CONSEIL D'ÉTAT
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N
o50.931
Projet de règlement grand-ducal
relatif à l'infrastructure publique liée à la mobilité électrique
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Avis du Conseil d’État
(10 novembre 2015)
Par dépêche du 17 décembre 2014, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis à l’avis du Conseil d’État le projet de règlement grand- ducal sous rubrique, élaboré par le ministre de l’Économie.
Le projet proprement dit était accompagné d’un exposé des motifs, d’un commentaire des articles, d’une fiche d’évaluation d’impact ainsi que d’une fiche financière.
Les avis de la Chambre des métiers et de la Chambre de commerce ont été communiqués au Conseil d’État par dépêches respectivement des 2 mars 2015 et 8 juillet 2015.
Suite à une entrevue qui a eu lieu entre la commission compétente du Conseil d’État et des agents du Ministère de l’économie en date du 16 juillet 2015, le Conseil d'État a été saisi d’amendements gouvernementaux au projet de règlement grand-ducal initial par dépêche du 21 septembre 2015.
Ces amendements ont été accompagnés d’un texte coordonné du projet de règlement grand-ducal sous avis intégrant les amendements en question. Le présent avis se base sur ce texte coordonné.
Considérations générales
En 2011, le Ministère de l’économie et le Ministère du développement durable et des infrastructures, en étroite collaboration avec l’Institut luxembourgeois de régulation, ont réalisé une étude permettant une mise en œuvre de l’électromobilité au Luxembourg.
La base légale pour le déploiement d’une infrastructure nationale commune de bornes de charge publiques pour véhicules électriques par des gestionnaires de réseau de distribution électrique a été créée par la loi du 7 août 2012 modifiant la loi du 1er août 2007 relative à l’organisation du marché de l’électricité.
Le projet de règlement sous avis définit les fonctionnalités, les spécifications techniques, le nombre des points de charge à installer, le calendrier et l’organisation générale de déploiement par les gestionnaires de réseau de distribution. Il précise les services d’installation, d’exploitation et de maintenance de l’infrastructure de charge publique qui devront être assurés par les gestionnaires de réseau de distribution en faveur des futurs utilisateurs de cette infrastructure.
Les auteurs du projet de règlement exposent qu’il s’agit d’un règlement d’exécution pris sur base du paragraphe 13 de l’article 27 de la loi précitée du 1er août 2007.
Examen des articles Article 1er
Les notions d’emplacement de stationnement public et de parking public sont définies par renvoi au Code de la route qui consacre ces concepts. Le critère du Code de la route n’est pas la propriété de l’espace concerné, mais l’ouverture à la circulation. Des parkings appartenant à des propriétaires privés, mais accessibles au public, sont inclus théoriquement dans le champ du règlement. Cette inclusion se fait toutefois sans préjudice des droits des propriétaires quant aux conditions d’installation de bornes de charge publique auxquels un simple règlement ne saurait porter atteinte.
Article 2
Au neuvième tiret, il faut lire « agents des administrations communales », alors que les agents visés par la disposition sous avis ne sont pas nécessairement des « agents municipaux » au sens de l’article 99 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988.
Article 3
Le Conseil d’État s’interroge sur la portée normative de l’article sous examen.
L’article 3 introduit, à la première phrase, en effet, un concept nouveau, celui d’« emplacement ouvert au public » ; s’il s’agit d’un
« emplacement de stationnement public » au sens de l’article 1er, sous n), il conviendrait d’utiliser cette terminologie. S’il s’agit d’un autre type d’emplacement, il faut le définir, en ne perdant pas de vue le risque de dépasser le cadre du règlement. Cette phrase énonce le principe de la coopération avec des personnes publiques ou privées qui veulent établir une borne de charge. Si l’intention des auteurs est compréhensible, la disposition est dépourvue de toute portée juridique quant à cette coopération. S’ajoute à cela que l’invitation à coopérer est entourée de réserves aux contours imprécis tel le respect du principe de la non-discrimination et l’objectif d’une intégration des bornes « sans frais ».
La seconde phrase exige que ces bornes répondent aux caractéristiques fonctionnelles et techniques définies au règlement. La rédaction du texte ne permet de pas savoir si cette phrase s’applique à toutes les bornes érigées par des propriétaires privés ou bien uniquement à celles dont le raccordement au réseau public a été demandé. Quelle que soit la lecture qu’on adopte, le projet de règlement dépasse cependant le cadre légal de l’article 27, paragraphe 13, de la loi précitée du 1er août 2007 qui vise exclusivement les bornes de charge publique dans l’optique d’une
« infrastructure nationale commune de charges publiques ». Ce qui plus est, la seconde phrase doit être lue en relation avec la première qui est dépourvue de toute portée normative. Quelle serait la portée normative autonome de la seconde phrase ? Elle ne saura servir de fondement à un refus de raccordement d’une borne privée au réseau si l’opérateur privé assume les frais et si le gestionnaire du réseau accepte la compatibilité technique.
