Qu'en est-il des stratégies métropolitaines dans le monde?
Un essai de synthèse du programme In-between réflexion Internationale sur les stratégies métropolitaines en transition
INTA, mai 2013
Les entretiens et les débats menés dans le cadre du programme In-Between, ont permis d'observer que certains facteurs poussent les métropoles à renforcer leur cohésion interne alors que d’autres facteurs favorisent la fragmentation. Tout se passe comme si deux logiques, apparemment contraires, étaient en permanence à l’œuvre dans le développement des aires métropolitaines, une logique de concentration et une logique de dispersion. Sur la base des entretiens nous allons tenter d’expliquer comment ces deux logiques interagissent dans 3 domaines : spatial, économique et social. Puis nous verrons comment les gouvernances des métropoles cherchent à assurer la cohésion de ces aires urbaines en mutation, en composant avec leur foisonnement, leur diversité sociale, et leur tendance à l’expansion.
Concentration et dispersion : les grands défis des métropoles
Entre densité et étalement : un territoire hétérogène
Les métropoles sont des espaces urbanisés de grande taille généralement composés de municipalités et collectivités différentes où se concentrent habitants et activités ; elles attirent les personnes qualifiées qui occupent des emplois dans des secteurs innovants. Mais elles reçoivent aussi des familles moins favorisées, voire très pauvres : par exemple, dans les pays du Sud où l’exode rural est encore important, plus la ville croît, plus elle attire les foyers modestes qui vivotent grâce au commerce informel.
Bien qu’elles comptent toujours plus d’habitants, la densité des métropoles est très variable, du fait de l’étalement ou de la discontinuité du tissu urbain. Les ménages de classes moyennes et hautes évitent la congestion des centre-villes et préfèrent les quartiers pavillonnaires. Les quartiers périphériques pauvres des villes du Sud sont aussi relativement peu denses, les logements auto-construits étant souvent uni-familiaux. L’expansion horizontale des métropoles engendre des problèmes de congestion des voies de circulation et des transports publics. Hubert Nove-Josserand note qu’à Mumbai l’on compte jusqu’à 16 personnes au m2 dans les trains qui desservent les quartiers centraux depuis la périphérie ! Ce cas est extrême, mais toutes les métropoles, y compris celles du Nord, doivent résoudre un problème plus ou moins aigu de congestion.
La mobilité spatiale doit assurer la cohésion d’un tissu urbain qui n’est pas uniforme, continu. C’est également vrai pour les aires métropolitaines qui sont des conurbations, c’est-à-dire des réseaux de plusieurs villes qui ont chacune leur propre cœur urbain, entre lesquels existent des aires faiblement
urbanisées, voire forestières ou agricoles. C’est le cas de l’aire métropolitaine du Sillon Alpin (comprenant Grenoble), de la vallée de l’Aburrá (Medellín), de Randstad aux Pays-Bas, ou de Turin.
S’associer permet d’atteindre une masse critique, pour être innovant et compétitif, mais exige de veiller à encourager une véritable intensité d’échange entre les différentes zones : « l'espace métropolitain existe ainsi par les flux, la mobilité, les fonctions métropolitaines, les projets d'envergure métropolitaine, et la multiplicité d'acteurs qui interagissent », rappelle Françoise Le Lay, de la Communauté Urbaine de Bordeaux.
La dispersion et l’étalement urbain peuvent affaiblir les échanges et la mobilité. Quelles sont les solutions ? Pour Pranee Nantasenamat, du ministère thaïlandais de l’intérieur, dans le cas de Bangkok, la création de pôles économiques périphériques et le renforcement des infrastructures de transport sont envisagés. Ce sont des solutions classiques, que beaucoup de métropoles tentent de mettre en œuvre. Certaines optent pour la création de villes nouvelles (telles que Navi-Mumbaï, à Mumbai).
