Les villes dans le droit constitutionnel et administratif suisse

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Les villes dans le droit constitutionnel et administratif suisse

TANQUEREL, Thierry

TANQUEREL, Thierry. Les villes dans le droit constitutionnel et administratif suisse. In:

Tanquerel, Thierry et Bellanger, François. L'avenir juridique des communes : Journée de droit administratif 2007. Genève : Schulthess, 2007. p. 79-104

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:13173

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Les villes dans le droit constitutionnel et administratif suisse

THIERRY TANQUEREL

Professeur à l'Université de Genève

1.

Introduction

Selon un commentateur de l'article 50 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.)', la notion de ville n'est pas juridique, le droit suisse ne connaissant, fondamentalement, que la notion de commune'. Si c'est bien le cas, y a-t-il un intérêt quelconque à parler des villes dans le droit constitutionnel et administratif suisse?

Ce d'autant plus que la Suisse semble se méfier de ses villes 3, peut-être en un lointain écho de l'histoire, qui les a vues jusqu'à la moitié du XIX"'" siècle exercer une domination politique souvent arrogante sur les campagnes ^4.Le canton de Genève - composé d'une puissante commune centrale, la Ville de Genève, d'une ceinture de communes suburbaines qui se proclament villes sans en avoir réellement le prestige et d'une campagne enserrée dans un ensemble urbanisé transfrontalier - donne quelques illustrations de ce phénomène. Certains, peut-être inspirés par les sentiments de François Mauriac à l'égard des deux Allemagnes de la guerre froide, aiment tellement la Villes, qu'ils préfèrent en voir cinq à dix, tout en transférant formellement le titre de «ville» au

RS 101.

, SElLER (2002) n° 52, note 85.

3 Sur l'image encore souvent négative de la ville en Suisse et les tentatives de re- nouveler l'analyse de la Suisse urbaine, cf. SALOMON CAVIN (2004). Pour une tentative résolue de contrer cette image négative, voir ASSOCIATION MÉTROPOLE SUISSE (2002).

• ILLl/ZANGER (20051-

5 Chez les Genevois, il n'est en principe pas nécessaire de préciser «< de Genève », après « la Ville ».

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canton'. D'autres envisagent, parmi diverses options, sa fusion avec le canton '. Les Vaudois ne sont guère moins méfiants '~is-à-vis de Lau- sanne: ils ont pris bien soin, en procédant à un nouveau découpage administratif de leur teiritoire, de ne pas englober toute la zone d'influence de la capitale cantonale dans un même district'.

On retrouve cette réticence face à la ville dans le langage juridique: là où en France on parle de "droit de l'urbanisme », on dit en Suisse «droit de l'aménagement du territoire

»'.

Et l'on n'aurait guère l'idée, chez nous, d'avoir comme nos voisins d'Outre Jura, un ministère de la ville'".

Pour ne rien arranger, la ville est une notion fuyante: géographes, so- ciologues, politologues, statisticiens se disputent régulièrement sur sa nature et sur ses contours". Il a été affirmé que les anciennes figures de la ville - le centre-ville unique et puissamment attractif, la ville dense, l'opposition centre-périph.érie, notamment - sont dépassées. Elles se- raient remplacées par d'autres figures: la ville-mobile, la ville-territoire, la ville-nature, la ville polycentrique, la ville au choix, la ville vide, la ville à temps continu ^12.Les concepts de métropole et de métropo-

, DELLEY (2005); voir le projer de loi (PL 8160) déposé par le Conseil d'Etat en 1999 (Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève, ci-après Mémorial~ 1999 p. 8900 ss) et rejeté par le Grand Conseil sans même être renvoyé en commission (Mémorial 1999 p. 8932 55). Ce débat a paradoxalement abouti à l'introduction dans la Constitution genevoise d'une disposition accordant un droit de veto aux communes concernées en cas de fusion, cf. MARTENET, dans cet ouvrage, Il, B, 2, a.

7 Voir le ch. 4 de l'exposé des motifs du PL 9823 présenté en 2006 par des dé- putés du parti libéral et de l'UDe (www.geneve.chlgralldconseillmemoriall data/560107/JO/560107_JO_partié32.asp.) (Les références internet dans la pré- sente contribution sont à jour au 10 juillet 2007).

8 Voir la loi sur le découpage rerritorial du 30 mai 2006 (LDecTer - RSIVD 132.15), qui crée les districts de Lausanne et de l'Ouest lausannois. Sur l'historique el la présentation du nouveau découpage territorial vaudois, voir le site internet du can- ton de Vaud (www.ud.chlfrlthemeslterritoireldistricts/).

, TANQUEREL(2004)p.274.

10 L'intitulé de ce ministère accole, il est vrai, usuellement la ville à d"autres no- tions. Dans le gouvernement actuel, il s'agit du ministère du logement et de la ville (www.vi/le.gouv·fr/).

11 PAULET (2000) p. 7 SS; PAQUOT/LuSSAULT/BoDY-GENDROT (2000) en particulier p.5 ss.

12 CHALAS (2005) p. 13.

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Les villes dans le droit constitutionnel et administratif suisse

lisation auraient supplanté ceux de ville et d'urbanisation ^13.Ces nouvelles approches sociologiques sont certes pertinentes. Mais, quelle que soit la palette de concepts utilisés pour l'analyser et quels que soient les nouveaux termes forgés pour en désigner les formes modernes, peut-on vraiment nier que la ville constitue une réalité architecturale, écono- mique, sociale et politique, avec des caractéristiques et des problèmes propres? En ce sens, la ville suisse existe bel et bien, comme système, comme lieu de concentration d'activités et de fonctions diverses ^I4,même s'il n'est pas aisé d'en donner une définition précise. Pourquoi le droit constitutionnel et administratif ne traiterait-il pas de cette réalité et ne tiendrait-il pas compte de ces caractéristiques?

Au demeurant, contrairement à ce qu'affirme le commentaire de la Constitution précité, on ne saurait dire que la notion de ville n'est pas juridique. Nous verrons que le terme est employé dans la Constitution '{une fois, bientôt deux) et dans la législation (quelques fois). Il existe donc bien - au moins pour les dispositions en question - une notion juridique de la ville.

Il n'est donc pas futile de se demander dans quelle mesure et comment le droit public suisse traite des villes, et, peut-être, s'il devrait en faire plus. Mais, préalablement, il y a lieu de s'arrêter un bref instant sur la définition de la ville et sur sa réalité en Suisse.