L’article 3 est à omettre.
Article 4 (3 selon le Conseil d’État)
L’article 4 exécute l’article 27, paragraphe 13, de la loi précitée du 1er août 2007.
Article 5 (4 selon le Conseil d’État)
Le Conseil d’État voudrait attirer l’attention des auteurs du projet de règlement sur un problème à la fois d’ordre juridique et technique. L’article 27, paragraphe 13, de la loi précitée du 1er août 2007 distingue entre les bornes de charge publique et les points de charge. Certes les deux concepts techniques sont liés, alors que, d’après l’article 4 du projet de règlement,
« toute borne est équipée de deux points de charge ». Le dernier alinéa de l’article 27, paragraphe 13, renvoie toutefois à un règlement grand-ducal uniquement pour « le nombre des points de charge » et non pour les bornes.
Sous réserve de cette observation, le paragraphe 1er de l’article 5 peut être approuvé.
Le second paragraphe renvoie au plan d’implantation général prévu à l’article 8. Le Conseil d’État renvoie à ses observations à l’endroit de cette disposition.
Article 6 (5 selon le Conseil d’État)
Le Conseil d’État renvoie à ses observations à l’endroit de l’article 5 (4 selon le Conseil d’État).
Le Conseil d’État relève encore un problème de terminologie qui se dégage de la lecture combinée des articles 1, 5 et 6. L’article 1er définit l’emplacement de stationnement public, le parking public, le parking relais et le parking de covoiturage ; les deux dernières catégories sont des parkings publics d’un type particulier. L’article 5, paragraphe 1er, fait référence aux parkings relais et aux parkings de covoiturage. L’article 6, paragraphe 1er, reprend le concept d’emplacement de stationnement public et le concept général de parking public. Pour éviter des confusions ou des doubles emplois, il faudrait spécifier qu’il s’agit des parkings publics qui ne sont pas visés par l’article 5, paragraphe 1er.
Article 7
Le Conseil d’État s’interroge encore sur la portée normative de l’article sous examen qui se borne à exhorter les gestionnaires qui doivent
« s’efforcer » à « assurer une répartition homogène » des bornes.
L’article peut parfaitement être omis.
Article 8 (6 selon le Conseil d’État)
L’article sous examen prévoit, au paragraphe 1er, que le ministre ayant les Transports dans ses attributions et le ministre ayant l’Énergie dans ses attributions publient un plan d’implantation général définissant les parkings éligibles pour l’installation des bornes.
Se pose la question de la nature juridique de ce plan. On peut lire la disposition en ce sens qu’est établi un plan comportant une liste positive des
personnes privées, physiques ou morales, intéressées. Le Conseil d’État ne considère pas pour autant que ce plan puisse être considéré comme un acte administratif à portée individuelle, alors qu’il s’agit d’un plan général ayant pour objet de définir et non pas d’énumérer les parkings éligibles et que, de toute façon, ce plan affecte, fût-ce négativement, un nombre indéterminé de personnes ayant des intérêts par rapport à des parkings non reconnus comme éligibles. Dans ces conditions, le Conseil d’État propose que le plan d’implantation général soit arrêté par les ministres et approuvé par arrêté grand-ducal.
Cette solution permettrait encore de répondre à un autre problème consistant dans l’absence de procédure permettant à des intéressés, propriétaires ou exploitants de parkings non considérés comme éligibles, de défendre leurs intérêts. Dès lors que le plan prend la forme d’un acte à portée générale, les mécanismes de la procédure administrative non contentieuse ne s’appliquent pas. Aussi le Conseil d’État pourrait-il concevoir un système, similaire à celui prévu pour les plans communaux d’aménagement général ou particulier, dans lequel le plan arrêté par les ministres est publié et soumis à une procédure de consultation publique en vue de donner aux opérateurs intéressés la possibilité de se manifester s’ils ne sont pas d’accord avec la définition des parkings éligibles.
Les paragraphes 2, 3 et 4 prévoient l’adoption de plans d’implantation détaillés. Le paragraphe 2 dispose qu’ils sont élaborés, le paragraphe 3 qu’ils sont établis. L’auteur de ces plans est le gestionnaire du réseau, donc une entité de droit privé. L’élaboration se fait, d’après le paragraphe 2, en concertation avec l’administration communale pour les parkings publics. L’autorité publique n’intervient pas pour contrôler la conformité de ces plans avec le plan général, ni pour approuver ou entériner ces plans. La commune concernée ne semble pas poser un acte d’autorité. Ces plans ne constituent pas des actes de droit public, mais relèvent de la gestion du gestionnaire de réseau. Il est d’ailleurs intéressant que le paragraphe 3 introduit le terme « concession », alors que le règlement omet par ailleurs toute référence au mécanisme de la concession.