Beaucoup misent sur la recherche de nouveaux modes de déplacement (multi-modalités, complémentarité des réseaux de trains et de bus, création de voies routières express etc.). On peut ajouter qu’un des principaux écueils du polycentrisme, même accompagné d’un efficace système de transport, serait que les connexions ne s’établissent qu’entre quelques points dynamiques, laissant de côté des territoires délaissés et mal desservis.
La recherche d’un équilibre entre dispersion et concentration peut aussi être observée dans le domaine économique.
Le défi économique : concentrer ou diversifier les efforts ?
Les métropoles se caractérisent par l'intensité des échanges soit régionaux, nationaux ou mondialisés : elles sont des points d’interconnexion commerciale ; mais pas seulement. Pour être compétitives, elles doivent être productives et innovantes, à la pointe de l’économie de la connaissance. Elles doivent également attirer les investissements internationaux.
La concentration des activités en quelques secteurs porteurs est un atout. On ne peut exceller dans tous les domaines ; or, il y a une prime à l’excellence. De plus, soigner une image de marque implique de faire passer un message clair. Les investissements internationaux vont là où il y a déjà des investissements internationaux, comme l’ont rappelé les intervenants de la Province Zuid Holland1. Bangkok veut devenir « capitale mondiale de la santé », ainsi que le paradis du shopping pour les asiatiques. Mumbai est devenue célèbre grâce à Bollywood : elle est une capitale mondiale de l’industrie du cinéma, et une place importante de la finance. Kuala Lumpur a choisi le secteur de la finance islamique, où elle est devenue leader. Les pouvoirs publics ont un rôle clef : sans leurs investissements d’infrastructures, ou la mise en place de facilités juridiques, notamment, les clusters ne pourraient se former.
1 lors la table ronde "Comment réarticuler et composer les projets clés et les politiques urbaines pour renforcer une région métropolitaine?" du 5Plus City Forum, à Paris
On peut donc choisir de concentrer ses efforts sur des secteurs déjà dynamiques, au détriment des autres. La politique choisie par les pouvoirs publics à Kuala Lumpur est claire : ils soutiendront activement les secteurs les plus rentables et innovants, en attribuant à chacun un ministre coordonnant les actions de soutien. Le plan stratégique de développement de la métropole identifie 12 secteurs, et précise qu’un affaiblissement de l’un d’eux conduirait à son retrait de la liste.
La logique de concentration économique peut cependant conduire à un écueil : en diminuant la diversité des activités économiques, elle peut tarir l’innovation. Vincent Fouchier, de l’IAU IF, souligne la nécessité de ne pas tout miser sur la concentration en quelques secteurs : la diversité est la force de Paris, assure-t-il. Un équilibre est en effet à trouver entre concentration extrême et éparpillement, pour atteindre une diversité féconde, qui permet de s’adapter aux changements. Les secteurs les plus importants, implantés de longue date, développent en effet une tendance au statu quo, observent encore les intervenants du Zuid – Holland. En dehors de ces « grands », on trouve pourtant des activités innovantes, dont les connaissances pourraient être réutilisées dans les clusters. Dans la Randstad, l’horticulture et la chimie sont des secteurs historiquement forts : c’est leur combinaison qui est nouvelle. De même, la recherche sur la biomasse et les énergies renouvelables implique d’explorer des domaines jusque-là peu valorisés.
Là encore, la connectivité permet de déjouer les pièges de l’antagonisme concentration/dispersion.
L’innovation naît des combinaisons entre secteurs, des complémentarités inattendues, qui forment de nouveaux clusters.
Encourager la connectivité passe aussi par une intégration des clusters à la vie de la ville, lieu de tous les échanges. C’est ainsi que Grenoble mise sur l’intégration des pôles économiques au centre-ville et aux Universités au travers de ses projets d’infrastructure de transport. Le sillon alpin est partenaire de 25 pôles, ou clusters. Décloisonner est le maître mot, c’est-à-dire mettre en contact les différents secteurs économiques entre eux, et avec les habitants. Les métropoles intermédiaires tirent leur épingle du jeu, car elles sont peu enclines à la démesure, elles innovent dans des secteurs d’excellence, en les intégrant à la vie urbaine ; leur taille leur permet d’assurer la mobilité interne, facteur clef du développement et de la cohésion des métropoles.
