Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous- secteur des administrations publiques

Numéro 2009/13 - Décembre 2009

Solde structurel et effort structurel : vers une

décomposition par sous- secteur des

administrations publiques

Thibault GUYON Stéphane SORBE

Les Cahiers de la DGTPE – n° 2009-13 – Décembre 2009 – p. 1 ____________________________

SOLDE STRUCTUREL ET EFFORT STRUCTUREL : VERS UNE

DECOMPOSITION PAR SOUS-

SECTEUR DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Thibault GUYON*

Stéphane SORBE*

Ce document de travail n’engage que ses auteurs.

L’objet de sa diffusion est de stimuler le débat et d’appeler commentaires et critiques.

*Thibault GUYON est Administrateur de l’Insee à la Direction Générale du Trésor et de la Politique Économique du Ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi (France)

[email protected] : +33-1-44-87-73-03

*Stéphane SORBE est Administrateur de l’Insee à la Direction Générale du Trésor et de la Politique Économique du Ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi (France)

[email protected] : +33-1-44-87-14-51

SOMMAIRE

Résumé/Abstract ... 3

Synthèse ... 4

1. Le solde structurel : définition, calcul et limites ... 6

1.1. Définition du solde structurel ... 6

1.2. Calcul du solde structurel ... 7

1.2.1. Calcul des recettes structurelles ... 8

1.2.2. Calcul des dépenses structurelles ... 8

1.2.3. Calcul du solde structurel ... 9

1.3. La prise en compte des événements exceptionnels affectant le solde public ... 10

1.4. Exemple : décomposition de l’évolution du solde public entre 2000 et 2008 ... 11

1.5. Incertitudes autour de la mesure du solde structurel et limites de son interprétation . 12 2. L’effort structurel, composante discrétionnaire de la variation du solde structurel ... 13

2.1. Définition de l’effort structurel ... 13

2.2. Calcul de l’effort structurel ... 14

2.2.1. Décomposition de la variation des recettes structurelles ... 14

2.2.2. Décomposition de la variation des dépenses structurelles ... 15

2.2.3. Décomposition de la variation du solde structurel ... 15

2.3. Exemple : décomposition de l’évolution du solde structurel entre 2000 et 2008 ... 15

2.4. Limites du concept d’effort structurel ... 18

3. Solde structurel et effort structurel des sous-secteurs des administrations publiques 18 3.1. Solde structurel des sous-secteurs des administrations publiques ... 19

3.2. Une partition de l’effort structurel et de la composante non discrétionnaire de la variation de solde structurel ... 21

3.2.1. Le retraitement des mesures de périmètre et des dépenses et recettes de transferts ... 21

3.2.2. Exemples de retraitements ... 22

4. Exemples d’application ... 23

4.1. Partition de la variation structurelle et de l’effort structurel par sous-secteurs pour l’année 2009 ... 24

4.2. Analyse rétrospective des évolutions de la contribution de l’État à la variation du solde structurel ... 25

4.3. Sensibilité à l’estimation de l’output gap ... 27

4.3.1. Exemple de la croissance potentielle de la Commission ... 27

4.3.2. Effort structurel et sensibilité à l’estimation de la croissance potentielle ... 30

4.3.3. Sensibilité des soldes conjoncturels et structurels des sous‐secteurs à l’estimation de la croissance potentielle ... 31

Bibliographie ... 32

Les Cahiers de la DGTPE – n° 2009-13 – Décembre 2009 – p. 3 ____________________________

RÉSUMÉ

L’évolution du solde public est fortement influencée par les variations de la conjoncture économique. Ainsi, pour apprécier l’orientation de la politique budgétaire, on a traditionnellement recours au solde public « structurel », c'est-à-dire corrigé de l’impact du cycle économique. Après avoir explicité la définition et la méthode de calcul de ce solde, ce document de travail enrichit l’analyse des variations du solde public en exposant deux outils supplémentaires. D’une part, il rappelle de manière détaillée la définition de l’« effort structurel », un concept introduit par Duchêne et Lévy (2003) qui permet d’isoler la partie discrétionnaire des évolutions du solde structurel, sur laquelle les décisions politiques peuvent influer, de leur partie non discrétionnaire, qui inclut notamment l’impact des variations des élasticités des prélèvements obligatoires. D’autre part, il présente une ventilation de cette décomposition du solde entre les différents sous-secteurs des administrations publiques, ce qui permet notamment de comprendre les évolutions des finances publiques à un niveau plus fin.

