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SOCIÉTÉ
NEUCHÂTELOISE de GÉOGRAPHIE
Perspectives
urbaines
textes réunis par
Katia CHARDON BADERTSCHER
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Numérisé par BPUNBulletin de la SNG
Le BSNG est une revue à parution annuelle et le fruit d'une collaboration étroite entre l'Institut de géographie de l'université de Neuchâtel - lieu de recherche et partenaire scientifique - et la Société neuchâteloise de géographie - organisatrice de manifestations et éditeur.
Prochaines thématiques envisagées BSNG 50: Sport, intégration et identité
BSNG 51: Requalification des centres urbains
Les opinions exprimées dans le Bulletin n'engagent que la responsabilité de leurs auteurs.
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Comité de rédaction
Roger Besson - Jérôme Brandt " Katia Chardon Badertscher " Blaise Dupuis
Pierre-Yves Jeanneret " Béatrice Lapray " Sophie Marchand - Etienne Piguet - Raffaele Poli Mark Reinhard " Patrick Rerat " Hubert Rossel " Ola Sôderstrôm " Romaric Thievent
Odile Tissot-Daguette
Traduction des résumés
Annick Challet " Sébastian Zadory
Couverture : Leitmotiv, Neuchâtel
Réalisation : Atelier PréTexte, Neuchâtel
Impression Imprimerie Zwahlen S. A., Saint-Blaise
© 2006 by Société neuchâteloise de géographie case postale 53, CH-2006 Neuchâtel
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www. s-n-g. ch
ISSN 0373 - 3076
Numérisé par BPUN
Société neuchâteloise de géographie Bulletin 49 - 2005
SOMMAIRE
Katia CHARDON BADERTSCHER
Avant-propos
... 5
Louis-M. BOULIANNE et Mark REINHARD
Les effets économiques des projets-modèles d'agglomération:
contribution à la métropolisation de la Suisse ... 7 Raphaëlle PROBST OuTZINouT et Bernard WOEFFRAY
Arrêt sur images t?. C:... iýj ...
Q. C... 3.. ý... ý.. ý
... 21 Sandrine Lo Ricco
Cité de l'énergie et Agenda 21 à Neuchâtel: hb nW C? 'ý ýý deux démarches complémentaires de développement durable
... 29
Michel BLANT et Christophe JABERG CZç
Des chauves-souris et des hommes
ou l'urbanisation au secours de certaines espèces menacées ? ... 51 Pierre-Yves JEANNERET
Peur sur la ville ! Destructions urbaines sur grand écran ... 67
Yaël KOUZMINE
Les villes sahariennes algériennes
et le développement urbain durable, ville réelle et ville normative ... 85
Ousmane NÉBIÉ
L'aviculture dans la zone périurbaine de Ouagadougou (Burkina Faso)
... 105
Simone SPACK
Les enjeux urbains d'Ambanja (Madagascar) dans la dégradation des ressources forestières
... 121
Julien MBAMBI
Villes africaines:
des enfants de la rue, enfants en détresse ... 133
Numérisé par BPUN
Société neuchâteloise de géographie Bulletin 49
- 2005
AVANT-PROPOS
La Suisse, pays de montagnes dont la moitié du territoire est occupée par la chaîne des Alpes, s'urbanise! Le phénomène ne date certes pas d'hier et n'a rien d'excep- tionnel en Europe. Il n'est pas non plus rare si l'on observe les tendances mondiales.
Néanmoins la façon dont cette urbanisation - cette «concentration croissante de la population dans des agglomérations de type urbain» selon la définition du Petit Larousse - s'impose peu à peu à nous, nous attire et nous séduit presque naturelle- ment, a de quoi interpeller le chercheur. Il ne s'agit pas de rendre compte d'une
actualité, mais d'essayer de comprendre un phénomène urbain dissimulant en son dédale des enjeux majeurs et de nombreuses perspectives. Ainsi, autonome, grouillante, vivante, toujours à l'avant-garde, mais aussi lascive, autant encombrée
qu'étouffante, la ville se laisse observer, découper en quartiers. Elle fait l'objet de nombreuses analyses thématiques. Elle nécessite l'élaboration de politiques spéci- fiques et exige que ses atouts soient labellisés... En résumé, elle passionne.
Au travers des contributions rassemblées dans ce nouveau Bulletin de la Société Neuchâteloise de Géographie, il nous est apparu que la ville se laisse certes penser, planifier et organiser de façon à laisser croire qu'elle peut être maîtrisée. Mais ce phénomène que l'on croit connaître et pouvoir dominer, y compris dans ses évolu- tions multiples, ne finit-il pas toujours par nous échapper?
Nous avons choisi à cette fin de donner la parole à des chercheurs, géographes ou urbanistes - également personnes de terrain pour la plupart d'entre eux - qui
appréhendent le milieu urbain au quotidien.
En Suisse, Louis-Marie Boulianne et Mark Reinhard nous proposent une analyse des projets de création des agglomérations urbaines tandis que Raphaëlle Probst
Outzinout et Bernard Woeffray illustrent cette démarche, issue d'une politique natio- nale, par la présentation du Réseau Urbain Neuchâtelois (RUN), stratégie cantonale organisée selon deux axes: «les villes en réseau» et «l'alliance des villes et des régions». A Neuchâtel même, Sandrine Lo Ricco nous décrit comment la ville intègre le principe du développement durable dans ses politiques sectorielles et bénéficie ainsi de deux labels reconnus (Agenda 21 local et Cité de l'Énergie). Peut-on voir là une manière de mieux séduire encore le citoyen ?
L'homme n'étant pas le seul à s'être laissé attirer par la ville, Michel Blant et Chris- tophe Jaberg nous détaillent dans leur contribution ce terrain de chasse et d'habitat, non sans danger, que la ville est devenue pour les chauves-souris.