Le Conseil d’État s’interroge sur la nécessité de prévoir, dans un règlement grand-ducal, des dispositions sur la mise en place concrète des bornes. Il va de soi que le gestionnaire devra respecter le plan d’implantation et toutes les normes techniques. Il devra également se soumettre aux dispositions légales et aux prescriptions communales régissant l’installation de telles structures, en particulier des autorisations communales. Pour le surplus, le gestionnaire du réseau agit dans le cadre de sa concession et a recours à des instruments de droit privé avec des contractants éventuels.
En ce qui concerne le paragraphe 4, le Conseil d’État note encore une différence d’optique avec le paragraphe 2. Alors que le paragraphe 2 vise l’élaboration du plan par le gestionnaire, le cas échéant, en concertation avec la commune, le paragraphe 4 introduit le mécanisme d’une proposition des parties concernées, gestionnaire, propriétaires et communes, qui doivent définir les localisations, mais aussi la date « prévisible » d’installation des bornes. Outre les difficultés d’articulation avec le paragraphe 2, le Conseil d’État souligne l’absence de portée juridique de la disposition qui relève davantage d’un mécanisme « feuille de route » que d’un dispositif normatif.
Partant, le Conseil d’État propose d’omettre le paragraphe 4.
Article 9
Le Conseil d’État émet des réserves par rapport à l’article sous examen. L’article 27, paragraphe 13, de la loi précitée du 1er août 2007 ne renvoie pas à un règlement grand-ducal pour le calcul des tarifs, ni pour leur approbation.
Le paragraphe 1er reprend en substance la disposition de l’article 20, paragraphe 6, de la loi précitée du 1er août 2007. L’article 20 de cette loi relatif aux missions du régulateur et aux obligations du gestionnaire s’applique évidemment également à l’infrastructure publique liée à la mobilité électrique.
Le paragraphe 2 renvoie expressément à l’articlée 20 de la loi précitée du 1er août 2007, ce qui met en évidence que la disposition en cause, outre la question de sa base légale, n’a pas de portée normative supplémentaire propre par rapport à la loi.
Partant, le Conseil d’État propose d’omettre l’article sous examen.
Article 10 (7 selon le Conseil d’État) Sans observation.
Article 11 (8 selon le Conseil d’État) Sans observation.
Observations d’ordre légistique Article 1er
Au point g), il convient d’écrire « le ministre ayant l’Énergie dans ses attributions et le ministre ayant les Transports dans ses attributions ».
Article 2
L’emploi de tirets est à éviter, la référence aux dispositions qu’ils introduisent étant malaisée, tout spécialement à la suite d’ajouts ou de suppressions de tirets ou de signes à l’occasion de modifications ultérieures.
Comme il s’agit d’une énumération, il convient de recourir non pas à des tirets, mais à une numérotation employant des chiffres suivis d’un point dans la séquence 1., 2., 3.
Article 3
Sans observation.
Article 4
Quant à l’emploi de tirets aux paragraphes 4 et 6, il est renvoyé à l’observation sous l’article 2.
Article 5
Sans observation.
Article 6
Au paragraphe 1er, le mot « respectivement » se trouve au mauvais endroit. Le Conseil d’État demande d’écrire « sur respectivement les emplacements de stationnement publics et les parkings publics … »
Au paragraphe 2, le symbole « % » est à remplacer par l’écriture en toutes lettres « pour cent ».
Aux paragraphes 1er et 2, il convient d’écrire correctement « les emplacements de stationnement publics. »
Article 7
Sans observation.
Article 8
Au paragraphe 1er, il convient d’écrire « le ministre ayant l’Énergie dans ses attributions et le ministre ayant les Transports dans ses attributions ».
Le mot « respectivement » se trouve au mauvais endroit. Il y a lieu d’écrire « définissant respectivement les parkings relais et les parkings de co-voiturage … ».
De même, au paragraphe 2, il convient d’écrire « en concertation avec respectivement les propriétaires des parkings relais et des parkings de co-voiturage concernés ».
Article 9
Sans observation.
Article 10
Quant à l’emploi de tirets aux paragraphes 4 et 6, il est encore renvoyé à l’observation sous l’article 2.
Article 11
Sans observation.
Ainsi délibéré en séance plénière, le 10 novembre 2015.
Le Secrétaire général, La Présidente,
s. Marc Besch s. Viviane Ecker