ABSTRACT

The evolution of the public budget balance is strongly influenced by short-term economic developments. Consequently, the “structural” budget balance, i.e. the balance adjusted for the impact of the business cycle, is traditionally used to assess the stance of the fiscal policy. This paper clarifies the definition and calculation of this balance and enriches the analysis by presenting two additional tools. Firstly, it recalls in a detailed manner the definition of the

“structural effort”, a concept first introduced by Duchêne & Lévy (2003), which aims at isolating the discretionary part of the change in the structural balance, on which policy decisions may have an influence, from its non-discretionary part, which includes the impact of changes in the elasticity of tax revenues. Secondly, it presents a breakdown of this decomposition between the various sub-sectors of general government, thus improving the understanding of the evolution of public finances at a more detailed level.

Synthèse

Une question essentielle à la conduite de la politique budgétaire est celle de l’évaluation de la part des fluctuations du solde public qui peut être expliquée par des facteurs conjoncturels ou temporaires (« solde conjoncturel »), et de celle que l’on peut imputer aux évolutions du solde sous-jacent (« solde structurel »). Le solde conjoncturel est traditionnellement calculé à partir des sensibilités moyennes des dépenses et recettes à la position de l’économie dans le cycle (écart de production ou output gap)¹. Le solde structurel est alors obtenu en retranchant du solde public le solde conjoncturel ainsi construit. Son calcul détaillé est présenté dans la première partie de ce document, selon une méthode proche de celle utilisée par les différentes organisations internationales (Commission européenne, FMI, OCDE). Cet outil présente néanmoins deux grandes limites.

(1) Le solde structurel mesure imparfaitement la part conjoncturelle du solde public puisqu’il repose sur une évaluation par nature imparfaite de la position de l’économie dans le cycle (problème allant au-delà du champ du présent document) et sur des hypothèses de sensibilité moyenne des différentes composantes du solde public. Ce faisant, le solde structurel dans sa définition traditionnelle contient toujours une partie au moins de nature conjoncturelle, notamment celle liée aux fluctuations des élasticités au PIB des différentes composantes du solde public.

Pour répondre en partie à cette difficulté, on rappelle dans la deuxième partie de ce document la définition de « l’effort structurel » des administrations publiques, un concept mis en avant par S. Duchêne et D. Lévy (2003)². Celui-ci correspond à la composante de la variation du solde structurel imputable à des facteurs discrétionnaires. Par construction, l’effort structurel est égal à la somme d’un effort en dépenses (égal à la réduction du ratio structurel de dépenses publiques) et des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires. Le reste de la variation du solde structurel est appelé « composante non discrétionnaire » et regroupe les effets liés aux fluctuations des élasticités des différents prélèvements obligatoires et la contribution des évolutions des recettes hors prélèvements obligatoires (dividendes, recettes de production, etc).

(2) Deuxième limite, le concept de solde structurel se borne à une analyse agrégée, qui peut être pertinente si l’on s’intéresse avant tout à l’analyse des impulsions macroéconomiques, mais ne permet pas de donner des éléments suffisants aux décideurs publics pour définir les quantums de consolidation ou les marges de manœuvre de relance des différents sous-secteurs des administrations publiques (État, organismes divers d’administration centrale ou ODAC, administrations publiques locales ou APUL, administrations de sécurité sociale ou ASSO).

Pour répondre à cette difficulté, on peut appliquer de façon « mécanique » la méthode de calcul du solde structurel aux soldes des différents sous-secteurs. Pour assurer une cohérence d’ensemble entre l’indicateur agrégé et les indicateurs désagrégés, il suffit de conserver au niveau des sous-secteurs les mêmes estimations de sensibilité des grandes composantes de dépenses et de recettes. Cette décomposition est suffisante pour obtenir une évaluation de la

1 Plus précisément, on suppose que seuls les prélèvements obligatoires et les dépenses d’indemnisation du chômage sont sensibles aux fluctuations de l’output gap. Les prélèvements obligatoires sont divisés en quatre grandes familles : l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés, pour lesquels on tient compte d’un décalage temporel entre la date de liquidation et la date de recouvrement de l’impôt, puis les cotisations sociales et enfin les autres prélèvements obligatoires.

