Les acteurs de la politique extérieure: ceux qui la font et ceux qui voudraient la faire

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Les acteurs de la politique extérieure: ceux qui la font et ceux qui voudraient la faire

SCIARINI, Pascal

Abstract

Le chapitre passe en revue les acteurs et les processus de la politique étrangère suisse. Il constate d'abord que la compétence de la Confédération en matière d'affaires étrangères constitue une exception dans l'État fédéral décentralisé. S'il est vrai que la Confédération ne peut pas passer outre les cantons (la participation de différents acteurs à la politique extérieure est expressément énoncée dans la Constitution), ni cet état de fait, ni lesréformes institutionnelles ultérieures tendant à renforcer le rôle des cantons et du Parlement, n'ont véritablement amoindri la suprématie du Conseil fédéral en la matière. L'auteur montre comment la politique étrangère et la politique économique extérieure de la Suisse, longtemps aux mains d'une petite élite, a été façonnée par un nombre croissant d'acteurs.

L'interpénétration croissante entre politique interne et politique extérieure, qui a accompagné la mondialisation économique, a engagé une dynamique particulière. Des services chargés des questions de politique extérieure ont été créés dans pratiquement tous les [...]

SCIARINI, Pascal. Les acteurs de la politique extérieure: ceux qui la font et ceux qui voudraient la faire. In: In Bernauer, Thomas, Gentinetta, Katja et Joëlle Kuntz . La politique extérieure suisse au défi du XXIe siècle. Genève : Slatkine, 2021. p. 51-63

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Sous la direction de Thomas Bernauer Katja Gentinetta Joëlle Kuntz

La politique

extérieure suisse

au défi du ^{XXI e} siècle

Association suisse de politique étrangère SGA - ASPE

Éditions Slatkine

GENÈVE 2021

Traduit de l’allemand par François Lacire et Mathilde Rosso pour Gegensatz Translation Collective

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Le partage des compétences en politique extérieure

L

Dans un État fédéral fortement décentralisé comme la Suisse, dans lequel l’enchevêtrement des compétences entre la Confédération et les cantons est la règle, la politique extérieure fait figure d’exception. C’est le seul domaine dans lequel le partage des tâches penche si fortement en faveur de la Confédération.

Pour de bonnes raisons : pouvoir parler d’une seule voix – c’est-à-dire au nom de tous les cantons – au niveau international était une motivation importante dans l’esprit des concepteurs de l’État fédéral. Ceci ne signifie pas pour autant que, dans ses relations avec l’étranger, la Confédération peut faire fi des cantons.

Elle doit au contraire tenir compte de leurs compétences et sauvegarder leurs intérêts (art. 54 al. 3 Cst.), les associer à la préparation des décisions de poli- tique extérieure (art. 55 al. 1 Cst.), les informer et les consulter (art. 55 al. 2 Cst.), voire les associer aux négociations internationales lorsque leurs compé- tences sont affectées (art 55 al. 3 Cst.).

Au niveau fédéral, la Constitution prévoit expressément l’intervention de différents acteurs dans la définition de la politique extérieure, mais accorde l’essentiel des compétences au Conseil fédéral (Auer et al., 2013, p. 52). Ce der- nier est chargé des affaires étrangères et représente la Suisse à l’étranger (art.

184 al. 1 Cst.), il reconnaît les États et dirige le mouvement diplomatique (art.

184 al. 2 Cst.). Dans l’exercice de ses compétences, le Conseil fédéral doit toute- fois respecter les droits de participation de l’Assemblée fédérale à la définition de la politique extérieure (art. 166 al. 1 et art. 184 al. 1 Cst.). De plus, la Constitution fédérale assigne les mêmes objectifs au Conseil fédéral et à l’Assemblée fédérale : tous deux doivent veiller à préserver la sécurité extérieure, l’indépendance et la neutralité de la Suisse (art. 173 al. 1 a et art. 185 al. 1). Tout en attribuant la Chapitre 2

Les acteurs de la politique extérieure :

ceux qui la font et ceux qui voudraient la faire

Pascal Sciarini

primauté au Conseil fédéral en matière de politique extérieure, la Constitution fédérale semble donc vouloir établir « une coopération et une coordination permanentes » entre le gouvernement et le Parlement (Wildhaber, 1992, p. 132).