Pour ce qui est de notre imaginaire aussi, le ville fascine, et parfois inquiète: Pierre- Yves Jeanneret a choisi de nous décrire comment le cinéma, principalement améri- cain, représente des images de destructions urbaines à plus ou moins grande échelle:
tremblements de terre, attaques extraterrestres ou encore météorites réduisent New York, Washington ou Los Angeles en cendres. Pour reprendre l'interrogation de l'auteur, est-ce qu'en imaginant la destruction de ces villes, ce n'est pas l'équilibre global du monde et la survie de la société occidentale que met en scène le cinéma ?
Numérisé par BPUN
6 Avant-propos
Sur le continent africain enfin, le phénomène urbain nous est décrit selon quatre angles de vue bien distincts.
L'urbanisation rapide et importante du Sahara algérien nous laisse entrevoir, sous la plume de Yaël Kouzmine, les tensions liées aux modalités d'évolution de l'espace urbain dans un milieu fragile, et comment l'institutionnalisation du concept de déve- loppement durable (et sa mise en pratique !) peuvent apporter un certain nombre de perspectives pour un développement des agglomérations sahariennes.
Au Burkina Faso, l'urbanisation engendre un accroissement des besoins alimen- taires et le développement de stratégies visant une gestion rationnelle de l'espace en vue d'assurer un approvisionnement de la ville. C'est ce que nous explique Ousmane Nébié au travers du cas de l'aviculture dans la zone périurbaine de Ouagadougou.
Au Nord-Ouest de Madagascar aussi, Simone Spack s'est penchée sur les enjeux de la prospérité urbaine de la ville d'Ambanja, en relation avec la déforestation de sa région rurale périphérique. Nous verrons ici que les conséquences environne- mentales observées aujourd'hui remontent à des stratégies de planification de la période coloniale française du début du XXe siècle. C'est donc non seulement sur un axe de développement spatial, mais aussi sur son axe de développement
temporel, que la ville nous échappe !
Enfin, les paysages urbains induisent des phénomènes sociaux qui ne doivent plus être considérés comme des dommages collatéraux de l'urbanisation de notre monde.
Julien Mbambi nous emmène dans une réflexion au sujet du phénomène des enfants de la rue des villes africaines, alors même que la société africaine accorde encore une place essentielle à la famille.
La ville finira-t-elle par nous avaler tout entiers, chauves-souris, enfants, acteurs de ce phénomène et chercheurs... ? Les cinéastes veulent-ils vraiment nous prévenir de la menace d'une ville devenue si tentaculaire que seule sa destruction nous permettrait d'en réchapper?
C'est en analysant les tendances les plus actuelles que le géographe participe à la compréhension de l'interaction entre l'homme et son environnement. Douze auteurs ont accepté de nous apporter ici leur éclairage respectif, réunis en neuf articles. Leur travail méticuleux mérite d'être salué.
En relayant ces différentes analyses et réflexions, le comité de la Société neuchâ- teloise de géographie tente, pour sa part, de contribuer à une meilleure compré- hension des enjeux et Perspectives urbaines. Que ses membres soient ici remerciés pour leurs conseils attentifs, tout comme les membres du comité de rédaction pour leur contribution à haute valeur ajoutée.
Katia CHARDON BADERTSCHER Présidente de la SNG
Numérisé par BPUN
Société neuchâteloise de géographie Bulletin 49,2005, pp. 7-20
LES EFFETS ÉCONOMIQUES
DES PROJETS-MODÈLES D'AGGLOMÉRATION:
CONTRIBUTION À LA MÉTROPOLISATION DE LA SUISSE
LOUIS-M. BOULIANNE *
et Mark REINHARD **
Résumé
Cette communication présente une évaluation des premiers effets économiques des projets- modèles d'agglomération et de leur contribution à l'organisation territoriale de la Suisse pour répondre aux défis de la mondialisation, notamment par l'importance stratégique des
métropoles et des agglomérations urbaines dans la problématique du développement terri- torial. Cet article repose sur une analyse des projets de création des agglomérations
urbaines en Suisse en croisant l'analyse économique et l'analyse des démarches innovantes de la gouvernance territoriale basée sur la dynamique des acteurs.
Agglomérations urbaines
Le présent article propose une réflexion sur l'organisation territoriale suisse caractérisée par les grandes agglomérations et un étalement de l'urbanisation.
L'absence d'une organisation institutionnelle des grandes agglomérations crée une situation paradoxale de métropolisation sans métropole. La reconnaissance récente de l'importance stratégique des grands centres urbains au niveau fédéral s'est concré- tisée par une politique fédérale des agglomérations et le lancement de projets pilotes de gouvernance urbaine au travers de différents projets-modèles d'agglomération.
La Suisse n'échappe pas aux contraintes de la globalisation et tente de restruc- turer son organisation territoriale pour s'inscrire dans l'Europe des régions et des métropoles. Avec son système politique rigide à trois niveaux communes/can-
tons/confédération, les responsables territoriaux ne sont guère armés pour dialo- guer (ou entrer en concurrence) avec les grandes régions voisines qui se sont organisées autour des centres urbains, alors que la Suisse demeure avec ses structures
Economiste, CEAT/EPFL, Lausanne.
Géographe, CEAT/EPFL, Lausanne.
Numérisé par BPUN
8 Louis-M. Boulianne et Mark Reinhard
institutionnelles de petites tailles qui freinent l'émergence de solutions à une échelle supérieure pour résoudre des problèmes comme la santé ou l'éducation qui sont de la responsabilité cantonale, et cela malgré de nombreuses approches sectorielles multilatérales.
Consciente de ces enjeux, la Confédération a pris l'initiative de stimuler la réor- ganisation territoriale en incitant les villes à lancer des projets d'agglomération, notamment en finançant des infrastructures de trafic d'agglomération. Cette propo- sition fédérale, de nature forcément incitative dans le cadre institutionnel et juridique helvétique, a été utilisée par de nombreuses villes pour tenter de dépasser les blocages actuels du fonctionnement urbain pour ouvrir un débat sur l'organisation territoriale en Suisse et l'apparition d'agglomérations comme niveau intermédiaire fonctionnel.