2 « Solde structurel et effort structurel : un essai d’évaluation de la composante discrétionnaire de la politique budgétaire », S.

Duchêne et D. Lévy, DPAE n°18, novembre 2003.

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position sous-jacente des différents sous-secteurs, mais les limites déjà exprimées sur l’évaluation de cet indicateur au niveau de l’ensemble des APU sont toujours valables.

Il est donc souhaitable de croiser les deux grilles d’analyse, et de décomposer les évolutions du solde structurel par sous-secteurs selon ses composantes discrétionnaire et non discrétionnaire. A la différence de l’évaluation du solde structurel des sous-secteurs, ceci n’a rien de mécanique. La lecture des évolutions des soldes structurels des différents sous- secteurs est en effet brouillée par les mesures de périmètre et les variations de flux croisés internes aux administrations publiques, que l’on peut souhaiter corriger pour définir des

« contributions » des sous-secteurs à champ constant. En effet, comme les dépenses et recettes des administrations publiques sont consolidées de ces flux croisés, une mesure de l’effort en dépenses d’un sous-secteur tenant pour « effort discrétionnaire » une baisse de dépenses consécutives à un transfert de compétences ou une baisse des transferts à destination d’un sous-secteur n’aurait qu’un intérêt limité.

Ce document décrit la méthode de calcul d’une partition par sous-secteurs des variations du solde structurel et de ses composantes (effort structurel, …) et illustre, par les deux exemples suivants, comment cet outil permet d’enrichir l’analyse de l’évolution des finances publiques :

- une partition de la variation structurelle et de l’effort structurel par sous-secteurs pour l’année 2009 ;

- une analyse rétrospective des évolutions de la contribution de l’État à la variation du solde structurel.

Enfin, un troisième exemple permet d’illustrer la sensibilité des estimations précédentes vis-à- vis de l’incertitude pesant sur l’évaluation de l’écart de production.

Au final, ce nouvel outil permet d’enrichir l’analyse tant rétrospective que prospective des évolutions du solde structurel. Il convient toutefois d’être conscient de ses limites. Ainsi, une utilisation du solde conjoncturel par sous-secteurs ne saurait être suffisante pour définir un niveau de « déficit de crise », en raison notamment de l’incertitude sur le niveau de l’output gap ou sur le niveau « structurel » du taux de prélèvements obligatoires. Par ailleurs, il est important de préciser que l’analyse des contributions passées des sous-secteurs aux évolutions du solde structurel restent dépendantes des hypothèses retenues sur les mesures de périmètre, souvent estimées ex-ante, et non révisées ex-post.

1. Le solde structurel : définition, calcul et limites 1.1 Définition du solde structurel

L’estimation du solde public structurel, c'est-à-dire du solde public corrigé des effets du cycle économique, repose sur la définition d’un PIB potentiel. Celui-ci représente l’offre de production qu’une économie est capable de soutenir durablement sans poussée inflationniste.

On appelle écart de production ou output gap la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel, exprimée en points de PIB potentiel ; c’est l’indicateur de la position de l’économie dans le cycle. Son estimation dépasse le cadre de ce document de travail, et il sera donc considéré comme donné dans ce qui suit³.

La méthode de calcul du solde structurel décrite ci-dessous est globalement conforme avec celle utilisée par les organisations internationales.

On définit les recettes et les dépenses structurelles des administrations publiques comme les recettes et les dépenses qui se réaliseraient si le PIB était égal à son potentiel, c’est à dire si l’économie n’était ni en excès ni en déficit de demande. Les recettes et les dépenses conjoncturelles sont définies comme la différence entre recettes et dépenses effectives et recettes et dépenses structurelles.

Côté dépenses, seules les dépenses d’indemnisation du chômage sont ici considérées comme étant de nature conjoncturelle. Les autres dépenses ne sont pas considérées comme directement reliées au cycle économique, soit du fait de leur nature discrétionnaire, soit parce que leur lien avec le cycle économique est faible et/ou difficile à mesurer⁴. Par ailleurs, si certaines études suggèrent que les dépenses de santé ou de retraites présentent un certain caractère cyclique, il n’existe pas de consensus sur les causes exactes d’un tel phénomène ou sur son ampleur⁵.