L’intervention conjointe du Conseil fédéral et de l’Assemblée fédérale vaut également en ce qui concerne l’approbation des traités internationaux. Si le Conseil fédéral approuve seul les accords de moindre importance, il soumet les autres à l’approbation de l’Assemblée fédérale (art. 166 al. 2 et art. 184 al. 2).

En matière de ratification des traités, le trait distinctif de l’ordre constitution- nel suisse réside toutefois dans l’intervention d’un troisième acteur, le peuple.

La Constitution soumet en effet la ratification d’une large catégorie d’accords internationaux au référendum obligatoire (art. 140 al. 1 let. b) ou facultatif (art. 141 al. 1 let. 2), et accorde ainsi aux citoyens et citoyennes suisses des droits de codécision en politique extérieure qui n’ont pas d’équivalent en comparaison internationale.

Dans la pratique, plus encore que dans les textes formels, le Conseil fédéral, épaulé par son administration, s’est traditionnellement taillé la part du lion dans la conduite de la politique extérieure. C’est lui qui définit les objectifs, la stratégie, les lignes de conduite et les instruments de la politique extérieure. Et c’est aussi lui qui nomme les diplomates et qui s’occupe de l’information de la population.

Politique étrangère et politique économique extérieure

Pendant une bonne partie du ^XXe siècle, il existait un fort contraste entre les deux principaux pans de la politique extérieure de la Suisse – la politique étrangère et la politique économique extérieure. D’un côté, limitée par sa poli- tique de neutralité, la Suisse a conduit une politique étrangère très prudente.

Elle s’est certes engagée dans toutes les enceintes internationales à vocation technique, mais s’est tenue à distance des organisations dotées d’ambitions politiques et des projets de coopération internationale ou d’intégration régio- nale. Au milieu des années 1990, un analyste de la politique étrangère suisse a résumé la situation du pays dans son environnement européen et mondial avec ce titre évocateur : « la Suisse isolée » (Riklin, 1995).

D’un autre côté, pour compenser la petitesse de son marché intérieur et satis- faire les besoins de son économie d’exportation, source de sa prospérité, la Suisse a pratiqué une politique économique extérieure offensive et s’est fortement enga- gée en faveur de la libéralisation des échanges dans les négociations écono- miques internationales. La politique extérieure suisse était alors largement dominée par la politique économique extérieure (Goetschel et al., 2004, p. 90).

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Jusqu’à la fin des années 1980, un autre trait distinctif de la politique exté- rieure suisse était son caractère fermé et peu démocratique. Elle était entre les mains d’un petit nombre de hauts fonctionnaires du Département fédéral des affaires étrangères (dénommé Département politique fédéral jusqu’en 1978) et d’experts, principalement des juristes spécialisés en droit international. De même, la politique économique extérieure était réservée à un cercle restreint d’acteurs étatiques (principalement l’Office fédéral des affaires économiques extérieures, devenu plus tard le SECO) et non étatiques (les principaux groupes d’intérêt économiques concernés), qui collaboraient étroitement de manière informelle ou au sein d’organes de type paraétatique, comme la

« délégation économique permanente » (Keel, 1975). De ce fait, la politique extérieure est longtemps demeurée peu visible pour le public ; le Parlement et les partis politiques n’y jouaient eux-mêmes qu’un rôle très secondaire. Cette situation ne déplaisait pas trop au Parlement, qui manifestait peu d’intérêt pour les affaires « étrangères », y inclus les affaires européennes (Sciarini, 1991).

L’internationalisation/européanisation des politiques et ses effets

La transformation du contexte international à la fin des années 1980 a forte- ment impacté la politique extérieure de la Suisse. D’une part, l’effondrement du bloc soviétique et la fin de l’ordre bipolaire ont provoqué une remise en question de la neutralité et donné une nouvelle impulsion à la politique étran- gère. D’autre part, les changements induits par les processus de globalisation de l’économie et d’internationalisation de la politique ont affecté les méca- nismes de prise de décision et les rapports de force entre acteurs.

