COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
Bruxelles, le 18.5.2004 SEC(2004) 635
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES LA COMMISSION sur la mise en œuvre de la directive 91/383/CEE complétant les mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé au travail des travailleurs ayant
une relation de travail à durée déterminée ou une relation de travail intérimaire
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES LA COMMISSION sur la mise en œuvre de la directive 91/383/CEE complétant les mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé au travail des travailleurs ayant
une relation de travail à durée déterminée ou une relation de travail intérimaire
1. INTRODUCTION:
L'article 10, paragraphe 3, de la directive 91/383/CEE du Conseil, du 25 juin 1991, complétant les mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé au travail des travailleurs ayant une relation de travail à durée déterminée ou une relation de travail intérimaire prévoit que "les États membres font rapport à la Commission tous les cinq ans sur la mise en œuvre pratique des dispositions de la présente directive, en indiquant les points de vue des partenaires sociaux. La Commission en informe le Parlement européen, le Conseil, le Comité économique et social européen et le comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur le lieu de travail."
Le présent rapport a pour objet de mettre en œuvre cette disposition de la directive.
Il résume les grandes lignes des rapports établis par les Etats membres.
Malgré de nombreuses relances, la France, la Belgique et l'Irlande n'ont pas fait parvenir leur rapport national à la Commission européenne. C'est la raison pour laquelle le présent rapport ne mentionne pas ces trois États membres.
2. RAPPORTS DES ETATS MEMBRES SUR L'APPLICATION DE LA DIRECTIVE
La Commission a demandé aux autorités nationales de rédiger leurs rapports nationaux suivant un plan type qui leur a été transmis, afin de favoriser l'homogénéité et la comparabilité des rapports nationaux.
Les rapports nationaux sont joints au présent rapport avec une traduction, le cas échéant, en français. Le présent rapport ne mentionne que les principaux éléments des rapports nationaux.
2.1. FINLANDE
La nouvelle loi sur la sécurité au travail, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, redéfinit le niveau minimal de sécurité dans tous les types de relation de travail, indépendamment de la durée. Elle contient également des dispositions portant spécifiquement sur le travail intérimaire qui refondent les dispositions antérieures transposant la directive dans ce domaine.
Une nouvelle loi a, en outre, réformé la médecine du travail mais il apparaîtrait, comme le confirme d'ailleurs le Parlement finlandais, que la nouvelle réglementation en vigueur, présente des insuffisances s'agissant du travail à durée déterminée et du travail intérimaire.
Aucune mesure particulière de diffusion d'informations sur les nouvelles dispositions en vigueur n'a été prise. Il convient cependant de signaler qu'une nouvelle édition d'une brochure
portant sur la législation applicable en matière de sécurité au travail et de médecine au travail a été adressée aux PME. Cette information couplée à diverses actions de l'inspection du travail aurait débouché sur une meilleure prise en compte de l'évaluation du risque dans les entreprises.
Le Gouvernement finlandais a adopté également en 2001 un programme d'action de lutte contre les accidents du travail. Il vise à promouvoir une bonne culture de la sécurité et la mise en œuvre de l'objectif «zéro accident» dans tous les lieux de travail.
Aucun changement particulier n'est intervenu en pratique dans l'activité de contrôle se rapportant au champ d'application de la directive. Le seul point à signaler est que le contrôle insiste toujours sur l'information et les conseils aux travailleurs nouveaux afin notamment qu'ils connaissent précisément et rapidement leurs conditions de travail.
Si les autorités de contrôle constatent que le travail intérimaire et le travail à durée déterminée peuvent conduire à certaines formes de discriminations par rapport aux travailleurs permanents cela ne touche pas la sécurité et la santé au travail.
2.2. DANEMARK
La législation danoise sur la santé et la sécurité ne fait pas de distinction entre les contrats à durée déterminée et les contrats à durée indéterminée. Elle couvre ainsi tous les travailleurs, quelles que soient la nature et la durée de la relation de travail.
Le rapport transmis à la Commission qui porte également sur la directive 89/391, n'apporte aucune précision sur la mise en œuvre pratique de la directive 91/383.
2.3. SUEDE
La législation suédoise applicable aux travailleurs ayant une relation de travail à durée déterminée ou intérimaire a été complétée en 2001. Cette nouvelle loi concernant le contrôle systématique du milieu de travail, entrée en vigueur en juillet 2001, et la loi sur le milieu de travail constituent les dispositions suédoises de transposition de la directive.
