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La contribution européenne aux projets de régulation
mondiale de la concurrence (1945-2005)
Laurent Warlouzet
To cite this version:
Laurent Warlouzet. La contribution européenne aux projets de régulation mondiale de la concurrence (1945-2005). Les Cahiers SIRICE (Sorbonne Identités, relations internationales et civilisations de l’Europe), UMR SIRICE (Sorbonne Identités, relations internationales et civilisations de l’Europe), 2012, Régionalisme européen et gouvernance mondiale au XXe siècle. �hal-02915744�
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La contribution européenne aux projets de régulation mondiale de la concurrence (1945-2005)
Laurent Warlouzet
Référence: Laurent Warlouzet, « La contribution européenne aux projets de régulation mondiale de la concurrence (1945-2005) », in Eric Bussière (éd.), Régionalisme européen et gouvernance mondiale au XXe siècle, Paris, Cahiers de l’IRICE, 2012, pp. 105-116.
Disponible sur le web : http://www.cairn.info/revue-les-cahiers-irice-2012-1-page-105.htm
Introduction
Si la mondialisation des marchés a progressé régulièrement depuis la Deuxième guerre mondiale, cette dynamique s’est accompagnée, depuis l’origine, d’une volonté de régulation des échanges1. Ce « contre-mouvement » d’encadrement des marchés -pour reprendre les
termes de Polanyi2- s’est manifesté par la création d’institutions économiques internationales
depuis la fin du XIXe siècle. Si les multiples tentatives d’instauration d’une régulation
économique internationale dans le cadre de la Sociétés des Nations (SDN, 1920) ont fait l’objet de nombreuses études d’historiens3, l’émergence d’un cadre contraignant et permanent
date principalement de l’après 1945. C’est à ce moment qu’ont été mises en place plusieurs institutions internationales centrales dans la régulation des réglementation publiques relatives aux échanges de biens (General Agreement on Tariffs and Trade ou GATT, 1947) et à la monnaie (Fonds Monétaire International ou FMI, 1944).
1 L’objet de cet article n’est pas de discuter la définition de la notion de « mondialisation », limitée ici à son côté marchand, ni son origine ; voir un état du débat in : Philippe Beaujard, Laurent Berger, Philippe Norel, « Par-delà l’eurocentrisme : les mondialisations et le capitalisme au prisme de l’histoire globale », in Philippe Beaujard, Laurent Berger, Philippe Norel (dir.), Histoire globale, mondialisations et capitalisme, Paris, La Découverte, 2009, pp. 7-61.
2 Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time, Boston, Beacon Press, 1985 [1944], p. 145.
3 Voir des bilans historiographiques in : Yann Decorzant, La Société des Nations et la naissances d’une conception de la régulation économique internationale, PIE-Peter Lang, 2011, pp. 66-96 ; Susan Pedersen, « Review Essay. Back to the League of Nations », in The American Historical Review, 112/4, octobre 2007,
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Cependant la régulation directe du comportement des entreprises, sans l’intermédiaire de la règlementation publique (droit de douane, taxe, norme technique), échappe encore très largement aux institutions internationales. Or les entreprises les plus puissantes, généralement désignées par le terme de « multinationales », peuvent avoir une action déstabilisatrice si elles acquièrent un pouvoir exorbitant, et si elles s’en servent au détriment de certains pays, comme la démontré l’action du cartel pétrolier de l’OPEP en 1973. Seule la Communauté économique européenne (CEE, 1957) et son héritière l’Union européenne (UE, 1992) ont une régulation supranationale des entreprises, la politique de la concurrence. Elle vise certaines ententes (ou cartel : accords entre entreprises), fusions (réunions d’entreprises sous une même entité), ou position dominante qui menaceraient tant l’unité du marché commun que l’exercice de la libre concurrence.