L’internationalisation de la politique désigne la tendance des relations inter- nationales à déborder la frontière des États pour influencer les politiques natio- nales. Cette évolution, à l’œuvre depuis plusieurs décennies, a conduit à l’interpénétration croissante entre politique interne et politique extérieure. Dans de multiples domaines (par exemple l’énergie, l’environnement, les transports, la santé, la fiscalité), un nombre croissant d’enjeux qui étaient auparavant de nature essentiellement interne sont aujourd’hui négociés au niveau international au tra- vers de traités ou de conventions, si bien que la politique extérieure a toujours plus de répercussions sur la politique interne. De même, de nombreux litiges ini- tiés dans les tribunaux suisses finissent désormais devant les tribunaux inter- nationaux ou européens.

Empiriquement, le nombre d’accords bilatéraux et multilatéraux signés par la Suisse a fortement augmenté dans la seconde moitié du XX^e siècle (Hirschi, 1999), ce qui a eu pour conséquence d’accroître sensiblement la part du droit

ex fo pa si né ch ti de de qu no ti d’ ri va 20 da pr co pr N tr ét no l’i co co l’e pr pr po tiq fin po pa ni sé in co international dans la production normative en Suisse (Linder, 2014) : le nom-

bre de pages de textes légaux de droit international a augmenté de 7.5 % par année entre 1947 et 1982, contre seulement 1.5  % pour les actes de droit interne ; cette évolution s’est poursuivie et même accélérée au cours des trente dernières années ; dès le milieu des années 1990, les traités internationaux ont commencé à surpasser en nombre (de pages ou d’articles) les actes législatifs de droit interne.

Dans le contexte européen, internationalisation signifie avant tout euro- péanisation. Même si la Suisse n’est pas membre de l’Union européenne (UE), elle est très fortement influencée par le processus d’intégration européenne.

Après le rejet de l’Espace économique européen (EEE) en décembre 1992, les deux séries d’accords bilatéraux signés avec l’UE ont permis à la Suisse d’at- teindre un niveau élevé d’intégration, qualifiée par certains de « quasi-adhé- sion personnalisée » («customized quasi-membership») (Kriesi & Trechsel, 2008, p. 189).

À côté des effets directs générés par les traités et accords internationaux, l’internationalisation peut aussi influencer les politiques nationales de manière indirecte. C’est le cas en particulier lorsque la Suisse décide de s’adap- ter unilatéralement à des règles internationales ou supranationales qu’elle n’a pas contribué à élaborer (on parle en allemand de «autonomer Nachvollzug»).

Pour la Suisse, c’est à nouveau par rapport à l’UE que l’influence indirecte exerce les effets les plus significatifs (Fischer & Sciarini, 2014). Au cours des dernières décennies, le législateur suisse a repris à son compte bon nombre de directives européennes – ou s’en est tout au moins fortement inspiré. Moins visible que l’européanisation directe, l’européanisation indirecte est pourtant tout aussi importante, sinon plus. Selon une étude de tous les changements législatifs opérés en Suisse entre 1990 et 2010, un tiers ont débouché sur des dispositions au moins en partie conformes aux règles européennes. Or, dans trois quarts des cas, ces changements ont résulté d’une adaptation autonome de la Suisse – et dans le quart restant des accords bilatéraux conclus avec l’UE (Jenni, 2014).

Une autre étude portant sur les onze processus de décision les plus impor- tants de la première moitié des années 2000 démontre aussi le poids considé- rable de l’intégration européenne dans la politique suisse contemporaine (Sciarini et al., 2015) : trois d’entre eux concernaient des accords bilatéraux avec l’UE (l’extension de l’accord sur la libre-circulation des personnes, l’ac- cord sur la fiscalité de l’épargne et l’accord d’association aux traités de Schengen et Dublin) et deux autres des actes fortement influencés par la légis- lation européenne (la révision de la loi sur les étrangers et la révision de la loi sur les télécommunications) ; au final, près de la moitié des processus les plus importants relevaient donc de l’européanisation directe ou indirecte.

