La gestion administrative des risques en Suisse

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La gestion administrative des risques en Suisse

BELLANGER, François

BELLANGER, François. La gestion administrative des risques en Suisse. Annuaire européen d'administration publique, 2001, vol. 24, p. 301-321

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EN SUISSE

par François BELLANGER (*)

INTRODUCTION

La double crise de la «vache folle», l'utilisation d'organismes géné- tiquement modifiés et la multiplication des sources de rayonnement dont les conséquences sur 1' environnement et les êtres humains ne seront pas connues avant plusieurs années, l'explosion d'une usine de produits chimiques en plein cœur de Toulouse, le terrorisme bactériologique, le récent drame du tunnel du Gothard sont autant d'événements justifiant une réflexion sur la gestion des risques par l'administration.

En effet, si les risques correspondent à des événements incertains, il est certain qu'au moins une partie des risques se réalise. Pour l'administration, la difficulté est d'abord d'identifier les risques et d'apprécier la nécessité ou 1' opportunité de son intervention. Elle agit ensuite pour définir les mesures de prévention et organiser les actions d'urgence en cas de concrétisation d'un risque.

Traditionnellement, 1' administration est intervenue pour protéger la population contre des risques facilement identifiables en matière d'ali- mentation ou de santé publique. Le développement de la technologie a

(*) Professeur à l'Université de Genève, Avocat.

État de la législation et de la jurisprudence au 20 octobre 2001. Nous remercions Monsieur Marc F. MONTINI, titulaire du brevet d'avocat, assistant à la Faculté de droit, qui a participé à la mise au point de l'appareil critique accompagnant ce texte.

Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume XXIV 2001

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modifié la nature des risques. Les autorités interviennent désormais en présence d'installations dangereuses pour l'environnement ou d'utili- sations d'organismes génétiquement modifiés. Parallèlement, probablement en raison de 1' augmentation des catastrophes naturelles due au réchauffement de la planète, l'administration a pris conscience de la nécessité d'intervenir plus activement pour prévenir les risques naturels, notamment les avalanches et les inondations.

L'apparition de risques nouveaux et 1' amélioration des mesures de prévention des risques plus anciens a provoqué une multiplication des lois et ordonnances réglementant les activités humaines et les modes d'intervention de l'État. Il est ainsi très difficile de cerner de manière exhaustive les modalités de la gestion des risques par l'administration. De même, étant donné l'ampleur des législations concernées, il est difficile d'ana- lyser en détail les modes d'intervention de l'État. L'importance des domaines d'intervention des autorités démontre que l'administration dite

«restrictive» n'a pas été remplacée par l'administration dite de « prestations ». Sa présence est uniquement plus discrète pour les citoyens. Dans ce rapport, nous commencerons donc par traiter l'inventaire des risques pouvant concerner l'administration (II). Nous examinerons ensuite le rôle de 1 'administration face aux différents risques (III).

II- LES RISQUES POUVANT CONCERNER L'ADMINISTRATION

A - LES RISQUES TRADITIONNELS

L'administration surveille depuis de très nombreuses années des domaines considérées comme «à risque». Il s'agit principalement de l'ali- mentation, de certaines maladies transmissibles et des professions actives dans les domaines de la santé.

1. Les professions de la santé

En matière de santé, le contrôle s'exerce principalement par une réglementation fédérale de la formation requise pour exercer une activité professionnelle. La Loi fédérale du 19 décembre 1877 concernant l'exercice des professions de médecin, de pharmacien et de vétérinaire dans la Confédération suisse ( 1) est complétée par plusieurs textes réglementaires définissant l'étendue des connaissances requises, les modalités des exa- mens et les équivalences pouvant être accordées à des porteurs de titres étrangers. Ce contrôle de base est complété au niveau cantonal par une réglementation détaillée et plus large des modalités d'exercice des diffé- rentes professions à caractère médical (2).

(1) RS 811.11 (http://www.admin.ch/chlf/rs/c811_11.htm1).

(2) Voir par exemple la Loi genevoise sur l'exercice des professions de la santé, les établissements médicaux et diverses entreprises du domaine médical (RS/Ge K 3

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Le contrôle préventif des risques concerne également depuis de nombreuses années la fabrication, l'importation et la vente de substances thé- rapeutiques. Cette tâche est réglée pour 1 'instant sur la base d'une convention intercantonale, signée par tous les cantons (3), qui ont créé un organisme commun compétent dans ce domaine, l'Office intercantonal de contrôle des médicaments ( 4).

Cet Office a été remplacé dès le !er janvier 2002 par une autorité fédérale, organisée sous la forme d'un établissement public autonome.

L'OICM va s'associer à l'Unité principale agents thérapeutiques de l'Office fédéral de la santé publique pour former l'Institut suisse des produits thérapeutiques. Le nouvel Institut a pour tâches 1' enregistrement et la surveillance du marché des médicaments et des dispositifs médicaux, ainsi que les autorisations d'exploitation en matière de fabrication, de commerce de gros, d'importation et d'exportation de médicaments. Ces questions seront désormais soumises à la loi fédérale sur les médicaments et les dispositifs médicaux (5) et non plus à des réglementations cantonales.

La réglementation sur les substances thérapeutiques est complétée par la Loi fédérale du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes (6), qui régit selon son article 1 la fabrication, le commerce et l'usage des substances et des préparations « ayant des effets du type morphinique, cocaïnique et cannabique et qui engendrent la dépendance (toxicomanie) ».

05) qui définit à son article 2 son champ d'application: «Dans le cadre des accords internationaux conclus par la Confédération et du droit fédéral, la présente loi réglemente: a) l'exercice, à titre privé, des professions de la santé; b) l'exercice des pratiques complémentaires; c) l'exploitation des établissements médicaux, à l'exclusion des établissements publics médicaux au sens de la loi sur les établissements publics médicaux, du 19 septembre 1980; d) les organisations d'aide et de soins à domicile; e) les services publics et les entreprises privées d'ambulances; f) l'exploitation des laboratoires d'analyses médicales; g) le commerce d'opticien; h) l'exploitation des pharmacies; i) le commerce des produits thérapeutiques, y compris leur fabrication.»

(3) Cette convention règle cette question dans les limites du droit fédéral et, pl us particulièrement de la Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur la pharmacopée (RS 812.21 ; http://www.admin.ch/chlf/rs/c812_21.html) qui définit les prescriptions relatives à la défmition, à la fabrication et à la préparation, à l'examen, à la conservation, à la dispensation et à l'utilisation des médicaments et des adju- vants pharmaceutiques.