Cette politique de la concurrence supranationale s’est mise en place progressivement depuis les années 1960, et est devenue très influente depuis le milieu des années 19804. Or l’idée de
développer une régulation mondiale de la concurrence a aussi été développée à l’échelle mondiale. L’exemple européen a joué un rôle important et croissant dans ce projet, mais il n’a pas été le seul. Cet article vise à dresser un premier état de l’interaction entre les dynamiques européennes et mondiales dans cette discussion. Après une mise en valeur de l’ancienneté et de la pluralité du débat sur cette question entre 1945 et 1990, l’accent sera mis sur la contribution de l’Union Européenne dans les premiers pas d’un ordre mondial de la concurrence embryonnaire dans les années 1990.
I. Des débats internationaux dans des enceintes multiples
(1945-1990)
Le débat sur la régulation internationale du comportement des entreprises a été lancé dès 1945 dans le cadre du futur GATT, mais il a touché aussi deux autres organisations internationales en apparence antithétiques, une organisation de pays riches, l’OCDE (Organisation pour la coopération et le développement économique, 1947), et une organisation de pays en développement, la CNUCED (Conférence des nations Unies pour le commerce et le développement, 1964).
pp. 1091-1117.
4 Sur l’histoire de la politique de la concurrence communautaire : Laurent Warlouzet, The Rise of European Competition Policy, 1950-1991: A Cross-Disciplinary Survey of a Contested Policy Sphere, Florence, Institut
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Dans le cadre du futur GATT, le débat se développe très rapidement. Cette question est naturelle car le lien entre les cartels internationaux et la coopération internationale institutionnalisé est ancien. Il a connu une première apogée avec la conclusion de l’Entente internationale de l’Acier de 1926 et les projets du ministre français Louis Loucheur de 19275.
A cette époque, les cartels internationaux sont nombreux et généralement connus6. Mais avec
la Deuxième guerre mondiale, la vision des ententes entre entreprises change. Sur le plan économique, leur efficacité est remise en cause par le libre-échange international, valorisé par les élites atlantiques par rejet du repli national des années 1930. A l’échelle nationale, avec le développement de politiques plus interventionnistes, c’est l’Etat qui prend la charge d’organiser l’économie, plus les entreprises. Plus politiquement, le cartel est assimilé aux excès du capitalisme, à une concentration de pouvoirs et de richesse inacceptable alors que se développent les Etats-providence. Il s’agit alors de protéger le petit (le citoyen-consommateur) contre le gros (le producteur). Enfin, dans certains secteurs stratégiques (énergie, agriculture, etc.), une régulation publique des acteurs économiques existe à l’échelle nationale, ce qui pose la question d’une coordination internationale. Ainsi, le contrôle du comportement des entreprises par des institutions internationales peut être justifié par de multiples raisons après 1945.
Chronologiquement, les premières discussions se tiennent dans le cadre des négociations sur la création d’une « Organisation internationale du commerce » (OIC ou ITO : « International Trade Organization »), qui doit naturellement compléter l’ONU, le FMI et la BIRD après 1944. La surveillance du comportement des entreprises fait l’objet de propositions au sein de la thématique dite des « pratiques restrictives ». Les Américains imaginèrent au début, à la fin 1943, des dispositions très radicales, fondée sur l’abolition de certains types d’ententes (comme celles de fixation des prix). Les Etats-Unis disposent en effet d’une législation en la matière depuis 1890, alors même que les pays européens n’ont pas de politique de la concurrence véritablement constituée. Les Américains se rallient finalement en 1945 à une
universitaire européen, 2010, 39 p. [disponible sur www.eui.eu]
5 Eric Bussière, « La paix économique dans les années 1920 ou la recherche d’une architecture économique pour l’Europe », in Claude Carlier, Georges-Henri Soutou (dir.), 1918-1925 : comment faire la Paix, Paris, Economica, 2001, pp. 337-339.
6 Cette période est celle qui est la plus traitée dans : Dominique Barjot (éd.), International Cartels Revisited. Vues nouvelles sur les cartels internationaux (1880-1980), Caen, éditions du Lys, 1994 ; Cf. une vision synthétique et stimulante in : Françoise Berger, « Les milieux économiques et les États face aux tentatives d’organisation des marchés européens dans les années 1930 », in Éric Bussière, Michel Dumoulin, Sylvain Schirmann (dir.), Europe organisée, Europe du libre-échange ? Fin XIX° siècle-Années 1960, Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2006, pp. 71-106.