La problématique des agglomérations a connu en Suisse une brusque accélé- ration qui a mobilisé les responsables de plusieurs régions urbaines. Le chemin vers la création d'une agglomération est une constante recherche de modes opéra- toires qui s'inscrivent dans un contexte de contraintes institutionnelles nécessitant d'innover dans les domaines institutionnels, législatifs et contractuels.
Bref résumé de la politique fédérale des agglomérations
Il n'y a là rien de nouveau: les villes sont considérées comme dynamiques et attractives, et sont d'une importance particulière pour le développement économique et tant que moteur de la croissance. En Suisse, près de deux tiers des habitants vivent dans les centres. Sur la base de l'article 50 de la Constitution fédérale, la Confédé- ration a lancé en 2001 la politique fédérale des agglomérations afin de répondre à un certain nombre de problèmes auxquels sont confrontés les centres urbains.
Au travers de cette politique, «les objectifs de l'engagement de la Confédération à l'égard de l'espace urbain sont:
- contribuer au développement durable de l'espace urbain suisse;
- assurer l'attractivité économique des zones urbaines et une qualité de vie élevée à leurs habitants;
- maintenir un réseau polycentrique de villes et d'agglomérations grandes, moyennes et petites;
- limiter l'extension spatiale des zones urbaines, les structurer et favoriser le déve- loppement de l'urbanisation vers l'intérieur. » (CONSEIL FÉDÉRAL 2001)
A côté d'une meilleure collaboration verticale entre communes, cantons et la Confédération, la politique vise à promouvoir la collaboration horizontale. La mise en place de projets-modèles par exemple, doit encourager les régions dynamiques dans leurs efforts visant à solutionner les problèmes d'agglomération à atteindre les objectifs décrits ci-dessus, et doit inciter d'autres régions à suivre leur exemple.
Numérisé par BPUN
Les effets économiques des projets-modèles d'agglomération en Suisse 9
Analyse des projets-modèles d'agglomération
L'analyse qui suit s'appuie sur les travaux réalisés dans le cadre d'un mandat confié par le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) conjointement à l'Institut
für Raum- und Landschaftsentwicklung (IRL) de l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich et à la Communauté d'études pour l'aménagement du territoire (CEAT) de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne, pour connaître l'état de la situa- tion concernant les projets-modèles du point de vue des effets économiques. Cette recherche a été menée durant le deuxième semestre 2004, le rapport complet rédigé en allemand peut être obtenu auprès du SECO.
La jeunesse des projets et leur état d'avancement font que les effets économiques à proprement parler ne sont que difficilement mesurables au vu de la mise en route très récente des différents projets-modèles. Par ailleurs, même si l'un des buts de la politique fédérale des agglomérations vise à renforcer l'attractivité économique des centres urbains au titre de moteurs de la croissance économique régionale et nationale, les projets acceptés n'intègrent pour l'instant et dans la plupart des cas qu'indirectement la dimension économique. Par contre, tous ou presque s'attachent à améliorer la coordination entre les différentes politiques visant à la promotion économique et territoriale. Il ne s'agit donc pas d'étudier les effets économiques stricto sensu, mais plutôt d'évaluer les effets des projets-modèles sur le dévelop- pement économique. En ce sens, les effets attendus et identifiables se limitent dans un premier temps au périmètre des communes et cantons concernés.
Les neuf projets-modèles ont été choisis parmi les 24 existants pour leur dimension économique présumée, de concert avec le SECO. Pour la partie germanophone de la Suisse, il s'agit de:
- Agglomerationsstragie des Kantons Bern;
- Projekt Neue Agglomerationszusammenarbeitstruktur (NAZA), Projekt Agglo
& und Stadt Luzern (PASL);
- Programm «Netzstadt AarauOltenZofingen»;
- Agglomeration Chur und Umgebung (MACU);
- Agglomerationsprogramm «Alpenstadt Interlaken».
Pour la Suisse francophone, les projets retenus sont ceux de:
- zone d'activités régionale de Delémont (ZARD);
- réseau urbain neuchâtelois (RUN);
- création de l'agglomération lausannoise (PALM);
- agglomération Franco-valdo-genevoise (FVG).
Méthodologie
L'évaluation est basée sur des entretiens avec les responsables des neuf projets- modèles, complétés par des entretiens téléphoniques avec des acteurs économiques intégrés à un projet donné. Au final, quinze entretiens ont été conduits sur la base d'un
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10 Louis-M. Boulianne et Mark Reinhard
questionnaire élaboré à partir de documents mis à disposition par les offices fédéraux et les responsables des projets-modèles. Les informations issues de cette démarche ont ensuite été reportées par projet-modèle dans une fiche-type (THJERSTEIN et al.
2004) recensant neuf rubriques spécifiques, soit:
- le caractère et les buts du projet-modèle;
- le périmètre du projet;
- la relation entre le projet-modèle et le projet d'agglomération;
- l'organisation du projet; ce point a été subdivisé en trois parties afin de pouvoir cerner au mieux les porteurs de projet, l'accompagnement du projet ainsi que l'évolution de l'organisation du projet;
- la durée du projet;
- le budget du projet; en tenant compte des années 2004 et 2005, ainsi que des ressources humaines mises à disposition et ne figurant pas au budget;
- la coopération hors administration et l'intégration de personnalités issues des mondes économiques et politiques;
- le rayon d'impact du projet-modèle et de son périmètre;
- les effets économiques du projet-modèle, à savoir les effets directs, les effets indi- rects et les effets d'entraînements.
Les fiches ont été validées par les responsables des projets-modèles.
Résultats et enseignements
Les résultats obtenus nous ont permis de proposer des recommandations à l'intention des responsables des projets-modèles et de la politique fédérale des agglo- mérations. Relevant plutôt d'un caractère général, ces dernières tiennent compte de la spécificité de la Suisse quant à son principe de subsidiarité dans la répartition des tâches. Ainsi, les recommandations s'adressent en premier lieu aux cantons et communes, alors que la Confédération prend à son compte un rôle permettant d'encourager la création de projets, de favoriser l'émergence de processus d'ap- prentissage et d'assurer le suivi en instaurant un controlling au niveau national. A cet aspect généraliste des tâches, il faut maintenant ajouter des recommandations thématiques plus spécifiques.