(4) Ci-après« OICM ».Voir le site Internet de cette administration sur lequel tous les textes légaux et réglementaires sont disponibles :

http://www.iks.ch/default_F.asp.

(5) FF 2000 5689.

(6) RS 812.121 (http://www.admin.chlch/f/rs/c812_121.html).

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2. Le commerce des denrées alimentaires et des objets usuels La protection des consommateurs est assurée depuis de très nombreuses années par la Loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels (7). La première version de cette loi date du 8 décembre 1905 (8). Après plusieurs révisions partielles, elle a fait l'objet d'une mise à jour complète en 1992 (9). Elle est complétée par une ordonnance générale ( 1 o) et plus de vingt ordonnances spécialisées qui régissent des domaines particuliers comme les additifs, le contrôle de viandes, les OGM, le contrôle du lait ou les matériaux et objets en matière plasti- ques (11)(12).

(7) RS 817.0, ci-après « LDAI >> (http://www.admin.ch/ch/f/rs/c817 _O.html).

(8) RS 4 475.

(9) RO 1995 1469.

(JO) Ordonnance du 1er mars 1995 sur les denrées alimentaires, RS 817.02, ci~après

« ODAI ».

(11) Ordonnance sur les additifs admis dans les denrées alimentaires, RS 817.021.22 ; Ordonnance sur les substances étrangères et les composants dans les denrées alimentaires, RS 817.021.23; Ordonnance sur l'emploi de médicaments vété- rinaires pour les animaux destinés à l'obtention de denrées alimentaires, RS 817.021.24; Ordonnance concernant la procédure d'autorisation relative aux denrées alimentaires OGM, aux additifs OGM et aux auxiliaires technologiques OGM, RS 817.021.35; Ordonnance sur l'indication du pays de production des denrées alimentaires, des additifs alimentaires et des matières premières, RS 817.021.51; Ordonnance sur la valeur nutritive, RS 817.021.55; Ordonnance sur les champignons comestibles, RS 817.022.291; Ordonnance sur les objets usuels, RS 817.04; Ordonnance sur les matériaux et objets en matière plastique, RS 817.041.1; Ordonnance sur les pellicules de cellulose régénérée, RS 817.041.5; Ordonnance sur les cosmétiques, RS 817.042.1; Ordonnance sur la combustibilité des produits textiles, RS 817.043.1 ; Ordonnance sur la sécurité des jouets, RS 817.044.1; Ordonnance sur les générateurs d'aérosols, RS 817.045.1; Ordonnance sur les exigences en matière d'hygiène et de micro- biologie relatives aux denrées alimentaires, aux objets usuels, aux locaux, aux installations et au personnel, RS 817.051; Ordonnance sur le tabac et les produits du tabac, RS 817.06; Ordonnance sur le lait spécial, RS 817.121.1;

Ordonnance réglant la désignation des fromages suisses, RS 817.141 ; Ordonnance sur l'hygiène des viandes, RS 817.190; Ordonnance sur le contrôle des viandes, RS 817.190.1; Ordonnance sur le pesage des animaux abattus, RS 817.190.4; Ordonnance sur la formation des organes chargés du contrôle de l'hygiène des viandes, RS 817.191.54; Ordonnance sur la reconnaissance des eaux minérales naturelles, RS 817.364; Ordonnance sur l'importation, le transit et l'exportation des denrées alimentaires et des objets usuels, RS 817.41;

Ordonnance sur le contrôle du commerce des vins, RS 817.421; Ordonnance concernant le contrôle des denrées alimentaires à l'armée, RS 817.45 ; Ordonnance concernant le contrôle personnel en matière de denrées alimentaires à l'armée et son examen, RS 817.451; Ordonnance sur les conditions minimales que doivent remplir les contrôleurs des denrées alimentaires, RS 817.48 ; Ordonnance sur les conditions que doivent remplir les contrôleurs officiels des champignons, RS 817.49; Ordonnance concernant les émoluments perçus pour le contrôle des denrées alimentaires, RS 817.51; Ordonnance concernant le diplôme fédéral de chimiste pour l'analyse des denrées alimentaires, RS 817.92; Ordon- nance concernant le diplôme fédéral d'inspecteur des denrées alimentaires, RS

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La loi couvre toutes les modalités de commercialisation et d'utilisation des denrées alimentaires et des objets usuels ( 13 ). Elie fixe un double principe général pour la réglementation.

En premier lieu, il est interdit d'utiliser ou de remettre à des consommateurs sur le territoire suisse des denrées alimentaires, des additifs et des objets usuels qui ne satisfont pas aux exigences fixées dans la loi et ses dispositions d'exécution. Une dérogation à ce régime d'interdiction est possible moyennant une autorisation qui être assortie de charges afin d'assurer la protection des consommateurs. Il s'agira par exemple de l'obligation de mentionner la présence d'OGM dans un aliment.

En second lieu, sauf disposition réglementaire contraire, pour les denrées alimentaires destinées exclusivement à l'exportation, seule la réglementation du pays de destination est applicable.

3. Le commerce des toxiques

La Loi fédérale du 21 mars 1969 sur le commerce des toxiques (14)

réglemente le commerce (15) des substances inanimées et des produits fabriqués avec ces substances qui, «incorporés à l'organisme ou en contact avec lui, peuvent, déjà en quantité relativement faible, mettre en danger la vie ou la santé de l'homme et des animaux par une action chimique ou chimico-physique et qui, de ce fait, doivent être manipulés avec des précautions particulières» (16). Cette loi est subsidiaire à la réglemen- tation sur les substances ionisantes, le commerce des denrées alimentaires et objets usuels et les médicaments. Elle couvre le champ résiduel non

817.93; Ordonnance sur le prélèvement d'échantillons de denrées alimentaires et d'objets usuels, RS 817.94.

(12) Il est possible d'accéder à toutes les ordonnances par l'intermédiaire de la page

« http://www.admin.ch/chlf/rs/81.html#817 >> sur le site Internet de la Confédéra- tion.

