Université Paris 1
Ecole nationale d’administration
Master « Relations internationales et Actions à l’Etranger » Parcours « Administration publique et Affaires Internationales »
Les méthodes de travail et d’organisation
de la coopération décentralisée : l’exemple des relations entre la Région Île-de-France et la municipalité de Beijing
soutenu par Xiaozhi CHAI
CIP Promotion Lucie Aubrac (2012-2013)
Sous la direction de Monsieur Richard BALME
Directeur du master International Public Management, École des Affaires Internationales, Sciences Po
REMERCIEMENTS
Je tiens à remercier du fond du cœur Monsieur Richard BALME, Directeur du master International Public Management à l’École des Affaires Internationales de Sciences Po, d’avoir accepté de diriger ce mémoire. Ses précieux conseils et ses orientations méthodologiques judicieuses m’ont été d’une grande utilité pour la réalisation de ce travail.
Je souhaiterais remercier vivement Monsieur Jean-Noël BALÉO, Directeur général adjoint de l’Unité Affaires internationales et européennes (UAIE) du Conseil régional d’Île-de-France, et Monsieur Laurent PANDOLFI, Chargé de mission Asie et Océan indien de l’UAIE, pour me faire partager généreusement leurs réflexions et expériences professionnelles.
Ma reconnaissance s’adresse aux Directions de l’ENA et de l’Université Paris 1, pour leur partenariat sans lequel je n’aurais pas eu l’occasion de travailler ce mémoire, ainsi qu’à Madame Cécile Hall, mon professeur en français langue étrangère, à l’ensemble du pôle Masters et de l’équipe pédagogique de l’ENA, et à tous les intervenants qui ne ménagent aucun effort pour la réussite de la formation du cycle international de perfectionnement.
Je voudrais remercier sincèrement Monsieur François Demay du temps qu’il a consacré pour relire et corriger ce texte.
J’exprime aussi ma gratitude particulière aux membres du jury qui ont bien voulu accepter d’apprécier ce travail et de l’enrichir par leurs savoir-faire respectifs.
Enfin, mes vifs remerciements vont à tous ceux, parents, amis et collègues de promotion du CIP qui m’ont épaulée et aidée tout au long de cette étude.
LISTE DES ABRÉVIATIONS
ADF : Assemblée des départements de France
AIRPARIF : Association de surveillance de la qualité de l’air en Île-de-France AMF : Association des maires de France
APCAE : Association du Peuple chinois pour l’amitié avec l’étranger ARF : Association des Régions de France
CCRE : Conseil des Communes et Régions d’Europe CGLU : Cités et Gouvernements Locaux Unis
CNCD : Commission nationale de la coopération décentralisée CRT : Comité régional du tourisme
DAECL : Délégation pour l’action extérieure des collectivités locales DAECT : Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales
DGM : Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats Errin : Réseau des régions européennes en matière de recherche et d’innovation MAE : ministère des Affaires étrangères
MAEE : ministère des Affaires étrangères et européennes
OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques ONG : organisations non gouvernementales
PIB : produit intérieur brut
Purple : Plate-forme européenne des régions périurbaines UAIE : Unité Affaires internationales et européennes
UNESCO : Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture
SOMMAIRE
INTRODUCTION ... 2
PARTIE I : PANORAMA DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE EN FRANCE ET EN CHINE ... 6
1.1 Définition de la coopération décentralisée ... 6
1.1.1 Historique ... 6
1.1.2 Définitions française et chinoise ... 7
1.2 Outils juridiques et financiers de la coopération décentralisée ... 8
1.2.1 Cadre juridique ... 8
1.2.2 Financement des actions ... 9
1.3 Principaux acteurs de la coopération décentralisée ... 11
1.3.1 Organisations au niveau étatique ... 11
1.3.2 Institutions dans les collectivités territoriales ... 13
PARTIE II : L’ÎLE-DE-FRANCE ET BEIJING : POUR UNE MEILLEURE COOPÉRATION DECENTRALISÉE ... 15
2.1 Statut capital similaire, coopération décentralisée différente ... 15
2.1.1 L’Île-de-France : une expérience réussie ... 15
2.1.2 Beijing : une coopération décentralisée en développement ... 17
2.2 Un partenariat qui vaut la peine d’être établi et bien conduit ... 19
2.2.1 Revue de la coopération décentralisée entre l’Île-de-France et Beijing ... 19
2.2.2 Enjeux des échanges et coopération entre l’Île-de-France et Beijing ... 21
2.3 Un jumelage qui reste à améliorer ... 23
2.3.1 Méthodes différentes : origines des relations peu concrétisées ... 23
2.3.2 Problèmes existants, limites et défis dans le système actuel de Beijing ... 25
2.4 Pour une meilleure coopération décentralisée entre l’Île-de-France et Beijing ... 26
2.4.1 Recommandations sur les méthodes de travail ... 26
2.4.2 Propositions sur les pistes de projets à envisager ... 27
CONCLUSION ... 29
ANNEXES ... 31
ANNEXE I : Liste des collectivités partenaires de la Région Île-de-France ... 31
ANNEXE II : Liste des collectivités jumelées de la municipalité de Beijing ... 32
ANNEXE III : Accord de relations de jumelage-coopération entre la Région Île-de-France de la République française et la municipalité de Beijing de la République populaire de Chine (texte français) ... 34
BIBLIOGRAPHIE ... 35
INTRODUCTION
« S’il ne peut y avoir à l’évidence qu’une seule diplomatie française, il existe de nombreux acteurs pour la mettre en valeur et en pratique. Cette diversité est une force, notamment la richesse d’action des collectivités. C’est ce que j’ai appelé “la diplomatie démultipliée” »1. La coopération décentralisée, avec ses formes d’intervention diversifiées et ses contenus variés, constitue une opportunité réelle d’unir les énergies de différents acteurs (associations nationales d’élus, collectivités territoriales et leurs groupements, expertises, etc.), en mettant en œuvre des projets de territoire homogène et cohérent de la coopération à l’international.
