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Promotion Jean-Jacques ROUSSEAU
«2010-2011»
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Cycle International Long
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Master en Administration Publique
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Un rapprochement inévitable ?
Le recrutement et la formation des hauts fonctionnaires en France et au Royaume-Uni
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Mémoire présenté par
Melle Judith WHITELEY
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Sous la direction de :
Mme Françoise DREYFUS, Professeur Département de Science Politique
Université Paris I
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EMERCIEMENTSJe tiens à remercier mon tuteur de mémoire Françoise Dreyfus pour sa réactivité et tous ses conseils fortement utiles tout au long de cette recherche.
À l’ÉNA, Fabrice Larat et Kim Griffin ont fait preuve d’une grande disponibilité et de la flexibilité, et je leur en remercie.
Je suis également reconnaissante à ceux qui ont donné de leur temps en m’accordant des entretiens: Jean-Raphaël Alventosa (Cours des Comptes), Thomas Andrieu et Luc Cambounet (DGAFP), Adam Steinhouse (National School of Government) et Margaret Prythergch (Cabinet Office).
Finalement, je remercie vivement mes camarades de la promotion Jean- Jacques Rousseau qui m’ont apporté leur aide par le biais de leurs suggestions de lecture, de leurs observations éclairantes et du temps consacré à la relecture ; et, plus généralement, pour leur soutien à la fois pratique et moral : Sébastien Bécoulet, Sarah Birden, Jocelyn Caron, Damien Dubois, Marc Firoud, Marek Gajdos, Katell Guiziou, Gilles Lara-Adelaide, Hélène Monasse, Grégory Rzepski, Gabriel Sénaux, Stéphane Tabarié et Marjorie Vanbaelinghem.
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ESUMEAlors que le Royaume-Uni était à l’avant-garde du développement de la Nouvelle Gestion Publique (NGP) pendant les années quatre-vingt, la France a démontré plus de réticence vis-à-vis de l’application de ce modèle de gestion à l’administration. Cependant, depuis l’adoption de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en 2001, l’intégration de la NGP au sein de l’administration française s’est accélérée d’une manière significative. L’analyse qui suit examine les implications de la NGP relatives aux méthodes de recrutement et de formation des hauts fonctionnaires dans ces deux pays. L’hypothèse initiale d’un rapprochement des pratiques de gestion des ressources humaines entre la France et le Royaume-Uni, étant donné l’enthousiasme croissant de la France pour les principes et les outils de la NGP, fera l’objet d’un examen critique. Celui-ci repose dans un premier temps sur une analyse comparative des programmes phares des deux pays pour recruter les agents à haut potentiel dans la fonction publique (le Civil Service Fast Stream au Royaume-Uni et l’Ecole Nationale d’Administration en France), et des programmes de formation qu’ils dispensent. La gestion respective des viviers des hauts fonctionnaires fera dans un second temps l’objet d’une comparaison. L’analyse révèle que la France est effectivement en train de changer sa façon de former et de recruter les membres de l’encadrement supérieur, dans une perspective plus large de réforme de la gestion des ressources humaines. Ce mouvement s’est particulièrement accéléré depuis l’adoption de la LOLF. Néanmoins, les approches des deux pays demeurent très différentes, et la transposition en bloc des dispositifs britanniques de recrutement et de gestion des carrières reste peu probable. Les barrières sont de natures culturelle, politique et institutionnelle, et plus particulièrement liées à trois facteurs : l’importance primordiale que la France attache à la notion d’égalité de traitement, les attitudes actuellement prédominantes à l’égard de l’Etat et de l’autorité, et la perméabilité entre l’administration française et la classe politique.
Cependant, l’introduction de tests portant sur les compétences managériales dans le concours d’entrée de l’ENA, actuellement en cours de discussion, marquerait un véritable tournant dans l’appropriation française de la NGP. L’élaboration d’un discours et d’un vocabulaire relatifs au management par la performance qui soient propres à l’administration, sont nécessaires pour faciliter une telle appropriation culturelle.
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BSTRACTWhile the United Kingdom was at the forefront of the development New Public Management (NPM) in the 1980s, France has taken longer accept this model of public sector management. Nevertheless, since the adoption of the Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) in 2001, France’s integration of NPM has accelerated significantly. This study looks at the implications of NPM for the way these two countries recruit and train their senior civil servants. It tests the hypothesis that, given France’s growing enthusiasm for the principles and tools of NPM, its systems for human resources management will also be coming to resemble those of the UK. It compares the British and French flagship programmes for recruiting talent to the civil service - the UK Civil Service Fast Stream and the French Ecole Nationale d’Administration (ENA) – and the subsequent training that those who get through these selection processes receive. It also looks at the two neighbours’ systems for collective management of their senior civil servants. The study finds that, particularly since the adoption of the LOLF, France is indeed in the process of changing the way it trains and manages its senior public servants, within a wider programme of NPM-inspired human resources reform. Nevertheless, the countries’
respective systems remain very different, and wholesale transplantation of the kind of recruitment and career management mechanisms used in the UK is very unlikely. The barriers are cultural, political and institutional in nature, and include the importance attached by the French to equality of treatment, prevailing attitudes to the state and authority, and the permeability of the French administrative elite with its political class. It is suggested that introducing more competency-based tests into the selection process for ENA, as is currently under discussion, would nevertheless mark a step change in the French appropriation of NPM. The importance of developing a discourse and vocabulary around results-based management that is specific to the public sector, as a way of facilitating such as appropriation, is also discussed.