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L’internationalisation a eu des conséquences sur le contenu de la politique extérieure, sur le déroulement des processus législatifs et sur les rapports de force entre acteurs politiques. Premièrement, l’extension des champs couverts par la politique extérieure a conduit à sa « pluralisation ». La séparation clas- sique entre politique étrangère et politique économique extérieure mention- née précédemment a fait place à une division en un nombre plus élevé de champs politiques (politique du développement, politique européenne, poli- tique de sécurité, politique de paix, politique humanitaire,  etc.). De plus, le degré d’ouverture de la politique étrangère de la Suisse a augmenté après la fin de la guerre froide et le redimensionnement de la politique de neutralité, ce qui a contribué à réduire l’asymétrie entre politique étrangère et politique éco- nomique extérieure. Enfin, la politique extérieure est de plus en plus en situa- tion d’interdépendance avec d’autres politiques, comme la politique d’immigration. Avec l’élargissement des thèmes couverts par la politique exté- rieure, les objectifs qui lui sont assignés sont devenus plus nombreux et plus variés, ce qui pose de nouveaux défis en termes de cohérence (Goetschel, 2014). Au sein même de l’administration fédérale, le DFAE et le SECO doivent davantage composer avec les autres départements et offices, qui possèdent leur propre service des affaires internationales, ce qui augmente les besoins de coordination.

Deuxièmement, l’internationalisation influence également le déroulement des processus décisionnels et l’importance des phases du processus (Sciarini &

Nicolet, 2005). L’existence de mécanismes pré-parlementaire très développés, au travers desquels l’administration fédérale associe les cantons et les acteurs non étatiques (groupes d’intérêt, partis politiques, experts) à la préparation des actes normatifs, est une caractéristique centrale des processus législatifs en Suisse. Or, l’internationalisation réduit l’importance des procédures traditionnelles de consultation/concertation dans la phase pré-parlementaire, telles que les commissions extra-parlementaires ou les procédures de consultation. D’une part, l’existence d’une négociation internationale tend à déplacer le centre de gravité du processus décisionnel, la négociation devenant elle-même une étape-clé de ce processus. Or, cette étape reste hors de portée des acteurs internes, sauf peut-être pour quelques puissants groupes d’intérêt, comme economiesuisse (dans la poli- tique européenne) ou l’Association suisse des banquiers (dans les négociations financières internationales). D’autre part, le rythme rapide et discontinu des pourparlers internationaux s’accommode mal de la lenteur des procédures pré- parlementaires usuelles. La consultation des acteurs internes de la part de l’admi- nistration fédérale, si elle a lieu, prend des formes plus informelles et devient plus sélective. Ainsi, durant la période de 1987 à 2019, la moitié des actes de politique interne soumis au référendum ont donné lieu à une procédure de consultation, contre seulement un tiers pour les arrêtés relatifs à un traité international.

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L’importance accrue de la politique extérieure renforce l’exécutif fédéral au détriment du Parlement, des cantons, des partis politiques et des groupes d’in- térêt. Dans la phase de négociation d’un accord international, l’exécutif (Conseil fédéral et administration fédérale) se trouve en position de force, car il bénéficie d’un surcroît d’initiative, d’information et d’expertise par rapport aux acteurs internes – et singulièrement par rapport au Parlement. Dans la phase de ratification, les accords conclus au niveau international ont un fort goût de « à prendre ou à laisser » : le Parlement peut difficilement modifier leur contenu, sauf à risquer de remettre en cause l’ensemble de l’exercice. Si ceci est de nature à renforcer le leadership du Conseil fédéral, celui-ci reste limité par la composition multipartisane du gouvernement et la nécessité de forger des compromis, qui s’avèrent souvent minimaux.

Réformes institutionnelles : les cantons et le Parlement entrent en jeu L’Assemblée fédérale et les cantons ne sont pas restés insensibles à ces chan- gements. Durant la négociation sur l’EEE, les cantons ont pris conscience du fait que la Confédération commençait à négocier au niveau international dans des domaines relevant de leurs compétences. Soucieux de ne pas devenir de simples agents de mise en œuvre de traités conclus par la Confédération, ils ont demandé à être associés plus étroitement à la définition de la politique extérieure (Goetschel, 2014). L’institutionnalisation de la coopération entre Confédération et cantons a été ancrée dans les articles constitutionnels (art. 54 et 55) mentionnés au début de ce chapitre, et concrétisée dans la loi sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération (LFPC).

Cette loi explicite les trois mécanismes (information, consultation et partici- pation) au moyen desquels la Confédération associe les cantons. Elle oblige également la Confédération à justifier ses décisions si elle entend agir à l’en- contre de l’avis des cantons.