La France est considérée comme pionnière dans l’action internationale des collectivités territoriales. Les 26 Régions, plus des trois-quarts des départements, la quasi-totalité des grandes villes et des communautés urbaines, de très nombreuses communes moyennes ou petites et un nombre croissant de structures intercommunales sont actuellement impliquées dans des projets de coopération à l’international. Aujourd’hui, vingt ans après l’adoption de la loi organisant le cadre juridique de la coopération décentralisée et créant la Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD), 4 808 collectivités territoriales françaises (Régions, départements, communes et structures intercommunales) engagées à l’international mènent 12 655 projets de coopération décentralisée avec leurs 10 248 collectivités locales partenaires dans 147 pays2.
En Chine, il n’existe pas de terme équivalent à celui de « coopération décentralisée », ni de loi confiant de manière directe une compétence diplomatique aux collectivités territoriales.
Les relations extérieures des collectivités territoriales chinoises prennent le plus souvent la forme du jumelage ou du partenariat, reposant sur un accord d’amitié et de coopération ou sur un mémorandum. Le jumelage conclu en 1973 entre la ville chinoise de Tianjin et la cité japonaise de Kobe marque le début des actions dans ce domaine. Jusqu’ici, 30 provinces, régions autonomes et municipalités relevant directement de l’autorité centrale (non compris Taiwan et les Régions administratives spéciales de Hong Kong et de Macao), ainsi que 404
1 Extraits du discours de Laurent Fabius - Séance plénière de la CNCD (29 janvier 2013).
2 http://www.cncd.fr/frontoffice/bdd-monde.asp
villes chinoises ont établi 1 936 jumelages avec 438 départements et 1 336 communes dans 130 pays sur les cinq continents3.
En tant que Région-capitale respective de la France et de la Chine, l’Île-de-France et Beijing revêtent certainement un caractère représentatif de la coopération décentralisée dans les deux pays. De plus, il convient de souligner que ces deux collectivités ont noué en 1987 des relations de jumelage entre elles. Basés sur un statut similaire et confrontés à des défis communs tels que la protection environnementale, le transport et l’urbanisme, l’Île-de-France et Beijing ont exprimé, depuis toujours, une volonté manifeste et une envie croissante d’approfondir leurs échanges et leur coopération. D’une part, grâce aux efforts conjugués des deux parties, une dynamique de développement a été maintenue dans leur partenariat, surtout au sens « protocolaire », et quelques liens ont été également établis, dans le cadre de ce jumelage, entre des circonscriptions administratives relevant des deux collectivités. D’autre part, une définition des axes prioritaires de coopération débouchant sur des projets concrets paraît vraiment nécessaire pour relancer et dynamiser des relations d’amitié établies de longue date.
Intérêt du sujet
Par rapport aux pays développés comme la France, la Chine est en retard dans le domaine de la coopération décentralisée, tant quantitativement que qualitativement. Ce sujet ne fait pas l’objet en Chine de très nombreuses études mais son rôle ne devrait pas être sous-estimé.
Moyen principal de la diplomatie des villes chinoises, « véhicule » important de la diplomatie publique et de la diplomatie non gouvernementale de ce pays, la coopération décentralisée constitue une partie non négligeable de la diplomatie globale de la Chine et aussi une plate-forme importante pour l’application de sa politique d’ouverture sur l’extérieur. Dans ce contexte, l’étude de cas portant sur les relations entre la municipalité de Beijing, capitale et centre des échanges internationaux de la Chine, et son partenaire francilien revêt une signification particulière.
Sur le plan professionnel, ce mémoire a pour objectif de faire mieux comprendre les méthodes
3 http://www.cpaffc.org.cn/content/details25-23067.html
de travail et d’organisation de la coopération décentralisée en France et en Chine et surtout leurs différences. Il vise également, avec une comparaison entre l’Île-de-France et Beijing, à formuler des recommandations pour une amélioration de la partie pékinoise qui favorise un meilleur partenariat entre les deux collectivités. Sur le plan personnel, cette étude permet de lier les connaissances acquises dans le cadre du module d’enseignement « Institutions et administration » de l’ENA, avec mon expérience professionnelle au Bureau des Affaires extérieures de la municipalité de Beijing et mon stage effectué à l’Unité Affaires internationales et européennes (UAIE) du Conseil régional d’Île-de-France. Cela m’invite à réfléchir à la façon de collaborer avec mes homologues français pour mieux travailler ensemble dans le futur.
Problématique
Par rapport aux relations d’amitié et de coopération entre l’Île-de-France et Beijing qui remontent à 26 ans et à l’échange de visites assez fréquent ces dernières années, les réalisations concrètes entre les deux collectivités se sont révélées moins fructueuses et laissent plutôt à désirer. Pourquoi ce manque de pragmatisme a-t-il perduré si longtemps malgré les intérêts et les souhaits communs ? Compte tenu des enjeux du partenariat entre les deux parties, comment peut-on mieux développer les échanges et la coopération et quelles pistes pourrait-on envisager pour des projets ? Voilà les questions que cette étude tentera de traiter.
Annonce du plan
La première partie du mémoire porte sur la situation générale de la coopération décentralisée en France et en Chine. Suite à une brève présentation de l’historique et des définitions française et chinoise de ce concept, sont abordées les thématiques correspondant aux
« méthodes de travail et d’organisation », à savoir le cadre juridique, le financement, et les principaux acteurs aux niveaux national et local de la coopération décentralisée des deux pays, ce qui permet d’avoir une vue d’ensemble de leurs différences dans ce domaine.
La deuxième partie se consacre à l’exemple des relations entre la Région Île-de-France et la municipalité de Beijing. Elle commence par les aperçus respectifs de la coopération décentralisée en Île-de-France et à Beijing, et passe ensuite en revue les échanges et la
coopération réalisés entre les deux collectivités sans oublier de souligner l’importance de leur partenariat. Prenant en considération une absence de concrétisation dans ce jumelage, elle en analyse les raisons qui résident plutôt dans les différences des méthodes de travail et d’organisation, et examine dans ce sens les problèmes existants, les limites et les défis que rencontre le système actuel de la municipalité de Beijing. Ce chapitre se termine par une tentative d’avancer des propositions d’amélioration tant sur les méthodes de travail que sur les axes prioritaires de coopération afin de contribuer à une meilleure coopération décentralisée entre l’Île-de-France et Beijing, ce qui donne ainsi une réponse à la problématique que voudrait traiter cette étude.