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S OMMAIRE
SIGLES………...7
INTRODUCTION………...8
1. LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE ET SES IMPLICATIONS POUR L’ENCADREMENT SUPERIEUR ET LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES...11
1.1. LES DEFAILLANCES DE LA BUREAUCRATIE WEBERIENNE………...11
1.2. L’AUBE DE LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE………...12
1.3. LE ROYAUME-UNI ET LA FRANCE : L’AVANT ET L’ARRIERE-GARDE DE LA NGP ?...14
1.4. LES ATTENTES DE L’ENCADREMENT SUPERIEUR DANS LE CONTEXTE DE LA NGP…....17
2.LE RECRUTEMENT DES FUTURS HAUTS FONCTIONNAIRES –LE FAST STREAM ET L’ECOLE NATIONALE DE L’ADMINISTRATION………..19
2.1. LE SYSTEME BRITANNIQUE – THE CIVIL SERVICE FAST STREAM…………..…………19
2.2. LE SYSTEME FRANÇAIS –LE CONCOURS D’ENTREE DE L’ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION ………...23
2.3. LE CONTE DE DEUX CONCOURS – UNE COMPARAISON DU CONCOURS D’ENTREE DE L’ENA ET LE PROCESSUS DE SELECTION DU CIVIL SERVICE FAST STREAM………....25
2.3.1 LA PLACE DES CONNAISSANCES………...……..25
2.3.2 LA PLACE DES COMPETENCES ………26
2.3.3 LE REFLEXE D’AUTO-EVALUATION ET D’APPRENTISSAGE………..28
2.3.4 LA CONNOTATION PSYCHOLOGIQUE………...29
2.3.5 LA CAPACITE DE TRAVAIL……….29
2.3.6 LES MODES DE NOTATION………30
2.4. NOUVELLES PERSPECTIVES DANS LES SYSTEMES DE RECRUTEMENT………..30
2.4.1 LE ROYAUME-UNI………30
2.4.2 LA FRANCE………...32
3.LA FORMATION ET LA GESTION DE L’ENCADREMENT SUPERIEUR AU ROYAUME-UNI ET EN FRANCE………..34
3.1. LE ROYAUME UNI………34
3.1.1 LA FORMATION INITIALE………34
3.1.2 LA FORMATION CONTINUE………..……….36
3.1.3 LA GESTION DU VIVIER DES HAUTS FONCTIONNAIRES………39
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3.2. LA FRANCE ……….43
3.2.1 LA FORMATION INITIALE –ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION………..43
3.2.2 LA FORMATION CONTINUE ………..……….…..49
3.2.3 LA GESTION DU VIVIER……….51
3.3. NOUVELLES PERSPECTIVES DANS LES SYSTEME DE FORMATION ET DE GESTION…….54
3.3.1 LA FRANCE………54
3.3.2 LE ROYAUME-UNI……….57
3.4. COMPARAISON DES APPROCHES BRITANNIQUE ET FRANCAISE DANS LES DOMAINES DE LA FORMATION ET LA GESTION DES HAUTS FONCTIONNAIRES………...…59
3.4.1 FORMATION INITIALE VERSUS FORMATION CONTINUE ………...……59
3.4.2 CONTENU ET FORMAT DE LA FORMATION………60
3.4.3 LE LIEN AVEC LE SECTEUR PRIVE ………...…62
3.4.4 PROGRESSION………..………63
3.4.5 LA GESTION DU VIVIER DES HAUTS FONCTIONNAIRES………64
3.4.6 DISCOURS DU LEADERSHIP ………65
4.DISCUSSION………67
4.1.LES BARRIERES CULTURELLES………69
4.1.1 LE CULTE DE LA PERFORMANCE………..69
4.1.2 LA CONCEPTION DE L’AUTORITE………..70
4.1.3 L’EGALITE, LA PSYCHOLOGIE ET LA PERSONNALISATION………...72
4.1.4 L’ELITE VERSUS LES LEADERS………75
4.1.5 L’AUTORITE RATIONNELLE OU L’AUTORITE CHARISMATIQUE ?...76
4.1.6 ENSEIGNER/APPRENDRE LE MANAGEMENT : EST-CE POSSIBLE ?…………77
! 4.2LES BARRIERES POLITIQUES, INSTITUTIONNELLES ET JURIDIQUES ……….79
4.2.1 LA PERMEABILITE ENTRE L’ADMINISTRATION ET LES POUVOIRS POLITIQUES79 4.2.2 LE ROLE DES GRANDS CORPS ……….81
4.2.3 LE REGIME JURIDIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE……….82
CONCLUSION………84
ANNEXEA-PERSONNES RENCONTREES……….……88
BIBLIOGRAPHIE……….…..89
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SIGLES
BARS Behaviourally Anchored Rating Scales BOP Budgets opérationnels de programme
DGAFP Direction général de l’administration et de la fonction publique DIF Droit individuel à la formation
ENA Ecole Nationale d’Administration EPSO European Personnel Selection Office
ESSEC Ecole supérieure des sciences économiques et commerciales
EU European Union
FSAC Fast Stream Assessment Centre GMP Gestion et management public GRH Gestion des ressources humaines HPDS High Potential Development Scheme
HR Human Resources
IGPDE Institut de la gestion publique et du développement économique INHESJ Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice LOLF Loi organique relative aux lois de finances
MAEE Ministère des Affaires étrangères et européennes NDPB Non-Departmental Public Bodies
NGP Nouvelle Gestion Publique NPM New Public Management NSG National School of Government
OCDE Organisation de coopération et de développement économique PSA Public Service Agreement