(13) Le champ d'application de la loi est très large car la notion d'objet usuel recouvre la plupart des objets utilisés par des consommateurs, soit les objets en rapport avec la fabrication, l'utilisation ou l'emballage des denrées alimentaires (p. ex.

appareils, vaisselle ou matériel d'emballage); les produits de soins corporels et cosmétiques, ainsi que les objets qui, par l'usage auquel ils sont destinés, entrent en contact avec les muqueuses buccales; les vêtements, textiles et autres objets (p. ex. bracelets de montre, perruques et bijoux) qui, par l'usage auquel ils sont destinés, entrent en contact avec le corps ; les objets destinés à l'usage des enfants (p. ex. jouets, matériel didactique, matériel de peinture et de dessin); les bougies, allumettes, briquets et articles de farces et attrapes ; les objets et maté- riaux destinés à l'aménagement et au revêtement des locaux d'habitation, à moins qu'ils ne soient soumis à d'autres législations (article 5 LDAI).

(14) RS 813.0 (http;//www.admin.ch/ch/f/rs/c813_0.html).

(15) Cette notion est entendue de manière large. Elle comprend en particulier la fabrication, la préparation, la détention, l'emploi, l'importation, la fourniture, l'acquisition, la réclame, l'offre ou l'élimination (article 3 de la Loi sur les toxiques).

(16) Article 2 de la Loi sur le commerce des toxiques.

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concerné par ces législations. Le principe est l'assujettissement à autorisation de l'Office fédéral de la santé publique pour la mise dans Je commerce des substances toxiques. Le contrôle préalable exercé par cette autorité est considéré comme permettant de prévenir efficacement les risques éventuels liés aux produits ou à leur utilisation.

4. La prévention des maladies contagieuses

La Confédération et les cantons doivent prendre les mesures nécessaires pour lutter contre les maladies transmissibles de l'homme, conformément à la Loi fédérale du 18 décembre 1970 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme ⁽¹⁷⁾et à la Loi fédérale du 13 juin 1928 sur la lutte contre la tuberculose (18). Depuis le !er juillet 1997, les mesures de préventions prévues par ces lois incluent également les actions requises pour protéger 1 'homme contre les agents pathogènes, soit les organismes (prions, virus, rickettsies, bactéries, champignons, proto- zoaires et helminthes, notamment) ainsi que des matériaux génétiques qui peuvent provoquer une maladie transmissible chez l'homme ^(19), y compris ceux qui ont été génétiquement modifiés (20).

La loi prévoit principalement des mesures d'information, une formation spécialisée des personnes chargées de la lutte contre les maladies transmissibles, la constitution de réserves suffisantes des produits immu- nobiologiques les plus importants, la coordination au plan fédéral des mesures de protection mises en place par les autorités cantonales et un contrôle de la commercialisation ou de l'utilisation des agents patho- gènes.

5. La prévention des accidents

La Loi fédérale du 19 mars 1976 sur la sécurité d'installations et d'appareils techniques (21), soit les machines, engins, dispositifs, outils et équipements de protection, montés ou prêts à monter, utilisés ou non à titre professionnel s'applique à l'offre et à la mise en circulation d'installations et d'appareils techniques. Il s'agit d'une loi générale qui intervient en l'absence d'une réglementation spécialisée.

Le principe est l'interdiction de mise en circulation des installations et appareils techniques qui risquent de mettre en danger la vie et la santé

(17) RS 818.101 (http://www.admin.ch/ch/f!rs/c818_101.htm1).

(18) RS 818.102 (http://www.admin.ch/ch/f/rs/c818_102.htm1).

(19) Article 2, alinéa 2, de la Loi sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme.

(20) RO 1997 1155-1176. «Les agents pathogènes sont considérés comme génétique- ment modifiés lorsque leur matériel génétique a été modifié autrement que par croisement ou recombinaison naturelle survenus dans des conditions naturelles» (article 2, alinéa 3, de la Loi sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme).

(21) RS 819.1, ci-après « LSIT >> (http://www.admin.ch/ch/flrs/c819 _l.html).

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des utilisateurs et des tiers. Les normes de sécurité sont fixées par le Conseil fédéral qui doit notamment s'inspirer des standards reconnus au plan international (22).

B - LES RISQUES ACTUELS

1. Les risques alimentaires

Les risques nouveaux au plan alimentaire, notamment la contamination de consommateurs par des maladies comme celle de la «vache folle» ou les conséquences inconnues de l'utilisation d'organismes géné- tiquement modifiés, n'ont pas fait l'objet de réglementation spécifique.

Ces risques ont été pris en compte dans le cadre du droit existant qui a été complété pour gérer ces problèmes nouveaux (23 ).

2. Les risques sanitaires

a) Les risques naturels

Les dangers naturels comprennent les phénomènes naturels susceptibles de porter préjudice à des personnes et à des biens matériels, comme crues, inondations, laves torrentielles, chutes de pierres, tempêtes, grêle, éboulements, glissements de terrain, avalanches, séismes, sécheresse, foudre et incendies de forêt. La Suisse est touchée surtout par des crues, des avalanches et des glissements de terrain (24).

Pour faire face à ces risques, le législateur fédéral a adopté la Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (25). Cette loi est entrée en vigueur le 1er janvier 1993 et charge les cantons de protéger la population et les biens matériels contre certaines catastrophes naturelles, soit les avalanches, les glissements de terrain, 1' érosion et les chutes de pierres. Elle élargit le champ des précautions à prendre ainsi que l'étendue géographique des interventions préventives. Les mesures incluent notamment la construction et la remise en état d'ouvrages et d'installations de protection, la création et le traitement de jeunes peuplements ayant une fonction protectrice particulière, ainsi que l'établissement de cadastres et de cartes des dangers, l'aménagement et l'exploitation de stations de

(22) Articles 3 et 4 LSIT. Le Conseil fédéral s'est d'ailleurs expressément référé aux nonnes européennes à l'article 2 de l'Ordonnance du 12 juin 1995 sur la sécurité d'installations et d'appareils techniques (RS 819.11, ci-après « OSIT »;

http://www.admin.ch/ch/f/rs/c819 _ll.html).

(23) Voir, supra, les points A2 et A.4.

(24) Voir sur cette question le rapport détaillé édité par l'Office fédéral de la statistique et l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage:

L'environnement en Suisse, chapitre 15 -Dangers naturels et accidents majeurs.

Ce rapport est disponible à l'adresse :

« http :/ /www. buwal.cb/f/tbemenlumwelt/gefahren/fk 15uOO.pdf >>.

(25) RS 921.0, ci-après« LFo >> (http://www.admin.ch/ch/f/rs/c921_0.html)

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mesures, de même que la mise sur pied de services d'alerte, pour assurer la sécurité des agglomérations et des voies de communication.