La diversité est donc une richesse, si toutefois elle ne devient pas facteur de fragmentation par manque de connexion et d’échange. Ce que nous venons de voir est également vrai en matière sociale.
De l’image de marque à la conscience métropolitaine
Toutes les métropoles ont besoin d’une image de marque, qui peut être basée sur la spécialisation économique en quelques grands domaines d’excellence. Mais elle repose aussi sur l’image plus générale de la métropole : est-elle dynamique, moderne, agréable à vivre, attirante ?
Les grands projets sont utiles pour acquérir ou entretenir une visibilité internationale. La métropole de Kuala Lumpur en est un parfait exemple : qui ne connaît pas le profil des Petronas Towers, hautes de 452 mètres ? Les avoir fait construire, c’est être entré dans la compétition symbolique que se livrent quelques riches métropoles dans leur course à la hauteur (Singapour, Dubaï…). Une tour encore plus haute est en projet : la Warisan Merdeka, de 600 mètres ! Le noyau commercial de la ville, le Kuala Lumpur City Center, KLCC, a été conçu par un cabinet d’architectes américain parmi les plus en vue.
Un parc de 20 hectares complète le site. Pour Kuala Lumpur, le but est d’offrir un « world class working environment ». Atteindre les standards urbains internationaux, c’est aussi démontrer que la métropole a des projets écologiques, qu’elle favorise les circulations piétonnes, les parcs… Pour attirer les investissements, la ville doit offrir aux employés des grandes firmes un espace urbain aux standards élevés, rappelle Faudziah Ibrahim, de la direction de la Société Property Holdings Berhad qui participe largement au développement de KLCC (City Center). Les grands projets sont nécessaires pour l’image de marque, mais la métropole existe par (et pour) ses habitants : eux aussi doivent se reconnaître dans ces projets. Il est nécessaire qu’ils prennent conscience de leur appartenance à la métropole, car cela favorise aussi la représentation de soi à l’extérieur, rappellent Carlo Spinelli et Paolo Antonelli, de l'association Urban Centre Metropolitano de Turin. « Une représentation collective et partagée de la métropole » doit émerger, selon Françoise Le Lay, de la CUB, pour que le projet métropolitain soit accepté et porté par tous, qu’il génère un plus grand sentiment d’appropriation (voir aussi à ce sujet le bilan du Congrès INTA 36).
Or, plusieurs facteurs peuvent freiner l’émergence d’un sentiment collectif d’appartenance : premièrement, la prévalence d’identités locales et d’intérêts locaux : ce problème est caractéristique des conurbations : l’esprit de clocher continue à freiner l’émergence du Grand Torino, remarquent Spinelli et Antonelli. L’identité métropolitaine doit parvenir à exister sans écraser les identités locales, mais en les intégrant. L’immigration vers la métropole (issue de l’exode rural, ou de mouvements internationaux), exige également un effort supplémentaire de cohésion, mais peut se révéler une chance, car la diversité culturelle est source d’innovation.
L’existence de fortes inégalités sociales peut aussi mettre en danger le sentiment d’appartenance collective. Par exemple, Pingki Elka Pangestu, de Jakarta, indique que le fossé existant entre les quartiers les mieux connectés aux clusters et les communautés traditionnelles agricoles de la périphérie est problématique.