Deux guides ont été élaborés, l'un portant sur le contrôle systématique du milieu de travail, l'autre sur l'environnement psychosocial du travail. Même si ces guides ne concernent pas de manière spécifique les travailleurs visés par la directive 91/383, les autorités suédoises estiment que le mise en œuvre de ces guides bénéficiera également à ces travailleurs.
2.4. ESPAGNE
La transposition de la directive a été effectuée par le biais de deux lois (1994 et 1995) ainsi qu'un décret d'application (1999). La réglementation nationale prévoit donc le même niveau de protection en matière de santé et de sécurité pour tous les travailleurs dans une entreprise quelle que soit la nature de leur relation de travail avec l'employeur.
Lors de la parution de cette nouvelle réglementation, seules certaines communautés autonomes ont pris des mesures spécifiques de diffusion et d'information et réalisé des actions de prévention et de formation.
L'inspection de travail et de la sécurité sociale est compétente pour contrôler le respect des
travailleurs temporaires ont le plus souvent pour origine une plainte déposée par les personnes concernées.
Les infractions les plus courantes ont trait à des déficiences dans les domaines de la formation et de l'information des travailleurs intérimaires.
Les autorités de contrôle observent également des manquements à l'obligation faite à l'entreprise utilisatrice de transmettre la liste des travailleurs intérimaires aux délégués chargés de la prévention.
Les problèmes auxquels doit faire face l'Inspection du travail résultent de la relation triangulaire complexe entre l'entreprise utilisatrice, le travailleur intérimaire et l'agence d'intérim. En effet, la nécessité d'effectuer des démarches auprès de deux entreprises, le manque de collaboration des personnes impliquées mais aussi le manque de clarification dans le partage des responsabilités sont autant de difficultés compliquant le contrôle.
Par ailleurs, les entreprises rencontrent également diverses difficultés pour la mise en œuvre de leurs obligations qui tiennent essentiellement à la brièveté des missions des travailleurs intérimaires.
Selon les autorités espagnoles, la directive a induit une l'implication accrue des chefs d'entreprises ainsi que des travailleurs dans les questions de sécurité et de santé au travail.
Pour autant, il est trop tôt pour procéder à une évaluation l'impact réel de l'application pratique de la directive.
2.5. PAYS-BAS
Les dispositions de la directive ont été mises en œuvre par l'adaptation de deux lois: la loi sur les conditions de travail de 1993 remplacée en 1998 et la loi sur l'attribution de main-d'œuvre par des intermédiaires de 1998. La législation néerlandaise n'établit aucune distinction entre les travailleurs ayant une relation de travail à durée déterminée ou indéterminée. Il est à noter que s'agissant du travail intérimaire, certains syndicats continuent de négocier. Le fruit de leurs négociations sera consigné dans un accord volontaire portant sur les conditions de travail qui viendra compléter les lois et réglementations en vigueur.
L'organisation sectorielle des agences de travail intérimaire a beaucoup œuvré pour faire connaître et faire respecter "l'obligation de transmission". Cette obligation repose sur l'agence de travail intérimaire tenue de transmettre, par le biais de l'entreprise utilisatrice, au travailleur les informations sur ses conditions de travail et les exigences liées à la fonction en question.
Malgré ce, le ministère des Affaires sociales constate toujours des manquements à cette obligation s'agissant notamment des petites et moyennes entreprises qui ne respectent pas suffisamment leur obligation d'inventaire et d'évaluation des risques.
Les autorités de contrôle vérifient en priorité que cette obligation est bien respectée. En 2002, l’inspection du travail a réalisé une enquête montrant que l'évaluation des risques n'était pas transmise aux agences intérimaires dans 25% des cas. Seulement 40% des travailleurs recevaient des données écrites relatives aux risques liés à leur travail.
Lorsque l'on fait le bilan des dispositions applicables, il ressort que le principal problème rencontré porte effectivement sur la transmission de l’inventaire et de l’évaluation des risques.
Les autorités néerlandaises ont dès 2002 pris des dispositions (notamment augmentation
sensible de l'amende encourue) visant à améliorer la mise en œuvre effective de cette obligation de transmission.
Selon ces mêmes autorités, il conviendrait de préciser à quelle partie (employeur/utilisateur) incombe la charge de la fourniture des informations et le choix des données à communiquer et par delà, désigner la partie responsable de cette tâche. Les autorités néerlandaises proposent également d'introduire davantage de souplesse dans la directive en donnant par exemple la possibilité aux États d'autoriser les partenaires sociaux, par voie de conventions collectives, à réglementer ce point à la condition qu'un niveau de protection identique soit garanti.