Enseignements concernant le but des projets-modèles
Dans la quasi majorité des cas, les projets-modèles n'ont pas été élaborés autour d'une problématique économique au sens strict. Il faut préciser ici que cet objectif ne figure pas parmi les buts principaux poursuivis par la politique fédérale des agglo- mérations. Par ailleurs, il est très difficile de pouvoir définir clairement les effets économiques directs et indirects. Considérés de manière globale, il faut pourtant reconnaître que tous poursuivent une amélioration de l'attractivité de leurs terri- toires, parlant parfois même de favoriser la compétitivité. Pour ce faire, les acteurs concernés mentionnent le plus souvent des éléments faisant partie des conditions cadres favorisant les effets à long terme. Concrètement, il s'agit des points suivants:
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Les effets économiques des projets-modèles d'agglomération en Suisse 11
- optimisation des infrastructures de transport tant privé, que public ou encore de loisir;
- amélioration de l'offre de loisirs;
- amélioration de l'offre de formation;
- amélioration de l'offre culturelle;
- amélioration de la qualité de l'environnement comme base pour le tourisme et une bonne qualité de vie;
- amélioration de la coopération concernant le développement des régions urba- nisées et rurales;
- développement de stratégies concernant le logement.
Ces éléments découlent à la fois d'une logique top-down et bottom-up. En effet, la mise à disposition de fonds dans le cadre des programmes d'agglomération favo- rise l'émergence de projets dans la perspective d'octroi de financements fédéraux.
Parallèlement à cela, les acteurs reconnaissent la nécessité croissante de coopérer afin de trouver des solutions communes à des problèmes supracommunaux. Ceci nous amène à reconnaître que les projets-modèles peuvent effectivement induire trois types d'effets économiques, soit directs, indirects et d'entraînement.
Constat: L'émergence d'une identité supracommunale ou régionale d'un territoire servant de cadre de vie et économiquement fonctionnelle sera d'autant plus facile que
le projet de coopération aborde des thèmes et des problématiques concrets. L'action commune favorise en effet une perception identique des problèmes, le développement d'une certaine routine, une confiance réciproque et finalement l'envie et l'intérêt de poursuivre le chemin de la collaboration. Cette spirale positive est à utiliser comme
argument marketing dans le cadre de la promotion de la place économique, puisqu'elle doit permettre d'engager des partenariats avec les entreprises ou autres associations économiques. En ce sens, les instances locales et régionales apprécient le rôle du SECO et de l'ARE, ceci parce que leur action conjointe permet d'échanger de manière étroite sur les stratégies de développement territorial et économique, soit un gage pour un développement global et durable.
Enseignements au sujet de la mise en oeuvre
de ressources financières et humaines des projets-modèles
Les entretiens menés dans le cadre de cette évaluation ont démontré l'existence de grandes disparités en ce qui concerne l'allocation des moyens disponibles au cours des différentes phases. Il est en effet très difficile de prévoir quand et comment les différentes ressources disponibles seront mises en oeuvre. Même si le but pour- suivi est clair dès le départ, c'est souvent lors de l'entrée dans la phase concrète du projet que les difficultés apparaissent. Celles-ci nécessitent parfois la mise à dispo- sition de moyens plus importants, d'où les problèmes d'allocation des ressources
dans le projet.
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Dans les ressources disponibles, on remarque également la forte présence de moyens humains mis à disposition du projet par les différentes institutions qui parti- cipent de près ou de loin au projet. Sur le long terme, il s'agit là d'un facteur de succès déterminant. Un autre apport provient également de toutes les études déjà menées sur un sujet similaire, comme la révision des plans directeurs cantonaux.
Constat: Les projets-modèles doivent pouvoir bénéficier d'une flexibilité élevée, ceci afin de pouvoir allouer en temps et en quantité voulus les ressources cognitives, finan-
cières et humaines selon les besoins. Pour cela, il faut s'assurer de la disponibilité de ces moyens, notamment financiers, et de la participation en terme de conseils des offices fédéraux concernés. Les appuis avérés du SECO et l'ARE à cette fin sont les
contrats de performance, les budgets globaux ainsi qu'un controlling adéquat.
Enseignements concernant le comportement des acteurs et la coopération
Dans le contexte de la Nouvelle politique régionale (NPR) de la Confédération en cours d'élaboration, la gouvernance territoriale est un objectif partiel de première importance auquel l'organisation des projets-modèles offre une excellente opportu- nité. Un des thèmes importants de l'évaluation concerne les processus de collabora- tion, tant horizontaux que verticaux; ceux-ci sont d'autant plus importants que les projets-modèles regroupent en leur sein des préoccupations d'ordre intercommunal auxquelles l'administration cantonale se doit dans la plupart des cas de participer.
Ce constat n'est d'ailleurs pas neutre car certains redoutent que le développement de ces collaborations ne débouchent à terme sur l'instauration d'un quatrième niveau administratif à l'échelle de la Confédération helvétique, sujet qui ne fait pas l'unanimité dans le paysage politique en Suisse et limite en ce moment et d'une certaine manière le champs d'action des agglomérations.
Ceci n'est pas sans conséquences sur les projets-modèles et explique par ailleurs qu'aucun ne se soit doté d'une structure avec sa propre personnalité juridique. Dans un avenir pourtant proche, l'agglomération de Fribourg, dont le canton est le seul à avoir choisi une approche législative, pourrait accepter un cadre légal concernant son fonctionnement et ainsi constituer une première suisse dans ce domaine. C'est dans ce sens que la présence de personnalités reconnues sur les plans politiques ou économiques au sein des structures organisationnelles des projets-modèles prend toute son importance. La reconnaissance et la crédibilité de ces personnes donnent en effet un poids tout particulier à chaque projet, et ce d'autant plus fortement que le canton se positionne clairement en défenseur de celui-ci.