PARTIE I : PANORAMA DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE EN FRANCE ET EN CHINE
1.1 Définition de la coopération décentralisée
1.1.1 Historique
En France, les origines des relations entre les collectivités locales et les collectivités étrangères remontent aux jumelages mis en place après la Seconde Guerre mondiale. Ces initiatives ont d’accord cherché à développer des liens d’amitié, de solidarité et culturels visant à la réconciliation et à une meilleure compréhension entre les peuples.
Dès le début de la construction européenne, le Conseil de l’Europe et la Communauté européenne encouragent les rapprochements de collectivités locales au sein du nouvel espace européen. Des liens se nouent entre pays frontaliers pour des raisons de proximité géographique, d’intérêts économiques, de ressemblances culturelles, de convergences de problèmes, etc.
À partir des années 1960, avec l’accès à l’indépendance des pays africains et l’émergence du tiers monde sur la scène internationale, on a vu se développer les « jumelages-coopération ».
Expression d’une solidarité Nord-Sud, ces « jumelages-coopération » unissent des collectivités locales de pays « industrialisés » et de pays « en voie de développement », afin d’établir une nouvelle forme de coopération, à laquelle s’ajoutera ensuite une dimension d’appui au développement.
Aujourd’hui, la coopération décentralisée des collectivités territoriales françaises se fonde encore sur ses trois origines historiques du jumelage, de la coopération transfrontalière et des actions de développement, mais une tendance nette se dessine en faveur d’une véritable stratégie internationale, s’appuyant sur un champ d’action géographique étendu et des accords de coopération aux contenus diversifiés4.
4 Holman Claire, « La coopération décentralisée : Réflexion sur les enjeux, les limites et les perspectives d’avenir », mémoire de DESS du Management du secteur public : Collectivités et partenaires, 2003.
En Chine, le jumelage est apparu en 1973 avec les relations établies entre la municipalité de Tianjin et la ville japonaise de Kobe. Au cours de 40 ans, il a connu trois phases de développement.
Entre 1973 et 1978 se place la phase de « démarrage », où les collectivités territoriales chinoises n’ont été jumelées qu’avec six collectivités étrangères d’un seul pays, le Japon.
Pendant une deuxième phase allant de 1979 à 1991, 390 partenariats se sont noués avec plusieurs pays5, couvrant divers domaines tels que l’économie, la culture, l’éducation et la formation. L’action internationale de la Chine au niveau local est entrée alors dans une étape de « développement approfondi ». Depuis 1992, les relations de jumelage ont remporté des succès remarquables avec l’application de la politique de réforme et d’ouverture sur l’extérieur et l’augmentation de la puissance économique des collectivités chinoises, ainsi s’ouvrant une troisième phase caractérisée par des « échanges dynamiques ».
Malgré tous les progrès réalisés en peu de temps, la Chine a encore bien du chemin à faire en matière de coopération décentralisée. Au sein du pays, le développement est déséquilibré entre les régions, marqué par un essor tardif du Centre-Ouest. Sur le plan international, les relations avancent à pas comptés avec l’Afrique, l’Amérique latine, l’Asie du Sud et aussi l’Europe du Sud-Est.
1.1.2 Définitions française et chinoise
En France, la coopération décentralisée repose sur des conventions liant la collectivité à un partenaire clairement identifié. Elle inclut l’ensemble des actions de coopération internationale menées dans un intérêt commun entre une ou plusieurs collectivités territoriales (Régions, départements, communes et leurs groupements) et une ou plusieurs autorités locales étrangères. Instrument efficace et pertinent, la coopération décentralisée mobilise toutes les compétences des collectivités territoriales, s’appliquant sous des formes diversifiées : jumelages, jumelages-coopération, projets de développement, échanges techniques, opérations de promotion économique, coopération transfrontalière.
5 http://www.cpaffc.org.cn/content/details25-23067.html
Il convient de noter que la définition française de la coopération décentralisée se différencie de la conception européenne. Cette dernière couvre, à part la coopération réalisée par les collectivités territoriales, toutes les actions mises en place par les associations, groupements et organisations non gouvernementales (ONG)6.
En Chine, la coopération décentralisée, terme qui n’a pas d’équivalent dans le vocabulaire chinois, s’inscrit dans un contexte pragmatique « lié au jeu de pouvoir entre le niveau national et celui des gouvernements locaux »7. Cette coopération peut prendre la forme de projets ponctuels et concrets ou de relations d’amitié et de coopération, avant d’être
« officialisée » et formalisée par un accord de jumelage signé par les autorités locales chinoises et leurs partenaires étrangers. Ce type d’accord est ainsi la manifestation la plus formelle et aussi la plus reconnue que prend la coopération décentralisée en Chine.
1.2 Outils juridiques et financiers de la coopération décentralisée
1.2.1 Cadre juridique France
La loi de décentralisation de 1982, seule à faire mention de la coopération transfrontalière dans son article 65, donne un début de légitimité en matière de coopération décentralisée des collectivités territoriales françaises. La notion d’action extérieure est reconnue un an plus tard par la circulaire du Premier ministre du 26 mai 1983 qui crée la Délégation pour l’action extérieure des collectivités locales (DAECL), devenue en 2009 la Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales (DAECT)8.
6 Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD), Direction générale de la coopération internationale et du développement, le délégué pour l’action extérieure des collectivités locales, ministère des Affaires étrangères, Guide de la coopération décentralisée, échanges et partenariats internationaux des collectivités territoriales, Paris, 2e édition, 2006, 178 p. 7
Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, Évaluation de la coopération décentralisée franco-chinoise, évolution et impact des actions, synthèse du rapport, Paris, ministère des Affaires étrangères et européennes, 2011,
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/les-ministres-et-le-ministere/publications/enjeux-planetaires-cooperation/evaluations/ev aluations-2012/article/evaluation-de-la-cooperation
8 http://www.cncd.fr/frontoffice/article.asp?menuid=139&lv=2&aid=212
La loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République donne aux collectivités une véritable autonomie. Elle les autorise à mener des coopérations dans la limite de leurs compétences et à signer des conventions avec des autorités locales étrangères sous la réserve du respect des engagements internationaux de la France. Cette loi crée également la CNCD.