2.6. PORTUGAL
C'est un décret loi de 1991 complété par une loi de 1999 qui transpose en droit portugais la directive 91/383.
L'Institut pour le développement et l'inspection des conditions de travail a conclu un partenariat avec l'association portugaise des entreprises de travail intérimaire afin de mettre en œuvre efficacement les mesures applicables et développer des actions d'information à destination des travailleurs intérimaires.
Les autorités de contrôle ont rencontré la majorité des entreprises de travail intérimaire et ont insisté sur l'information et la promotion de l'évaluation des risques professionnels et sur la création de services de sécurité, hygiène et santé au travail. Elles ont dans un second temps procédé à des contrôles mettant en évidence de nombreuses pratiques illégales tant dans les entreprises intérimaires que dans les entreprises utilisatrices.
Selon les autorités portugaises, il est difficile d'obtenir des données statistiques sur le travail intérimaire en raison de sa nature triangulaire et parce qu'il s'agit d'une forme d'emploi considérée comme nouvelle.
Néanmoins, elles constatent une augmentation des risques professionnels traditionnels ainsi que l'apparition de nouveaux risques liés à la précarité qui contribuent au taux d'accidents élevé des travailleurs intérimaires. Le manque d'investissement dans le capital humain de la part des entreprises intérimaires serait un des aspects les plus préoccupants dans ce type de relation.
Le changement fréquent de poste de travail et la dualité des règles d'emploi sont les principales raisons de l'altération de la santé et la sécurité de ces travailleurs.
Selon les autorités portugaises, la soumission du travailleur à l'autorité de deux entreprises ainsi que l'existence de deux cultures organisationnelles, induisent fatalement des lacunes ou des ambiguïtés quant à la responsabilité des chefs de deux entreprises.
2.7. ROYAUME-UNI
Au Royaume-Uni, avant même l'entrée en vigueur de la directive, les travailleurs recrutés sur une base temporaire bénéficiaient de la même protection que ceux recrutés pour une durée indéterminée. Des règlements de 1992 ont complété le dispositif existant pour le mettre totalement en conformité avec la directive.
Des communiqués de presse, publications de fascicules périodiquement actualisés ainsi que la
nouvelle législation. Des efforts sont spécialement effectués pour développer l'information auprès des petites et moyennes entreprises.
C'est le Health and Safety Executive (HSE) qui a la responsabilité de veiller au respect de la législation en matière de santé et de sécurité suivant les orientations définies par la Health and Safety Commission (HSC). Cette responsabilité repose également sur les Local Authorities.
Un dispositif répressif similaire est en place en Irlande du Nord.
Les autorités de contrôle n'ont pas identifié de problèmes relatifs aux règlements concernant spécifiquement les travailleurs intérimaires. Ces règlements se sont avérés efficaces en termes d'amélioration des pratiques de travail et de changement des attitudes en matière de contrôle des risques. L'approche générale de la gestion de la santé et de la sécurité sur le lieu de travail semble comprise et acceptée par l'ensemble des entreprises.
Les autorités nationales soulignent cependant la nécessité de clarifier la situation actuelle de l'ensemble des parties prenantes en terme de responsabilité en matière santé et de sécurité des travailleurs atypiques. Il arrive notamment que des employeurs ne parviennent pas à déterminer clairement leurs obligations ou que des travailleurs ignorent leurs droits.
2.8. ALLEMAGNE
La directive a été transposée en droit allemand par une loi de 1996.
De nombreux moyens (manifestations, publications de dépliants, sites internet) ont été mis en œuvre pour la diffusion et l'accompagnement de la nouvelle législation dans les différents Länder.
Le contrôle des règles en matière de santé et de sécurité relève de différents organismes selon le secteur d'activité concerné.
S'agissant du contrôle de la mise en œuvre de la législation, le rapport fait état de la situation au Brandebourg. Ce Land a en effet relevé quelques lacunes dans la mission d'information de la part des entreprises utilisatrices et un manque de connaissance de la réglementation applicable du côté des entreprises intérimaires.
Les autorités nationales estiment que les travailleurs intérimaires ne sont pas soumis en principe à de plus mauvaises conditions de travail que d'autres travailleurs affectés à des postes comparables. Elles relèvent cependant des insuffisances dans l'évaluation des risques dans le domaine d'activité de l'entreprise utilisatrice ainsi que des lacunes dans l'ensemble des métiers du bâtiment.