PSG Professional Skills for Government QUANGO Quasi Non-Governmental Organisation RGPP Révision général des politiques publiques SCS Senior Civil Service/Senior Civil Servant
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NTRODUCTIONDepuis son avènement au cours des années quatre-vingts, la nouvelle gestion publique (NGP) s’est répandue partout dans les pays de l’OCDE et bien au- delà. Alors que le Royaume-Uni était à l’avant-garde de ce mouvement, la France a montré davantage de réticence à son égard. Néanmoins, force est de constater qu’une intégration de plus en plus poussée de ce système de gestion au sein de l’administration française s’est produite au cours des dix dernières années, particulièrement depuis l’adoption de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en 2001. Cette étude cherche à analyser l’impact de cette appropriation graduelle sur la façon française de recruter, former et gérer l’encadrement supérieur de l’Etat. Nous utilisons le cas britannique en tant que point de comparaison, en examinant dans quelle mesure et par quels moyens le Royaume-Uni a intégré la vision de la NGP dans son système de recrutement et de gestion des hauts fonctionnaires. Si la France est en train de rattraper le Royaume-Uni au niveau de l’adoption des systèmes de gestion du type NGP, s’en rapproche-t-elle également en termes de création et de gestion de sa haute fonction publique ?
L’étude est structurée comme suit :
* Le premier chapitre présente un résumé des principes de la nouvelle gestion publique, ainsi que de son évolution dans les deux pays étudiés. Il s’ensuit un cadre d’analyse que l’étude utilisera, pour comprendre ce que pourraient être les implications de la NGP quant aux attentes de l’administration vis-à-vis de ses hauts fonctionnaires, et en conséquence les façons de recruter et gérer ces derniers.
* Le chapitre deux consiste en une comparaison des processus de sélection dans chaque pays pour accéder au parcours accéléré vers la haute fonction publique : le Civil Service Fast Stream au Royaume-Uni et la formation initiale de l’Ecole Nationale d’Administration en France. Dans les deux pays il existe des voies d’entrée aux hauts échelons de l’administration autres que ces deux programmes, et une comparaison de toutes les voies d’accès respectives serait sans doute éclairante en elle-même. Néanmoins, dans le cadre de cette étude, nous nous bornons à examiner ces
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deux mécanismes phares qui sont à peu près l’équivalent l’un de l’autre.
* Le chapitre trois entreprend une comparaison sur trois plans de la suite des carrières que feront ceux qui réussissent les concours décrits dans le chapitre précédent. Les trois aspects analysés sont : 1) la formation initiale à l’ENA et au sein du Fast Stream 2) la formation continue offerte aux fonctionnaires se destinant à l’encadrement supérieur et pendant l’exercice de ces fonctions ; et 3) la gestion du vivier de la haute fonction publique. Ces deux derniers aspects représentent en eux-mêmes de vastes sujets, et l’analyse dont ils font l’objet ne peut qu’être schématique. Nous ne faisons référence qu’en passant à la grande question de la rémunération de la performance, par exemple. L’interaction de notre sujet avec la question de la recherche de la diversité (de toutes sortes) dans la haute administration ne fait pas partie non plus de cette étude.
* Le quatrième chapitre consiste en une analyse transversale des éléments soulevés dans les premiers chapitres, pour montrer dans quelle mesure nous sommes en train d’assister à un rapprochement du système français par rapport à celui de son voisin britannique, et dans quels domaines des écarts demeurent.
Etant donné la difficulté à déterminer l’équivalence exacte des grades dans les deux administrations, l’étude n’utilise pas une définition très stricte d’un « haut fonctionnaire », d’autant plus que l’analyse porte sur l’ensemble du cursus des futurs cadres dirigeants, dès leur décision de tenter le concours d’entrée. Les termes «les hauts fonctionnaires », « l’encadrement supérieur », « la haute administration » et « les cadres dirigeants » se voient ainsi utilisés de façon interchangeable.