La négociation EEE a aussi mis en évidence l’absence d’une enceinte dans laquelle les cantons puissent coordonner leurs positions en matière de poli- tique extérieure. Ceci a conduit à la création de la Conférence des gouverne- ments cantonaux (CdC), qui a ultérieurement joué un rôle important dans la phase de négociation et de ratification des accords bilatéraux. À la fin des années 1990, les cantons ont poursuivi leur réflexion et ont revendiqué, dans l’éventualité d’une adhésion de la Suisse à l’UE, un régime de participation spé- cial et renforcé (Aubert, 2001). Plus récemment, ils ont demandé à être asso- ciés aux négociations institutionnelles relatives à la reprise du droit communautaire par la Suisse.

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En parallèle aux démarches des cantons, les Chambres fédérales ont égale- ment revendiqué des aménagements institutionnels en matière de politique extérieure. Pour compenser leur faible marge de manœuvre dans la phase de ratification, elles ont demandé à être davantage associées, en amont, à la pré- paration des négociations internationales. Leur demande a été satisfaite par une révision de la loi sur les rapports entre les Conseils (LRC) de 1991, via l’ex- tension des droits d’information et de consultation accordés aux commissions de politique extérieure. L’article 47 bis de cette loi stipule que le Conseil fédéral informe « de manière régulière et complète » lesdites commissions sur la situation et ses projets en matière de politique extérieure (al. 1), les consulte avant de finaliser ses mandats de négociation (al. 3) et les informe sur la pour- suite des négociations (al. 4). Sans remettre en cause la séparation des pouvoirs ou la primauté de l’exécutif (les commissions de politique extérieure ne peu- vent pas donner d’instruction contraignante au Conseil fédéral), cette révision législative visait à promouvoir un « dialogue intensif » entre le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale (Wildhaber, 1992, p. 135). L’article 166 al. 1 Cst. a consacré a posteriori le renforcement du rôle du Parlement dans la politique extérieure.

Si ces réformes institutionnelles ont permis aux cantons et au Parlement d’être plus étroitement associés à l’élaboration de la politique extérieure, elles n’ont pas fondamentalement modifié les rapports de force à l’œuvre dans ce domaine. Selon diverses études conduites au cours des trois dernières décen- nies, dont celle précitée des processus de décision les plus importants du début des années 2000 (Sciarini et al., 2015), le Conseil fédéral et l’administration demeurent les acteurs-clés dans les processus de décision relatifs à la politique extérieure ou européenne. Ainsi, alors que dans les processus législatifs de poli- tique interne le poids du Parlement – et des partis gouvernementaux – a aug- menté au cours des dernières décennies, notamment depuis la création des commissions permanentes en 1992, en politique extérieure l’exécutif (Conseil fédéral et administration) reste prédominant.

Bien que les caractéristiques propres aux processus de décision relatifs à la politique extérieure avantagent l’exécutif, ce dernier ne peut pas faire abstrac- tion des acteurs internes (cantons, Parlement, partis, groupes d’intérêt). D’une part, la culture du consensus est solidement ancrée dans les mœurs helvétiques et produit également ses effets en politique extérieure. D’autre part, il est dans l’intérêt de l’exécutif de rester à l’écoute des milieux concernés, dont il dépend dans bien des cas dans la phase de ratification. Si la nécessité de faire ratifier les traités internationaux importants est le lot de tous les exécutifs nationaux, la tâche qui incombe au Conseil fédéral est particulièrement ardue, puisqu’il ne doit pas seulement obtenir le soutien d’une majorité du Parlement, mais possiblement aussi du peuple. À cette fin, l’exécutif adopte e.

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sionnel, y compris à l’égard des partis ou groupes d’intérêt opposés à son action.