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formule plus souple : l’Organisation future devrait avoir un pouvoir d’enquête et de recommandations, mais sans dimension coercitive7.
Les négociations intergouvernementales durent jusqu’à la signature le 24 mars 1948 de la Charte de la Havane, qui fixe les principes de la future OIT, fondée sur un équilibre entre la dynamique libre-échangiste, et la régulation de cette dernière par de multiples clauses d’exception (pour l’agriculture, les produits de base, le développement, en cas de crise de la balance des paiements, etc.)8. Les « restrictive business practices » sont traitées en particulier
dans l’article 46, qui prévoit des procédures de consultation et de conciliation entre Etats-membres. Cependant, la Charte de la Havane n’est pas ratifiée par le Congrès Américain9, ce
qui explique que seul subsiste le GATT, qui n’est pas une organisation internationale mais un simple accord. Or, les quelques articles concernant les pratiques restrictives n’ont pas été insérées dans le GATT. En 1954-59, certains pays Européens (pays Scandinaves, RFA) posent le problème de leur inclusion dans le GATT, mais l’accord conclu en 1960 est décevant10. Il faut rappeler que la RFA était alors en plein débat sur l’introduction d’une loi
nationale particulièrement ambitieuse en la matière, la loi sur les restrictions de concurrence votée en 1957. Le débat rebondit dans les années 1970 pour plusieurs raisons : l’action de l’OPEP qui a montré l’impact des cartels internationaux, la crise économique qui relance les menaces protectionnistes, et enfin la diversification des missions du GATT. Ainsi, à partir du Tokyo Round (1973-79), des discussions sont menées sur les obstacles non-douaniers, et aboutissent à six codes de conduites non contraignants11. Le GATT ouvre un département
juridique en 1983, alors qu’il doit traiter un ombre de litiges croissant. C’est dans ce cadre général que sont adoptés plusieurs accords (en 1979, 1982 et 1984) non contraignants fixant les procédures de consultation en cas de désaccord international sur un problème de pratiques restrictives d’une compagnie12. Mais l’impact de ces décisions est faible sur les
7 Jean-Christophe Graz, Aux sources de l’OMC. La Charte de La Havane, 1941-1950, Genève, Droz, 1999, pp. 191-3.
8 Jean-Christophe Graz, ibid. pp. 255-270. 9 Jean-Christophe Graz, ibid., pp. 279-295.
10 Archives GATT, Doc. CG18/W/44., 10 octobre 1980, Consultative Group of eighteen, réunion des 29-30 octobre 1980. [en ligne : http://gatt-archive.stanford.edu/, site consulté le 27 avril 2012]
11 Lucia Coppolaro : «Liberalising trade in time of economic crisis : the EEC and the Tokyo Round negotiations», contribution au colloque 1979-1981. Un tournant dans les relations internationales, Paris, 12-13 mai 2011.
12 Ernst-Ulrich Petersmann, « Introduction », in Ernst-Ulrich Petersmann (ed.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, Dordecht, Kluwer, 1999, pp. 35-51.
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réglementations nationales, et plus encore sur le comportement des entreprises. Le GATT reste en effet une organisation internationale classique, sans droit fédéral directement applicable13.
En dehors du GATT, le débat rebondit à l’ONU dans le cadre de la CNUCED. Si cette dernière se consacre prioritairement aux questions de l’échange inégal ou au commerce des produits de base, les pratiques restrictives font également l’objet de discussions. Pour les pays en voie de développement, il s’agit de s’attaquer aux accords entre multinationales des pays riches, qui pourraient s’entendre pour vendre leurs produits, leurs licences ou leurs services, dans le cadre d’ententes à l’exportation ou d’ententes de répartition des marchés. Ils obtiendraient ainsi des prix plus élevés de pays pourtant plus pauvres. Plus généralement, il s’agit pour les pays de la CNUCED de renforcer leurs capacités de production et leur accès aux marchés des pays riches14. La régulation de la concurrence n’est ainsi pas l’apanage des
pays occidentaux.