Les grands projets favorisent l’émergence d’une identité métropolitaine s’ils parviennent à réduire les fossés entre les habitants, s’ils ne s’adressent pas qu’à une clientèle choisie. C’est ainsi que la ville de Lima mise de plus en plus sur la haute gastronomie pour être présente sur la scène internationale : cette activité peut devenir intégratrice, si elle va de pair avec la mise en place de circuits courts, par exemple, ou de formations qualifiantes pour les jeunes issus de quartiers populaires, mais elle peut aussi rester l’apanage de la classe aisée. Medellín a relevé le défi de façon exemplaire : sa réputation mondiale, récemment acquise, tient à la pacification sociale et à la mise en place de services culturels et de transports bénéficiant à tous, y compris aux plus pauvres. Le projet du Metrocable, par exemple, est une vitrine pour la métropole ; mais il est aussi source de fierté et d’identité pour les habitants.
Trouver un équilibre entre unité (cohésion), et diversité, tel est donc le défi social des métropoles.
L’unité peut n’être qu’une image, une vitrine – dans ce cas elle est impuissante à freiner la fragmentation – ou bien une véritable identité partagée, respectueuse des différences.
En observant le développement spatial, économique et social et identitaire des métropoles, on perçoit que le défi de la gouvernance est d’assurer l’unité dans la diversité. Quels modes de gouvernances répondent à cette nécessité ?
La gouvernance des métropoles : trouver l’équilibre entre verticalisme et multiplication des échelles de décision
Comment réaliser l’unité métropolitaine en respectant la diversité créatrice de la métropole ? Il existe autant de modes de gouvernance qu’il existe de métropoles. Tout est question de positionner le curseur entre le centralisme dans la prise de décision (verticalisme) et la multiplication des niveaux de décision et des échelles territoriales. Le contexte culturel et social, les tensions politiques, les inégalités, le pouvoir historique des représentants locaux sont autant de variables qui expliquent que les métropoles ne peuvent pas toutes appliquer la même recette.
Les autorités métropolitaines ad hoc
Les métropoles sont issues de mutations récentes : tracer de nouvelles frontières qui correspondent à leur développement actuel peut être utile pour mener des politiques publiques adaptées, bien que l’exercice puisse s’avérer délicat (le projet d’aire métropolitaine de Turin expose ainsi plusieurs possibilités de tracés à l’étude…). À ces frontières correspondront des institutions métropolitaines ad hoc. Par exemple la Région Métropolitaine de La Vallée de l’Aburrá (AMVA) : cette autorité faite à la mesure de la métropole a un statut constitutionnel, un financement propre, et décide en matière de transports, d’urbanisme et de développement durable. La métropole parle ainsi d’une seule voix, tout en intégrant le point de vue des autorités locales : les maires de 9 communes du territoire font partie du conseil. Londres s’est également dotée d’une institution ad hoc : l’Autorité du Grand Londres est composée d’un maire et d’une Assemblée élus au suffrage universel direct, dotés donc d’une forte légitimité, et force de décision en matière de transport, d’économie, de grands projets urbains et événementiels. Une concertation intense avec les organisations de la société civile et les autorités locales a précédé l’adoption du plan de développement stratégique.
Avoir une autorité métropolitaine ad hoc n’est cependant pas en soi un gage de succès. La région métropolitaine de Lima dispose d’un maire élu au suffrage universel et de son propre plan de développement. Pourtant, la coordination avec les maires des 42 districts est faible ; des conflits se font souvent jour. Les inégalités criantes du territoire et l’insuffisance de budget pour la métropole sont aussi en cause. Pour M. Acuña, le pouvoir est en fait trop émietté entre les districts, l’autorité métropolitaine peinant à faire office de médiateur: selon lui, il faudrait rassembler les districts en quatre
ou cinq pôles intercommunaux pour limiter le nombre des structures locales interlocutrices. Ceci pointe les limites des pratiques de concertation et de négociation ; les maires de districts sont extérieurs au conseil métropolitain et restent concentrés sur leurs intérêts locaux. Finalement, c’est l’État qui a tendance à reprendre la main en pilotant certains projets de transport (par ex : train électrique), ce qui rend encore plus difficile l’émergence d’une unité métropolitaine.