À ce propos, notons que les groupes d’intérêt, interlocuteurs importants du Conseil fédéral et de l’administration en matière de politique extérieure, ont eux-mêmes été diversement affectés par les changements structurels associés aux processus de globalisation et d’internationalisation. On a d’une part observé l’affaiblissement des associations faîtières de l’économie représentant les secteurs tournés vers le marché interne (en particulier l’USAM et l’Union suisse des pay- sans) (Sciarini et al., 2015). Et on a d’autre part assisté à l’affirmation de nou- veaux acteurs représentant la société civile (ONGs et autres groupes d’intérêt public), dont la montée en puissance ne s’exprime pas seulement par le lance- ment d’initiatives populaires (par exemple l’initiative « enreprises respon- sables »), mais aussi par la place grandissante qui leur est faite dans les enceintes de définition de la politique extérieure, par exemple la Commission consultative pour la coopération internationale.

Démocratie directe et politique extérieure

Pendant très longtemps, la politique extérieure a presque totalement échappé aux mécanismes de démocratie directe. En Suisse, comme ailleurs, on considérait la politique extérieure comme un champ d’action singulier, qui exigeait une approche rationnelle et des décisions raisonnables, et qui devait donc rester l’apanage des élites. On a cependant assisté au cours du temps à une démocratisation progressive de la politique extérieure suisse. L’extension du champ d’application du référendum en matière de traités internationaux consécutive aux révisions constitutionnelles de 1921, 1977 et 2003 a significa- tivement renforcé les droits de codécision du peuple dans la définition de la politique extérieure, faisant définitivement de la Suisse un cas à part en comparaison internationale.

Ainsi, à la suite de la réforme des droits populaires de 2003, le nombre de trai- tés internationaux soumis au référendum facultatif a été multiplié par six ou sept (d’une douzaine par législature à plus de 70). Le nombre de traités effectivement contestés par référendum n’a pourtant pas suivi la même tendance, bien au contraire : entre 2003 et 2015, seulement quatre traités internationaux ont été portés devant le peuple, sur un total de près de 220 traités. Ce résultat nous rappelle qu’un large pan de la politique extérieure est très peu conflictuel. Il s’agit dans bien des cas de traités internationaux de caractère plutôt technique et de moindre importance. En forçant un peu le trait, on peut donc dire qu’il existe deux grandes catégories de traités internationaux : d’un côté, un petit nombre de traités très importants (par exemple les accords bilatéraux avec l’UE) ; de l’autre,

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Les acteurs de la politique extérieure : ceux qui la font et ceux qui voudraient la faire 59

un grand nombre de traités de portée mineure (par exemple les conventions bilatérales sur les doubles impositions).

Le tableau 1 montre l’évolution du nombre de votations populaires sur des objets internationalisés, ainsi que l’évolution du degré de succès des autorités fédérales dans ces scrutins. En plus des deux catégories précitées d’internatio- nalisation directe (traités internationaux et actes dérivés) et indirecte (du type

« adaptation autonome »), j’inclus également les objets de politique interne qui possèdent une forte composante internationale (par exemple les initiatives populaires visant l’interdiction d’exporter du matériel de guerre).

Le nombre de votes de démocratie directe portant sur des objets internatio- nalisés a sensiblement augmenté au cours des soixante dernières années. Alors que ce nombre était inférieur à dix par décennie dans les années 1960, il dépasse vingt-cinq depuis les années 1990. La croissance reste très marquée même en termes relatifs, c’est-à-dire en tenant compte de l’augmentation du nombre total de votations populaires en Suisse : dans les années 1960 et 1970, moins d’une votation populaire sur cinq portait sur un enjeu internationalisé ; cette part est passée à une sur trois dans les années 2000 et 2010. Autrement dit, le nombre de votations populaires sur des enjeux internationalisés a i-

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Tableau 1 : Fréquence des votations populaires sur des enjeux internationalisés (1961-2020)

1961- 1971- 1981- 1991- 2001- 2011- 1970 1980 1990 2000 2010 2020 Nombre total de

votations populaires 29 87 66 106 82 84 Nombre de votations populaires

sur des objets internationalisés 5 16 16 26 26 28 (dont politique extérieure/sécurité

ou européenne) (0) (5) (2) (8) (8) (6) (dont politique d’asile ou d’immigration) (1) (3) (7) (5) (11) (6) (dont initiatives populaires

ou contre-projets) (1) (6) (6) (7) (11) (16) Part des votations sur

des enjeux internationalisés 17 % 18 % 24 % 25 % 32 % 33 % Taux de succès du gouvernement

dans les votations populaires sur

des enjeux internationalisés 100 % 75 % 63 % 77 % 65 % 82 %

Source des données : swissvotes (mes calculs)

Note : Les votations relatives à l’accord sur la libre-circulation des personnes avec l’UE sont classées dans la politique d’immigration.