Constat: L'encouragement aux projets-modèles et à leur organisation doit, à moyen terme, tendre au développement de structures territoriales performantes permettant également de renforcer la compétitivité régionale. Dans cette optique, les projets- modèles offrent une excellente opportunité de «laboratoire d'essai» pour autant qu'ils soient planifiés avec précaution, soutenus et conduits avec sérieux. Les cantons et les communes ont ici un rôle de première importance. La Confédération doit pourtant
Numérisé par BPUN
Les effets économiques des projets-modèles d'agglomération en Suisse 13
se positionner clairement en tant que partenaire incontournable des deux structures administratives (canton, commune). Sa fonction de donneur d'impulsions, d'amplifi- cateur et d'intermédiaire dans l'échange d'expériences est qualifiée non seulement de pertinente, mais également de nécessaire par les porteurs de projets.
Enseignements au sujet des processus d'apprentissage dans l'optique des politiques sectorielles existantes
Au regard de politiques sectorielles financièrement bien mieux dotées comme les transports, l'agriculture, l'énergie ou encore la formation, l'observateur du déve- loppement territorial remarquera rapidement que les projets-modèles de la poli- tique fédérale des agglomérations n'auront jamais un impact aussi important. Du moins pas si l'on en reste à observer les effets directs de ces politiques.
C'est en effet dans le cadre des processus d'apprentissage de la part des acteurs, et en comparaison d'autres politiques sectorielles, que les projets-modèles montrent toute leur pertinence, pour deux raisons principalement. Premièrement, ces derniers se présentent clairement comme étant des laboratoires d'essais hautement intéres- sants quant à la création d'une politique de grands espaces et l'émergence même de grandes entités territoriales. Deuxièmement, les projets-modèles devraient être utiles à l'amélioration d'une prise de conscience collective, à une étroite collabo- ration dans les domaines de l'industrie, de l'artisanat, des services, de l'agriculture mais aussi des infrastructures de transports et du développement des zones urbaines et de loisir. Dans l'intérêt de toute une région, les efforts visant une coordination efficiente des ces domaines politiques sont à valoriser.
L'évaluation a montré que la relation entre les centres urbains et les régions péri- phériques reste bien présente dans la réalisation des projets-modèles, et il serait faux de ne pas intégrer cette problématique dans la politique fédérale des agglomérations.
Les processus de développement de ces deux aires sont étroitement liés, et des poli- tiques ne s'adressant qu'à un territoire précis sans tenir compte de son environne- ment n'aident pas à la production de systèmes territorialisés à haute valeur ajoutée.
C'est le dilemme que connaissent les cantons dès lors qu'il s'agit de soutenir les agglo- mérations: inscrites dans la Constitution fédérale depuis 1999, les villes et leurs agglomérations bénéficient maintenant de l'aide financière de la Confédération.
Les cantons reconnaissent le rôle toujours plus important de leurs zones urbanisées en tant que moteurs de développement; mais en tant que gardiens de la cohésion territoriale intracantonale, ils se doivent de respecter une égalité de traitement entre leurs différentes régions. Pourtant, dans un contexte de compétitivité accrue de la place économique sur la scène intercantonale, les cantons se voient obligés de jouer
la carte des zones à fort potentiel de croissance que sont les espaces urbains.
Constat: Le renforcement de la collaboration interdépartementale (transversale) tant supracommunale que supracantonale, ainsi que le rôle des processus d'apprentissage
des acteurs dans les projets-modèles sont des éléments incontournables pour une
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meilleure gouvernante territoriale, et cela sera d'autant plus bénéfique que les avan- tages de l'espace économique et son environnement naturel seront clairement identi- fiés. D'un point de vue fonctionnel, cela signifie qu'il faut renforcer le potentiel des
effets économiques des projets-modèles. Du point de vue territorial, l'idée du parte- nariat avec les zones périurbaines rurales ou autres centres touristiques alpins devient
une nécessité de premier ordre.
Enseignements sur le controlling des projets-modèles
Le suivi des projets est certainement une nécessité si l'on souhaite pouvoir profiter pleinement des expériences des projets-modèles. Partant de l'hypothèse que les retombées économiques directes ou indirectes sont, avant tout, dues à une meilleure coordination des politiques visant à la promotion régionale et économique, il est intéressant de vérifier périodiquement les effets de ces politiques publiques.
Cependant, la détermination du moment opportun quant à la réalisation d'une nouvelle évaluation des effets économiques des projets-modèles d'agglomération
dépend avant toute chose de critères découlant d'une réflexion tant factuelle que fonctionnelle, ainsi que d'une réflexion menée sur la scène politico-stratégique.
Si l'on considère une évaluation ayant pour point de départ le processus de construction de ces projets-modèles, on constate que la plupart de ces derniers se trouvent encore en phase de préparation, phase qui peut durer jusqu'à la fin de l'année 2005 avant de passer à une phase plus opérationnelle. Ainsi, une nouvelle évaluation permettant d'apporter de nouveaux éléments serait la bienvenue deux ans plus tard, et livrerait ses conclusion courant 2008.
Si, à l'inverse, on souhaite déterminer le moment opportun d'une nouvelle évaluation à partir de l'agenda politique, on constate qu'il serait bon d'intégrer de nouveaux résultats au fur et à mesure que la discussion concernant les stratégies de développement territorial avance au sein du monde politique. Or, dans les trois à quatre prochaines années, beaucoup de thèmes ayant une influence sur le territoire seront abordés au niveau fédéral, comme le Rapport sur le développement territo- rial 2005 ou encore la révision de la Loi sur l'aménagement du territoire à l'horizon 2007-2008. A cela s'ajoute également le fait que la Nouvelle politique régionale souhaite se doter d'une vision globale du territoire, en ce sens qu'elle se base sur deux espaces fonctionnels et interactifs: les régions urbaines et non urbaines. Les chan- gements à venir sur la scène des politiques territoriales auront donc un impact direct sur le cadre de référence d'une telle évaluation dont il faudra tenir compte !