Institutionnellement, cette préoccupation se traduit par une résolution dès la seconde conférence de la CNUCED, qui débouche sur une première enquête auprès des pays membres conduite en juin 196915. Elle relève de nombreux accords restrictifs des multinationales
occidentales. La troisième session de la CNUCED donne lieu à une résolution adoptée en 1972 sur la constitution d’un « groupe spécial d’experts des pratiques commerciales restrictives », puis à une nouvelle résolution appelant, en 1976, à l’ouverture de négociations internationales. En effet, l’adoption de règles pour les seuls pays de la CNUCED ne suffit pas dans la mesure où les acteurs concernés sont établis dans d’autres pays. L’ONU s’est saisie de la question à l’occasion de la résolution 33/153 du 20 décembre 1978, qui convoque une conférence des Nations-Unies sur les pratiques commerciales restrictives sous les auspices de la CNUCED. Le 5 décembre 1980, la résolution 35/63 adopte un code bonne conduite sur le contrôle des pratiques restrictives16. Il n’est cependant pas légalement contraignant.
Du côté des pays occidentaux, l’OCDE est le forum naturel de discussion, d’autant plus que les Etats d’Europe occidentale développent progressivement des législations en la matière au
13 Pierre Pescatore , « Introduction », in Meinhard Hilf, Francis G. Jacobs, Ernst-Ulrich Petersmann (eds), The European Community and GATT, Devented, Kluwer, 1989, p. xvi.
14 Georges Merloz, La CNUCED. Droit international et développement, Bruxelles, Bruylant, 1980, pp. 218-219. 15 Sur la CNUCED et cette question des pratiques restrictives : Georges Merloz, ibid., pp. 215-220 ; des éléments également in UNCTAD, The History of UNCTAD, 1964-1984, New-York, UN, 1985, pp. 113-115.
16 CNUCED, L’ensemble de principes et de règles équitables convenus au niveau multilatéral pour le contrôle des pratiques commerciales restrictives, doc. ONU TD/RBP/CONF/10/Rev.1, New-York, ONU, 1981.
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cours des années 1950et 196017. Une première recommandation sur la coopération entre Etats
dans le domaine des pratiques restrictives est adoptée en 1967 mais elle n’a pas d’influence concrète18. D’autres recommandations, toujours non contraignantes, suivirent en 1979 et en
198619. Par ailleurs, le contrôle des multinationales fait également l’objet d’études, avec un
premier groupe de travail constitué dès 1970, soit avant la crise économique de 1973. Le sujet des cartels d’exportation est particulièrement étudié, sans doute en réponse à cette préoccupation des pays en développement20. Des « lignes directrices » (guidelines) de
comportement pour les entreprises multinationales sont adoptées en 1976, là encore sans effet contraignant21.
Ainsi, les débats sur la régulation du comportement des entreprises dans le cadre des institutions internationales sont vifs depuis 1945. Trois caractéristiques sont à relever. Tout d’abord, les justifications pour développer une politique mondiale de la concurrence sont protéiformes : renforcer le libre-échange, protéger les pays les plus pauvres, intégrer les marchés, etc. Ensuite, les forums de discussions sont très nombreux, avec des débats dans le cadre du GATT, de la CNUCED, de l’ONU et de l’OCDE. Enfin, si des textes juridiques sont adoptés dans le cadre de l’ONU et de l’OCDE, leur pouvoir coercitif est faible. D’où l’importance de l’exemple européen, seul enceinte internationale où une politique de la concurrence contraignante à été développée, dans la tentative de constitution d’une régulation mondiale des pratiques restrictives au début des années 1990.
II. L’exemple européen dans la tentative de régulation globale
La politique de la concurrence communautaire devient rapidement une référence en termes de17 Adrian Künzler et Laurent Warlouzet, « National traditions of competition policy. Their influence on EU competition law and the influence of EU competition law on national competition law thinking », in Heike Schweiter and Kiran Patel (eds.), The Evolution of Competition Law in Historical and Legal Perspectives ; article accepté par les éditeurs, soumis à Oxford UP.