La loi Thiollière de 2007, qui conforte et élargit la loi de 1992, permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de mettre en œuvre ou de financer des actions à caractère humanitaire dans les cas d’urgence, faisant de l’action internationale une compétence à part entière des collectivités territoriales françaises.
Chine
S’il existe un cadre légal pour la coopération décentralisée en France, il n’y a pas de texte formel définissant juridiquement les compétences des gouvernements locaux chinois dans le domaine de la coopération décentralisée. Conformément à la Constitution de la République populaire de Chine (article 107) et à la loi de la République populaire de Chine sur l’organisation des assemblées populaires locales et des gouvernements populaires locaux aux différents échelons (article 59), les gouvernements populaires locaux à l’échelon du district ou à un échelon supérieur, dans les limites des pouvoirs qui leur sont conférés par la loi, dirigent dans leur circonscription administrative les domaines d’activités suivants : l’économie, l’éducation, les sciences, la culture, la santé publique, les sports, la construction urbaine et rurale, les finances, les affaires civiles, la sécurité publique, les affaires ethniques, l’administration judiciaire, l’inspection, la planification familiale, et les autres tâches administratives.
Dans la pratique, les gouvernements locaux chinois décident de leurs stratégies et de leur plan d’action à l’international et peuvent signer des conventions avec des collectivités territoriales étrangères dans tous les domaines de leurs compétences.
1.2.2 Financement des actions
En France, les actions de coopération décentralisée sont financées d’abord par les
collectivités territoriales sur leurs ressources propres. Les collectivités doivent définir leur participation financière à la coopération décentralisée dans le cadre du budget annuel, en lui affectant une enveloppe budgétaire spécifique qui peut être répartie dans les différents chapitres d’investissement, de fonctionnement ou de subvention sous la forme de frais généraux, ou encore de subventions accordées à des associations9.
Les conseils régionaux, les conseils généraux et les municipalités peuvent solliciter le soutien de l’État pour un cofinancement de leurs opérations de coopération décentralisée. Depuis 2007, le ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE), en collaboration avec les préfectures de Région et les ambassades, conduit une politique de partenariat avec les collectivités territoriales, fondée sur des appels à projets triennaux et annuels qui doivent répondre à différentes exigences qualitatives et dont le montage institutionnel et financier est soumis à des conditions précises. Ce cofinancement est attribué à des projets qui présentent un intérêt particulier au regard des priorités de l’État, correspondant à la fois aux grandes orientations de la politique de coopération du pays et aux domaines d’excellence des collectivités territoriales. L’objectif reste en effet la mobilisation des collectivités territoriales, d’abord sur leur savoir-faire en matière de développement de territoires et celle des acteurs locaux, en leur proposant un partenariat qui puisse donner plus de cohérence et d’efficacité à leurs actions. Les programmes de cofinancement sont élaborés et mis en place par la DAECT10.
En Chine, en général, le financement de la coopération décentralisée repose entièrement sur le budget des collectivités territoriales chinoises et celui des collectivités locales partenaires. Il n’existe pas de système de subvention géré par l’État comme c’est le cas en France. Ce financement provient directement des taxes prélevées par les collectivités au niveau local et non d’une redistribution par le gouvernement central. Ce système assure ainsi une certaine
9 Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD), Direction générale de la coopération internationale et du développement, le délégué pour l’action extérieure des collectivités locales, ministère des Affaires étrangères, Guide de la coopération décentralisée, échanges et partenariats internationaux des collectivités territoriales, Paris, 2e édition, 2006, 178 p. 10
Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales, Coopération décentralisée et action extérieure des collectivités locales : état des lieux, Paris, ministère des Affaires étrangères et européennes, 2011,
http://www.cncd.fr/frontoffice/article.asp?menuid=166&lv=2&aid=235
part d’autonomie aux collectivités dans leur choix et dans leur gestion de la coopération décentralisée.
Toutefois, les régions les plus démunies ont la possibilité de bénéficier d’un appui financier de la part de l’État central, ce qui arrive plutôt dans les cas où pourrait être appliquée une politique privilégiée du gouvernement central, comme par exemple celle de la mise en valeur des régions du Centre et de l’Ouest de la Chine.
1.3 Principaux acteurs de la coopération décentralisée
1.3.1 Organisations au niveau étatique France
La définition française de la coopération décentralisée est une notion légale, ainsi l’État est-il avant tout le garant de la légalité des actions menées par les collectivités territoriales en cette matière. La loi lui confie en effet le soin de veiller au respect par les collectivités territoriales des engagements internationaux de la France et fixe l’ordonnancement général des compétences locales dans le cadre de la décentralisation. La CNCD, la DAECT et le réseau diplomatique sont les principaux acteurs français au niveau national de la coopération décentralisée.
Rattachée au Premier ministre et réunissant tous les acteurs de la coopération décentralisée, la CNCD est l’instrument privilégié du dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, ayant pour objectif de formuler des propositions visant à améliorer les modalités d’exercice de la coopération décentralisée. Le secrétariat de la Commission et la mise en œuvre de sa politique sont assurés au sein du ministère des Affaires étrangères (MAE) par la DAECT, en charge de la coordination interministérielle. La CNCD tient et met à jour un état de la coopération décentralisé, l’Atlas français de la coopération décentralisée, disponible sur le site du MAE11.
11http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/action-exterieure-des/atlas-francais-de-la-cooperation /
Intégrée à la Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) du MAE, la DAECT est l’entrée unique pour l’appui à l’action internationale des pouvoirs publics locaux. Elle définit et met en œuvre, en concertation avec les ambassades et la CNCD, la stratégie de soutien et de développement de la coopération décentralisée. Elle agit comme un centre de ressources et d’appui aux collectivités territoriales : soutien juridique, services d’information, analyse et conseils auprès des collectivités. Elle met en place des outils favorisant la mise en cohérence et la mutualisation (assises bilatérales, portail de la coopération décentralisée, publications)12.