Quelle que soit la logique retenue, il nous paraît à ce stade nécessaire de déter- miner des critères se basant sur les objectifs hiérarchiques fixés par la Confédération dans sa stratégie sur le développement durable 2002 avec les trois dimensions du développement durable, à savoir la responsabilité écologique, la performance écono- mique et la solidarité sociale. Ces objectifs ont été concrétisés par le biais de dix domaines d'action dont l'un concerne le développement du territoire et de ses zones
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Les effets économiques des projets-modèles d'agglomération en Suisse 15
urbanisées. L'identification de critères devra se faire en tenant compte des carac- téristiques propres aux projets-modèles comme le processus d'apprentissage par exemple. C'est ce que nous proposons dans le tableau 1 figurant en annexe.
Lors de la réalisation de nos entretiens, les points forts mentionnés par les responsables se référaient plutôt à l'importance des processus qualitatifs décou- lant de critères mesurant les effets indirects. Ceci souligne le fait qu'une évalua- tion quantitative des projets-modèles ne pourrait pas tenir compte de ce point essentiel qu'est le processus d'apprentissage.
Constat: Les projets-modèles d'agglomération doivent être intégrés à un controlling général du développement territorial, intégrant lui-même le monitoring et les méthodes
évaluatives. Une importance particulière doit être portée, par le choix des critères d'éva- luation, au caractère expérimental et au processus d'apprentissage des projets-modèles.
Contribution au développement territorial
Les effets dans le domaine économique de projets-modèles d'agglomération sont en définitive de trois ordres: sur le plan de la politique territoriale au niveau national,
au niveau cantonal, et au niveau de la vie économique notamment des entreprises.
Politique nationale de développement territorial
La politique fédérale des agglomérations constitue la première tentative d'influencer l'organisation territoriale de la Suisse depuis la politique de la LIM (qui concerne les régions de montagne) des années 1970-80. Comme cette dernière, elle
ne vise pas l'ensemble du territoire car elle s'adresse aux communes urbaines et non plus de montagne. Par la proposition de soutien à des projets-modèles, la Confédé- ration a aussi choisi une approche par incitation pour appuyer diverses initiatives pouvant contribuer à une meilleure organisation territoriale, sans modification préa- lable des structures institutionnelles communales ou cantonales.
Son appel a largement été entendu et la plupart des régions urbaines ont entre- pris des projets-modèles. Cette bonne réponse montre que le concept répondait à un besoin ressenti au niveau des agglomérations. L'évaluation confirme la prise de conscience d'une nouvelle organisation des zones urbaines pour faire face aux défis des régions et des agglomérations des pays européens qui ont déjà avancé sur ce plan, à l'exemple de l'Allemagne et de la France. En effet, dans un espace européen plus intégré, la concurrence se fait davantage au niveau des régions urbaines qu'entre les Etats. Devant cette évolution, le rôle de la Confédération au travers des actions de l'ARE et du SECO est reconnu comme nécessaire afin d'aider à la réorganisation
progressive des structures territoriales de la Suisse.
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16 Louis-M. Boulianne et Mark Reinhard
Politique cantonale de développement territorial
Pour les cantons, la mise en place d'agglomérations est une voie essentielle pour assurer à l'avenir un niveau de prestations avec des moyens financiers plus limités.
La dispersion des moyens et des stratégies de développement entre de multiples communes d'une même zone urbaine constitue un luxe que plus un canton ne peut
se permettre. C'est donc une recherche d'efficacité au travers des projets et des infra- structures stratégiques élaborés à l'échelle de l'agglomération qui motive les cantons à introduire la problématique des agglomérations dans leur stratégie de dévelop- pement territorial.
Le développement de la collaboration intercommunale que postule le projet d'agglomération est une condition pour une production efficace des prestations car elle encourage le traitement intersectoriel des projets par une meilleure collabora- tion entre les différents services des administrations des communes et des cantons.
Une nouvelle gouvernance entre les partenaires communaux et cantonaux commence à se manifester dans les projets-modèles observés; elle permet d'apporter des réponses nouvelles à des difficultés qui dépassent les structures communales.
Apport pour l'économie et les entreprises
L'amélioration recherchée des prestations des collectivités publiques au sein des agglomérations urbaines constitue un apport intéressant pour l'économie et les entre- prises. Des stratégies plus claires et des projets prioritaires clairement identifiés permettent aux acteurs économiques de réduire leur incertitude en matière d'inves- tissement car ils peuvent agir dans une perspective connue.
La mise en place progressive d'une équipe de management du projet d'agglo- mération réduit le nombre d'interlocuteurs et introduit des représentants des milieux économiques dans les processus de réflexion stratégique. Ces nouvelles modalités de fonctionnement contribuent à rapprocher les territoires fonctionnels (ceux de l'économie) des territoires institutionnels (communes et canton).
Conclusion finale
Les projets-modèles contribuent à l'émergence du concept d'agglomération urbaine dans le panorama territorial de la Suisse au côté des trois niveaux tradi- tionnels que sont les communes, les cantons et la Confédération. Les agglomérations constituent un niveau stratégique pour la politique territoriale en Suisse comme dans les pays européens voisins. Les projets-modèles peuvent être considérés comme un premier pas important vers le développement de «grandes régions» préconisé dans la proposition de la NPR.
Numérisé par BPUN
Les effets économiques des projets-modèles d'agglomération en Suisse 17
Les projets-modèles sont une proposition de la Confédération qui correspond à une démarche top-down pour stimuler des initiatives bottom-up des communes et des cantons dans le but de construire de nouveaux territoires de planification et d'organisation des aires urbaines. Les expérimentations en cours dans les projets- modèles amorcent le long cheminement vers une nouvelle organisation territoriale, permettant aux acteurs locaux impliqués d'expérimenter de nouvelles modalités de fonctionnement et de développer une nouvelle gouvernance urbaine.
La politique fédérale des agglomérations s'avère stratégique dans la perspective d'une organisation des centres urbains plus efficace correspondant davantage au fonctionnement des marchés économiques du pays et nécessaire à la position concurrentielle de la place économique helvétique. Elle constitue un pas concret dans la structuration des entités urbaines dans la perspective de la métropolisa- tion de la Suisse.
Annexes
Tableau 1: Critères pour l'évaluation des effets des projets-modèles d'agglomération.
Exemple de Fiche type pour l'analyse des projets-modèles.