Les mesures prévues par la LFo sont complétées par les dispositions de la Loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours d'eau (26)

s'agissant des eaux superficielles. Cette loi a pour but de protéger les personnes et les biens matériels importants contre l'action dommageable des eaux, en particulier celle qui est causée par les inondations, les érosions et les alluvionnements (protection contre les crues). Il appartient aux cantons d'assurer la protection contre les crues en priorité par des mesures d'entretien et de planification. Si ces actions de préven- tion sont insuffisantes, ils ont l'obligation de prendre des mesures supplémentaires comme des corrections, endiguements, réalisation de dépotoirs à alluvions et de bassins de rétention des crues ainsi que toutes les autres mesures propres à empêcher les mouvements de terrain.

Ces deux lois fédérales fournissent désormais les moyens de promouvoir des outils d'identification (cadastre des dangers ou carte des phéno- mènes) des dangers. Les autorités doivent ensuite intégrer le facteur

« risque naturel » dans leurs travaux de planification du territoire. Les zones effectivement dangereuses des régions concernées par des dangers naturels sont délimitées sur la carte. Les cantons doivent en tenir compte dans leurs plans directeurs et leurs plans d'affectation pour toutes les activités ayant des effets sur l'organisation du territoire.

b) Les risques biologiques (27)

Dans le cadre de la révision de la Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (28), de nouveaux articles 29a à 29h ont été introduits en 1997 sous le chapitre « Organismes dangereux pour l'environnement». L'objectif était de combler le vide juridique face aux dangers potentiels pour 1' environnement et notamment pour 1 'homme résultant de l'utilisation d'organismes, génétiquement modifiés ou non, de leurs métabolites ou de leurs déchets. Il s'agissait également de créer un cadre législatif clair qui puisse servir de base à une planification à long terme et aux investissements dans des mesures de sécurité pour les personnes et entreprises travaillant avec de tels organismes. Il s'agissait enfin d'adapter la réglementation suisse aux standards européens en la matière.

Selon l'article 29a LPE, «Quiconque utilise des organismes, leurs métabolites ou leurs déchets doit procéder de manière à ce que cette utilisation ne puisse constituer une menace pour l'environnement ou, indirectement, pour l'homme». En particulier, une mise dans le commerce est interdite si de tels organismes ou substances sont de nature

(26) RS 721.100 (http://www.admin.ch/ch/f/rs/c721_100.html).

(27) Sur les risques liés aux maladies transmissibles, voir supra le point A.4.

(28) RS 814.01, ci-après « LPE >> (http://www.admin.ch/ch/firs/c814_0!.html).

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à créer une menace directe ou indirecte pour l'homme, même s'ils sont utilisés de manière conforme aux prescriptions légales (29). Dans les autres cas, la mise en commerce est subordonnée à une autorisation fédérale et impose une information adéquate du public. Le preneur doit être informé des propriétés de l'organisme ou des substances pouvant avoir un effet sur l'environnement et recevoir des instructions propres à garantir qu'une utilisation conforme aux prescriptions ne puisse constituer une menace pour l'environnement ou, indirectement, pour l'homme.

Le même devoir d'information s'applique à quiconque met dans le commerce des organismes génétiquement modifiés (30).

Sur cette base, le Conseil fédéral a adopté plusieurs textes réglemen- taires (31 ). Les dispositions adoptées ne traitent en revanche pas des aspects éthiques. En particulier, elles ne se prononcent volontairement pas sur l'opportunité des modifications génétiques d'organismes ^(32).

c) Les risques chimiques

La nécessité de donner à la gestion des déchets en Suisse une orientation nouvelle a été ressentie en raison des problèmes liés au traitement des déchets, notamment le volume des déchets stockés et la perte de quantités croissantes de précieuses matières premières. La prise en compte de l'environnement dans la gestion des déchets et l'élimination des déchets sur le sol national constituent aujourd'hui des objectifs priori- taires, s'orientant autour de quatre axes principaux : la prévention des déchets à la source, la limitation des polluants au niveau de la production et des biens de consommation, la diminution des déchets par une meilleure valorisation, la réduction de la pollution par un traitement écologique des déchets effectué dans le pays même (33). Pour atteindre ces objectifs, les anciens articles 30 à 32 aLPE ont donc été remplacés par les vingt

(29) Article 29b LPE.

(30) Articles 29c et 29d LPE.

(31) L'Ordonnance du 25 août 1999 sur l'utilisation d'organismes dans l'environR nement (RS 814.911 ; http://www.admin.ch/ch/f/rs/c814_911.html) règle l'utili·

sation d'organismes, en particulier l'utilisation d'organismes génétiquement modifiés ou pathogènes, dans l'environnement. L'utilisation d'organismes en milieu confiné est régie par l'ordonnance du 25 août 1999 sur l'utilisation confinée (RS 814.912; http://www.admin.ch/ch/f/rs/c814_912.html). La protec- tion des travailleurs qui utilisent des microorganismes est réglée par l'Or- donnance du 25 août 1999 sur la protection des travailleurs contre les risques liés aux microorganismes (RS 832.321 ;

http://www.admin.ch/ch/f/rs/c832 _32l.html). Enfin, la mise dans le commerce d'organismes pathogènes, mais non génétiquement modifiés, utilisés comme produits phytosanitaires est visée par l'Ordonnance du 23 juin 1999 sur les produits phytosanitaires (RS 916.161;

http ://www. admin.ch/ chlf/rs/c916 _16l.html).

(3 2) Message du Conseil fédéral du 7 juin 1993 relatif à une révision de la Loi fédérale sur la protection de l'environnement, FF 1993 II 1337 ss.

(33) Message du Conseil fédéral du 7 juin 1993 relatif à une révision·de la Loi fédérale sur la protection de l'environnement, FF 1993 II l337ss.

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e) Les risques économiques

Une partie de 1' économie suisse dépend fortement du commerce international, notamment des échanges avec l'Union européenne. En 1997, la Suisse occupait le 12è rang mondial des exportateurs de biens, avec des exportations pour un montant total de Il 0 milliards de francs.

Dans le domaine des services, ce pays occupe le 14è rang, avec des exportations pour 31 milliards de francs. Les exportations de biens et de services représentaient en 1998 40% du produit intérieur brut (42). Elles constituent donc un élément essentiel pour la prospérité de la Suisse.

Selon le pays de destination, l'exportation de biens ou de services comporte un risque de recouvrement relativement élevé. Pour le limiter, la Confédération a mis en place un système de garantie. Les engagements internationaux de la Suisse délimitent la marge de manœuvre des autorités fédérales pour la mise en place du système de garantie à 1 'exportation.