À l’étranger, le rôle de l’État sur l’accompagnement des opérations de coopération décentralisée est assuré par les ambassades et les consulats généraux, qui ont notamment pour mission d’informer les collectivités territoriales sur le cadre général politique, économique, social et culturel dans lequel elles agissent. Inversement, ils doivent recueillir et retransmettre l’information que ces dernières sont susceptibles de leur fournir13.
Chine
Côté étatique, les principaux acteurs de la coopération décentralisée sont le MAE chinois, l’Association du Peuple chinois pour l’amitié avec l’étranger (APCAE) et d’autres ministères selon les thématiques couvertes par les différentes coopérations.
Parmi les fonctions du MAE chinois, un certain nombre concernent les responsabilités vis à vis des gouvernements locaux et de l’APCAE, à savoir : se charger de la protection et de l’assistance consulaires, coordonner les actions menées par les départements concernés et les gouvernements locaux et guider les missions diplomatiques et consulaires accréditées à l’étranger dans leur travail de protection et d’assistance consulaires, publier les informations d’alerte sur la protection et l’assistance consulaires (point 11) ; guider et coordonner le travail sur les affaires extérieures entre les collectivités locales et les départements du Conseil des Affaires d’État, vérifier les règlements importants sur les affaires extérieures concernant les
12 http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/action-exterieure-des/presentation-et-activites-de-la/
13 Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD), Direction générale de la coopération internationale et du développement, le délégué pour l’action extérieure des collectivités locales, ministère des Affaires étrangères, Guide de la coopération décentralisée, échanges et partenariats internationaux des collectivités territoriale, Paris, 2e édition, 2006, 178 p.
autorités locales et les différents services du Conseil des Affaires d’État ainsi que les demandes d’instructions ayant trait aux affaires extérieures à présenter au Conseil des Affaires d’État, étudier et formuler, conjointement avec les services compétents, des propositions sur le traitement des cas de grave violation des règlements et disciplines concernant les affaires extérieures (point 14) ; coordonner le travail de l’APCAE (point 18)14.
Créée en 1954, l’APCAE est une association populaire nationale engagée dans la diplomatie non gouvernementale de la Chine. Une de ses principales missions consiste à coordonner et à gérer, sur mandat du gouvernement, l’établissement et le développement des jumelages entre les collectivités territoriales chinoises et étrangères, afin de promouvoir leurs échanges et coopération. En d’autres termes, elle est chargée de valider et d’enregistrer ces jumelages.
Membre de Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU)15, l’APCAE participe à la coopération internationale au nom des gouvernements locaux chinois16.
1.3.2 Institutions dans les collectivités territoriales France
Au niveau local, les collectivités territoriales françaises, avec leurs groupements, constituent les acteurs essentiels de la coopération décentralisée. Sur le plan administratif, les collectivités ont mis en place des modes d’organisation différentes en fonction des objectifs adaptés à la politique de coopération décentralisée retenue comme à l’importance de la collectivité. Ces institutions peuvent être les suivantes : service ou direction des relations internationales et de la coopération décentralisée, mission internationale placée auprès du directeur ou du secrétaire général, bureau des « relations internationales » (au sein de la direction des affaires économiques), bureau des « jumelages », chargé de mission pour les relations internationales, etc.17.
De nombreuses organisations représentatives des collectivités territoriales s’investissent dans
14 http://www.fmprc.gov.cn/fra/wjb/zyf/
15 http://www.uclg.org/
16 http://en.cpaffc.org.cn/introduction/agrintr.html
17 Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD), Direction générale de la coopération internationale et du développement, le délégué pour l’action extérieure des collectivités locales, ministère des Affaires étrangères, Guide de la coopération décentralisée, échanges et partenariats internationaux des collectivités territoriales, Paris, 2e édition, 2006, 178 p.
la coopération décentralisée. Trois d’entre elles concernent les différents échelons administratifs de la décentralisation : l’Association des Régions de France (ARF) pour les conseils régionaux, l’Assemblée des départements de France (ADF) pour les départements, l’Association des maires de France (AMF) pour les villes. Par ailleurs, Cités Unies France (CUF) fédère des collectivités locales très impliquées dans la coopération internationale18.
Chine
En Chine, comme en France, les gouvernements locaux sont certainement les principaux acteurs de la coopération décentralisée. Le MAE chinois et l’APCAE sont respectivement représentés, à l’échelon local, par le bureau des Affaires extérieures et celui de l’APCAE dans chaque collectivité territoriale. Pourtant, il faut souligner que ces deux bureaux ne dépendent pas directement de leurs « autorités supérieures » qui jouent plutôt un rôle de « guide ».
D’ailleurs, il convient de préciser que dans la plupart des cas, le bureau des Affaires extérieures, organisme du gouvernement local, est le « véritable » service chargé de la coopération décentralisée. Le bureau local de l’APCAE, en tant qu’association populaire revêtant une nature d’établissement d’intérêt public, n’intervient que dans les relations d’amitié non gouvernementales. Il peut également arriver, surtout dans de moyennes et petites villes, qu’un seul bureau assume les deux missions.
18 Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, Évaluation de la coopération décentralisée franco-chinoise, évolution et impact des actions, Paris, ministère des Affaires étrangères et européennes, 2011,
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/les-ministres-et-le-ministere/publications/enjeux-planetaires-cooperation/evaluations/ev aluations-2012/article/evaluation-de-la-cooperation
PARTIE II : L’ÎLE-DE-FRANCE ET BEIJING : POUR UNE MEILLEURE COOPÉRATION DECENTRALISÉE
2.1 Statut capital similaire, coopération décentralisée différente
2.1.1 L’Île-de-France : une expérience réussie
L’Île-de-France, en tant que Région, a été créée en 1976. Dès 1983, elle signait son premier accord de coopération avec la Communauté urbaine de Montréal et n’a, depuis, cessé d’agir activement à l’international.
La Région développe une politique internationale et européenne ambitieuse et volontariste, qui s’inscrit dans la durée au profit d’un développement commun. Autrement dit, c’est une politique empreinte de respect mutuel, d’efficacité au service du développement durable des régions partenaires et de solidarité envers les populations. « Région d’Europe et région du monde », l’Île-de-France met en œuvre des partenariats stratégiques, soutient des initiatives emblématiques au service des populations et du développement d’autres territoires, et promeut les échanges et les partages d’expertise avec d’autres collectivités dans le monde19.