Zusammenfassung
Die folgende Zeitschrift bietet eine Schüt- zung über die ersten ôkonontischen Effekte der Modell-entwürfe und deren Beitrag an der schweizerische Landsorganisation dar, uni eine Annvort auf den Herausforderun-
gen der Globalisierung zu geben. Die Attt- wort stützt sich auf die strategische Wich- tigkeit der Metropolen und die stüdtischen
Vororten in einer Problentstellung der Landentwickluttg. Dieser A rtikel stützt sich aufeine Analyse schweizerische Vorortsbil- dungsprojekte. DieseAnalyse berücksichrigt gleicltzeitig ein wirtschaftliches und inno-
vatives Verfahren einer territorialen Regie- rungsfortn, die sich auf die Dvnatnik der
Teilnehtner besieht.
Summary
This paper evaluates the first economic effects of the mode! projects. for agglonter- ations and their contribution to the territo-
ria! organization of Switzerland in the context of globalisation, in particular the strategic importance given to metropolitan
and urban centres in territorial develop- ment. This analvsis looks at projects for the creation of urban centres in Switzerland
frorn an economic point of view and focuses on innovations fostered bv actor-based terri- torial governance.
k'IF
Numérisé par BPUN
18 Louis-M. Boulianne et Mark Reinhard
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Les effets économiques des projets-modèles d'agglomération en Suisse 19
Tableau 1: Critères pour l'évaluation des effets des projets-modèles d'agglomération.
Dimension Responsabilité Performance Solidarité
des critères écologique économique sociale
Evolution de l'offre d'emploi
Indicateur: données relatives Elaboration d'une répartition équitable des à l'évolution de l'emploi. bénéfices et charges au niveau
Evolution du revenu intercommunal;
Mise en place d'un fond d'infrastructures Indicateur: niveau du revenu intérieur
commun pour le trafic d'agglomération privé
Evolution de la propriété dans le et public.
domaine du logement
Indicateur: nombre ou pourcentage
«" de résidences secondaires
Dynamique économique
ô Indicateur: composition de la structure économique; part des activités intensives en savoir; part des entreprises exportatrice
" dont les exportations représentent plus
de 50% du chiffre d'affaire.
Valeur ajoutée
Indicateur: pour l'instant, donnée non disponible au niveau régional auprès
de l'Office fédéral de la statistique.
Amélioration de la place économique
Indicateurs: mixité des branches,
moins de choix dans l'offre des branches.
Amélioration de la perception extérieure
ci Indicateur: à voir, par exemple parla qualité de la présence publicitaire, ou sur Internet.
Enquête auprès de la population
au sujet des différences de perceptions indigènes et exogènes.
Evolution de la population
Stabilisation Indicateur. données sur la population.
du volume total de
' Réussite de la stratégie de logement
ce
trafic d agglomération,
et amélioration des au sein de l'espace rural
ô ruptures de charges. Indicateur: nombre de pendulaires se rendant
quotidiennement en ville, mesuré dans un laps de temps de 10 ans.
Consolidation de nouvelles formes
Densification du bâti de collaboration
vers l'intérieur Indicateur possible (sur l'exemple du canton
parallèlement à des de Berne): les agglomérations mettent
limitations quant
' en place des conférences régionales
extension dans àl
les zones Mise en pratique de nouvelles
périphériques formes de collaboration
des agglomérations Indicateur possible: votations au niveau
régional; élaboration de concepts régionaux;
implication politique d'acteurs importants et sessions régulières.
De nouvelles formes
de collaboration débouchent sur de nouveaux produits
ou nouvelles offres
Indicateur: mise en place d'une zone tarifaire, concertation régionale sur les infrastructures,
offres touristiques dans les espaces intermédiaires.
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Exemple de Fiche type pour l'analyse des projets-modèles.
MODELPROJEKT: TÏTEL DES PROJEKTES
Charakter und Ziele des Modellvorhabens Perimeter
Verhsltnis
Agglomerations- modellvorhaben
zu Aggiomerations- programm
Projektorganisation Die Organisation
Entwicklung der Projektorganisation
Laufzeit
Budget Budget 2004
Budget 2005
Verwaltungsexterne Verwaltungsexterne Kooperation Kooperation und
Einbindung wirtschaflich-
politischer Einbezug der Wirtschaftsakteure Personlichkeiten
Ausstrahlung des Modellvorhaben- Perimeters
Wirtschaftliche Direkte wirtschaftliche Effekte Effekte
Indirekte wirtschaftliche Effekte Mitnahmeeffekte
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k,
Catal. sép. hbn,, ý3 R0o43A 5'1 C'
Société neuchâteloise de géographie Bulletin 49,2005, pp. 21-28
ARRÊT SUR IMAGES
Raphaëlle PROBST OUTZINOUT* et Bernard WOEFFRAY**
Résumé
Cet article présente la stratégie RUN de ses débuts à sa mise en oeuvre. Véritable stratégie de développement du canton, le Réseau urbain neuchâtelois cherche à développer des alliances entre les agglomérations et les régions, et à unir les différentes communes du can-
ton au sein d'un méne réseau pour accéder au rang de ville d'importance nationale. Actuel- lement, ce n'est pas moins de sept projets engagés au sein d'un processus partenarial qui sont en cours. Face aux défis lancés par l'urbanisation, l'organisation du territoire est néces- saire pour garantir le futur.
Quelques polaroïd jetés sur la table, parfois flous, tremblés, difficiles à décrypter et issus d'une pérégrination déjà longue, pourraient servir à illustrer le Réseau urbain neuchâtelois (RUN). Nous vous proposons d'en sélectionner quelques-uns, qui
souhaitons-le, sauront résumer l'intérêt de ce projet, n'ayant pas l'ambition d'en faire l'historique. Il serait dans tous les cas bien prétentieux de l'envisager, sans compter que l'énergie qu'il ya lieu de lui consacrer doit porter, pour l'heure, davantage sur sa construction que sur sa mise en histoire.