II. Les villes en Suisse

A. Définitions: villes et agglomérations 1. Villes

Il n'y a pas, en droit suisse, de définition constitutionnelle ou légale de la ville. Les critères permettant de délimiter cette notion résultent de la pratique des acteurs intéressés.

On rencontre souvent une approche de la ville essentiellement statistique. Selon l'Office fédéral de la statistique (OFS), sont des villes les

13 BASSANO (2004) p. 123.

,. PAULET (2000) p. 21.

•

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communes de plus 10000 habitants". On peut remarquer que d'autres pays utilisent la même approche, mais avec des seuils très différents:

dans les pays nordiques, une localité bâtie en continu d'au moins 200 habitants est appelée urbaine'·. L'Union des villes suisses (UVS), pour sa part, prévoit à l'article 3 de ses statuts que «Toute commune suisse qui, du fait de ses traditions ou par suite de son développement, revêt un caractère urbain peut devenir membre de l'UVS. Les chefs-lieux des cantons et les communes de 5000 habitants au moins sont reconnus de caractère urbain" 17. Cette disposition pose une combinaison intéres- sante de critères: un critère institutionnel, l'existence d'une commune, et un critère que l'on pourrait définir comme" historico-structurel ", le caractère urbain résultant des traditions ou du développement. Selon la même disposition, ce second critère peut au demeurant être remplacé par un critère purement statistique, une population de 5000 habitants au moins, ou un deuxième critère institutionnel, à savoir le fait d'être chef-lieu d'un canton.

Partir de l'existence d'une commune en la combinant avec un seuil de population pour définir une ville ne convainc pas entièrement. Cette manière de faire ne garantit pas le caractère urbain de la commune analysée. Elle ne garantit pas non plus que la bonne échelle territoriale a été choisie. Une grande commune avec des gros villages peut atteindre le seuil de population fixé, sans vraiment avoir de caractère urbain.

A l'inverse, un ensemble de communes contiguës peut fonctionnelle- ment constituer une seule ville. Il conviendrait donc de tenir compte de la dimension architecturale (continuité du bâti), structurelle (services, administrations, gare, etc.), historique et politiquç d'une entité territoriale pour la qualifier ou non de ville. Une telle approche est cependant rendue très difficile, voire en pratique inopérante, par le fait que, très souvent, ses résultats ne coïncideront pas avec les découpages institu- tionnels et administratifs existants.

15 SCHULER/DESSEMONTET/]oYE (2005) p. 149; voir aussi UVS (2007) p. 8 et ARE/OFAT (2000) p. 9, où la «ville isolée ~ est définie comme une commune de 10000 habitants ou plus.

16 SCHULERIDESSEMONTET/]oYE (2005) p. 153.

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2. Agglomérations

L'agglomération est aussi mentionnée dans la Cst. et la loi, à côté de la

•

ville. Elle doit donc, logiquement, être autre chose que la ville. MOOR note d'ailleurs que l'agglomération, pour la plus grande partie, n'a plus en réalité aucun caractère véritablement urbain". Dans une perspective inverse quant au sens du mot urbain, mais qui souligne aussi la différence entre agglomération et ville, SCHUlER, DESSEMONTET et

lOYE relèvent que considérer comme ville toute commune de plus de 10000 habitants «ne devrait pas entraîner que seul l'ensemble des villes soit considéré comme étant la partie urbaine du pays»".

r;agglomération est définie par rapport à une ville-centre. On distingue les communes-centres, entourées d'une agglomération, et les villes iso- lées²⁰^•Les agglomérations suisses sont ainsi définies comme «des sys- tèmes centre-périphérie dans lesquels les communes sont à la fois dif- férenciées et trèslnterdépendantes ^.21.Elles regroupent les communes qui sont économiquement et structurellement sous l'influence du centre, en tenant compte à la fois d'une certaine continuité du bâti, d'un seuil démographique (20000 habitants) et d'aspects fonctionnels comme les rapports pendulaires 22.

L'agglomération a donc une dimension géographique et d'aménagement du territoire. On peut penser, vu sa diversité interne et la manière dont elle est définie, qu'elle comporte moins fortement que la notion de ville

une ,composante historique et identitaire.

C'est peut-être pourquoi la notion d'agglomération paraît politiquement plus facile à utiliser que celle de ville. Mais, concrètement, la frontière entre les deux notions n'est pas toujours aisée à cerner: les agglomé- rations et les villes font toutes deux parties, selon l'OFS,. des «zones urbaines ))23.

17 Voir les statuts de l'UVS (www.staedteverband.ch/SSV/portraet/pdf/Statuten.pdf).

111 MOOR, dans cet ouvrage, Il, A, 1.

19 SCHUlERIDESSEMONTET/joYE (2005) p. 150.

20 ARElOFAT (2000) p. 9; ARE (2003.) p.S.

21 ARElOFAT (2000) p. 3.

22 ScHULERIDESSEMONTET/joYE (2005) p.148-149; UVS (2007) 115; ARE (2003.) p. 5; CONSEIL FÉDÉRAL (2001) p. 8 et 74; ARE/OFAT (2000) p. 9.

23 SCHUlERIDESSEMONTET/joYE (2005) p. 148; CONSEIL FÉDÉRAL (2001) p. 8.

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B. Le phénomène urbain en Suisse

1. Les principales villes et agglomérations

La Suisse compte 133 villes de plus de 10000 habitants, dont huit villes importantes, de plus de 50000 habitants". On peut aussi présenter la structure urbaine de la Suisse en mentionnant cinq grandes aggloméra- tions de plus de 250 000 habitants (Zurich, Genève, Bâle, Berne et Lau- sanne) ou en énumérant les cinq aires métropolitaines: Zurich, Bâle, Berne, Genève-Lausanne et le Tessin". On dénombre. au total 50 agglo- mérations de plus de 20 000 habitants".

En 2000, 73% de la population suisse vivait en espace urbain que ce soit en ville isolée ou, surtout, en agglomération!7. Dans les cantons de Zurich, Zoug, Bâle-Ville, Bâle-Campagne et Genève plus de 90% de la population vit en agglomération. Cette proportion est de plus de 80%

dans sept autres cantons, dont Vaud et Neuchâtel". L'urbanisation de la Suisse est donc un phénomène massif du point de vue de la population, même si elle ne couvre qu'un quart du territoire".