Pour autant, cette politique de coopération décentralisée, originale dans sa forme et effective dans sa mise en œuvre, est également un outil supplémentaire au service du développement économique de la Région, de soutien à la francophonie, d’une plus grande ouverture sur le monde pour les jeunes, de relais pour exprimer les savoir-faire et les acquis de l’Île-de-France, et de soutien à sa société civile fortement engagée dans la solidarité internationale.
Hors d’Europe, la Région est présente dans treize zones géographiques (Annexe I). Ces coopérations sont bâties autour d’une relation institutionnelle forte, unissant la Région à chacune des collectivités partenaires. Elles reposent sur des accords de coopération et font l’objet de programmations pluriannuelles définies par des comités mixtes de coopération réunissant régulièrement les élus des deux parties qui assurent aussi un suivi et une évaluation
19 Unité Affaires internationales et européennes, L’Île-de-France, région-monde, Paris, Conseil régional d’Île-de-France, 2012, http://www.iledefrance.fr/missions-et-competences/europe-international/
des actions réalisées conjointement.
Naturellement, ces coopérations se distinguent l’une de l’autre selon qu’elles concernent des partenaires de différents types. Le partenariat avec les collectivités africaines est avant tout une coopération de solidarité qui intègre une composante importante de transfert de savoir-faire administratif et technique. Elle vise prioritairement à asseoir la crédibilité des institutions partenaires en participant à leur structuration et en facilitant la mise en œuvre de politiques de développement local ou régional cohérentes et efficaces. Avec les partenaires des pays émergents, la coopération porte sur des questions plus techniques du développement urbain, induisant pour l’Île-de-France une dimension d’expertise plus importante qu’une éventuelle aide financière20.
En Europe, la Région Île-de-France étend son influence à Bruxelles avec la participation à des programmes européens, surtout dans le domaine du développement durable. Elle est également active au sein de plusieurs réseaux européens correspondant aux priorités régionales, dont le Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE), Plate-forme européenne des régions périurbaines (Purple), le Réseau des régions européennes en matière de recherche et d’innovation (Errin), etc. Quant aux partenariats européens, la Région est liée par des accords de coopération à la ville de Budapest en Hongrie, la région de la Mazovie en Pologne, la région de Bruxelles-Capitale en Belgique et le land de Brandebourg en Allemagne.
Sur le plan institutionnel, l’Unité Affaires internationales et européennes (UAIE), une des unités opérationnelles au sein du conseil régional, est le principal acteur exécutif de l’action internationale de l’Île-de-France. Fort d’une trentaine d’agents et composé de deux directions (Direction Affaires internationales et Direction Affaires européennes), ce service de taille modeste assume en revanche des responsabilités importantes : la coordination des actions européennes mises en place par la Région et le suivi des fonds structurels et des programmes européens ; la coopération décentralisée dans treize zones prioritaires ; la promotion de la
20 Huchon Jean-Paul, « La coopération décentralisée de la région Île-de-France : une expérience réussie », Revue internationale et stratégique, n° 46, 2002, p. 81-86.
francophonie.
2.1.2 Beijing : une coopération décentralisée en développement
Dans un État unitaire comme la Chine, le niveau de la décentralisation n’est pas aussi élevé qu’en France, et les affaires extérieures des collectivités territoriales constituent une partie importante de la diplomatie globale du pays. En tant que capitale et en même temps centre politique, culturel et des échanges internationaux de la Chine, la ville de Beijing joue un rôle particulier à cet égard. De la fondation de la République populaire de Chine en 1949 à nos jours, la coopération décentralisée de la municipalité de Beijing a connu quatre phases de développement, dont chacune est marquée par un rapport différent avec la diplomatie nationale.
Lors de la première période qui va de 1949 à 1978, la diplomatie du gouvernement central a revêtu un caractère expérimental et la municipalité de Beijing a démarré ses premières relations avec l’étranger. À cette époque, le pouvoir des gouvernements locaux s’est limité à
« l’édification économique, culturelle et des services publics »21 ainsi qu’à quelques d’autres affaires territoriales. La municipalité de Beijing, sous la direction intégrale du gouvernement central, n’avait guère de pouvoir de décision autonome dans ses actions internationales dont la très grande majorité consistait à remplir les missions mandatées par l’État. Dans le contexte où les relations diplomatiques ont été établies entre la Chine et des pays socialistes et d’autres États amis au milieu des années 50, la municipalité de Beijing a commencé ses échanges internationaux avec la capitale et des grandes villes de certains pays de l’Europe de l’Est, de l’Asie du Sud et de pays limitrophes comme le Japon. Dans les années 60 et 70, elle a renforcé les liens avec la capitale et certaines métropoles des pays asiatiques, africains et latino-américains, dans le cadre de la coopération mise en œuvre entre la Chine et des pays du tiers monde, du déblocage des relations sino-américaines et du rétablissement de la Chine dans son siège légitime aux Nations unies. Par ailleurs, à la même époque, les échanges avec les villes des pays de l’Europe occidentale ont également pris leur départ.
Depuis 1979, les gouvernements locaux ont disposé d’une plus grande autonomie financière
21 Article 58 de la Constitution de 1954 de la République populaire de Chine
et de certaines attributions de réglementation du commerce extérieur et des capitaux étrangers, grâce à la mise en œuvre de la politique de réforme et d’ouverture. La municipalité de Beijing, tout en respectant les « principes fondamentaux guidant la politique extérieure chinoise », fut ainsi à même d’engager ses échanges internationaux visant à son développement économique et urbain. En cette même année, elle a conclu son premier jumelage avec Tokyo, capitale du Japon. Depuis lors et jusqu’en 1997, 23 accords ont été signés entre la municipalité et des collectivités étrangères. Le jumelage est devenu un volet principal de sa coopération décentralisée, mais celle-ci était toujours, en premier lieu, au service de la diplomatie globale du pays.