18 Archives OCDE, 473, Rapport sur le fonctionnement de la recommandation de 1967 sur la coopération dans le domaine des pratiques restrictives qui affectent les échanges internationaux, 4 décembre 1972.
19 Archives OCDE, doc. RBP (86)2, Review of the 1979 Council recommendation concerning cooperation on restrictive business practices affecting international trade and proposed revision of the recommendation (C(79)154final), 27 janvier 1986 ; OCDE, Memorandum on Cooperation between Competition Authorities, Paris, OCDE, 1986
20 Archives OCDE, 398, « Study on exports cartels », note de la délégation allemande, 16 février 1973.
21 Archives GATT, doc. MTN.GNS/W/99, 25 avril 1990. [en ligne : http://gatt-archive.stanford.edu/, site consulté le 27 avril 2012]
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régulation supranationale des pratiques restrictives. Cela pousse un groupe d’acteurs issus de l’UE a défendre une transposition partielle du modèle européen à l’échelle internationale en profitant de la création de l’OMC en 1995. Mais ce projet est largement resté dans les limbes. L’importance de l’exemple de la politique de la concurrence communautaire s’explique par deux facteurs. D’une part, et de manière unique, elle donne à une autorité supranationale des pouvoirs lui permettant d’agir directement sur les entreprises agissant en Europe, pour interdire des ententes, des fusions d’entreprise, pour condamner des positions dominantes, ou même pour demander le remboursement d’aides d’Etat perçues, si ces actes sont considérés comme contraires avec les traités fondateurs. L’ensemble de ces prérogatives se développe progressivement jusqu’en 1992, date de la première interdiction d’une fusion, mais la première interdiction d’un cartel date de 1964. Sachant que la plupart des législations européennes ont été établies entre 1948 et 1990, la Commission européenne n’est pas en retard et a même été en avance sur de nombreux Etats-membres22. Dès lors, la Commission
acquiert un pouvoir réel dès les années soixante, même s’il est longtemps limité de facto jusqu’au milieu des années 198023.
D’autre part, la CEE exerce dans ce domaine une influence qui dépasse ses frontières. En effet, elle peut sanctionner toutes les entreprises qui exercent dans le Marché commun, qu’elles soient européennes ou non. Ce principe a été mise en œuvre dès 1972 avec une condamnation d’ICI (Imperial Chemical Industries), une firme britannique, et ce alors que la Grande-Bretagne n’est entrée dans la CEE qu’en 1973. Des firmes américaines sont ensuite visées en 1973-74 (Continental Can et Commercial Solvents) et même IBM doit se soumettre à un compromis en 198424. En 1988, l’arrêt Woodpulp confirme l’application extraterritoriale
de la politique de la concurrence communautaire25.
L’intérêt pour l’exemple européen dépasse les frontières du Marché commun. Ainsi, la CNUCED réalise en 1977 une étude spécifiquement consacrée à la politique de la concurrence de la CEE, dans le cadre de ses réflexions sur les pratiques restrictives26. Elle
22 Adrian Künzler et Laurent Warlouzet, « National traditions of competition policy… », op. cit. 23 Laurent Warlouzet, The Rise of European Competition Policy, op. cit., pp. 10-15.
24 Sur l’affaire IBM : Arthe Van Laer, Vers une politique industrielle commune. Les actions de la Commission européenne dans les secteurs de l’informatique et des télécommunications (1965-1984), doctorat (dir. Michel Dumoulin), Université Catholique de Louvain, 2010, chapitre XIII.
25 Arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes du 27 septembre 1988, « A. Ahlström Osakeyhtiö et autres contre Commission des Communautés européennes ».
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consulte à cette occasion la Direction générale IV, le service de la Commission en charge de cette politique. Dans son document-bilan de 1980, elle fait référence plusieurs fois à la CEE de manière indirecte (à travers le terme de « groupements régionaux »)27.