2. Les problèmes et le rayonnement spécifiques des villes

Du fait de leurs caractéristiques, les villes et plus particulièrement les villes-centres, ont des charges spécifiques, notamment financières. Elles ont d'importants problèmes de transport et de pollution, largement cau- sés par le trafic automobile pendulaire, et supportent plus que les communes suburbaines le coût des infrastructures de transport utilisées par les pendulaires ^30.Elles offrent des prestations - en matière de culture, de sport, de santé ou de sécurité - dont bénéficient nombre d'habitants d'autres communes. Ces prestations ne sont pas intégralement compen- sées par celles que reçoivent les habitants des villes de la part de com-

" UVS (2007) p. 14 ss.

" CONSEIL F~D~RAL (2001) p. 8.

" UVS (2007) p. 114.; ARE (2003.) p. l.

27 ARE (2003b) p. 5·6.

28 Source: tableau ~ Part de la population urbaine en Suisse ~ (OFS) (www.are.

admin.ch/themen/agglomeTation/O 05 62/index. html ?lang: fT).

2. ARE(2003b) p. 5.

30 ARE/OFAT (2000) p. 4; SECO (1999) p. 24-25.

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munes suburbaines. Les villes doivent aussi gérer des difficultés spéci- fiques, liées à la structure de leur population, en matière de pauvreté, de criminalité (spécialement celle liée à la drogue) ou d'intégration sociale.

L'état de leurs finances publiques s'en ressent".

Mais les villes n'ont pas seulement des problèmes, elles ont aussi un rayonnement, politique, historique, culturel, qui a pour corollaire un attrait pour les entreprises et pour certaines catégories de population ^32.

Parmi ces atouts, on peut mentionner la proximité de nombreux services et l'importance de l'offre culturelle - en vertu de l'article 69, ali- néa 1, Cst., les cantons sont responsables de la culture, mais en pratique ce sont les villes qui sont le plus actives dans ce domaine. Les villes qui ont une longue histoire bénéficient aussi d'un atout en termes d'image.

A cet égard, il nous semble que les phénomènes de métropolisation du territoire suisse et de parcellisation des intérêts des habitants des zones urbaines ne devraient pas conduire à vouloir trop vite ôter toute portée au sentiment d'appartenance des citadins. Enfin, les plus grandes communes urbaines, par un effet d'échelle, disposent d'une administration puissante, à même souvent de rivaliser avec l'administration cantonale, mais avec laquelle l'administration des autres communes d'aggloméra- tion ne soutient guère la comparaison.

3. Le contexte politique des villes

Les grandes villes suisses ont aussi un profil politique particulier. Outre que leur corps électoral tend à être plus progressiste et plus ouvert vers l'Europe dans les scrutins référendaires, elles sont souvent gouvernées au centre-gauche", alors que la majorité politique est sensiblement dif- férente sur le plan fédéral et dans la plupart des cantons. Cet élément peut avoir une influence sur les projets de réforme des struct~res cantonales et de la répartition des compétences entre cantons, villes et autres communes, ou en tout cas sur la perception de ces projets. Lorsque

31 CONSEIL FÉDÉRAL (2001) p. 13; ARE IOFAT (2000) p. 5-6; SECO (1999) p. 29 55;

KÔLZ/Ku5TER (2002) p. 137; SElLER (2001) n' 51.

32 CONSEIL FÉDÉRAL (2001) p. 11.

33 Voir le tableau de 1: composition partisane des exécutifs des villes suisses (www.

badac.ch/NE/tableaux/villes/lIVsl.31.xls). Il en ressort que, dans les cinq plus grandes villes du pays, ces exécutifs ont une majorité socialiste/écologiste.

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pèsent sur ceux-ci le soupçon d'instrumentalisation partisane, l'échec est programmé ^{34 •}

III. Le cadre juridique de lege lata

A. L'article 50, alinéa 3, Cst.

"L'article 50, alinéa 3, Cst. ne se comprend qu'en lien avec l'alinéa 2 du même article, qui prévoit que «la Confédération tient compte, des conséquences éventuelles de son activité pour les' communes ». A ce principe, l'alinéa 3 ajoute que «ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne ». L'allnéa 3 de l'article 50 Cst. renforce donc, pour les villes et les régions de montagne, le devoir d'attention imposé à la Confédération à l'égard de l'ensemble des communes par l'alinéa 2 du même article".

Cette disposition a été ajoutée par les Chambres. Elle ne figurait pas dans le projet de nouvelle Constitution présenté par le Conseil fédéral, qui considérait qu'un article sur les villes n'était pas possible dans le cadre d'une «mise à jour» de la Constitution". L'article 50 Cst., dans sa rédaction finale, constitue d'ailleurs une véritable nouveauté de fond de la Constitution de 1999".

A l'origine, la proposition débattue au parlement était un véritable «article des villes» ^38,qui ne mentionnait que la situation particulière des villes et des agglomérations, mais le Conseil des Etats est parvenu à faire rajouter les régions de montagne, compromis qui édulcore la portée de la disposition en la transformant en norme à très large spectre".

L'article 50, alinéa 3, Cst. a le mérite de consacrer les villes - ainsi que les agglomérations urbaines, qu'il distingue donc des villes - dans la

34 Ce soupçon était sans doute présent dans le débat qui a vu le rejet immédiat du projet de démembrement de la Ville de Genève évoqué plus haut, supra note 6.

3S K.\.GI·DlENER (2002) n' 11; KOLZ/KuSTER (2002) p. HO.

36 FF 19971219 et 605.

'7 ZIMMERLI (1999) p. 60; KOLZ/KuSTER (2002) p. 138 et 143.

38 On trouve l'expression « Stadteartikel ~ chez ZIMMERLI (1999) p. 60, KOLZ/Kus- TER (2002) et TSCHANNEN (2004) p. 244.

" TSCHANNEN (2004) p. 244; AUBERT (2003) n' 9; ZIMMERLI (1999) p. 60.

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Les villes dans le droit conscÎcutÎonnel et administratif suisse

Cst. Mais le texte constitutionnel ne définit ni les villes ni les agglomé·

rations. La doctrine compte à cet égard sur «une application pragmatique» de cette disposition", ce qui est sans doute juste et opportun, mais ne donne guère d'indication sur son champ d'application. En tout état de cause, la notion de ville de l'article 50, alinéa 3, Cst. ne renvoie pas à une catégorie particulière de communes au sens juridique, mais à une réalité sociologique". On peut admettre avec KAGI·DIENER que les villes-centres et les plus importantes agglomérations sont ici principale·

meI)t visées en fonction de leurs besoins spécifiques".