De 1997 à 2004, le centre de gravité de la diplomatie chinoise est passé de « la réforme et l’ouverture » au « grand État responsable », avec un renforcement considérable de sa puissance globale et de sa compétitivité à l’échelle internationale. En même temps, le rôle de plus en plus important de la municipalité de Beijing sur le plan économique a fait établir un concept appelé « l’économie de la capitale ». La stratégie de développement fondée sur cette notion a servi de moteur aux actions internationales de la municipalité dans les limites des pouvoirs qui lui sont dévolus par l’État. Ses échanges avec l’étranger, complément à la politique extérieure du gouvernement central, ont connu un développement rapide avec des champs de coopération plus étendus et des activités internationales plus animées. C’est aussi dans cette phase que des arrondissements relevant de la municipalité ont commencé à nouer un partenariat avec des circonscriptions équivalentes étrangères.
À partir de 2005, la « construction d’un monde harmonieux » est devenue une priorité de la diplomatie chinoise. Le gouvernement central a actuellement pour fonction de « dominer » les relations extérieures au lieu de les « monopoliser ». La municipalité de Beijing, souhaitant accroître davantage son influence internationale, se donne comme objectif de devenir une
« ville mondiale ». Elle déploie des efforts continus en faveur d’échanges internationaux, plus développés, diversifiés, multiformes et pluridimensionnels, tout en coordonnant ses activités à la politique extérieure nationale. Ainsi on voit apparaître un modèle « mutuellement bénéfique » entre la diplomatie globale et la coopération décentralisée de la capitale, sous l’orientation de la première. Aujourd’hui, la municipalité de Beijing a conclu un jumelage
avec 48 collectivités territoriales dans 43 pays sur les cinq continents22 (Annexe II), et organise chaque année de nombreuses activités internationales.
En ce qui concerne le service fonctionnel, le Bureau des Affaires extérieures de la municipalité de Beijing est celui qui se charge de la coopération décentralisée de la capitale chinoise, ce qui le situe bien comme l’homologue de l’UAIE du Conseil régional d’Île-de-France.
2.2 Un partenariat qui vaut la peine d’être établi et bien conduit
2.2.1 Revue de la coopération décentralisée entre l’Île-de-France et Beijing
L’Île-de-France et Beijing ont conclu leur accord de relations de jumelage-coopération le 2 juillet 1987 à Paris (Annexe III), suite à une volonté du MAE de la France et de Monsieur Michel Giraud, alors président du Conseil régional d’Île-de-France, et signé ensuite par le président du Conseil régional lui-même et le maire de la ville de Beijing. Selon cet accord un peu vague et général dans son contenu mais bien intentionné dans sa signification, les deux collectivités « procèderont amplement, sur la base des relations amicales existantes et en conformité des principes de l’égalité et des avantages réciproques, à la coopération et aux échanges sous diverses formes et dans les domaines suivants : économie et commerce, science et technique, culture et éducation, santé, urbanisme, administration et gestion municipale, transports, agriculture, tourisme, ainsi que dans tout autre secteur reconnu d’un intérêt commun par les deux parties »23.
Jetant un regard en arrière sur les 26 ans écoulés, on peut dire que les relations entre l’Île-de-France et Beijing ont maintenu un bon rythme de développement, marqué par un échange fréquent de visites surtout de haut niveau, et élargi par le partenariat noué entre la ville d’Issy-les-Moulineaux (commune du département francilien des Hauts-de-Seine) et l’arrondissement de Dongcheng (un des deux districts centraux de Beijing, résultant de la fusion en 2010 de l’arrondissement de Chongwen avec son arrondissement voisin). Par contre,
22 http://www.bjfao.gov.cn/yhjw/city/sistercity/10230.htm
23 Accord de relations de jumelage-coopération entre la région Île-de-France de la République française et la municipalité de Beijing de la République populaire de Chine
une absence de pragmatisme s’est fait sentir dans ce jumelage, où la coopération dans la protection environnementale a été l’une des rares réalisations concrètes bien réussies.
Une relation protocolaire continue
Depuis l’établissement du partenariat en 1987 entre l’Île-de-France et Beijing, les visites dans les deux sens n’ont cessé de s’effectuer, sur une base quasi annuelle. Il convient de souligner que ces délégations s’établissent souvent au niveau du vice-président du conseil régional ou à un niveau supérieur pour l’Île-de-France et à l’échelon du maire adjoint ou à un échelon supérieur pour Beijing. Les rencontres et les échanges réguliers entre les dirigeants traduisent la grande importance accordée à leur jumelage par les deux parties, ainsi qu’un souhait ardent de mener à bien ces relations. L’aspect protocolaire du partenariat pose des bases solides pour la coopération décentralisée entre l’Île-de-France et Beijing.
Un « sous-jumelage » au sein d’un jumelage
Jumelé avec Issy-les-Moulineaux depuis 1997, l’arrondissement de Chongwen, devenu Dongcheng en 2010, est l’un des centres éducatifs et de formation les plus actifs de la capitale chinoise. Mettant pleinement en valeur cet avantage, le lycée Huiwen de Dongcheng a commencé à développer depuis 2001 un échange scolaire biannuel avec le lycée Ionesco d’Issy-les-Moulineaux. Un projet de coopération entre deux hôpitaux des deux parties a également été mis en place à partir de 2006. Le partenariat entre les circonscriptions relevant respectivement des deux collectivités joue un rôle de complément donnant ainsi une impulsion aux relations entre l’Île-de-France et Beijing.
Un partenariat loin d’être concrétisé
Il est regrettable que, par manque de pragmatisme, peu de projets aient été réalisés pendant les 26 ans qu’a déjà duré ce jumelage. Toutefois une coopération sur l’amélioration de la qualité de l’air constitue un vrai modèle pour ces relations.
La municipalité de Beijing œuvre pour la qualité de l’air depuis une vingtaine d’années. Dans les années 90, ont été menés des échanges techniques sur l’environnement entre la municipalité de Beijing et la France, suivis d’une formation à Nantes pour des ingénieurs
chinois de la municipalité de Beijing. Un achat d’une quinzaine de capteurs de la Société Environnement S.A. a également été effectué, pour équiper la ville de Beijing qui est devenue à l’époque la ville la mieux équipée en Asie, quant à la mesure de la qualité de l’air.