Côté recettes, tous les prélèvements obligatoires (PO) sont supposés cycliques, tandis que les recettes hors PO sont supposées ne pas l’être. Puisque la sensibilité des rentrées fiscales à la conjoncture est différente d’un impôt à l’autre, les recettes structurelles sont obtenues en corrigeant les recettes effectives des effets du cycle à partir des élasticités des principaux impôts à l’écart de production.

La méthode distingue quatre catégories de PO : l’impôt sur le revenu (IR), l’impôt sur les sociétés (IS), les cotisations de sécurité sociale (CSS), qui regroupent les cotisations salariés, employeurs, des travailleurs indépendants et sans emploi et la CSG, et les autres prélèvements obligatoires (APO). Les élasticités des différentes composantes du solde public à l’écart de production sont supposées constantes. Pour l’IR et l’IS, le décalage d’un an entre le fait générateur (évolution de la base taxable) et le recouvrement effectif est pris en compte dans la méthode. La méthode diffère sur ce point de celle de la Commission européenne, qui ne tient pas compte de ce décalage.

3 Pour plus de détail sur l’estimation de la croissance potentielle de l’économie française, cf. par exemple « Révisions de la croissance potentielle de l’économie française à moyen-long terme », M. Coupet, Trésor-Eco n°2, novembre 2006.

4 Ainsi, les dépenses de RMI sont a priori liées au cycle économique, mais leur élasticité à la conjoncture est mal connue.

5 Sur ce point, cf. « Le solde structurel des administrations de sécurité sociale : méthode et évaluation », E. Bretin et R.

Soulignac, Document de travail de la DGTPE, 2009, ainsi que “Social spending and automatic stabilizers in the OECD”, J.

Darby et J. Melitz, octobre 2008.

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Les élasticités retenues pour les différentes catégories de PO et les dépenses d’indemnisation du chômage correspondent à celles mesurées par l’OCDE⁶, qui sont également utilisées par la Commission Européenne⁷. Seule exception : l’élasticité des cotisations de sécurité sociale (0,825 contre 0,79 selon l’OCDE) correspond à une estimation de la DGTPE⁸. Ces différentes élasticités sont présentées dans le tableau ci-dessous.

Tableau 1 : élasticité des différentes catégories de PO et des dépenses d’indemnisation du chômage à la conjoncture

IR IS CSS APO Chômage

Élasticité à l’écart de production 1,18 1,59 0,825 1,00 -3,3

Lecture : lorsque l’écart de production augmente de 1 point de PIB, les recettes perçues au titre de l’IR augmentent de 1,18 %, tandis que les dépenses d’indemnisation du chômage diminuent de 3,3 %.

Les élasticités des différentes catégories de PO dépendent notamment :

- de la progressivité des impôts considérés⁹ : pour un impôt proportionnel, comme la TVA, l’élasticité est généralement proche de l’unité. Ensuite, plus un impôt est progressif, plus l’élasticité qui lui est associée va être importante : en effet, dans le cas d’un impôt progressif, la conjoncture va affecter à la fois les bases taxables et le taux moyen d’imposition. C’est notamment ce qui explique que l’IR ait une élasticité supérieure à 1 ;

- de la sensibilité à la conjoncture de l’évolution de la base taxable : ainsi, les bénéfices des sociétés ont des variations généralement plus marquées que leur valeur ajoutée, ce qui a pour conséquence une élasticité agrégée de l’IS supérieure à l’unité. De même, la masse salariale, qui est la base taxable sur laquelle reposent les contributions sociales, est en partie protégée des évolutions de la conjoncture du fait d’une certaine inertie de la masse salariale publique : cela a pour conséquence une élasticité des cotisations sociales inférieure à l’unité.

1.2 Calcul du solde structurel

Ce paragraphe a pour but de présenter de manière plus formelle le calcul du solde structurel tel que défini précédemment.