La portée de cet article reste cependant limitée. Les travaux prépara- toires et la doctrine s'accordent pour dire qu'il ne confère pas de com- pétence supplémentaire à la Confédération", même pour du simple sub- ventionnement". Il ne saurait non plus permettre à la Confédération, en traitant directement avec les villes, de porter atteinte à la compétence d'organisation des cantons. Comme le dit joliment AUBERT: «La Confé·

dération ne doit pas s'aboucher avec les communes en court-circuitant les cantons »)"5.

Dès lors, que peut et doit faire la Confédération pour mettre en œuvre fidèlement l'article 50, alinéa 3, Cst.?

Elle doit premièrement avoir une politique substantielle de la-ville et des agglomératio)ls, mais cela sans sortir du cadre des compétences que lui accorde par ailleurs la Constitution fédérale. Elle s'y essaie, essentiellement sous l'étiquette de politique des agglomérations", ce terme étant manifestement préféré à celui de ville. Ces efforts ont toutefois de sérieuses limites, notamment en ce qui concerne la politique régionale, qui suscitent l'impatience de l'UVS ".

•• KÔLZ/KuSTER (2002) p. 140.

41 KAGI-DIENER (2002) n' 12; WALDMANN/HANNI (2006) p. 19.

42 KAGI-DIENER (2002) n" 12 et 13.

" KÔLZ (2001) p. 19; KÔLZ/KuST~R (2002) p. 143; AUBERT (2003) n' 10.

.. KOLZ (2001) p. 19; KOLzlKuSTER (2002) p. 143; KAGI-DIENER (2002) n' 15;

AUBERT (2003) n' 11.

4S AUBERT (2003) rt' 13.

" CONSEIL FtDÉRAL (2001); ARE/SECO (2006) . ., GEISSMANN (2006a) et (2006b).

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Elle doit aussi améliorer la «collaboration verticale », en particulier en permettant aux villes et aux agglomérations de faire valoir leur point de vue dans les processus de décision, particulièrement lorsque leurs inté- rêts ne recoupent pas ceux du canton dans lequel celles-ci se situent".

Sur la base d'une interprétation historique de l'article 50, alinéa 3, Cst., on pourrait penser que seul l'échange d'informations ou les contacts informels sont possibles dans une relation directe entre la Confédéra- tion et les communes. En se fondant sur une interprétation téléologique de cet article, ^KOLZet ^KUSTERsuggèrent cependant, à juste titre, que, dans certains cas, une collaboration institutionnalisée entre la Confédé- ration, les villes et les agglomérations est admissible. Une telle collaboration serait soumise aux conditions suivantes: qu'elle intervienne dans un domaine de compétence de la Confédération; qu'elle ait pour but une meilleure résolution des problèmes visés par l'article 50, alinéa 3, Cst.; qu'elle repose sur une base légale claire; qu'elle respecte le principe de prop-o..ttionnalité". Comme cela a été déjà relevé plus haut, cette collaboration ne doit cependant pas conduire à mettre «hors-jeu» les cantons, qui doivent au moins en être dûment informés.

B. Quelques allusions législatives au niveau fédéral

La législation fédérale ne traite que très peu des villes et guère plus des agglomérations. Pas de «loi d'orientation pour la ville» 50, ou de loi «so- lidarité et renouvellement urbain ^,,51en Suisse. C'est d'abord dans le domaine de l'aménagement du territoire et des transports que l'on trouve quelques allusions législatives aux villes et agglomérations.

Les articles 1 à 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT)" ne mentionnent expressément ni les villes ni les

" KIlLZ (2001) p. 19; KAGI-DIENER (2002) nO 9.

" KIlLZ (2001) p. 20; KIlLZ/KuSTER (2002) p. 156.

50 Voir la loi française nO 2003-710 du 1^eraoût 2003 d'orientation et de program- marion pour la ville et la rénovation urbaine (www.Jegifrance.gouv.fr/WAspad/

Ajour/nor= VI LXOJ 00056L&cnum=2003 -710&Cind=1 &claPage=l &cdemande=

ajour).

SI Voir la loi française nO 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (www./egifrance.gouv.fr/WAspadIAjour?nor=EQUX 9900145L &cnum=2000-1208 &cind=4&claPage=1 &Cdemande=ajour).

" RS 700.

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agglomérations. Mais, l'article 1 LAT parle de «créer et de maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques» (al. 2 let. b) et de «promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation» (al. 2 let. cl. L'article 3, alinéa 3, LAT lie l'aménagement des territoires réservés à l'habitat et aux activités aux besoins de la population et précise que leur étendue doit être limitée. Les lieux d'habitation doivent être judicieusement ré- partis (let. a), dotés d'un réseau de transports suffisant (let. a) et dispo- ser de verdure (let. b). La population doit pouvoir accéder facilement aux écoles, centres de loisirs, services publics (art. 3, al. 4, let. b). La ville peut être une réponse à ces exigences, mais elle est aussi un peu vue comme le problème. L'article 1, alinéa 2, lettre c, LAT est ainsi compris comme s'opposant à une métropolisation de la Suisse, reposant sur un ou un très petit nombre de grands centres". Cette disposition peut être aujourd'hui comprise comme un élément de mise en œuvre de l'article 50, alinéa 3, Cst. et renvoie à la politique des agglomérations de la Confédération 54.

On trouve une mention explicite des villes et des agglomérations dans la loi sur le fonds d'infrastructure du 6 octobre 2006 (LFInfr)55, dont l'entrée en vigueur est prévue pour le 1" janvier 2008. Selon l'article 1, alinéa 2, lettre c, LFInfr, qui reprend en substarice la teneur du nouvel article 86, alinéa 3, lettre bbi, Cst." entrant en vigueur en même temps que la LFInfr, ce fonds peut servir à financer des «mesures visant à améliorer les infrastructures de transport dans les villes et dans les ag- glomérations ». L'adoption de la LFInfr a aussi conduit à une modifica- tion de la loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l'utilisation de l'im- pôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (LUMin)57, qui sera notamment complétée par un article 17a, dont l'alinéa 1 'prévoit que

«la Confédération verse des contributions pour les infrastructures de transport qui rendent plus efficace et plus durable le système global des transports dans les villes et les agglomérations », et par un article 17b,

" WALDMANN/HXNNI (2006) p. 20; TSCHANNEN (1999) nO 36.

54 WALDMANN/HXNNI (2006) p. 19·20.

55 FF 2006 7999.

" FF 2003 6037.