Surtout, les Américains sont particulièrement sensibles au problème de la coordination internationale de la lutte contre les pratiques restrictives, dans la mesure où leurs multinationales sont potentiellement menacées par des poursuites de la Commission européenne. En septembre 1991, le gouvernement américain conclut avec la CEE un accord bilatéral qui instaure une procédure de coopération étroite entre les autorités de la concurrence des deux pays28. L’accord est mis en œuvre à partir de 1995, et donne lieu à des résultats
concrets même si des tensions ressurgissent régulièrement, par exemple lorsque la Commission interdit en 2001 la fusion entre General Electric et Honeywell, alors que les autorités américaines l’avaient validée. Au-delà du monde Atlantique, les Américains mettent aussi le sujet de la politique de la concurrence sur la table en 1993, lors de discussions dans le cadre de l’APEC (Asia Pacific Economic Council). Il s’agit pour eux de prévenir des querelles incessantes sur les obstacles non douaniers aux échanges, à l’image de ce qu’ils avaient connu avec le Japon dans les années 198029. Plus généralement, cette période de
l’immédiat après-guerre froide apparaît bien comme un « moment critique de la mondialisation »30, un de ceux où les régimes de régulation changent, ou sont appelés à
évoluer. Pour certains dirigeants américains, c’est l’époque de la « fin de l’histoire », celle où les enjeux économiques vont remplacer les conflits idéologiques31.
S’appuyant sur cet intérêt américain pour une mondialisation régulée, et sur la reconnaissance de l’expertise de la CEE/UE en la matière, un groupe d’acteurs européens a tenté de promouvoir une régulation transnationale des pratiques restrictives au début des années 1990.
York, ONU, 1977.
27 CNUCED, L’ensemble de principes et de règles équitables convenus au niveau multilatéral pour le contrôle des pratiques commerciales restrictives, doc. ONU TD/RBP/CONF/10/Rev.1, New-York, ONU, 1981, pp. 8 et 13.
28 Peter Holmes, « Trade and competition in the new WTO Round », in Chris Milner, Robert Read (eds), Trade Liberalization, Competition and the WTO, Cheltenham, Edward Elgard, 2002, p. 157.
29 G. Bruce Doern, « The Internationalization of Competition policy », in G. Bruce Doern, Stephen Wilks (eds.), Comparative Competition Policy. National Institutions in a Global Market, Oxford, Clarendon Press, 1996, pp. 311-2.
30 Matthias Middell, Katja Naumann, « Global history and the spatial turn: from the impact of area studies to the study of critical junctures of globalization », in Journal of Global History, 5, 2010, p. 153.
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La perspective du remplacement du GATT par une organisation internationale permanente, l’OMC (Organisation mondiale du commerce) en 1995 offre une opportunité. Cela pousse un groupe de juriste se réunissant en Allemagne et en Suisse alémanique à réaliser un projet de « Code Antitrust mondial » (GATT Draft International Antitrust Code) publié en 199332. Ces
juristes n’avaient pas de mandat du GATT mais ont élaboré ce code de leur propre initiative. Leur but n’est pas pour eux de créer un droit fédéral international, tâche jugée chimérique, mais de définir des procédures concrètes afin d’imposer une coopération internationale effective en la matière, et même d’envisager certains principes communs devant être appliqués par tous. Ils s’agit bien de l’auto-mobilisation d’une « communauté épistémique », c’est-à-dire d’un groupe d’experts dotés d’une autorité reconnue dans un secteur précis de l’action publique33.