J’ai décidé de ne pas traduire la majorité des descriptions en anglais des formations offertes, des compétences recherchées etc., puisque le fait qu’ils ne soient pas facilement traduisibles en français apporte une lumière supplémentaire sur notre sujet.
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NOTE METHODOLOGIQUE
L’étude s’est déroulée de la manière suivante :
• Une revue de la littérature académique et de la documentation des deux administrations ;
• Des rencontres avec des responsables du recrutement et de la formation des hauts fonctionnaires en France et au Royaume-Uni (une liste se trouve en annexe A) ;
• Mon propre parcours en tant que fonctionnaire britannique, issue du Fast Stream et élève du Cycle International Long de la promotion Jean-Jacques Rousseau de l’ENA. Le Fast Stream et la formation initiale à l’ENA font l’objet d’une analyse particulière dans cette étude. Mes réflexions ont été alimentées par mes observations pendant ma scolarité à l’ENA et mes discussions avec les élèves français.
En tant que mise en garde, il m’importe de rappeler que je suis fonctionnaire britannique et que forcement j’ai une expérience et une compréhension beaucoup plus approfondie de la philosophie et du fonctionnement de l’administration britannique. Je m’efforcerais tout de même d’être aussi objective que possible dans mes analyses. Néanmoins, je tiens à reconnaître explicitement le risque qu’entraîne mon point de départ anglo-saxon.
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1. LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE ET SES IMPLICATIONS POUR L’ENCADREMENT SUPERIEUR ET LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES.
1.1. LES DEFAILLANCES DE LA BUREAUCRATIE WEBERIENNE
La nouvelle gestion publique (New Public Management) est un concept né au début des années 1980, et qui depuis a entraîné des transformations radicales dans l’organisation et les règles du jeu des administrations des pays développés. Avant sa naissance, le modèle typique de l’administration était celui de la bureaucratie wébérienne, fondée sur la notion d’autorité rationnelle.
Ce modèle se manifestait dans chaque pays concerné selon ses spécificités historiques, politiques, sociales et culturelles, mais d’une manière très schématique il est possible de décrire les caractéristiques de ce système comme suit : l’administration était une organisation hiérarchique et centralisée, qui mettait en place une gestion par des règles juridiques, gestion qui reposait sur une délinéation très claire des rôles et des responsabilités de chacun. Au niveau de l’entrée dans la fonction publique et de la gestion conséquente des effectifs, il s’agissait d’un recrutement sur la base des compétences techniques et ensuite d’une gestion statutaire des fonctionnaires permanents. Au-delà de ses aspects organisationnels, relèvent de ce modèle certaines valeurs spécifiques à la fonction publique du vingtième siècle, dans un contexte de suffrage universel et de rôle croissant dévolu à l’Etat. L’impartialité de traitement des usagers et la neutralité politique sont les plus importants à citer.
Depuis le début des années 1980, le sentiment s’est répandu que ce système n’est plus à la hauteur des attentes et exigences des citoyens, pour de multiples raisons. D’abord, les pays occidentaux se rendent compte de la nécessité de maîtriser les dépenses publiques, d’autant plus dans un contexte où la concurrence économique mondiale ne cesse d’augmenter. Un système dont l’objet principal avait toujours été « de fournir le meilleur service possible au public sans avoir à en considérer le coût »1 n’était plus abordable.
Deuxièmement, des citoyens plus éduqués et plus aisés, mieux informés et plus autonomes deviennent de plus en plus exigeants vis-à-vis de la délivrance des services publics, qu’il veulent voir mieux adaptés à leurs besoins
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individuels. De surcroît, les défis – économiques, sécuritaires ou environnementaux – des dernières décennies du vingtième siècle s’avèrent de plus en plus complexes et interdépendants, d’autant plus dans un monde où tout peut être informatisé ou médiatisé dans l’instant.
Dans ce nouveau contexte, les déficiences du modèle traditionnel de la bureaucratie s’empilent. Les administrations se montrent trop réticentes à prendre des risques et ne sont ni assez rapides ni suffisamment flexibles pour répondre aux nouveaux défis qui se présentent. En outre, les citoyens, mieux informés, veulent voir la portée de la démocratie s’élargir au fonctionnement de l’administration, et non simplement aux décisions des élus. Alors que dans le passé le contrôle de l’action de l’administration se faisait a priori, au moment de la fixation des lignes directrices d’une nouvelle politique publique, les citoyens cherchent de plus en plus des preuves concrètes de l’efficacité de l’action des dizaines de milliers de fonctionnaires, jusqu’alors travaillant dans l’ombre.
A ces pressions externes sur l’administration se rajoutent des problèmes internes. Au moment où les citoyens dans les sociétés aisées cherchent de plus en plus l’épanouissement au travail, il en découle un problème d’attractivité des postes au sein des fonctions publiques. La rigidité et la lenteur de l’administration sont moins attirantes vis-à-vis du dynamisme supposé du secteur privé. Si l’autonomie et l’individualisation sont des facteurs essentiels pour la satisfaction au travail, une carrière dans les fonctions publiques des années 70 n’en fournissait pas suffisamment.