Ces dernières tiennent de plus compte des principes fondamentaux de la politique suisse en matière d'aide au développement lors d'exportations vers les pays les plus défavorisés. Le système de la garantie contre les risques à 1' exportation est organisé par la Loi fédérale du 26 septembre 1958 (43) complétée par une ordonnance du Conseil fédéral (44) et plusieurs ordonnances du Département fédéral de 1' économie publique ^(45).

Ainsi, à certaines conditions, 1' exportateur reçoit la garantie de recouvrer une partie de sa créance en cas de perte ou de retard dans le paiement ( 46). En vue de maintenir et de développer les possibilités de travail et de promouvoir le commerce extérieur ( 47), ce système de garantie vise ainsi à faciliter la conclusion de contrats à l'étranger en dépit d'un risque de recouvrement lié à une instabilité politique ou écono- mique que l'exportateur ou l'acheteur étranger ne peuvent contrôler.

Récemment, de grandes entreprises suisses ont ainsi bénéficié de garanties

(42) Message du Conseil fédéral du 23 février 2000 concernant la Loi fédérale sur la promotion des exportations, FF 2000 2002/2005.

(43) Loi fédérale du 26 septembre 1958 sur la garantie contre les risques à l'exportation, RS 946.11 ; ci-après « LGRE ».

(44) Ordonnance du 15 juin 1998 sur la garantie contre les risques à l'exportation, RS 946.111 ; ci-après« OGRE>>.

( 4 5) Ordonnance du DFE du 1er décembre 1998 sur les monnaies susceptibles de donner lieu à une garantie complémentaire lors de marchés conclus en monnaie étrangère, RS 946.111.5; Ordonnance du DFE du 15 février 2000 concernant le classement de pays importateurs dans les catégories de pays établies en relation avec la garantie contre les risques à l'exportation, RS 946.111.6 ; Ordonnance du DFE du 8 mars 1999 sur la perception, par des organisations économiques, d'émoluments pour les garanties contre les risques à l'exportation, RS 946.112 ; Ordonnance du DFE du 8 mars 1999 concernant la perception d'une prime minimale pour les garanties contre les risques à l'exportation, RS 946.112.1.

(46) Article 3 LGRE.

(47) Article l LGRE.

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pour les travaux de construction du barrage des Trois-Gorges en Chine et de la Centrale hydroélectrique turque d'Ilisu (48).

Ces dispositions créent un fonds spécial, la GRE, dépourvu de person- nalité juridique mais financièrement indépendant (49). En conséquence, les dépenses et les recettes du fonds ne figurent pas dans le compte finan- cier de la Confédération (50); ses comptes sont gérés de manière autonome sous la surveillance du Contrôle fédéral des finances et font l'objet d'une publication annuelle (51).

La garantie a pour but de permettre à 1' exportateur de recouvrer une partie de sa créance en cas de perte ou de retard dans le paiement éma- nant d'entités à caractère étatique ou d'entités privées dont les engagements sont garantis par des banques acceptées par la GRE.

Selon les articles 4 LGRE et 3 OGRE, la garantie couvre en partie les pertes résultant principalement de cinq groupes de risques.

En premier lieu, elle vise le risque politique, soit le danger de guerre, de révolution ou de troubles à l'ordre public empêchant l'acheteur d'exé- cuter ses obligations et entraînant la perte des biens dont la propriété n'a pas encore été transférée par le vendeur.

En deuxième lieu, le risque de transfert est pris en compte. Il concerne les situations dans lesquelles l'acheteur se trouve dans l'impossibilité de régler sa dette en raison de mesures étatiques affectant le marché des changes. Les autorités fédérales incluent généralement dans ce groupe le risque liés à des retards de paiement en raison de mesures de rééchelonne- ment de la dette d'un pays.

En troisième lieu, le risque d'insolvabilité ou de refus de paiement est pris en compte.

En quatrième lieu, la loi appréhende également le risque monétaire découlant du refinancement d'un crédit en monnaie étrangère, de marchés en devises à terme ou de transactions semblables intervenant après un sinistre couvert par la garantie (52). Il s'agit donc d'un risque secondaire.

Enfin, la loi s'applique au risque de livraison, soit l'impossibilité d'exiger ou d'effectuer la livraison conformément au contrat, en raison

(48) Communiqué de presse du Département fédéral de l'économie (ci-après : DFE) du 22 décern bre 1999.

(49) Article 6a, alinéa 1, LGRE.

(50) Article 6a, alinéa 2, LGRE.

(51) Articles 6b et 6c LGRE.

(52) La« Notice concernant les contrats libellés en monnaie étrangère», établie le 1er juillet 1998 par le Bureau de la GRE, contient un tableau détaillé des prestations offertes par la Confédération.

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d'une augmentation, postérieure à sa conclusion, d'autres risques ou de l'absence de moyens de transport à l'étranger (53).

Le taux de couverture maximal est de 95 %, pour tous les risques couverts, plus d'éventuels intérêts de crédits (54).

En revanche, la Confédération ne couvre ni les pertes résultant de l'inobservation du contrat par l'exportateur, ni la détérioration, la perte ou la disparition de marchandises dans la mesure où 1' exportateur pouvait s'assurer contre ces risques (55).

L'assurance est uniquement destinée à couvrir le risque de recouvrement, elle n'est pas instituée pour pallier les carences éventuelles de l'exportateur.

j) Les risques politiques

La Loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure {56), adoptée par le Parlement fédéral le 21 mars 1997, déter- mine les compétences de la Confédération pour prévenir d'éventuels risques politiques.

Cette loi délimite clairement les compétences de 1 'État fédéral en matière de police. Avant l'ouverture d'une procédure pénale, les autorités fédérales chargées de la sécurité n'ont plus de compétence qu'en matière de terrorisme, d'extrémisme violent, d'activités de services de renseigne- ments prohibés, de commerce illicite d'armes et de substances radioacti- ves ainsi que de transfert illégal de technologie (57). En revanche, les activités politiques ne peuvent désormais être surveillées que s'il existe des soupçons précis de délit contre la sécurité intérieure ou extérieure de l'État (58). La collecte, le traitement et la communication des informations répondent à des exigences précises de manière à garantir les droits des citoyens (59). En particulier, l'usage de moyens techniques violant la sphère privée des individus est strictement interdit. Enfin, la LMSI définit de manière plus précise la collaboration entre les cantons et la Confédération (60).

Avec cette loi, la Suisse a clairement délimité le champ d'activité de la police fédérale. Les domaines dans lesquels elle peut intervenir à titre

(53) Sur cette question, voir Bureau de la GRE,« Notice pour le risque de livraison», mai 1999.