Ce projet est transmis au GATT, en l’occurrence à son directeur général Peter Sutherland. Or Sutherland est un ancien commissaire européen à la concurrence (1985-1988), et l’artisan majeur du renforcement décisif de cette politique dans le cadre européen. Il fut le dernier directeur général du GATT et le premier de l’OMC, il eut donc à mettre en place cette nouvelle organisation internationale. De par son passé communautaire, Sutherland devait certainement être attentif à ce projet fortement influencé par les réflexions allemandes, elles-mêmes longtemps dominantes au sein de la DG IV34. Dans une interview donnée à posteriori
et portant sur l’OMC, il n’a pas hésité pas citer Jean Monnet comme l’un de ses inspirateurs, et a insisté sur la nécessité de créer un système juridique international fort pour renforcer une institution35. Alors que la question du modèle européen ne lui a pas été posée, Sutherland a
fait donc naturellement le lien entre le modèle communautaire et la régulation mondiale. Sur le plan des acteurs, il faut d’ailleurs noter que d’autres grands hauts-fonctionnaires des communautés européennes sont passés de Bruxelles à l’OMC comme Renato Ruggiero, ancien Directeur général de la politique régional, devenu ensuite ministre en Italie, et qui
32 Gerhard Schircker, « International Aspects of the Law of Unfair Competition », in Chia-Jui Cheng, Lawrence S. Liu, Chih-Kang Wang (eds), Internatioanl Harmonization of Competition Laws, Dordrecht, Martinus Nijhof Publishers, 1995, pp. 110-123.
33 Peter M. Haas, « Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination », in International Organization, 46/1, hiver 1992, pp. 1-35.
34 Katja Seidel, « DG IV and the Origins of a Supranational Competition Policy: Establishing an Economic Constitution for Europe », in Wolfram Kaiser, Brigitte Leucht, Morten Rasmusen (éd.), The History of the European Union. Origins of a trans- and supranational polity, 1950-1972, Londres, Routledge, 2008, pp. 129-147.
35 Interview de Peter Sutherland avec Keith Rockwell, porte-parole de l’OMC, 9 février 2011. [http://www.wto.org/english/forums_e/debates_e/interview2_e.htm, site consulté le 27 avril 2012]
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succéda à Sutherland comme directeur général de l’OMC (1995-1999). Claus-Dieter Ehlermann, ancien directeur général du service juridique (1977-1987) et de la concurrence (1990-1995) devient membre de l’organe d’appel de l’OMC (1995-2001). Ces quelques exemples illustrent une certaine porosité des réseaux entre Bruxelles et le GATT/OMC. Ce projet de code mondial de la concurrence n’a toutefois pas vu le jour pour deux raisons. Tout d’abord, sur le fond, les choix effectués par les juristes ayant rédigé le « Draft » ne sont pas consensuels. En effet, un intense débat agite la communauté des spécialistes en matière de droit de la concurrence. Pour certains Américains comme l’influent Barry Hawk, un droit léger en la matière est nécessaire pour ne pas alourdir les charges supportées par les entreprises, et car un scepticisme existe sur l’efficacité de l’intervention régulatrice publique36. Au contraire, pour certains juristes allemands, parfois encore influencés par des
réflexions ordolibérales, la politique antitrust américaine est trop laxiste et trop soumise aux intérêts privés37. Au-delà de cette controverse de fond, la principale raison de cet échec est le
manque de volonté politique. La réunion de l’OMC de Singapour, en 1996, a décidé de créer un groupe de travail sur ce sujet, mais les Etats-Unis se sont rapidement montrés sceptiques, tandis que les Européens ont perdu leur enthousiasme initial38. En 2004, l’OMC a même
décidé de ne pas inclure ce dossier dans les négociations générales. La diminution de l’enthousiasme pour une mondialisation régulée, consécutive en particulier à la crise asiatique de 1997-98, puis au sommet de Seattle de 1999, a certainement obéré les débats.
L’OMC est toutefois dotée d’un embryon de tribunal économique, l’organe de règlement des différents (ORD ou « Dispute Settlement Body », DSB). Il ne s’agit pas d’une régulation directe des entreprises mais seulement des interventions publiques. Cet organe est surtout concentré sur les problèmes commerciaux de dumping mais peut, par extension, se prononcer sur des affaires de pratiques commerciales restrictives lorsque ces dernières impliquent des
36 Auke Haagsma, « An international competition policy as a means to create an open Global Market place », in Chia-Jui Cheng, Lawrence S. Liu, Chih-Kang Wang (eds), International Harmonization of Competition Laws, Dordrecht, Martinus Nijhof Publishers, 1995, p. 412 ; Barry E. Hawk, « Analyse comparative de l’article 82 du Traité CE et de la section 2 du Sherman Act », in Guy Canivet (dir.), La modernisation du droit de la concurrence, Paris, LGDJ, 2006, pp. 131-150.