1.2. L’AUBE DE LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE
Ainsi, à la recherche d’une meilleure maîtrise des dépenses, d’un Etat plus flexible et d’une transparence accrue sur les actions de l’administration, la
« performance » s’impose comme le mot-clé. La nouvelle gestion publique décrète que l’administration peut atteindre la « performativité » par la mise en place d’une « gestion axée sur les résultats ». A son origine, la NGP tirait profit des pratiques managériales du secteur privé, pour lequel la performance a une définition purement économique : « l’aptitude d’une organisation à se procurer des ressources à un coût raisonnable et à les utiliser avec efficience (relation entrées/sorties) et avec efficacité (relation résultats/sorties) pour atteindre les
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objectifs de production et de résultats »2. L’OCDE, dans son état des lieux de l’emploi public de 2008, cherche à décomposer la signification du terme tel qu’il s’applique aux organisations publiques. A l’aspect qui concerne ce qui est produit, se rajoutent les aspects recouvrant les modalités de production. Donc pour l’administration, la performance englobe également le respect des procédures et l’application correcte des règlementations ainsi que la qualité des relations avec les citoyens et leur accès aux services fournis3.
Un effet de miroir est au cœur du dispositif de la NGP : les modalités de la gestion stratégique et opérationnelle des programmes, et celles de la gestion des hommes, se reflètent. C’est-à-dire que la gestion axée sur les résultats s’applique aussi bien au niveau « micro » de la gestion du travail et de la carrière de chaque fonctionnaire qu’au niveau « macro » de la mise en œuvre des grandes politiques publiques. L’OCDE offre ces définitions de la gestion des performances sur ces deux plans4 :
Tableau N° 1 : La gestion des performance organisationnelles et individuelles
LA GESTION DES PERFORMANCES ORGANISATIONNELLES
La gouvernance par les règles uniquement cède la place à une réforme des processus budgétaires, la focalisation sur les résultats, la définition d’objectifs et de cibles, l’évaluation des résultats et la responsabilisation. Elle a aussi nécessité la mise en place d’une gestion systématique de la qualité au niveau opérationnel.
LA GESTION DES PERFORMANCES AU
NIVEAU INDIVIDUEL
C’est un processus devant permettre de s’assurer que les salariés comprennent ce que l’on attend d’eux, d’évaluer leurs performances, de leur fournir un retour d’information et de les aider à mieux faire.
Elle est liée à des mesures qui encouragent une amélioration continue. Elle doit donc prendre en compte à la fois les procédés et les résultats et être axée sur le processus d’apprentissage.
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La performance organisationnelle et la performance individuelle se lient dans une sorte de cascade. Les objectifs affichés pour chaque fonctionnaire découlent des objectifs globaux du programme sur lequel il travaille, décrivant sa contribution individuelle à l’atteinte des finalités du programme. Il peut y avoir aussi plusieurs niveaux d’objectifs intermédiaires, par exemple les objectifs collectifs de l’équipe dans laquelle l’agent travaille.
La mise en œuvre de la NGP entraîne souvent une forte décentralisation des responsabilités. Il s’agit de responsabiliser les cadres de la fonction publique en leur donnant la main libre sur leurs budgets et la mise en œuvre des programmes sous leur autorité, mais aussi sur la gestion de leurs effectifs. La contrepartie de cette responsabilisation du personnel, et surtout celle des cadres, réside dans leur obligation de rendre compte de leurs actions et de voir leur progression au sein de l’administration dépendre de leur « performance » individuelle et de celle des équipes qu’ils encadrent. Selon l’OCDE « il existe donc une étroite relation entre, d’une part la gestion des performances et, de l’autre, le perfectionnement des managers et la délégation des fonctions de la gestion des ressources humaines»5.
Recentrer davantage la gestion sur les résultats signifie également surveiller plus étroitement les structures et les activités opérationnelles de l’administration alors que, auparavant, il y avait une concentration des ressources, surtout des ressources intellectuelles, à l’étape de l’élaboration des politiques publiques. D’où l’importance d’une amélioration des capacités managériales d’une administration moderne.
1.3. LE ROYAUME-UNI ET LA FRANCE : L’AVANT ET L’ARRIERE-GARDE DE LA NGP ? La doctrine de la NGP s’est développée dans tous les pays membres de l’OCDE, mais leur appropriation de la matière a beaucoup varié. Le Royaume- Uni a été à l’avant-garde de ce mouvement, l’administration Thatcher à partir de 1979 étant l’initiateur. La publication du rapport Next Steps : improving management in government de Robert Ibbs en 1988 qui a annoncé la création des structures devenues « types » de la Nouvelle Gestion Publique, les Executive Agencies, a représenté une étape importante. Ces dernières, ayant
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pour vocation la fourniture d’un service spécifique, dépendent finalement – autant financièrement que juridiquement – d’un ministère, mais restent autonomes dans leur administration et leur gestion budgétaire, y compris le recrutement et la gestion du personnel. La séparation des fonctions de prestation des services du processus d’élaboration des politiques publiques avait pour but une prise en main plus rigoureuse des fonctions opérationnelles de l’Etat. Les directeurs de ces agences ont des contrats, le plus souvent d’une durée déterminée, qui définissent très clairement les objectifs en termes de résultats qu’ils doivent atteindre. Parfois ils sont recrutés du secteur privé grâce à leur expérience en management.
