 1998).
Les mutations d’ordre social, économique et technologique (particulièrement la conteneurisation) ont entraîné la restructuration des activités portuaires dans toutes les villes/ports du monde, et ce à partir des années cinquante en Amérique du Nord. L’évolution des besoins en équipements portuaires et les impératifs du commerce maritime moderne ont induit des réaménagements majeurs et une délocalisation des activités. La ville et le port se sont souvent tourné le dos de façon brutale, n’ayant plus besoin l’un de l’autre. Des barrières physiques sont apparues : autoroutes, grilles, voies ferrées accentuant le divorce. Les causes et les modalités du découplage entre la ville et le port ont été étudiées et modélisées, mettant en évidence les différentes étapes de développement qui sont communes à la plupart des villes/ports (Charlier et Malézieux, 1994; Hoyle, 1988; Chaline, 1994).
Les espaces qui ont été libérés par ces restructurations portuaires présentent par leur ampleur, leur localisation au cœur des villes et au bord de l’eau, leur signification
historique et symbolique, des opportunités majeures de redéveloppement pour les villes et une occasion de redynamiser les espaces centraux. Ce sont toutefois des opérations complexes par leurs enjeux. La diversité des exemples de reconversion fait l’objet d’une très abondante littérature (notamment Hoyle et al.,1988; Chaline, 1994; Collin, 1994; Brenn et Rigby 1994; Vermeersch, 1998), qui détaille le contexte historique des villes/ports, les caractéristiques des options de reconversion à travers le monde - notamment les spécificités du modèle nord-américain de reconversion urbaine de ces espaces - et le processus de planification qui leur a donné naissance.
Montréal n’a pas échappé aux tendances générales et des réflexions ont été engagées à partir du milieu des années soixante-dix, sur l’avenir des espaces portuaires centraux. Nous verrons comment l’expérience de certaines reconversions portuaires et le cas particulier de Montréal participent à l’émergence du concept de projet urbain et questionnent la notion d’effet structurant.
1.1.2. Les échelles du projet urbain
Le concept de « projet urbain » recouvre de nombreuses situations et ambitions. Il y a un consensus sur l’idée qu’une certaine confusion, qu’un flou règne autour du sens de la notion de projet urbain (Claude, 1997, p.61; Ingallina, 2001, p.5). À travers sa double dimension de « projet » et d’ « urbain » il témoigne de temporalités et d’échelles variées d’interventions sur la ville. Merlin et Choay (1996) distinguent trois types de signification au projet urbain selon l’échelle territoriale : le projet urbain politique, le projet urbain opérationnel et le projet urbain architectural et urbanistique. C’est une première façon d’aborder ce concept.
1.1.2.1. Le projet urbain politique ou projet de ville
«Le projet urbain politique est un projet pour la ville, en tant que cité ; il propose des images collectives de l’avenir» (Merlin et Choay, 1996, p. 646). Le projet doit permettre «de toucher les décideurs et d’emporter l’adhésion de la population du quartier ou de la commune autour de l’affirmation d’une identité collective et d’une conception partagée de l’avenir collectif» (ibid. p.644). Le projet urbain veut
mobiliser l'ensemble des acteurs autour d'une image future (Piron, 1996, p.127).
Ascher (1991) parle dans ce sens de « projet de ville » et de « projet
d’agglomération ». Ces projets, qui rejoignent les objectifs de la planification stratégique, nécessitent d’identifier les potentialités et les handicaps de la ville, les enjeux majeurs, d’organiser une démarche de consultation et de partenariat et de présenter un projet consensuel. Les projets adoptés vont privilégier le choix d’axes généraux de développement. Ils témoignent d’une réflexion sur les moyens et les acteurs du développement urbain. Les interventions sur la ville sont par la suite conçues de manière ciblée par l’intermédiaire de projets spécifiques. Le schéma directeur de la région lyonnaise en France est représentatif de cette nouvelle tendance et va devenir un exemple pour de nombreuses villes. Il a été l’occasion d’une promotion du dynamisme lyonnais en mettant l’accent sur l’image conquérante de l’agglomération.
L’approche marketing et les processus de consultation sont des facettes importantes de cette démarche de projet, afin de positionner la ville dans une dynamique concurrentielle, particulièrement sur le plan des localisations d’entreprises. Ascher (1995, 217) souligne que « l’efficacité des schémas directeurs adoptés ces dernières années tient moins à une précision, de toute façon très illusoire, qu’aux effets de leur préparation et aux processus enclenchés à cette occasion » Il ne s’agit pas juste de consulter les acteurs économiques, culturels et sociaux mais de les intégrer au processus d’élaboration du projet (ibid.).
1.1.2.2. Le projet urbain opérationnel ou grande opération d’urbanisme
Le projet urbain opérationnel est représenté par des «opérations urbaines d’une certaine ampleur, durant au moins une dizaine d’années, généralement multi- fonctionnelles, associant des acteurs privés et publics nombreux et nécessitant une conception et une gestion d’ensemble» (Merlin et Choay, 1996, p. 647). Ce sont des opérations urbaines complexes, dont un acteur assure la maîtrise d’ouvrage d’ensemble et qui réunissent des projets variés dans un programme, un plan et des formes d’ensemble (Ascher, 1995, p.238). « Ces opérations urbaines qui assemblent des logiques différentes ont contribué au développement d’approches en termes de
partenariats public-privé » (Merlin et Choay, 1996, p. 648). Elles peuvent profiter d’un événement particulier (jeux olympiques ou exposition universelle) pour enclencher un projet pour la ville.