On note S le solde public, Y le PIB effectif, Y* le PIB potentiel, R les recettes effectives, D les dépenses effectives et

*

* Y

Y

Y − l’écart de production ou output gap. Les indices s et c font respectivement référence aux valeurs structurelles et conjoncturelles. Enfin, les quatre catégories de PO et les dépenses d’indemnisation du chômage sont respectivement indicées par IR, IS, CSS, APO et cho.

6 “Measuring cyclically-adjusted budget balances for OECD countries”, N. Girouard et C. André, OECD Economics Department Working Paper n°434, 2005.

7 Cf. “New And Updated Budgetary Sensitivities For The EU Budgetary Surveillance”, Commission Européenne, Septembre 2005.

8 Cf. « Le solde structurel des administrations de sécurité sociale : méthode et évaluation », E. Bretin et R. Soulignac, Document de travail de la DGTPE, 2009.

9 Un impôt progressif est un impôt pour lequel le taux marginal est supérieur au taux moyen, c'est-à-dire pour lequel le taux moyen d’imposition croît avec l’assiette.

1.2.1 Calcul des recettes structurelles

Pour chaque catégorie de prélèvements obligatoires R, la composante structurelle R_s s’écrit en fonction de l’élasticité conventionnelle θ à l’écart de production :

θ



 



=  Y R Y R_s *

Cette formule est valable pour les catégories CSS et APO. Pour l’IR et l’IS, on tient compte du décalage d’un an entre le fait générateur (évolution de la base taxable) et le recouvrement effectif (l’indice -1 faisant référence à l’année précédente) :

θ





=

−

− 1 1* Y R Y R_s

Les recettes conjoncturellesR_cs’en déduisent :











 



 



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−

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

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

 

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−

=

−θ θ

* 1 *

* 1

1 Y

Y R Y

Y R Y

R R R_{c s}

Soit, après linéarisation au premier ordre en l’écart de production :



 



≈  −

−

= *

* Y

Y R Y R R

R_{c s} θ

En ce qui concerne les autres recettes (recettes hors PO), on considère que leur niveau structurel est toujours égal à leur niveau effectif.

1.2.2 Calcul des dépenses structurelles

Concernant les dépenses publiques, seules les dépenses d’indemnisation du chômage sont supposées dépendre de la conjoncture. La part conjoncturelle de ces dépenses est supposée dépendre du rapport entre le taux de chômage effectif et le taux de chômage structurel¹⁰. On fait ensuite l’hypothèse que ce rapport est proportionnel à l’écart de production, ce qui revient à appliquer la loi d’Okun¹¹. Si η désigne l’élasticité des dépenses de chômage à l’écart de production, on a, de manière analogue à ce qui a été écrit pour les recettes :

η



 



= 

Y D Y

D_s^{cho cho} *

On en déduit les dépenses conjoncturelles liées au chômage (au premier ordre en l’écart de production) :



 



≈  −

*

* Y

Y D Y

D_c^cho η ^cho

10 Pour plus de détails sur le taux de chômage structurel, cf. « Quelles sont les parts cyclique et structurelle du chômage en France », J.P. Renne, Trésor Eco n°10, mars 2007.

11 Le fait que l’emploi s’ajuste généralement avec quelques mois de retard sur l’activité pourrait introduire un léger décalage temporel entre le ratio chômage effectif sur chômage structurel et l’écart de production, décalage dont on n’a pas tenu compte ici.

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Encadré 1 : la « règle du pouce » : une méthode simplifiée de calcul du solde structurel On peut estimer de façon approchée le solde structurel en faisant les hypothèses simplificatrices suivantes :

- on ne tient pas compte des effets « retardés » de l’IR et de l’IS (décalage d’un an entre l’évolution de la base taxable et le recouvrement effectif de l’impôt) ;

- les parts δ des différentes catégories de PO et des dépenses d’indemnisation du chômage dans le PIB effectif sont supposées constantes ;

- on raisonne au premier ordre en l’écart de production, et on considère notamment comme négligeable l’« effet dénominateur » mentionné à la fin du paragraphe 1.2.

Sous ces hypothèses, la variation du solde conjoncturel peut s’écrire :

( )

Y

S_{c IR IR IS IS CSS CSS APO APO cho}

∆

− +

+ +

≈



 



∆ θ δ θ δ θ δ θ δ ηδ .