Multiplications des acteurs et associations métropolitaines
La plupart des métropoles, cependant, disposent de ce qu’on pourrait appeler de façon générique une
« association métropolitaine », une instance consultative, qui propose des solutions, mais n’est pas une autorité politique dotée d’un pouvoir propre. C’est le cas dans de nombreuses conurbations (par exemple autour de Turin, Grenoble, Randstad...). La métropole est en cours de formation, les décisions finales restent aux mains d’autorités locales, régionales et nationales qui sont nombreuses et se chevauchent, mais ne sont pas prêtes à céder du terrain ; le sentiment d’appartenance commune est encore faible. Pour pallier cette faiblesse, un intense travail de coordination, de négociation, de consultation doit être mené par les « associations ». Le processus peut déboucher sur la naissance d’une intercommunalité ayant plus de capacité d’action, comme la CUB, à Bordeaux : cependant, cet échelon de décision s’ajoute aux autres sans les supprimer. La diversité des voix est respectée, mais la concertation entre les différentes institutions et avec les populations doit être constante pour qu’une unité d’action soit maintenue.
Le cas de Paris est représentatif de la multiplication des échelles de territoires et des difficultés qui en découlent. Aucune autorité ad hoc ne pilote la métropole, et il n’y a même pas vraiment d’association métropolitaine qui coordonne la concertation. Chaque décision nécessite un intense travail de négociations croisées entre la Région, l’État, les communes ; la Région adopte un plan de développement (Schéma Directeur de la Région île de France), mais la question de savoir si les limites de la métropole correspondent aux limites régionales, ou si elles doivent être restreintes à la zone urbaine continue, est un point d’achoppement entre les différents acteurs. Dans un tel contexte, il faut signaler l’importance des agences d’urbanisme pour conseiller les décideurs de façon globale. On observe, finalement, que les pratiques de négociation fonctionnent, mais produisent une lourdeur dans la prise de décisions. Un État historiquement fort, parfois opposé à une région qui décide en matière économique, et une difficulté pour les acteurs locaux à se percevoir comme faisant partie d’une même entité métropolitaine sont à l’origine de ce hiatus. L’identité métropolitaine est à construire : Paris est encore trop identifié à son cœur de ville, les périphéries se sentent dans une sorte de no man’s land identitaire. Assurer la cohésion sociale et la mobilité est alors un défi.
Les métropoles pilotées par un pouvoir central
C’est parfois le cas en Asie. L’Autorité Métropolitaine de la région de Mumbaï est un organe de l’État du Maharastra, présidé par le chef ministre de cet État. Certaines voix s’élèvent pour fonder un
gouvernement métropolitain plus autonome : mais « Mumbai représente déjà un pouvoir économique gigantesque » au sein du Maharastra, rappelle Hubert Nove Josserand, et une plus grande autonomie affaiblirait trop le pouvoir de cet État. De même la croissance de Kuala Lumpur est conduite par l’État central. Cela donne une cohérence aux ambitions de la métropole, mais risque, peut-être, de conduire à un manque de souplesse dans les choix économiques et urbanistiques.
Conclusion
La cohésion des métropoles est assurée par l’intensité des échanges qu’elles abritent : échanges économiques, sociaux, spatiaux. Les combinaisons entre secteurs économiques permettent l’innovation. La performance des transports évite la congestion et la fragmentation spatiale ; les échanges culturels et sociaux permettent la formation, au fil du temps, d’une identité métropolitaine marquée par la diversité mais aussi par le sentiment d’appartenance commune. C’est donc aussi la mobilité qui fait fonctionner la métropole.
Pour assurer la mobilité, la connectivité, les métropoles ont besoin, à leur échelle, de politiques publiques cohérentes, en matière de transport, d’urbanisme, d’économie. Dans un monde en mutation, il n’y a pas de modèle unique et fixe dans le temps : les modes de gouvernances évoluent dans chaque contexte, cherchant à donner une cohérence d’ensemble à un territoire foisonnant et créatif. La concertation est souvent la clef de la réussite, elle est aussi la voie vers une plus grande participation des citoyens aux décisions publiques.