Selon le rapport, les capacités en management de la fonction publique britannique, surtout de l’encadrement supérieur, se trouvaient également en défaut6, ainsi que la façon de rendre compte des dépenses mais pas des résultats concrets. Dorénavant la primauté de la performance et de la gestion axée sur les résultats, au niveau des programmes et des personnes, est devenue la pierre angulaire du fonctionnement de l’administration britannique.
Si l’implication forte des Britanniques dans cette nouvelle doctrine est née d’un gouvernement conservateur, avec pour objectif affiché de réduire fortement les dépenses de l’Etat, la tendance NGP s’est poursuivie sous l’administration travailliste de Tony Blair et Gordon Brown. A titre d’exemple, à partir de 2007 chaque ministère a dû élaborer un Public Service Agreement - une déclaration de ses objectifs (PSA targets), des voies d’amélioration, et des indicateurs associés, pour chacune des politiques publiques qu’il mène, dont on fait le bilan chaque trimestre. Cette déclinaison des objectifs, et leur évaluation, se liait étroitement au processus des Spending Review triennal, la répartition du budget de l’Etat entre les ministères.
L’arrivée au pouvoir en Mai 2010 du gouvernement de coalition entre les conservateurs et les libéraux-democrates a eu des conséquences notables sur la structure et l’organisation de l’administration, surtout en ce qui concerne la dynamique de responsabilisation et de décentralisation du pouvoir, et j’y reviendrai. Pourtant le principe fondamental de la recherche de la performance n’est pas remis en cause ; il est même encore plus fortement affirmé. Les
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Public Service Agreements ont été remplacés par des Business Plans des ministères, dont les principes – objectifs, milestones, indicateurs d’impact, bilan mensuels et annuels – n’ont pas changé.
De ce côté-ci de la Manche, en France, l’histoire de l’implantation de la nouvelle gestion publique (un produit pour l’essential anglo-saxon) est très différente. Dans son ouvrage Réinventer l’Etat Philippe Bezes présente une explication de la résistance française pendant une vingtaine d’années contre cette importation anglo-saxonne, et les raisons de son éventuelle appropriation par la suite. Il nous rappelle qu’un objectif sous-tendu du développement de la NGP au Royaume Uni et ailleurs était de « voir accrus la sensibilité de certains hauts fonctionnaires aux demandes des hommes politiques et aussi leur engagement dans la réalisation des objectifs des politiques publiques dont ils ont la charge »7. En France, où à l’époque un équilibre délicat avait été trouvé entre l’administration et les pouvoirs politiques, une nouvelle base de relation n’était pas recherchée. Les barrières culturelles auxquelles a dû faire face ce concept anglo-saxon afin d’entrer dans l’espace sacré de l’administration française ont été bien évidemment considérables et feront l’objet d’une analyse plus détaillée dans le chapitre 4.
Néanmoins, à terme, la nouvelle gestion publique a pris pleinement sa place au moins dans le discours dominant de la réforme de l’administration. Philipe Bezes attribue cette acclimatation à trois influences concurrentes. En premier lieu, une crise budgétaire qui n’était plus possible d’ignorer. En second lieu, l’influence croissante de la Communauté européenne, dont les nouveaux mécanismes se construisaient souvent sur la base des principes NGP et dont plusieurs Etats membres étaient déjà allés très loin dans la démarche NGP.
Troisièmement, une appropriation par les hauts fonctionnaires français des pratiques courantes dans les autres pays de l’OCDE, à travers les réunions et les échanges d’information plus soutenus entre ces derniers.
La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001 marque la vraie entrée en scène de la NGP en France. Selon Philippe Bezes cette loi, qui accorde aux chefs de programmes la liberté de gestion des « Budgets Opérationnels de Programmes » (des BOP) associés aux programmes sous
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leur contrôle, « met fin aux modalités de type bureaucratique (budgets de moyens, contrôle a priori, etc.) pour leur substituer des recettes néo- managériales déjà largement utilisées dans les pays étrangers »8. Elle constitue « une transformation simultanée des objectifs poursuivis, des principes et des instruments »9. En parallèle, une série de mesures a été lancée pour faire face à ce qui était conçu comme une crise de l’encadrement supérieur au sein de l’administration française. Comme déjà vu au Royaume- Uni, l’objectif principal était d’accroître les capacités managériales de la haute fonction publique.
A partir de 2008, Philippe Bezes constate que l’initiative de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), ayant pour objet de faire examiner les objectifs, les dépenses, les résultats et les modus operandi des grandes politiques publiques de l’Etat, « radicalise la tendance à l’œuvre »10. Cette accélération de réforme apparaît aussi au niveau des actions visant l’encadrement de la haute fonction publique, par exemple avec le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani en 2008 sur l’avenir de la fonction publique.