57 RS 725.116.2.

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qui précise que les contributions sont versées aux cantons à l'intention des organismes responsables (al. 1) et que le Conseil fédéral désigne les villes et les agglomérations ayant droit à des contributions après avoir entendu les cantons (al. 2). Ces dispositions ont d'ores et déjà été concré- tisées, en quelque sorte par anticipation, par l'arrêté fédéral concernant le crédit global pour le fonds d'infrastructure du 4 octobre 2006". Cet aspect du fonds d'infrastructure représente une application très concrète et pragmatique du principe de l'article 50, alinéa 3, Cst. en lien avec une compétence fédérale.

Sur un plan plus général, la loi fédérale sur la procédure de consultation du 18 mars 2005 (loi sur la consultation - LCo)" inclut parmi les entités systématiquement invitées à donner leur avis sur les objets mis en consultation «les associations faîtières des communes, des villes et des régions de montagne qui œuvrent au niveau national» (art. 4, al. 2, let. b, LCo).

Dans un domaine très différent, on notera encore que le projet de loi fédérale sur l'encouragement de la culture" mentionne les villes à son article 5, alinéa 1, qui prévoit que la Confédération «tient compte de la politique culturelle des cantons, des villes et des communes ».

C. Le droit cantonal

Puisque l'organisation des communes, structures juridiques d'accueil originaires des villes, dépend des cantons, on peut s'attendre à ce que le droit cantonal parle davantage des villes que le droit fédéral. Or, tel n'est que très modérément le cas.

On trouve, dans les constitutions cantonales, des dispositions particu- lières concernant certaines villes. Ainsi les articles 154 ss de la Consti- tution du canton de Genève du 24 mai 1847⁶¹comportent des règles d'organisation spécifiques à la Ville de Genève. Ces dispositions n'ont guère d'intérêt pour le sujet qui nous intéresse ici, car elles ne portent pas véritablement sur la problématique urbaine.

58 Disponible sur le site: www.are.admin.ch/themen/verkehr/00250/00460lindex.

html?lang=fr.

59 RS 172.06l.

60 FF 2007 4607.

61 RS/GE A 2 00.

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Plus frappante, car apportant une solution radicale à la question de la place d'une commune urbaine occupant l'essentiel du territoire cantonal, est la formule de la Constitution de Bâle-Ville du 23 mars 2005 (Cst.lBS)". Si la réalité de la commune «Ville de Bâle", comme corporation de droit public disposant de la personnalité juridique, y est consa- crée (art. 56 et 57, al. 1, Cst.lBS), l'administration de cette commune est constitutionnellement confiée au canton (art. 57, al. 2, Cst.lBS). La Ville de Bâle, en tant que commune, n'a donc qu'une existence virtuelle, toutes ses affaires étant gérées au niveau cantonal.

Le canton de Zurich connaît, quant à lui, un référendum facultatif des communes, qui peut être demandé contre des actes cantonaux soit par 12 communes, soit par la Ville de Zurich ou la Ville de Winterthur (art. 33, al. 2, let. b, de la Constitution du canton de Zurich du 27 fé- vrier 2005, Cst.lZH 63). Dans ces deux derniers cas, c'est le parlement communal qui est compétent pour décider de provoquer le référendum (art. 33, al. 4, Cst./ZH).

En fait, les dispositions cantonales les plus intéressantes sont celles qui proposent des structures permettant de gérer les «effets de déborde- ment "'4 du phénomène urbain par rapport au territoire communal.

Ainsi, les articles 92 et 93 Cst./ZH, qui ne concernent d'ailleurs pas spécifiquement les villes, peuvent offrir une solution pour un «espace démocratique" d'agglomération. En effet, si l'article 92 Cst.lZH offre la possibilité de créer des associations de communes en vue d'un cer- tain but (Zweckverbiinde), l'article 93 Cst.lZH pose le principe que les droits populaires existant au niveau communal s'appliquent par analogie à l'association de communes.

La Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst.lVD)" propose, quant à elle, diverses formules de collaboration..intercommunqJe, notamment la fédération de communes (art. 156 Cst.lVD), qui ne vise pas spécifi- quement les villes, et, surtout, l'agglomération (art. 157 Cst.lVD), qui est une collectivité publique composée de communes urbaines contiguës

62 RSIBS 131.222.1.

63 RSIZH 131.211.

64 HORBER-PAPAZIAN, dans cet ouvrage, II, A.

" RSIVD 131.231.

(15)

et qui comprend une ville-centre⁶⁶^•Tant la fédération de communes que l'agglomération ont la personnalité juridique (art. 156, al. 1, in fine et 157, al. 1, in fine Cst.!VD). Conformément à l'article 157, alinéa 2, Cst.!

VD, la loi vaudoise sur les communes du 28 février 1956 (LC/VD)67, dé- finit l'organisation, le financement et le contrôle démocratique de l'ag- glomération par analogie avec les règles applicables aux fédérations.

En fait, la seule particularité que la LCND concède à l'agglomération réside dans sa définition: les communes qui la composent doivent être urbaines, avoir en commun une ville-centre et «être étroitement liées entre elles, notamment des points de vue urbanistique, économique et socio-culturel» (art. 128g, al. 2, LC/VD). Pour le reste, ses organes sont calqués sur ceux d'une fédération (art. 128h et 128d LCND) et les dispositions relatives aux fédérations (art. 128i LCND) et, plus gé- néralement, aux associations de communes (art. 128b LC/VD) lui sont applicables par analogie. Elle n'a ainsi pas le droit de lever des impôts et de percevoir des taxes à titre de ressources propres et son financement est assuré par des contributions des communes membres (art. 128e LCI VD). Par ailleurs, les décisions de son autorité délibérante, le conseil d'agglomération, peuvent être soumises à un référendum à l'échelle de l'agglomération (art. 120a LCND et art. 112 ss de la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989").

Le canton de Fribourg, qui a fait œuvre de pionnier en la matière, connaît aussi l'institution de l'agglomération, consacrée au niveau légal depuis 1995. En vertu de l'article 2 de la loi fribourgeoise sur les agglo- mérations du 19 septembre 1995 (LAgg/FR)6', l'agglomération est une corporation de droit public dont les membres sont des communes qui ont en commun un centre urbain, qui sont étroitement liées entre elles, notamment des points de vue urbanistique, économique et culturel et qui réunissent ensemble au mois 10000 habitants. Elle dispose d'un conseil d'agglomération élu par le corps électoral dans chaque commune membre, selon une clé de répartition déterminée par les statuts

66 Sur ces formules, cf, HALDY (2004) p. 301 ss, qui souligne, p. 304, que l'agglomé- ration n'est qu'une forme particulière de fédération.