(54) Article 6 LGRE.

(55) Article 5, litt. aetc,LGRE.

(56) RS 120, ci-après« LMSI >> (http://www.admin.ch/ch/f/rs/cl20.html).

(57) Article 2, alinéas 1 et 2, LMSI.

(58) Article 3 LMSI.

(59) Articles 10 à 18 LMSI.

(60) Articles 4 à 7 LMSI.

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préventif sont restreints et ne concernent que les actes les plus graves pour la sécurité intérieure ou extérieure de l'État ( 61).

III- LE RÔLE DE L'ADMINISTRATION FACE AUX RISQUES

A- LA SURVEILLANCE DES RISQUES

1. Les organismes de surveillance et d'intervention

Les organismes de surveillance sont nombreux, tant au niveau fédéral que cantonal. Il existe généralement un service compétent dans chaque domaine concerné. Il s'agit soit d'une autorité fédérale, soit d'un service cantonal. Dans ce dernier cas, dans la mesure où la Confédération est compétente pour prévenir les risques, elle opère une coordination entre les autorités cantonales concernées.

La Confédération a toutefois mis en place certaines mesures centra- lisées en matière de protection de la population.

En premier lieu, une Centrale nationale d'alarme (CENAL) sise à Zurich est l'organe technique de la Confédération pour les événements extraordinaires. Il s'agit essentiellement des cas d'augmentation de la radioactivité, lors d'accidents survenant dans une centrale ou un labora- toire nucléaire, ou encore au cours d'un transport de matières radio- actives. À ce titre, la CENAL maintient un réseau de 58 stations réparties dans toute la Suisse, qui mesurent les rayonnements émis par un nuage radioactif ou par les matériaux radioactifs déposés sur le sol et fournissent des informations au public. La CENAL intervient également en cas d'accidents chimiques de grande ampleur, de ruptures d'un barrage et de chute de satellites (62).

En deuxième lieu, les organisations ou instituts privés qui utilisent, en milieu confiné, des organismes pathogènes ou certains organismes généti- quement modifiés sont tenus de notifier leur activité ou de demander une autorisation. Les notifications et les demandes d'autorisation seront alors transmises au Bureau de Biotechnologie de la Confédération. Cette divi- sion de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage centralise toute les informations dans ce domaine.

En troisième lieu, en matière de protection de la population, la Confédération remplit essentiellement un rôle de coordinateur, les cantons ayant la responsabilité des opérations dans la plupart des cas de catastrophe ou de situation d'urgence. Dans cette perspective, le Conseil

(61) S'agissant de la notion de sécurité de l'État, voir A KElLER, Die Politische Polizei im Rahmen des Schweizerischen Staatsschutzes, Bâle 1996, pp. 153 ss (62) Voir le site de la CENAL à l'adresse<< https://www.naz.ch/fra!home.html >>.

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fédéral vient de présenter le 19 octobre 2001 à l'Assemblée fédérale un projet de «Loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile» (63). Selon ce projet, la Confédération règlera les questions fondamentales de la protection de la population et veillera à la coordination dans ce domaine. Elle prendra des dispositions en cas d'augmentation de la radioactivité, d'accidents survenant dans des barrages hydroélectriques, d'épidémies ou d'épizooties ainsi qu'en cas de conflit armé. En accord avec les cantons, la Confédération peut être amenée à assurer la coordination et, le cas échéant, la conduite des moyens lorsque plusieurs cantons, 1' ensemble du pays ou des zones frontalières sont touchés. Le but du projet est de transformer l'ancienne protection civile destinée à intervenir en cas de conflit armé en une organisation d'aide en cas de catastrophe et de situation d'urgence.

Le système de protection de la population proposé par la Confédé- ration réunit les moyens de cinq organisations partenaires ayant chacune un rôle bien précis : la police pour le maintien de 1' ordre et de la sécurité, les sapeurs-pompiers pour les sauvetage et la lutte contre tous les types de sinistres, les services de la santé publique et les premiers secours pour les soins médicaux, les services techniques en charge d'assurer le fonction- nement des infrastructures techniques, notamment 1' approvisionnement en eau, gaz et électricité, l'élimination des déchets, ainsi que l'entretien des voies de communication et des réseaux télématiques et informatiques ainsi que la protection civile pour toutes les interventions liées à la protection des personnes et des biens culturels, l'assistance, l'appui aux organes de conduite et aux autres organisations partenaires ou les travaux de remise en état. L'armée peut éventuellement renforcer les effectifs de la protection civile ( 64).

La coordination entre les différents services doit être assurée par un organe de conduite devant assurer la coordination et la direction des opérations.

Le Canton de Genève s'est d'ores et déjà doté d'une structure de ce type sous la dénomination «ISIS ». Pour faire face à des situations ordi-

(63) Le message et les travaux préparatoires sont disponibles à l'adresse:

« http://www.zivilschutz.admin.ch/flactuel/index.htm ». Cette future loi devrait remplacer les bases légales actuelles, soit la Loi fédérale du 17 juin 1994 sur la protection civile (RS 520.1) et l'Ordonnance du 19 octobre 1994 sur la protection civile (RS 520.11). Voir également la Loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les constructions de protection civile (RS 520.2), l'Ordonnance du 27 novembre 1978 sur les constructions de protection civile (RS 520.21), et l'Ordonnance du 19 octobre 1994 sur les normes d'efficacité des constructions de protection civile (RS 520.23).

(64) Voir sur ce point l'Ordonnance du 25 octobre 1995 concernant l'affectation de militaires dans des domaines civils de la défense générale (RS 510.106), l'Ordonnance du 8 décembre 1997 réglant l'engagement de moyens militaires dans le cadre d'activités civiles et d'activités hors du service (RS 510.212) et l'Ordonnance du 16 juin 1997 sur l'aide militaire en cas de catastrophe dans le pays (RS 510.213).

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naires de catastrophes pour lesquelles les moyens cantonaux sont suffi- sants, l'organisation cantonale des secours s'appuie sur une structure où chaque service est engagé sous son propre commandement, tous les commandements étant coordonnées au sein d'un poste d'intervention sur les lieux du sinistre sous l'autorité du commandant des sapeurs-pompiers et d'un poste de coordination des opérations à l'arrière, dirigé par le chef du corps de police (65).