Parallèlement, grâce au jumelage entre Beijing et l’Île-de-France, le ministère français de l’Éducation nationale a créé à Beijing une antenne du lycée Maximilien Perret d’Alfortville, pour la formation aux métiers de l’énergie. Dans le cadre de la coopération décentralisée, l’Île-de-France a soutenu par ailleurs, avec Environnement S.A. et AIRPARIF (Association de surveillance de la qualité de l’air en Île-de-France), la formation continue à Paris et à Nantes de plusieurs ingénieurs et cadres du Bureau de la protection de l’environnement de Beijing et de son Centre de surveillance de l’environnement.
2.2.2 Enjeux des échanges et coopération entre l’Île-de-France et Beijing
Si le jumelage témoigne de l’importance particulière prise par les liens entre la Région Île-de-France et la municipalité de Beijing, c’est que toutes les deux sont des régions-capitales de leur pays, qui présentent des points communs tout en restant chacune dotée de sa propre originalité.
Région la plus peuplée du pays, l’Île-de-France compte quelque 11,7 millions d’habitants, soit 18,5 % de la population française. Elle se compose de 1 281 communes et huit départements, dont Paris, avec une superficie de 12 000 km². L’Île-de-France produit 28,7 % de la richesse nationale. De nombreuses compétences lui permettent d’occuper une place de premier plan au niveau national, européen et international : premier bassin d’emploi européen, premier bassin technologique et scientifique européen, première destination touristique mondiale, première destination mondiale pour les rencontres d’affaires et deuxième plate-forme aéroportuaire et fluviale d’Europe. La Région possède également une riche diversité en termes d’histoire, de territoire et de culture24.
Quant à la municipalité de Beijing, elle est composée de 16 arrondissements, avec une superficie de 16 410 km² et une population de plus de 20 millions d’habitants. Capitale et
24 Unité Affaires internationales et européennes, L’Île-de-France, région-monde, Paris, Conseil régional d’Île-de-France, 2012, http://www.iledefrance.fr/missions-et-competences/europe-international/
centre politique et culturel du plus grand pays en développement du monde qu’est aujourd’hui devenue la Chine, elle est à la fois une ville vieille de plus de 3 000 ans et une métropole internationale olympique. Ces dernières années, la municipalité a réalisé un développement économique et social régulier et relativement rapide, avec un produit intérieur brut (PIB) local de 1 780 milliards de yuans (RMB) en 2012 (soit une croissance de 7,7 % par rapport à 2011) et un secteur tertiaire représentant 75,7 % de l’activité économique. Le PIB par habitant s’est élevé à 13 800 US$, plaçant la municipalité au niveau d’un pays moyennement développé.
Capitale
Vu les caractéristiques mentionnées ci-dessus, il est bien clair que les deux régions-capitales jouent un rôle de vitrine et de rayonnement dans le développement économique et social de leur propre pays. Les relations de jumelage entre elles, dotées d’une valeur d’exemple pour la coopération décentralisée franco-chinoise, répondent non seulement aux intérêts fondamentaux des deux collectivités, mais aussi à ceux de la France et de la Chine. Il importe ainsi de consolider et de renforcer des échanges et une coopération mutuellement avantageux.
Affinité
Aujourd’hui, concilier les rapports entre le développement et la démographie, d’une part, les ressources et l’environnement de l’autre, constitue un défi inéluctable à relever pour toutes les grandes métropoles, auxquelles l’Île-de-France et Beijing ne font pas exception. De multiples enjeux de mobilité, de conditions de vie et d’environnement impliquent de nouvelles pratiques de gestion urbaine, en particulier par l’innovation technologique au service d’un développement urbain durable. En ce sens, comment la coopération peut-elle accompagner le développement durable des deux collectivités ? Leur jumelage doit ainsi permettre de mieux articuler les politiques d’échanges en développant des projets de service au profit des deux territoires.
Complémentarité
Le concept de « ville mondiale à la chinoise », stratégie de développement de la municipalité de Beijing, se définit par les caractéristiques suivantes : « métropole réunissant les activités internationales, les sièges des entreprises transnationales haut de gamme et les ressources
humaines qualifiées ; capitale de la culture d’avant-garde socialiste à la chinoise ; ville harmonieuse où il fait bon vivre ». Comme chacun sait, siège de nombreuses organisations internationales telles que l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’Île-de-France (avec Paris) accueille chaque année de nombreuses conférences internationales. Il est nécessaire et utile pour la municipalité de Beijing de s’instruire de la riche expérience acquise par son partenaire francilien dans ce domaine.
2.3 Un jumelage qui reste à améliorer
2.3.1 Méthodes différentes : origines des relations peu concrétisées
Ma propre expérience professionnelle au Bureau des Affaires extérieures de la municipalité de Beijing ainsi que mon stage effectué à l’UAIE m’ont conduit à penser que, des différences dans les méthodes de travail et d’organisation sont à l’origine du manque de pragmatisme dans le partenariat entre l’Île-de-France et Beijing. Par ailleurs, les pratiques chez les Franciliens sont souvent des points qu’il convient d’apprécier.
L’Île-de-France : région ouverte sur le monde avec une coopération décentralisée équilibrée
En vue d’assurer une coopération décentralisée plus efficace et pérenne, l’activité de la Région ne s’est pas dispersée mais s’est au contraire limitée à quelques partenaires ; c’est ainsi que la Région n’a que 13 accords de coopération, avec la volonté de maintenir un équilibre entre les différentes formes de coopération : Nord-Sud, Nord-pays émergents, Nord-Nord. La coopération décentralisée de l’Île-de-France se caractérise par la place centrale donnée au partenaire dans la mise en œuvre des programmes d’action. Elle permet également le partage de l’expertise et la promotion des savoir-faire franciliens. En retour, l’Île-de-France bénéficie des meilleures expériences de ses partenaires et s’ouvre aux réalités politiques, sociales et économiques des pays concernés.
Quant à la municipalité de Beijing, parmi ses 48 partenaires dans 43 pays du monde entier, plus de 90 % sont des capitales ou régions-capitales. On y trouve les grandes collectivités ou