Compte tenu des élasticités présentées dans le tableau 1 et du poids moyen des différents PO et des dépenses d’indemnisation du chômage dans le PIB entre 2000 et 2008, on obtient la formule approchée suivante, appelée « règle du pouce » :

Y OG S_c

∆

≈



 



∆ 0,46.

On estime donc à environ 0,46 la sensibilité du solde conjoncturel aux variations de l’écart de production. Cette sensibilité est susceptible de varier dans le temps si le poids des différentes catégories de PO ou des dépenses d’indemnisation du chômage dans le PIB varie. En utilisant les poids de 2003 et des champs légèrement différents, l’OCDE estimait cette sensibilité à 0,53 pour la France, et la Commission Européenne à 0,49¹². A noter que la Commission utilise directement cette méthode pour évaluer le solde structurel.

De manière plus générale, cette sensibilité est de l’ordre de un demi pour les principaux pays d’Europe occidentale¹³. Selon les estimations de l’OCDE, elle est en revanche plus proche d’un tiers aux États- Unis et au Japon, ce qui s’explique principalement par un poids moins grand des prélèvements obligatoires dans ces deux pays.

1.3 La prise en compte des événements exceptionnels affectant le solde public

Certains événements ou mesures de nature exceptionnelle affectent le solde public une année donnée mais n’ont pas d’effet pérenne sur le solde. C’est le cas par exemple de certaines mesure de relance décidées en 2009 pour faire face à la crise économique, ou des recettes exceptionnelles liées aux versements de soultes. Du fait de leur caractère exceptionnel, la question de les exclure du solde structurel peut se poser.

Ainsi, la Commission européenne distingue le concept de « solde corrigé des variations cycliques » de celui de « solde structurel ». Le solde corrigé des variations cycliques correspond à la définition donnée plus haut de solde structurel. Le solde structurel affiché par la Commission européenne est quant à lui égal au solde corrigé des variations cycliques duquel sont retranchées les mesures exceptionnelles affectant le solde public.

12 Sources : “Measuring cyclically-adjusted budget balances for OECD countries”, N. Girouard et C. André, OECD Economics Department Working Paper n°434, 2005 ; “New and updated budgetary sensitivities for the EU budgetary surveillance”, Commission Européenne, septembre 2005.

13 Selon les estimations de l’OCDE : 0,51 pour l’Allemagne, 0,53 pour l’Italie, 0,44 pour l’Espagne, 0,45 pour le Royaume- Uni.

Les Cahiers de la DGTPE – n° 2009-13 – Décembre 2009 – p. 11 ____________________________

Par mesures exceptionnelles, la Commission entend toutes les mesures qui affectent temporairement le solde public, y compris celles qui consistent en une modification pérenne de la législation. Ainsi, l’impact sur le solde public de mesures comme les acomptes sur dividende résultant d’un changement pérenne de la politique de versement des entreprises publiques, est exclu du calcul du solde structurel de la Commission. La définition de ce qui représente une mesure exceptionnelle reste toutefois largement une question d’interprétation : ainsi, malgré son caractère non pérenne, le plan de relance de 2009 n’a pas été considéré comme « exceptionnel » par la Commission alors que le surcoût temporaire en 2010 de la réforme de la taxe professionnelle l’a été.

La DGTPE retient une approche différente, qui est présentée dans ce document de travail : les effets des événements ayant un impact temporaire sur le solde public sont inclus dans le calcul du solde structurel. Cela se justifie notamment par la difficulté d’identifier de manière consensuelle le caractère exceptionnel ou non de chaque mesure.

Toutefois, la DGTPE publie, en plus de son évaluation de « solde structurel », un « solde structurel hors soultes » qui retranche du solde structurel les recettes exceptionnelles de soultes qui ne peuvent être considérées comme pérennes. En effet, les soultes dites Marcoule, IEG et La Poste, qui compensent le transfert au régime général des prestations de retraites des salariés de ces entreprises, ont contribué à élever les recettes hors prélèvements obligatoires de façon exceptionnelle, respectivement en 2004, 2005 et 2006.

1.4 Exemple : décomposition de l’évolution du solde public entre 2000 et 2008

A titre illustratif, voici pour la période 2000-2008 la décomposition du solde public entre la composante conjoncturelle et sa composante structurelle.