1.4. LES ATTENTES DE L’ENCADREMENT SUPERIEUR DANS LE CONTEXTE DE LA NGP Les compétences essentielles des hauts fonctionnaires dans une bureaucratie wébérienne ont traditionnellement consisté en une connaissance des institutions et des domaines d’action particuliers, assortie de capacités d’analyse et de synthèse11. Cette étude examinera à quel point la progression vers la NGP a modifié les attentes, ainsi que les approches différentes de la France et le Royaume-Uni en trouvant et/ou en créant les hauts fonctionnaires disposant des caractéristiques désormais recherchées.
Nous avons constaté dans la section précédente que, bien qu’avec une vingtaine d’années d’écart, les principes de la nouvelle gestion publique semblent avoir été incorporés comme les règles du jeu d’une administration moderne et au Royaume-Uni et en France. Il semble raisonnable de supposer que l’encadrement supérieur de chaque administration aurait un rôle primordial
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dans l’instauration et l’application de ces règles du jeu, rôle qui donne le fil directeur au fonctionnement de l’ensemble de l’administration – par le biais de l’application de la LOLF en France ou la mise en œuvre et le suivi des Business Plans au Royaume-Uni.
En sélectionnant et formant les futurs hauts fonctionnaires, on pourrait s’attendre à ce que les administrations cherchent donc à identifier et développer des compétences et capacités pertinentes pour ce modèle de gestion, c’est à dire les compétences managériales. L’étude va employer un cadre déclinant lesdites compétences en trois catégories :
• la capacité à atteindre les résultats recherchés : Selon la NGP, l’axe sur les résultats est la clé de la performance.
• la capacité à motiver et mener les équipes : La NGP favorise une forte responsabilisation des cadres dans la gestion de leurs agents. Je ferai une analyse également de l’usage croissant de la notion du leadership, et sa place dans les discours respectifs de la haute fonction publique dans les deux pays examinés.
• l’innovation, la conduite de changement et la notion d’une évolution continue : la notion d’amélioration continue – aussi bien sur le plan programmatique que personnel semble être intrinsèque à la nouvelle gestion publique. En un sens, la réforme de l’administration n’est jamais aboutie. La recherche d’une meilleure « performance » n’a jamais une vraie fin. Et il incombe à l’encadrement supérieur de l’administration d’être le moteur de ce renouvellement constant. Pour cette raison, dans le recrutement et la formation des futurs hauts fonctionnaires, on s’attendrait à voir une ouverture à l’idée d’une évolution continue, d’eux- mêmes ainsi que de l’administration. Selon l’OCDE « L’accent doit être mis sur le futur »12.
Si la France est en train de se rattraper par rapport à l’incorporation de la NGP, il est probable que nous verrons les systèmes de recrutement, de formation et de gestion de la haute fonction publique se ressembler davantage. Cette étude testera cette hypothèse et examinera les rapprochements en cours ainsi que les écarts qui vont demeurer, assortis de tentatives d’explication.
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2. LE RECRUTEMENT DES FUTURS HAUTS FONCTIONNAIRES – LE FAST
STREAM ET L’ECOLE NATIONALE DE L’ADMINISTRATION
L’analyse de ce chapitre porte sur les systèmes équivalents au Royaume-Uni et en France pour identifier et recruter les futurs hauts fonctionnaires. Bien que ces systèmes soient très différents, ils ont les mêmes objectifs de base : sélectionner les personnes de haut potentiel, soit directement issues de l’université soit après un certain temps passé dans la fonction publique ou le secteur privé/la société civile, auxquelles ils accorderont une formation et un cursus accéléré vers l’encadrement supérieur de l’administration. Cette partie se contente d’une comparaison des concours qu’il faut réussir pour avoir accès à ces cursus privilégiés. La formation et le parcours dont bénéficient les lauréats13 des concours respectifs feront l’objet du prochain chapitre.
2.1. LE SYSTEME BRITANNIQUE – THE CIVIL SERVICE FAST STREAM
Le Fast Stream se décrit comme “a talent management programme for graduates who have the potential to become the future leaders of the Civil Service”14. Le programme suscite un fort intérêt de la part des diplômés; en 2010 il y avait 23 811 candidats, dont 192 ont fini par réussir le concours15. Le Fast Stream est composé de plusieurs voies, dont le Graduate Fast Stream, ayant pour vocation de sélectionner les fonctionnaires généralistes, est le plus important. De plus, il existe deux programmes avec une portée plus internationale pour lesquels le processus de sélection comporte des étapes supplémentaires : le European Fast Sream pour ceux qui s’intéressent à une carrière dans les institutions européennes ou traitant les questions européennes, et le Diplomatic Service Fast Stream. Il y a également des filières spécialisées pour les économistes, les statisticiens, les chercheurs en sciences sociales, les ressources humaines et les spécialistes de technologie pour les entreprises. Dans le cadre de cette étude, je me concentre sur le Graduate Fast Stream.