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de pure politique interne.

Les objets relevant de la politique d’immigration ou d’asile, ainsi que les objets relevant de la politique extérieure (y compris européenne) et de sécurité, ont for- tement contribué à l’augmentation du nombre de votations sur des objets inter- nationalisés. On notera au passage que la Suisse a paradoxalement connu plus de votations populaires en matière de politique européenne que n’importe lequel des États membres de l’UE. Le tableau montre également que les votations populaires sur les objets internationalisés sont de plus en plus souvent issues d’une initiative populaire.

Comme l’indique la dernière ligne du tableau, le taux de succès du Conseil fédéral dans les votations sur les objets internationalisés oscille entre 60 et 80 %. C’est un taux élevé, comparable à celui sur les votations sur des objets de politique interne. Ainsi, au-delà de quelques rares cas à fort retentissement, comme le refus de l’EEE en 1992 ou l’acceptation de l’initiative UDC contre l’immigration de masse en 2014, les préférences des votants et celles des auto- rités fédérales sur les objets internationalisés sont généralement convergentes.

Reste qu’en politique extérieure, un rejet populaire pose des problèmes plus sévères qu’en politique interne, puisqu’il affecte également le partenaire de négociation ; les deux exemples précités (l’EEE et l’initiative contre l’immigra- tion de masse) constituent à cet égard des cas d’école.

Les lignes de conflit au sein de la société

Le fait que les votants aient la plupart du temps suivi le mot d’ordre des autori- tés fédérales dans les votations portant sur des objets de politique extérieure ou internationalisés ne signifie pas qu’il existe un consensus en la matière au sein de la population suisse. Les enquêtes d’opinion conduites après ces vota- tions montrent au contraire que la politique extérieure au sens large est le théâtre de vives oppositions entre groupes sociaux sur la dimension « ouver- ture-fermeture » ou « intégration-démarcation ». Ce conflit relatif au degré souhaitable d’ouverture internationale de la Suisse a fortement marqué les votations des années 1990, à commencer par la votation sur l’EEE en 1992, et il a encore gagné en importance dans les années 2000.

Parmi les facteurs sociodémographiques, le niveau d’éducation est un mar- queur important des préférences en matière de politique extérieure (Sciarini, 2000, 2020) : les personnes les mieux formées sont plus enclines à soutenir l’ouverture internationale de la Suisse, tandis que les personnes les moins bien formées tendent à s’y opposer. On observe également des divergences de vue entre les régions linguistiques et entre les villes et les campagnes. Après le

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traumatisme du vote sur l’EEE, qui a divisé la Suisse en deux, les préférences des Romands et des Alémaniques en matière de politique européenne se sont sen- siblement rapprochées. Les Romands continuent néanmoins d’être plus favo- rables à l’ouverture internationale que les Alémaniques, tandis que le Tessin est entre-temps devenu l’un des cantons les plus hostiles à l’ouverture. À l’affaiblis- sement du clivage linguistique a répondu le renforcement du conflit entre les villes et les campagnes, en particulier en Suisse alémanique : aux valeurs plus cosmopolites et multiculturelles des citadins s’opposent les valeurs plus conser- vatrices et « isolationnistes » des personnes vivant en milieu rural.

En ce qui concerne les facteurs d’ordre politique, dont l’influence sur les comportements de vote est encore plus forte que celle des facteurs sociodémo- graphiques, le soutien à une politique extérieure plus active augmente tout d’abord avec l’intérêt pour la politique et avec la confiance que l’on accorde au Conseil fédéral (Sciarini, 2020). Ensuite, l’idéologie et les affinités partisanes jouent un rôle décisif. D’une part, les sympathisants des partis votent souvent à l’unisson de leur parti préféré, et ceci selon une configuration propre à la politique extérieure. Alors qu’en politique interne le conflit entre la gauche (PS, Verts) et la droite (PLR, PDC, UDC) est encore dominant, en politique extérieure la ligne de fracture oppose le plus souvent la gauche et la droite modérée à la droite nationale-conservatrice (UDC). Corollairement, les vota- tions de politique extérieure se caractérisent habituellement par une forte cor- rélation entre l’auto-positionnement des individus sur l’échelle gauche-droite et leur décision de vote : plus un individu se positionne vers la droite de l’axe, plus il a tendance à rejeter l’ouverture internationale.