67 RSIVD 175.11.

68 RSIVD 160.0l.

6' RS/FR 140.2.

(16)

de l'agglomération, qui doit notamment tenir compte du chiffre de la population légale (art. 19 et 20 LAgg/FR). L'initiative populaire, ainsi que le référendum obligatoire ou, selon les cas, facultatif, existent au niveau de l'agglomération (art. 28 à 30 LAgglFR).

La créativité de ces modèles - avec des organes spécifiques aux nouvelles corporations et l'ouverture de droits populaires au niveau de l'ag- glomération - a retenu l'attention de la doctrine⁷⁰^•Leur succès effectif reste toutefois encore à démontrer. La création de l'agglomération de Fribourg semble en bonne voie ^71,mais l'on doit quand même relever qu'il aura fallu attendre environ 12 ans pour que la loi de 1995 reçoive une première concrétisation. Dans le canton de Vaud, les nouveaux ins- truments proposés ne semblent pas correspondre aux besoins ni éviter les blocages. Ainsi, par exemple, l'important projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM)72, recourt à des formules ad hoc par voie conventionnelle et non à la création d'une fédération ou d'une agglomé- ration au sens des articles 156 et 157 Cst./VD.

D. La soft law

On serait tenté de traduire ici soft law - expression consacrée, car au fond intraduisible - par «droit mou» pour souligner la timidité de la reconnaissance des villes par le droit suisse. L'article 50, alinéa 3, Cst.

n'est, lui-même guère énergique. Il n'est dès lors pas étonnant qu'il ait été concrétisé surtout par du droit «mou". Ceux qui craignaient une intervention fédérale trop épicée préférerons évidemment parler de droit

«doux ». Trois actes fort différents méritent d'être évoqués ici.

Le premier de ces actes est une ordonnance administrative interne du Conseil fédéral, à savoir les «Lignes directrices à l'attention de l'administration fédérale concernant la collaboration entre la Confédération, les cantons et les communes»

7 '.

70 SElLER (2001) n' 51; KXGI-DIENER (2002) n' 13; TSCHANNEN (2004) n' 51;

WALDMANN/HANNl (2006) p. 19. Voir aussi HORBER-PAPAZIAN, dans cet ou- vrage, III, D.

71 Voir le site de ce projet: www.agg/o-fr.chIFlagglo.

72 Voir le site du PALM: www.agg/o-/ausanne-morges.ch.

73 FF 2002 7795.

(17)

Ces lignes directrices formalisent la concrétisation de l'article 50, ali- néa 3, Cst. sans aucune surprise: les cantons sont les premiers parte- naires de la Confédération (ch. 3); il n'y a pas de nouvelles compétences fédérales ni de base juridique pour l'octroi de subventions (ch. 4); la Confédération mène une politique des agglomérations, définie comme

«une action cohérente et coordonnée de la Confédération à l'égard des villes et des agglomérations dans les domaines de compétence fédérale"

(ch. 6 al. 1); les contacts directs entre la Confédération et les communes ont lieu en principe dans un cadre tripartite (Confér.ence tripartite des agglomérations) et, hors de ce cadre, sont exceptionnels, avec information obligatoire des cantons (ch. 8).

Le deuxième acte est la convention du 20 février 2001 établissant la Conférence tripartite sur les agglomérations (CTA)74. Cette convention,

«conclue entre la Confédération et les cantons ainsi que les villes et communes", a ceci de particulier qu'elle est signée par le Conseil fédéral

«au nom de la Confédération", le président de la «commission Villes "

de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) «au nom des cantons", un membre du comité directeur de l'UVS et le président de l'Association suisse des communes (ASC) «au nom des villes et communes". Les cantons, les villes et les communes ne sont donc pas directement parties à la convention, mais y participent par le biais de leurs groupements faîtiers. Bien que comportant un langage contractuel classique et indiquant qu'elle «entre en vigueur le jour de sa signature", la convention de 2001 ne constitue pas une convention intercantonale avec participation de la Confédération, au sens de l'article 48 Cst., en raison de la participation des associations représentant les villes et les communes et de l'absence de participation directe des cantons. Par ailleurs, l'organe qu'elle crée est purement consultatif. Aucun mécanisme d'exé- cution ou de sanction n'est prévu. En raison de son objet, la convention ne saurait non plus être considérée comme un contrat de droit privé. Il s'agit donc bien d'un acte relevant de la «soft law".

La CT A est un organe d'information, de discussion et d'évaluation, qui peut octroyer des mandats communs et adopter des prises de position et des recommandations à l'attention de la Confédération, des cantons,

74 Voir la page relative à la CTA sur le site de la CdC, avec notamment un lien vers la convention: www.kdk.chlintlkdklfrltriagglo.html.

(18)

des villes et des communes (ch. 2 de la convention)". Elle compone des représentants de la Confédération (Office du développement territorial, Secrétariat d'état à l'économie ou l'Office fédéral de la justice), de la CdC, de l'UVS et de l'ASC (ch. 3.2 de la convention). Elle est prési- dée par un représentant de la CdC (le Conseil fédéral assumant la co- présidence lorsqu'il participe aux séances) et est rattachée adminis- trativement à celle-ci (ch. 3.2 let. f, 3.4. et 3.6 de la convention). La volonté de maintenir les cantons au centre du jeu dans l'application de l'article 50, alinéa 3, Cst., est ici manifeste.

Le troisième type d'acte qui mérite mention est le projet d'aggloméra- tion. A vrai dire, il conviendrait de parler ici de démarche plutôt que d'acte. En effet, il n'existe pas de modèle unique, et encore moins de mo- dèle réglementé de projet d'agglomération. De nature indicative, même si l'on peut imaginer que certains de leurs résultats soient incorporés dans le plan directeur cantonal, les projets d'agglomérations peuvent re- grouper un nombre très variable de communes 76. Certains se situent au sein d'un seul canton, mais d'autres ont une dimension intercantonale, voire internationale, à l'instar du projet d'agglomération franco-valdo- genevois n ou de l'agglomération trinationale de Bâle ^78.La principale incitation à la mise en place des projets d'agglomération résulte du fait qu'elle est une condition pour l'obtention d'un financement du trafic d'agglomération par le fonds d'infrastructure (art. 7 LFInfr et surtout 17c LUMin)".