Les services sont organisés sous la forme de cellules en fonction des risques en cause. Les principales cellules sont les cellules sauvetage, police, médicale, secours, atomique-chimique, transports, information, télécom- munications. À la suite des attentats du Il septembre 2001, plusieurs cellules ont été activées et mises en place à 1' aéroport international de Genève, pour assurer une structure d'accueil comme de soutien psycho- logique et médical (66).

En cas de crise extraordinaire, des moyens plus importants peuvent être mis en jeu sous l'autorité d'un état-major cantonal de crise (67).

2. L'évaluation et la prévention des risques

La politique des autorités fédérales et cantonales en matière de risque se fonde essentiellement sur le principe de prévention. Ce principe, énoncé à l'article 1, alinéa 2, LPE, stipule que les atteintes à 1' environnement susceptibles de devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt. L'objectif est d'écarter tous les risques imprévisibles et néfastes pour 1' environnement. Dans ce but, il impose le respect d'une marge de sécurité prenant en considération les incertitudes liées aux effets à long terme des atteintes à 1' environnement (68).

Ce principe a notamment été concrétisé en matière d'organismes dangereux.

Une entreprise d'Oftringen s'est vue refuser l'autorisation de cultiver en plein air un champ de maïs transgénique, résistant aux herbicides, au motif du risque de propagation du pollen de maïs transgénique sur des champs de maïs traditionnel, engendrant par fécondation des grains égale- ment génétiquement modifiés. On assisterait de ce fait à la naissance d'un produit non autorisé. En outre, une contamination du maïs par un maté- riau génétiquement transformé ne saurait être tolérée aujourd'hui (69).

La Station fédérale de recherches en production végétale de Changins s'est également vue refuser 1' autorisation de cultiver à plein champ des

(65) Règlement cantonal concernant l'intervention, les secours et l'information lors de sinistre, RS/Ge F 4 05.04.

(66) Point de presse du Conseil d'État du 12 septembre 2001.

(67) Règlement cantonal relatif à l'État-major cantonal de crise, RS/Ge G 3 05.03.

(68) Voir, par exemple, l'ATF 124/1998 II219.

(69) Décision B98001 du 16 avril 1999, DEP 1999 746.

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pommes de terre transgéniques, dont la résistance au mildiou était testée.

L'OFEFP a en premier lieu constaté que chaque mesure qui pourrait contribuer au développement d'une résistance aux antibiotiques devait être refusée; en second lieu, l'OFEFP a considéré n'avoir pas à sa disposition les informations nécessaires et suffisamment précises sur les manipulations effectuées (70).

Ces deux décisions illustrent la portée de la volonté de prévenir les atteintes : une incertitude dans 1' évaluation doit être compensée par une marge de sécurité. La mise en œuvre du principe ne doit toutefois pas empêcher toute action humaine. Il convient de conserver une réaction proportionnée face au risque éventuel (71).

Au-delà de la règle générale, l'évaluation préventive des risques est mise en œuvre dans tous les domaines d'intervention de l'administration.

À titre d'exemple, en matière de prévention des dangers naturels, et plus particulièrement des avalanches, le Département fédéral de 1' environnement, des transports, de l'énergie et de la communication a soutenu depuis 1993 une politique très active sur la base de La loi sur les forêts et de la Loi sur l'aménagement des cours d'eau (72). Selon cette autorité, «la gestion des risques s'est avérée apte à surmonter la plupart des difficultés inhérentes à la protection contre les avalanches. La combinaison de forêts protectrices, d'ouvrages paravalanches, de cartes de dangers et de systèmes d'alerte a permis de maintenir les dommages à un niveau relativement modeste, malgré la gravité de la situation» (73).

Toutefois, pour améliorer la prévention, cette autorité soutient la diffusion de bulletins d'avalanches régionaux et préconise l'établissement de cartes de dangers englobant tous les phénomènes naturels comme les inondations, les laves torrentielles, les chutes de pierres, les glissements de terrain et les éboulements.

Dans le même sens, pour éviter que des constructions ne soient réalisées dans des zones où les risques naturels ou artificiels sont importants, l'article 6, alinéa 1, litt. c de la Loi fédérale du 22 juin 1979 sur 1' a- ménagement du territoire (74) impose aux cantons de définir les zones qui sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances.

(70) Décision B98002 du 16 avril 1999, DEP 1999 752

(71) ATF 124/1998 II 517. Pour une analyse détaillée de la casuistique en matière de protection de l'environnement, voir F. BEllANGER, avec la collaboration de V.

DEFAGO GAUDIN et M. MONTINI, «La loi sur la protection de l'environnement - Jurisprudence de 1995 à 1999 >>, DEP 2001, pp. 1/3 ss.

(72) Voir supra le point II. O. 0 O.

(73) Rapport du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication disponible sur le site Internet de 1' administration

fédérale à 1' adresse

« http://www.uvek.admin.ch/gs _ uvek/fr/umwelt/natur/index.html ».

(74) RS 700 (http://www.admin.ch/ch/f/rs/c700.html).

(18)

B - LES RESPONSABILITÉS ENCOURUES

La responsabilité relative aux risques peut être celle de l' administration comme celle de tiers. Nous ne traiterons dans ce rapport que de la responsabilité de 1' administration en distinguant le cadre général des dispositions instituant des chefs particuliers de responsabilité.

1. La responsabilité générale de l'administration

En droit suisse, les règles applicables à la responsabilité de 1 'État pour actes illicites dépendent de la Confédération pour 1' administration fédérale et du droit cantonal pour les autorités des collectivités infé- rieures.

A

côté de la Loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (75) coexistent ainsi vingt-six réglementations cantonales détermi- nant la responsabilité des agents publics (76). Ces lois cantonales utilisent le modèle de la responsabilité aquilienne en posant comme conditions : l'existence d'un dommage, la commission d'un acte illicite, un lien de causalité entre ces deux éléments et, parfois, la démonstration d'une faute de 1' agent public concerné. La tendance des lois récentes est cependant d'instaurer un régime de responsabilité objective.

L'élément déterminant est la portée de l'illicéité. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette condition est réalisée dès lors qu'un comportement viole un ordre ou une défense édictée par 1' ordre juridique pour la protection des personnes ou des biens (77). La notion d'ordre juridique comprend aussi bien les règles fédérales que cantonales (78).

A

teneur de l'article 3, alinéa 1, LRCF, la Confédération répond en principe «du dommage causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions», sans égard à la faute de celui-ci. Il faut donc qu'un fonctionnaire de la Confédération ait commis un acte illicite dont résulte pour un particulier un dommage lié par un rapport de causalité avec celui-ci. Les membres du Conseil fédéral sont des fonctionnaires au sens de l'article 1, alinéa 1, litt. b, LRCF. Il en va de même des membres du Conseil national ou du Conseil des États, les deux chambres du Parlement fédéral, conformément à l'article 1, alinéa 1, litt. a, LRCF.