Conclusion

Dans un État fédéral, neutre et avec une démocratie directe très dévelop- pée, la conduite de la politique extérieure exige beaucoup de doigté. D’un côté, sous l’effet de l’internationalisation, la politique extérieure couvre une plus grande panoplie de domaines et a des répercussions croissantes sur la poli- tique interne. D’un autre côté, avec la démocratisation de la politique exté- rieure, le Conseil fédéral (et son administration) doit tenir compte d’une large palette d’acteurs (cantons, partis, associations économiques, groupes d’intérêt public, citoyens). De plus, la pluralisation de la politique extérieure et l’affir- mation corrélative de nouveaux acteurs (en particulier les ONG) redistribuent les cartes. En conjuguant des opérations orientées vers le grand public avec une intense activité de lobbying dans les couloirs du Parlement, les représen- tants de la société civile ont porté de nouvelles thématiques sur l’agenda poli- tique (multinationales responsables, commerce des matières premières, ts

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finance durable, raffineries d’or,  etc). Dans ces conditions, trouver le juste équilibre entre la défense des intérêts de la Suisse et le respect des contraintes internes et internationales est un défi permanent.

Sur le front diplomatique, les contraintes internes réduisent fortement la marge de manœuvre des négociateurs suisses. Si ces contraintes peuvent parfois être utilisées comme arme de négociation, cette stratégie a ses limites, surtout lorsque l’asymétrie de pouvoir est trop marquée – comme par exemple dans les rapports avec l’UE. En outre, si le soutien dans les urnes dont le Conseil fédéral bénéficie généralement en matière de politique extérieure ou européenne ren- force la crédibilité de la Suisse en tant que partenaire de négociations, la lenteur de la prise de décision ou les quelques revers populaires subis sur des objets de première importance – comme l’initiative contre l’immigration de masse – opè- rent à fins contraires. Sur le plan interne, dans un contexte très polarisé, les partis gouvernementaux ont de plus en plus de mal à trouver un terrain d’entente sur les enjeux majeurs de la politique extérieure. Enfin, la montée en puissance des groupes d’intérêt public contribue certes à la légitimité démocratique de la poli- tique extérieure, mais elle ne facilite pas la découverte de solutions consensuelles.

À ce jour, les autorités suisses ont su relever le défi et maintenir le subtil équilibre précité. Qu’en sera-t-il à l’avenir ? En matière de politique euro- péenne, sans doute le domaine le plus important de la politique extérieure suisse contemporaine, un premier obstacle a été franchi avec le rejet de l’initia- tive UDC dite « de limitation » en septembre 2020 ; le dilemme entre contrôle de l’immigration et poursuite de la voie bilatérale a ainsi été tranché, au béné- fice de cette dernière. L’interruption des négociations sur l’accord-cadre ins- titutionnel avec l'UE crée cependant une grande incertitude pour la politique étrangère suisse et la politique suisse en général.

Notes

1 En Suisse, le pouvoir exécutif est partagé entre les sept membres du Conseil fédéral (gouverne- ment), qui sont parallèlement chacun chef d’un Département (ministère). Le président ou la prési- dente a un statut essentiellement honorifique et protocolaire.

2 À titre d’exemple, moins de 20 interventions parlementaires (motions, postulats ou interpellations) portant sur la politique eropéenne ont été déposées entre 1972 et 1987 au Conseil national (Sciarini, 1991: 413). Durant la même période, plus de 1000 motions ont été déposées sur d’autres thèmes au Conseil national.

3 À titre d’exemple – hautement symbolique – on peut citer le secret bancaire, pilier de l’activité finan- cière suisse pendant près d’un siècle, et défait en une année par les pressions internationales.

4 Ces organisations se sont par ailleurs fédérées en communautés plus larges comme Alliance sud ou Alliance climatique.

Les acteurs de la politique extérieure : ceux qui la font et ceux qui voudraient la faire 63

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