2.9. LUXEMBOURG
La directive a été transposée dans le droit luxembourgeois par diverses lois.
De nombreuses conférences d'informations et articles de presse ont tenté de faire prendre conscience aux entreprises de l'importance de la nouvelle législation. Il semble cependant que les efforts soient insuffisants car les accidents du travail restent fréquents.
L'évaluation de l'impact direct de l'efficacité des mesures prises et des politiques instaurées n'est pas disponible à ce jour. Si les autorités luxembourgeoises décèlent d'ores et déjà une
amélioration de la prévention, cette dernière ne pourra infléchir les mauvais résultats actuels que dans quelques années.
2.10. ITALIE
La transposition de la directive a été faite dans le droit national italien par un décret loi de 1994, qui transpose également la directive cadre 89/391/CEE et une loi de 1997 qui légalise le travail intérimaire. Une convention collective sectorielle signée en 98, reconduite en 2002, a complété ce dispositif législatif.
S'agissant de la diffusion de la nouvelle législation, le ministère du travail et de l'emploi a organisé des séminaires et des rencontres sur l'ensemble du territoire. Sur le site web du Ministère, un système d'information Interactif très complet a été mis en place. Sur le plan local, il convient de signaler les initiatives de la Toscane qui a adopté un plan de communication publique ainsi qu'un plan ponctuel sur le travail atypique Les partenaires sociaux ont également joué un rôle important en créant un fonds subventionnant les projets de formation et un organisme versant des prestations aux travailleurs intérimaires notamment en cas d'accidents du travail.
Le contrôle de l'application de la législation découlant de la directive incombe prioritairement aux agences sanitaires locales mais aussi aux directions provinciales du travail.
Les autorités italiennes semblent avoir constaté récemment une très légère diminution des accidents du travail touchant les travailleurs intérimaires alors même que leurs effectifs augmentent. Pour autant, il convient de signaler que des études spécifiques réalisées au niveau local (région de Milan) et sur des secteurs d'activités déterminés (industrie manufacturière) concluent que "le travail intérimaire est caractérisé par une sorte d'élément du risque spécifique auquel correspond un phénomène d'accidents présentant une tendance spécifique".
En ce qui concerne la situation des travailleurs à durée déterminée, les autorités italiennes n'ont pas été en mesure de procéder à une évaluation précise de l'efficacité de la législation.
En conclusion, les autorités italiennes tirent un bilan plutôt positif de la mise en œuvre des dispositions découlant de la directive. Les difficultés initiales concernant la formation des travailleurs aux questions d'hygiène et de sécurité semblent sur le point d'être levées.
2.11. AUTRICHE
La directive a été transposée par diverses lois selon les secteurs d'activités. Les dispositions autrichiennes en matière de protection des travailleurs ne font aucune distinction en fonction de la durée des contrats. Ainsi les travailleurs sous contrats à durée déterminée bénéficient d'une protection identique à ceux sous contrats à durée indéterminée. De même, les travailleurs mis à disposition bénéficient des mêmes dispositions en matière d'hygiène et de sécurité que les autres travailleurs de l'entreprise utilisatrice.
Les informations concernant la législation applicable ont fait l'objet d'une note et d'une brochure générale et sont disponibles sur le site du ministère fédéral de l'économie et du travail.
Le contrôle de l'application de ces dispositions relève de diverses inspections compétentes selon les secteurs d'activités. Selon ces inspections, la brièveté des contrats et donc de la
vérifier de manière approfondie s'ils bénéficient effectivement de conditions identiques aux travailleurs permanents.
Durant ces dernières années, le volume des relations de travail temporaire (contrats à durée déterminée et missions d'intérim) n'a cessé d'augmenter. Bien qu'il n'existe pas de collecte précise et spécifique concernant ces deux formes de travail, de grandes tendances peuvent être dégagées pour le travail intérimaire. Il apparaît que le risque d'accidents des travailleurs intérimaires est nettement supérieur à celui des autres travailleurs (tous secteurs confondus).
Pour autant, même s'il n'existe pas de données statistiques spécifiques portant sur l'impact de la directive, les autorités autrichiennes considèrent que les objectifs de la directive se sont imposées dans les pratiques des entreprises et qu'il n'y a donc pas lieu de modifier ou d'adapter ni la directive ni les dispositions autrichiennes.
2.12. GRECE
C'est un décret–loi de 1996 qui a transposé en droit grec le dispositif de la directive se rapportant à la protection des travailleurs sous contrats à durée déterminée. Le travail intérimaire n'ayant été légalisé en Grèce qu'en 2001, c'est cette même année là que le dispositif de la directive concernant les travailleurs intérimaires a été adopté.