Aux origines du projet: une histoire de personnes
Quelques chefs de service de l'administration cantonale - Jean-Michel Liechti pour la protection de l'environnement, Marcel de Montmollin, nouvel ingénieur cantonal, Nicolas Grandjean, jeune chef de l'office des transports, réunis par un
aménagiste cantonal fraîchement nommé, se préoccupent au cours de discussions informelles et amicales de l'avenir du canton. Ils posent un constat dont il sera fait état ci-après, qui nécessite à leurs yeux une réaction vive et significative.
Géographe, coordinatrice RUN, Neuchâtel.
Géographe, chef de projet RUN, Neuchâtel.
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Avant de soumettre leurs propositions pour un canton dynamique à leur chef de département, ils construisent un projet. Ils évaluent la pertinence de leurs réflexions
avec trois hommes politiques, les chefs du dicastère de l'urbanisme des trois villes de ce canton. Paul Jambé aura été celui qui aura su donner confiance à ses interlo- cuteurs de l'administration cantonale et motiver Charles Augsburger et Blaise Duport à réfléchir ensemble à cette aventure qui deviendra le Réseau urbain neuchâtelois.
Les travaux de réflexions prendront plusieurs mois. Ils se dérouleront dans un climat de partenariat, de dynamisme et de créativité remarquables. Ils seront accom- pagnés au gré de l'évolution du dossier par Louis Boulianne, collaborateur de la
CEAT 1. C'est à lui que l'on doit le nom du projet - Réseau urbain neuchâtelois - en abrégé RUN (prononcé à l'anglaise), qui correspond au dynamisme du projet.
Le groupe se réunit régulièrement. En mai 2000, les Conseils communaux des trois villes décident de ratifier un document qui consacre les principes qui prévalent depuis lors dans ce projet.
A la même période, le Secrétariat d'Etat à l'économie et l'Office fédéral du déve- loppement territorial planchent sur la politique des agglomérations que promulguera le Conseil fédéral en 2001... le RUN est retenu comme projet-modèle de cette nouvelle politique.
Pierre Hirschy, conseiller d'Etat, chef du département de la gestion du territoire, informé par ses chefs de service du projet, leur suggère de poursuivre la réflexion
et s'engage à proposer le projet au Conseil d'Etat.
Nous sommes à l'aube d'une nouvelle législature. Les chefs de service, soutenus par la CEAT, sont amenés à développer le projet, qui trouvera son ancrage politique cantonal dans le document que le Conseil d'Etat soumettra au Grand Conseil en juin 2002 au titre de programme de législature, premier du nom.
Des constats: un canton en mutation
En fait, les constats que l'on peut tirer sont au nombre de quatre:
- en matière de positionnement et de rayonnement, force est de constater que le canton de Neuchâtel a vu son rôle se réduire au fil du temps. Les raisons en sont multiples, mais l'on dira que la crise horlogère paraît lui avoir coûté très chère en terme de ressources, mais aussi de rôle, de position et de crédibilité sur les scènes nationale et internationale. Son rayonnement a nettement pâli;
- l'émulation créée par la concurrence entre le haut et le bas du canton s'est trans- formée au fil du temps en mécanisme stérile, source de clivage et de division.
1 Communauté d'études pour l'aménagement du territoire.
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Arrêt sur images 23
Cette situation a pour conséquence un affaiblissement du canton dans sa cohé- sion sociale;
- on admettra que la population neuchâteloise est fortement attachée à son terri- toire, à ses paysages. Elle a su se battre au moment où il le fallait pour sauve- garder ce qui constitue sa fierté. Ses crêtes, ses forêts, ses vignes, ont été depuis plus de 40 ans sources de toutes ses attentions. Et l'on tait ici l'importance de
l'agriculture pour les Neuchâtelois. Il s'agit d'admettre cette donnée essentielle.
Ainsi, attentif à la préservation de la nature, le canton s'est moins intéressé jusqu'à présent à la qualité des territoires urbanisés qui, aujourd'hui, comptent
pourtant plus de 70% de la population cantonale et 80% des emplois. C'est dès lors l'ensemble du territoire qu'il s'agit de valoriser, en tenant compte de sa réalité urbaine actuelle;
- enfin, et le constat est encore plus marqué ces dernières années, il faut relever l'insuffisance de moyens dont souffre aujourd'hui le canton. Nous n'avions pas pris suffisamment conscience du fait que nos revenus n'étaient plus en relation avec notre train de vie.
Trois de ces constats, les premiers, sont au coeur du rapport sur l'aménagement du territoire. En mars 2002, il fera débat au Grand Conseil qui en acceptera les prin- cipales conclusions proposées.
En juin de la même année, le Grand Conseil est saisi du programme de législa- ture 2002-2005 qui préconise, comme réponse à ces constats, le Réseau urbain neuchâtelois comme stratégie de développement du canton.
Une stratégie: un réseau de villes et des alliances avec les régions
Adoptée formellement par les autorités législatives du canton en janvier 2005 dans le cadre de la Conception directrice de l'aménagement du territoire, la stra- tégie RUN se décline également dans le cadre de politiques cantonales telle que la politique régionale, la politique extérieure ou encore la politique touristique.
Elle s'inscrit en outre depuis 2005 dans les programmes de législature des villes de La Chaux-de-Fonds et de Neuchâtel. La stratégie RUN est avant tout un moteur, un outil et ne constitue certainement pas une fin en soi. Revenons sur quelques-uns de ses aspects.
Le rayonnement neuchâtelois doit pouvoir se renforcer pour permettre au canton et à sa population de garder son rang. Tout le monde l'admettra aujourd'hui, pour satisfaire ce but, il faut s'unir. Dans cette perspective, la stratégie RUN consiste
à valoriser les communes urbaines comme un seul et même «réseau urbain» de 120'000 habitants. Ce n'est qu'à partir d'une certaine taille que l'on atteindra le seuil qui doit, souhaitons-le, nous donner accès au rang de ville d'importance nationale.
Aujourd'hui, tant Neuchâtel que La Chaux-de-Fonds sont à considérer comme des villes d'importance régionale au potentiel de croissance bien étroit.
Numérisé par BPUN