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Pour candidater au Fast Stream il faut avoir une licence notée au minimum 2 :216 et être citoyen de l’Union Européenne. Il n’y a pas de limite d’âge. Les fonctionnaires déjà en poste peuvent postuler via la voie interne. Chaque ministère établit son propre processus de présélection pour cette dernière et les candidats choisis passent directement à l’étape finale de la sélection – le Fast Stream Assessment Centre (FSAC). Pour les candidats internes ou ayant une expérience professionnelle antérieure, il n’y a pas de période de service ou d’exercice de responsabilité minimum pour être éligible à postuler.
Le processus de sélection est basé sur les compétences. Un Fast Streamer doit avoir 6 compétences pour être jugé recevable (voir tableau 2).
Tableau N°2 : Les compétences recherchées par le Fast Stream17
Drive for results: your ability to plan and prioritise, solve problems and deal with setbacks DELIVERY
SKILLS Learning and improving: your ability to learn from your experiences, adapt to different situations and how you seek to improve your performance Decision-making: your ability to think critically, take decisions and give advice
INTELLECTUAL
CAPACITY Constructive thinking: your ability to think creatively and to develop innovative solutions Building productive relationships: your ability to build relationships and achieve goals through these relationships
INTERPERSONAL SKILLS
Communicating with impact: your ability to communicate, negotiate and influence
La procédure de sélection est composée de trois parties : 1) des tests initiaux réalisés chez soi en ligne ; 2) des tests en ligne surveillés dans les centres régionaux ; et 3) le Fast Stream Assessment Centre (FSAC) qui se tient à Londres et dure une journée18.
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1) Les tests initiaux en ligne consistent en :
o des QCM de raisonnement sémantique et numérique
o des QCM pour faire un bilan des points forts et points faibles du candidat par rapport aux six compétences recherchées
2) Les tests en ligne dans un centre régional consistent en :
o une répétition des tests de raisonnement sémantique et numérique (au cas où il y aurait eu de la tricherie dans la première partie).
o un e-tray exercice pendant lequel le candidat doit réagir à une série d’emails en répondant aux QCM et en écrivant une courte note à sa hiérarchie. Il doit également proposer trois ou quatre idées originales pour aider à la résolution d’un problème difficile.
3) Le Fast Stream Assessment Centre
Il concernait 620 candidats en 2010 (soit 2,5 % des candidats initiaux). La journée se compose de quatre parties :
o Exercice collectif : Dans un groupe de 5 élèves, chaque candidat, chargé de mission ministériel, reçoit un dossier à défendre devant les autres. Après 25 minutes de préparation, l’exercice dure 50 minutes : 25 minutes de présentation individuelle, et autant de débats.
Compétences évaluées : learning and improving, drive for results, building productive relationships, communicating with impact
o Un exposé : Le candidat doit présenter un projet (choisi parmi trois) en exposant comment le mettre en œuvre, compte tenu des contraintes pratiques et des perceptions publiques. La présentation dure 10 minutes et un examinateur pose des questions pendant 20 minutes.
Compétences évaluées : learning and improving, drive for results, constructive thinking, communicating with impact
• Exercice de recommandations relatives à une politique publique : dans la première partie de cet exercice écrit le candidat doit proposer des idées novatrices sur un problème particulier (15mn). Dans la deuxième partie, le candidat doit choisir un projet parmi trois sur la base d’un dossier de 15 pages composé de sources différentes puis élaborer un raisonnement pour justifier son choix (90m).
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Compétences évaluées : constructive thinking, decision-making, communicating with impact
• Un entretien : 40mn avec un seul examinateur portant sur les capacités personnelles de communication et d’apprentissage.
Compétences évaluées : building productive relationships, learning and improving
L’exercice collectif et l’exposé sont suivis par une auto-évaluation sur questionnaire de 15 minutes et 10 minutes respectivement.
Comment est réalisée la notation
Des notes sont accordées sur la base des indicateurs de comportement (Behaviourally Anchored Rating Scales – BARS) pour chaque compétence à évaluer. Il y a un maximum de 5 BARS par compétence. Les examinateurs accordent une note entre 1 et 4 pour chaque compétence19, basée sur les scores des BARS. L’examinateur rédige un court paragraphe pour justifier sa décision.
Chaque compétence est appréciée au moins deux fois. Les notes minimum et maximum étant respectivement de 1 et de 4 pour chacune des six compétences, un mauvais candidat a 6 points et un excellent candidat 24.
Dans la réalité, les candidats ayant moins de 2 à l’une des compétences sont éliminés.
La sélection n’est pas anonyme, mes les examinateurs n’ont que les noms des candidats pendant l’ensemble des épreuves du FSAC. Deux examinateurs s’occupent de six élèves dans l’exercice de groupe, mais les exercices se font souvent en tête à tête. Un élève ne peut être noté plus de deux fois par le même examinateur. Les examinateurs sont soit d’anciens hauts fonctionnaires formés à cet exercice, soit des psychologues. Un « directeur de la qualité » contrôle six examinateurs.
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