En vue de sa diffusion et de sa présentation, la nouvelle législation, a fait l'objet de circulaires, de journées d'informations. Le site web du ministère du travail abrite également des informations pertinentes.
Les contrôles sont effectués par le corps de l'inspection du travail créé en 1998.
En guise de bilan, les autorités grecques considèrent comme globalement positif le fait qu'il existe aujourd'hui une réglementation générale et spécifique sur la santé et la sécurité des travailleurs, applicable à l'ensemble des entreprises quelque que soit leur secteur d'activités.
3. CONCLUSIONS
3.1 Synthèse des conclusions des Etats membres
De nombreux États membres ont souligné que la directive avait permis de mieux sensibiliser les entreprises mais aussi les inspections nationales du travail aux risques particuliers que présentent les travailleurs ayant une relation de travail à durée déterminée ou une relation de travail intérimaire. La brièveté de leur présence dans l'entreprise où ils accomplissent leur travail exige qu'ils soient préalablement informés sur les conditions de travail et les risques attachés à leur poste de travail. De plus, le changement fréquent de poste de travail exige de la part de cette catégorie de travailleurs une très forte adaptabilité ce qui suppose aussi que des actions de formations ciblées leur soient spécialement destinées.
Si la dimension du risque particulier semble être globalement bien comprise et prise en compte s'agissant des travailleurs couverts par le champ de la directive, les rapports nationaux font état de difficultés pratiques lors de la mise en œuvre des dispositions nationales de transposition de la directive. La plupart de ces difficultés sont à relier justement à la caractéristique particulière des relations de travail concernées à savoir leur brièveté. Il semble également que dans de nombreuses situations la ligne de partage des responsabilités entre les
agences de travail intérimaire et les entreprises utilisatrices ne soit pas suffisamment clarifiée ce qui peut avoir des conséquences négatives sur la protection effective des travailleurs.
Pour autant, les États considèrent qu'il est trop tôt pour faire le bilan de l'application de la directive. Les statistiques nationales ne permettent pas à l'heure actuelle d'évaluer de manière suffisamment précise les dispositions nationales de transposition. Dans le même temps, les États considèrent que les difficultés pratiques rencontrées doivent pouvoir être résolues au niveau national.
3.2 Point de vue de la Commission
Treize ans après l'adoption de la directive, la Commission européenne considère que le bilan pouvant être tiré des rapports nationaux est nettement insuffisant. Etant donné que les dispositions nationales qui transposent cette directive sont appliquées depuis une période significative, on devrait pouvoir disposer de données plus claires permettant d'établir un bilan détaillé et si ce n'est exhaustif, très avancé de la mise en œuvre de la directive.
La Commission a dû constater le manque de collaboration des Etats dans l'élaboration de ce bilan. Trois Etats n'ont fait parvenir aucune contribution. Par ailleurs, la Commission regrette que la qualité des rapports nationaux soit très inégale. Très rares sont les Etats qui ont respecté et dûment renseigné le plan type qui leur avait été transmis, empêchant ainsi l'établissement de données cohérentes et harmonieuses. De nombreux rapports trop succincts, ne font pas apparaître les dispositions concrètes et pratiques découlant de la mise en œuvre de la directive. Le point de vue des partenaires sociaux nationaux, pourtant exigé par le Traité, n'a pas été recueilli de façon systématique ou a été retranscrit de manière insuffisamment détaillée.
En conséquence, la Commission invite les Etats membres à prendre dans les meilleurs délais toutes les dispositions nécessaires en vue d'assurer une mise en œuvre effective de la directive, d'intensifier les contrôles d'inspection et de mettre en place les outils statistiques nécessaires pour mieux cerner les conditions de travail des travailleurs sous contrats à durée déterminée ou intérimaires.
La Commission envisage par ailleurs de lancer une étude visant à analyser et évaluer la mise en œuvre pratique de la directive. La Commission entend par cette démarche appuyer les Etats membres, les employeurs et les travailleurs dans l'analyse des effets de l'application pratique des législations nationales transposant la directive. Cette étude devrait décrire la situation existante et donner des éléments objectifs permettant aux Etats d'identifier les besoins éventuels pour rendre plus efficace l'application de leur législation nationale. Elle devrait également contribuer à une éventuelle définition ultérieure d'actions, à caractère législatif ou non, visant à améliorer l'efficacité de la directive.