L'avantage de ces diverses formules est bien sûr leur souplesse et leur acceptabilité politique. Mais leur impact juridique est par définition faible. On peut se demander si, à terme, une prise en compte réelle et efficace de la problématique des villes n'exigera pas des bases juridiques plus solides et contraignantes.

7' Voir ARE/SECO (2007) p. 21 ss.

7'

Voir l'état des lieux dressé par RUMLEV/ToBLER (2005) et ARE/SECO (2007) p. 16 ss.

77 Voir le site de ce projet: www.pro;et-agglo.org.

78 ARE/SECO (2007) p. 33.

" ARE/SECO (2007) p. 17.

(19)

IV.

Les perspectives

de lege ferenda

A. L'adéquation entre structures institutionnelles et réalités urbaines

1. La ville ne correspond plus à la commune

C'est une évidence de conscacer que les villes ne correspondent plus aujourd'hui, pour la plupart, aux communes qui Ont été leur support juridique d'origine. Le territoire qui peut être qualifié d'urbain dépasse lacgement celui de la commune correspondant à la ville historique. Le rayon d'influence de la ville s'étend encore davantage.

Cela pose principalement une double difficulté. L'exercice des compé- tences et la fourniture des prestations doivent tenir compte de l'existence, dans l'aire urbaine, de plusieurs communes, donc de plusieurs sources de pouvoir et de financement. Cette difficulté est exacerbée par le fait que la délocalisation des activités et des intérêts ne s'est pas effec- tuée par une expansion homogène, mais plutôt par un éclatement qui rend difficile toute tentative de reterritorialisation so. La deuxième dif- ficulté réside dans le déficit de légitimation démocratique des décisions dont l'effet dépasse celui de la commune centrale, que ces décisions émanent des organes de la commune centrale sans participatiolLdes citoyens des communes avoisinantes ou qu'elles soient prises à un niveau intercommunal pour lequel la participation démocratique est souvent moins complète qu'au sein de la commune.

2. Quelle réponse structurelle?

Une première réponse aux difficultés qui viennent d'être évoquées consiste à transférer la résolution des problèmes urbains au niveau institutionnel supérieur, suffisamment vaste pour appréhender la ville ou l'agglomération dans son ensemble.

Une telle voie peut se justifier lorsque les deux niveaux sont d'ores et déjà largement congruents, comme dans le cas de Bâle-Ville. Elle constitue aussi une solution raisonnable dans une approche sectorielle:

le transfert au canton, voire à la Confédération, de la responsabilité d'institutions - notamment culturelles - dont le rayonnement dépasse

80 MOOR, dans cet ouvrage, III, A, 3.

(20)

largement celui de leur commune de situation ne pose pas de problème de principe.

Il n'en est pas de même de la tentation de transférer globalement la res- ponsabilité de la gestion des villes au niveau cantonal, sans parler du niveau fédéral.

On peut d'abord se demander si la démarche consistant à étendre au maximum l'espace couvert par la notion de ville ou d'agglomération ne revient pas, paradoxalement, à nier la ville en la fondant dans un grand ensemble informe: si la Suisse entière est une métropole, on risque de

"ne plus y distinguer de villes avec une identité propre ^{81 ;}si la Ville de Genève s'efface complètement derrière une agglomération qui va des crêtes du Jura au sommet du Salève et s'étend profondément dans le canton de Vaud, on aboutit à remplacer une entité certes juridiquement trop restreinte, la commune de Genève, par une vision géographique sans aucune consistance institutionnelle, ce qui peut être une manière élégante de dénier à la ville tout poids politique.

La proposition évoquée au début de cette contribution de rebaptiser le canton de Genève, "_Canton et Ville de Genève ^»,tout en subdivisant l'actuelle commune de Genève en cinq à dix quartiers" trahit bien cette tentation et cette illusion. La ville devenant tout le canton n'existe plus en tant que telle, le canton l'embrasse pour mieux l'étouffer. Et l'idée que les futures communes de Plainpalais ou de la Servette ressemble- raient plus aux communes viticoles de Russin ou de Dardagny que l'actuelle Ville de Genève n'est pas soutenable.

La gestion directe des villes par les cantons, sur le mode de Bâle-Vjlle, ou l'absorption des communes concernées par le canton", poserait d'ailleurs un problème d'égalité de traitement entre les citoyens du canton: les habitants des communes non gérées par le canton participe- raient aux décisions concernant les villes, mais les habitants des villes

111 L'AsSOCIATION M~TROPOLE SUISSE (2002) est consciente du danger, puisqu'elle propose dans sa charte «au lieu de vouloir tout amalgamer» de «créer des structures claires autour de cinq pôles urbains: Zurich, Berne, Bâle, Genève et Lugano». ^.t.

111 Supra notes 6 et 7.

83 Voir MARTENET, dans cet ouvrage, II, B, 2.

(21)

n'auraient pas voix au chapitre pour les objets entrant dans les compé- tences communales". Cette asymétrie est difficilement justifiable dans la tradition démocratique helvétique".

En définitive, tant l'absorption des grandes villes par le canton que leur démembrement en «communes de quartier» reviendrait à diminuer le poids politique des villes. Il est très douteux que ce soit un objectif souhaitable et, au demeurant, correspondant à l'esprit de l'article 50, alinéa 3, Cst.

Plus prometteuses, car plus réalistes, même si nous avons vu que leur mise en œuvre se heurte encore à des lenteurs et à des résistances, sont les structures fédératives ou d'agglomération sur le modèle vaudois ou fribourgeois. Certes, ces formules ne permettent pas de suivre tous les méandres de l'éclatement des activités et des intérêts justement souligné par MooR". Certes aussi, certains défauts de conception, notamment en matière financière, doivent sans doute être corrigés pour les rendre plus attrayantes pour les communes concernées. Mais leur stabilité, leurs buts multiples et leur géométrie non variable sont peut-être les conditions mêmes de leur futur succès. Elles ont en effet le grand avantage d'offrir une solution crédible, parfois un peu approximative, mais sans aucun doute meilleure que la situation actuelle, au problème de la légitimation démocratique, en ouvrant un champ à la démocratie directe au niveau de la structure d'ensemble. Pour tenir compte au mieux des besoins et des moyens à disposition, on pourrait d'ailleurs envisager que ces nouvelles structures institutionnelles urbaines disposent non seulement de compétences transmises «vers le haut» par les communes, mais aussi de compétences déléguées «vers le bas» par le canton.