Cependant, il n'est pas certain que 1' abstention de ces autorités puissent constituer un acte illicite au sens de l'article 3 LRCF. La jurisprudence du

(75) RS 170.32, ci-après « LRCF >> (http://www.admin.ch/ch/f/rs/cl70 _32.htm1).

(76) Pour une présentation générale du contenu de ces législations, voir B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4è éd., Bâle/Francfort 1991, ch. 2408 ss. Voir égale- ment, du même auteur, «La responsabilité de l'État et de ses agents )), dans XVIIIè journée juridique, Mémoires publiés par la Faculté de droit de Genève, 1979, p. 1.

(77) ATF 115/1989 lb 175, 180-181 C.; ATF 116/1990 lb 193, 195 Z. und Konsorten.

(78) Voir, par exemple, ATF 107/1981 lb 160, 164 ss R., relatif à la responsabilité d'un canton pour violation de l'interdiction du déni de justice formel résultant de l'art. 4 Cst. féd.

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Tribunal fédéral est assez restnctlve quant à la définition d'un tel acte (79). Il doit s'agir d'une violation grave du droit. En particulier, lorsque l'autorité bénéficie d'un pouvoir d'appréciation, l'illicéité ne pourra résulter que d'un excès ou d'un abus de celui-ci.

La mise en œuvre d'une éventuelle responsabilité de 1 'État en relation avec une mauvaise gestion d'un risque ne pourrait donc intervenir que dans des cas très graves dans lesquels des autorités auraient été informées d'un risque clair et n'auraient pris aucune mesure alors que la loi leur imposait l'obligation d'agir. Cette question fait actuellement l'objet d'un litige entre un groupement de 2026 agriculteurs et la Confé- dération. Les agriculteurs réclament un dédommagement à la Confédéra- tion au motif que les autorités fédérales auraient eu connaissance dès 1 'été des risques liés à la maladie de la vache folle et n'auraient pas pris les mesures nécessaires pour prévenir sa propagation (80).

2. La responsabilité pour actes licites

Certains cantons prévoient également un régime de responsabilité de l'État pour les actes licites de ses agents. Ainsi, l'article 4 de la Loi du 24 février 1989 sur la responsabilité de l'État et des communes (81)

stipule que « 1 'État de Genève et les communes du canton ne sont tenus de réparer Je dommage résultant pour des tiers d'actes licites commis par leurs magistrats, fonctionnaires ou agents dans 1' exercice de leurs fonctions ou dans l'accomplissement de leur travail que si l'équité l'exige».

Le canton de Genève est donc responsable du dommage causé par les actes licites de ses fonctionnaires si quatre conditions sont réalisées : un acte licite commis par un fonctionnaire ou un agent public dans l'exercice de ses fonctions, la victime a subi un dommage, il existe un lien de causalité entre l'acte licite et Je dommage et l'équité exige la réparation de ce dommage.

3. Les lois spéciales

Plusieurs lois spéciales instituent des régimes spécifiques de respon- sabilité pour le détenteur ou l'exploitant d'installations dangereuses. Ces responsabilités sont éventuellement applicables à l'État.

(79) Selon le Tribunal fédéral, un acte illicite «peut résider dans l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation laissé par la loi au magistrat ou au fonctionnaire. Est également illicite la violation de principes généraux du droit», ATF 112/1986 ll 231,234 Sociétés A. et B. Voir également l'arrêt du Tribunal fédéral du 18 janvier 1980, Zachary Xintaras, dans RDAF (1981), pp. 124, 127-128 ainsi que l'ATF 116/1990 lb 193, 197 Z. und Konsorten.

(80) Voir l'A TF 126/2000 II 63 qui tranche la question du droit d'être entendu des recourants dans le cadre de la procédure d'instruction de l'action en dommages et intérêts.

(81) Ci-après << LREC >>, RS/Ge A 2 40.

(20)

Par exemple, en droit de l'environnement, l'article 59a LPE prévoit que le détenteur d'une entreprise ou d'une installation qui présente un danger particulier pour 1' environnement répond des dommages résultant des atteintes que la réalisation de ce danger entraîne, à moins qu'il ne prouve que le dommage est dû à la force majeure ou à une faute grave du lésé ou d'un tiers. La Confédération, les cantons et les communes sont également responsables selon cette disposition.

De même, l'article 3 de la Loi fédérale du 18 mars 1983 sur la responsabilité civile en matière nucléaire (82) prévoit que l'exploitant d'une installation nucléaire répond de manière illimitée des dommages d'origine nucléaire causés par des substances nucléaires se trouvant dans son installation. Cet exploitant répond également des dommages d'origine nucléaire causés par des substances nucléaires provenant de son installation, qui, au moment où le dommage s'est produit, n'avaient pas encore été reprises par l'exploitant d'une autre installation nucléaire. Les substances nucléaires ne sont réputées reprises qu'au moment où elles franchissent 1' enceinte de 1' autre installation nucléaire ou une ligne convenue, située hors du territoire suisse.

CONCLUSION

L'analyse de la gestion administrative des risques illustre l'importance de 1' action de 1 'État en matière de protection des citoyens. Il s'agit probablement d'un des domaines les plus vastes du droit qui recouvre tous les aspects de la vie quotidienne des résidents d'un pays comme tous les événements catastrophiques pouvant résulter d'actions humaines ou de catastrophes naturelles.

Avec le développement de la technologie, qui génère souvent de grands progrès, par exemple en matière médicale, ou qui permet la diffusion de produits de grande consommation, comme les téléphones mobiles, surgissent de nouveaux risques et de nouveaux défis pour 1' administration.

Elle ne peut prévenir les dangers résultant des manipulations génétiques comme elle protège les populations des avalanches.

Face à ces nouveaux dangers, une politique raisonnable, fondée sur le principe de prévention, impose une action permanente. Les autorités doivent évaluer les atteintes possibles, les prévenir dans toute la mesure du possible et apprécier les risques résiduels, puis à nouveau recommencer ce processus si les mesures prises ne paraissent pas suffire. Cette approche nécessite une grande expertise technique et une volonté d'appréhender tous les nouveaux risques combinée avec une large information de la population.

(82) RS 732.44 (http://193 .5.216.31/ch/f/rs/c732 _ 44.html).