37 Roland Sturm, « The German Cartel Office in a Hostile Environment », in G. Bruce Doern, Stephen Wilks (ed.), Comparative Competition Policy, Oxford, Clarendon Press, 1996, p. 196 ; Erhard Kantzenbach, « Competition Policy in West Germany: A Comparison with the Antitrust Policy of the United States », in Competition Policy in Europe and North America: Economic Issues and Institutions, Londres, Harwood academic publishers, 1990, pp. 189-205.
38 Peter Holmes, « Trade and competition in the new WTO Round », in Chris Milner, Robert Read (eds), Trade Liberalization, Competition and the WTO, Cheltenham, Edward Elgard, 2002, p. 158.
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Etats. Si le DSB a un pouvoir plus important qu’auparavant, la procédure reste cependant très longue et fondée essentiellement sur l’accord volontaire des Etats39. Plus de 200 cas ont été
traités entre 1995 et 2005 dont certains conflits transatlantiques importants comme le refus européen d’autoriser l’importation du bœuf aux hormones nord-américain, ou les aides à Airbus et Boeing, ce dernier dossier étant toujours en cours. Une régulation internationale des obstacles non douaniers aux échanges émerge donc progressivement, même si elle reste timide et ne concerne pas directement les pratiques restrictives des entreprises.
Conclusion
Le développement d’une véritable politique de la concurrence internationale est donc un dossier ancien et protéiforme. Le contrôle des pratiques restrictives des entreprises a pu être justifié pour des raisons variées, relevant de la doctrine néo-classique de la libre concurrence et du libre-échange, des analyses du sous-développement ou de motivations plus sociopolitiques, comme la protection des faibles contre les forts.
Cette multiplicité de points de vue explique la diversité des enceintes de discussions sur ce problème : GATT, OMC, ONU, CNUCED, OCDE, et bien sûr CEE/UE. Les institutions aux pouvoirs contraignants, CEE/UE et dans une moindre mesure OMC, doivent être différenciées de celles produisant des codes de bonne conduite fondée sur la bonne volonté de leurs membres. Le GATT appartient à la première catégorie pour ce qui concerne les accords commerciaux concluant les rounds, mais à la seconde pour tous les autres dossiers, même si la création de l’OMC et de son ORD renforce l’organisation.
La singularité de l’Europe communautaire apparaît criante dans ce dossier pour des raisons proprement institutionnelle : c’est l’enceinte de coopération internationale la plus puissante, celle qui dispose du plus de pouvoir propre, indépendamment des Etats-membres qui la composent. La dialectique de l’européanisation et de la mondialisation se joue autour de l’exemplarité européenne dans ce domaine. La CEE/UE représente en effet la seule expérience de politique de la concurrence supranationale. Un certain nombre d’acteurs européens, en particulier des juristes inspirés par l’expérience allemande, ont tenté de faciliter la mise en place d’une régulation mondiale de la concurrence, fondée en partie sur
39 Ernst-Ulrich Petersmann, « Introduction » , in Ernst-Ulrich Petersmann (ed.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, Dordecht, Kluwer, 1999, pp. 11, 21, 53, 62, 66.
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l’expérience européenne. Dans cette optique, l’européanisation nourrirait alors la mondialisation.
Cependant, ce projet a été un échec. Les temps de la mondialisation ont imposé leur marque. Une certaine apogée semble marquer les années 1991-97, celles de la création de l’OMC, de l’accord bilatéral euro-américain de 1991 et du projet de code mondial de la concurrence, avant qu’un reflux ne s’impose, avec la crise asiatique puis les contestations de Seattle. Malgré la création et l’action de l’ORD, les progrès de la période 1995-2005 sont limités dans ce dossier. Les pratiques restrictives des multinationales restent à l’ordre du jour, mais leur régulation semble une perspective lointaine alors que même le Doha round est à l’arrêt.