Ce qui est mis de l’avant dans ces opérations, c’est leur lien avec la ville; la capacité de ces projets à la fois de transformer la ville sur un espace particulier et de participer à une vision d’ensemble, donc de jouer un rôle structurant. Pour Merlin et Choay (ibid. p.647), ces opérations ont un statut nouveau «servant tout à la fois de point d’appui, de bras de levier et de pôles structurants pour entraîner, animer et organiser le développement humain». Busquets (1991, p.129) ajoute que le processus urbanistique «est articulé à partir des actions et/ou projets qui ont la capacité d’être exécutés et qui dans leur ensemble, sont capables de mettre en mouvement la ville ou un grand secteur de celle-ci, pour cette raison ils ont leur propre force mais aussi une grande capacité inductrice». Ascher (1991, p.13) cite dans ce sens, les «master projects» qu’il définit comme des opérations ponctuelles ayant un impact sur l’urbanisation, l’image d’un quartier ou d’une ville. Il s’agit de réaliser un équipement ayant une fonction urbaine spécifique (une gare, un hôpital, un musée, un palais des congrès, un complexe de loisirs, etc...) et d’impulser par et autour de celui-ci une dynamique urbaine (de croissance, de mutation, de restructuration). «Le master project peut agir comme un bras de levier ou comme un catalyseur» d’un développement (ibid.).
L’opération Euralille, dans le nord de la France, est un exemple d’une intervention complexe sur un quartier, qui s’inscrit dans une stratégie de planification à l’échelle régionale et internationale. L’opération cherche à changer l’image et le rôle de la métropole lilloise; à réveiller une ville et une région en déclin économique en affirmant la situation stratégique de Lille comme carrefour de l’Europe du Nord (Ingallina, 2001). Les espaces concernés par l’opération sont situés au cœur de la ville, ils couvrent 70ha et s’organisent autour d’une nouvelle gare TGV qui place Lille à une heure de Paris, à deux heures de Londres et une demi-heure de Bruxelles. Le projet a été élaboré progressivement à partir du milieu des années quatre-vingts,
quand les terrains ont été libérés et quand l’ouverture de la gare TGV a été annoncée. Il a été porté par une importante volonté politique (ibid.).
Les opérations de reconversion de friches portuaires se situent dans cette catégorie de projet avec souvent l’objectif d’élargir la centralité urbaine. L’exemple de la requalification du Vieux-Port de Montréal illustre aussi une ambition à plusieurs échelles. C’est un projet d’ampleur métropolitaine, qui visait à reconquérir une friche dans un espace central, à réouvrir la ville sur l’eau et à dynamiser l’arrondissement historique. Par la durée de son processus de planification (près de 20 ans) et l’importante mobilisation qu’a suscitée le projet, cette vaste opération d’urbanisme (couvrant 54ha) témoigne des grands projets urbains qui caractérisent notre époque.
1.1.2.3. Le projet urbain architectural, centré sur un bâtiment
Le projet urbain architectural est centré sur un bâtiment, ou un ensemble de bâtiments. C’est une démarche architecturale et urbanistique plus intégrée, ceci à la fois dans ses objectifs et dans le processus mis en œuvre.
Le projet est défini en relation étroite avec les éléments de la forme urbaine environnante. Huet (1986), parle d’un projet urbain comme instrument de médiation entre la ville et l’architecture. L’enjeu se situe sur le plan de la forme de la ville et de l’insertion du nouveau projet dans son milieu. La prise en compte de la forme urbaine ou des formes urbaines dépasse le domaine strict des techniciens pour intéresser les aspects économiques, culturels et sociaux (Mangin et Panerai, 1999). Les architectes insistent sur le travail du projet « pour mieux distinguer la conception comme processus, qui participe elle-même à l’élaboration du programme, et la conception comme produit, comme mise en forme du programme » (Merlin et Choay, 1996, p.648). Lors du processus de réaménagement du Vieux-Port de Montréal, les architectes ont bien souvent été surpris et décontenancés par l’absence de programme précis devant guider leurs propositions (Gariépy, 27/3/01). L’idée était en effet que ces propositions permettent de participer à l’élaboration du
programme. Ce sont d’autre part des principes de réaménagement qui ont été proposés à l’issue des consultations publiques et non des éléments de programme. C’est à partir de ces principes qu’il a fallu construire un programme, dans un va-et- vient entre principes généraux et propositions d’équipements.
1.1.2.4. Une nouvelle discipline?
Par rapport à ces échelles de la ville qui réfèrent aussi à des disciplines spécifiques, les auteurs ne s’entendent pas pour définir le projet urbain et la tentative d’associer ce concept à une discipline existante est des plus contradictoire. Plusieurs auteurs associent projet urbain et urban design (Merlin et Choay, 1996, p. 648; Ingallina, 2001), tandis que d’autres soulignent au contraire la différence entre ces deux approches (Giraldeau, 1990). Deux auteurs très impliqués dans des réalisations concrètes soulignent que le projet urbain se situe à un niveau intermédiaire entre la planification et l’architecture (Devillers, 1990, p.5) ou entre le plan et le projet traditionnel (Busquets, 1990). Enfin certains intervenants parlent d’urbanisme de projet, notamment pour qualifier l’urbanisme barcelonais des années quatre-vingts