Reste encore la formule plus classique de l'absorption par la commune centrale de communes périurbaines⁸⁷• Si elle peut effrayer ces dernières

84 Voir MARTENET, dans cet ouvrage, II, B, 2, c, cc, qui propose quelques pistes pour atténuer le problème, et qui soulève aussi la question, plus facilement soluble, de l'égalité fiscale (II, B, 2, h).

85 Elle s'est longtemps imposée, pour des raisons historiques et politiques, à Paris ct à Londres, villes dominantes dans leurs pays respectifs s'il en est. Mais chacune dispose désormais d'un maire, que les électeurs de ces capitales ont d'ailleurs pris soin de choisir en écartant les candidats favoris du pouvoir national.

86 Supra note 80.

87 Voir MARTENET, dans cet ouvrage, II, A, 2.

(22)

par sa radicalité, cette voie a le grand mérite de la simplicité dans son résultat. Elle évite ainsi d'ajouter une strate supplémentaire à l'arrange- ment institutionnel déjà extrêmement complexe du pays.

B. La prise en compte des villes par le droit de fond

Le bref survol auquel nous avons procédé plus haut montre que la prise en considération des villes par le droit de fond, fédéral ou cantonal, s'est essentiellement limitée jusqu'ici à l'aménagement du territoire et aux transports et s'est centrée sur la notion large et un peu vague d'agglo- mération plutôt que sur celle de ville.

On peut se demander si les problématiques des villes ne devraient pas aussi être plus explicitement prises en compte par la législation envi- ronnementale, sociale ou culturelle, tant au niveau fédéral - dans la limite bien sûr des compétences fédérales - que cantonal. Même en ce qui concerne l'aménagement du territoire, la question de la ville, au sens strict, ne devrait-elle pas être abordée plus franchement dans la loi et ses dispositions d'application? Le «projet urbain", centré sur la qualité de vie dans les quartiers et évoqué dans le rapport intermédiaire sur la politique des agglomérations de la Confédération ^88,va, nous semble-t-il, dans ce sens. Les préoccupations qu'il véhicule mériteraient cependant un ancrage plus clair dans le droit positif.

c.

La position des villes dans les processus de décision

On peut sérieusement douter que les villes disposent en Suisse, dans les processus de décision, d'une position à la mesure des enjeux pour lesquels elles sont en première ligne. La composante fédéraliste des institutions tend, au Conseil des Etats et dans le calcul des doubles majorités en cas de référendum obligatoire, à défavoriser les régions urbaines en termes de représentativité politique. Le recours à la voie contractuelle dans la collaboration intercommunale a pour effet, dans une première phase au moins, de mettre sur pied d'égalité des communes de dimensions incomparables, au détriment des villes-centres. Enfin, la collaboration verticale fondée sur l'article 50, alinéa 3, Cst., telle qu'elle est mise en œuvre aujourd'hui, ne dégage guère les villes de la tutelle cantonale.

88 ARE/SECO (2007) p. 25 ss.

(23)

Sur le premier point, une correction serait envisageable dans une pondé- ration du poids des cantons, tant pour la représentation au Conseil des Etats que pour le calcul de la majorité des cantons lors de référendums obligatoires. Une forme de «compensation» serait aussi possible en in- troduisant un droit de référendum des villes, sur le modèle du référen- dum des cantons⁸⁹^•Ces deux démarches relèvent toutefois aujourd'hui de l'utopie constitutionnelle, même si nous avons vu plus haut que le droit de référendum avait été accordé, sur le plan cantonal, aux villes de Zurich et Winterthur.

Quant au deuxième problème, il peut être résolu par les formules institutionnelles de fédération de communes ou d'agglomération, qui permettent une pondération du poids des différentes communes dans la nouvelle structure en fonction de leur population. En ce sens, ces formules sont plus intéressantes que la voie contractuelle. Cette dernière risque cependant d'être préférées par les plus petites communes qui ne souhaitent pas perdre la surreprésentation qu'elle leur procure.

Enfin, en ce qui concerne la collaboration verticale, il n'est pas sûr que ses modalités actuelles tiennent adéquatement compte des conflits d'in- térêts potentiels entre les villes et les cantons. Dans cette perspective, la mise en œuvre d'un véritable «droit d'être entendu» des villes dans l'application de l'article 50, alinéa 3, Cst. implique un développement des possibilités de contact direct entre les villes et la Confédération. A cet égard, on pourrait imaginer que les plus grandes villes, et non seulement les organisations faîtières, soient appelées à se prononcer dans les procédures de consultation. Une implication directe explicite de ces villes dans la CTA, ou, mieux encore, dans une structure moins dépen- dante de la CdC, pourrait être aussi envisagée.

Dans le même esprit, le principe de l'article 50, alinéa 3, Cst. pourrait être étendu aux relations entre les cantons et les villes, comme le pré- voyait d'ailleurs une des versions successives de cet article lors des travaux parlementaires⁹⁰• Comme il est peu probable que la discussion sur l'article 50 Cst. soit prochainement réouverte, cette extension devrait

89 ]AGGI (2006) expose ainsi la proposition du président de la Ville de Zuriçh d'aç- çorder un droit de référendum fédéral aux cinq plus grandes villes suisses.

90 ZIMMERLI (1999) p. 59.

(24)

passer .par une prise de conscience et un mouvement de réforme dans les cantons eux-mêmes.

V. Conclusion

Les villes ne sont plus totalement absentes du droit constitutionnel et administratif suisse. Leur reconnaissance explicite à l'article 50, ali- néa 3, Cst. est à saluer. Mais le droit fédéral reste encore d'une pru- dence extrême à cet égard. Or, tant le respect de l'égalité démocratique que l'efficacité des politiques publiques exigeraient d'aller plus loin. La prise en compte adéquate des réalités urbaines impose un effort sup- plémentaire aussi bien en ce qui concerne l'ancrage des problématiques urbaines dans le droit de fond, fédéral et cantonal, que pour le renforce- ment de la position des villes dans les processus de décision.

Plusieurs cantons ont fait preuve d'imagination pour proposer des structures permettant de tenir compte de l'évolution des villes. Ces structures ont sans doute besoin d'être corrigées en fonction des pre- mières expériences. Mais elles ouvrent une voie prometteuse en raison de leur lisibilité. En effet, le perfectionnement des institutions politiques suisses, notamment dans la perspective d'une meilleure reconnaissance des problèmes et des responsabilités des villes, doit s'accompagner d'une réflexion sur les limites supportables de leur complexité.

(25)

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