Les données utilisées sont issues de la comptabilité nationale pour la plupart des agrégats macroéconomiques et de finances publiques. Les recettes fiscales de l’État (IR et IS notamment) proviennent de la comptabilité budgétaire. La croissance potentielle correspond à une estimation de la DGTPE, qui apparaît notamment dans le « Rapport économique social et financier » annexé au PLF 2010.

Tableau 2 : décomposition de l’évolution du solde public entre 2000 et 2008

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Solde public (% du PIB) -1,5 -1,6 -3,2 -4,1 -3,6 -3,0 -2,3 -2,7 -3,4 Solde structurel hors soultes

(% du PIB potentiel) -2,5 -2,8 -4,2 -4,8 -4,4 -4,0 -2,9 -3,1 -3,1

Variation du solde public

(point de PIB) 0,3 -0,1 -1,6 -1,0 0,5 0,7 0,6 -0,4 -0,7

Variation du solde conjoncturel

(point de PIB potentiel) 0,7 0,1 -0,2 -0,3 0,1 -0,2 -0,1 0,0 -0,6

Variation du solde structurel

(point de PIB potentiel) -0,5 -0,2 -1,4 -0,6 0,4 0,9 0,8 -0,4 0,0

dont impact des soultes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,4 -0,4 -0,1 0,0

Variation du solde structurel hors soultes

(point de PIB potentiel) -0,5 -0,2 -1,4 -0,6 0,3 0,5 1,1 -0,3 0,0

Graphique 1 : décomposition des variations du solde public

Source : calculs DGTPE

On observe que lors du ralentissement de l’activité économique entre 2001 et 2003, le creusement du déficit public s’explique en premier lieu par une dégradation du solde structurel et dans une moindre mesure par la dégradation du solde conjoncturel. C’est ensuite l’amélioration du solde structurel qui explique le redressement du solde public entre 2003 et 2006, alors que la conjoncture a eu un léger effet négatif sur cette période. En 2007 et 2008, le déficit public s’est de nouveau creusé, pour des raisons structurelles en 2007 et pour des raisons conjoncturelles en 2008.

Cette première analyse des variations du solde public est intéressante, mais elle demande à être complétée : elle le sera dans ce qui suit par la définition du concept d’« effort structurel », qui vise à mesurer ce qui dans l’évolution du solde structurel est réellement de nature discrétionnaire (partie 2), et par l’analyse de l’évolution du solde structurel par sous-secteurs des administrations publiques (partie 3).

1.5 Incertitudes autour de la mesure du solde structurel et limites de son interprétation

Une première difficulté dans l’évaluation du solde structurel provient de l’utilisation du PIB potentiel, qui est un concept non directement mesurable et qui fait l’objet de différentes évaluations selon les organismes internationaux et leurs méthodes respectives. Des mesures différentes de l’écart de production et donc de la conjoncture économique aboutissent à des niveaux de solde structurel différents. En revanche, comme on le verra au paragraphe 4.3., la variation du solde structurel est moins sensible au choix de la méthode utilisée dans la mesure où la croissance potentielle l’est elle-même moins que le PIB potentiel en niveau.

Au delà de ces problèmes de mesure, le solde structurel n’est pas un outil adapté à l’évaluation de l’action publique discrétionnaire. Le calcul du solde structurel repose en effet sur des élasticités conventionnelles des différentes catégories de PO et des dépenses d’indemnisation du chômage à la conjoncture supposées constantes au cours du temps. Cette hypothèse, valable à long terme ne l’est pas à chaque instant, ce qui biaise la mesure du solde structurel dans la mesure où les écarts entre les élasticités conventionnelles et les élasticités effectives se reportent intégralement sur lui. Enfin, par construction, l’évolution du solde

-4.5 -4.0 -3.5 -3.0 -2.5 -2.0 -1.5 -1.0

-2.0 -1.5 -1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0 1.5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

variations du solde conjoncturel variations du solde structurel hors soultes

impact des soultes Solde public (échelle de droite)

points de PIB points de PIB

Les Cahiers de la DGTPE – n° 2009-13 – Décembre 2009 – p. 13 ____________________________

structurel inclut les variations des recettes hors prélèvements obligatoires alors qu’elles ne sont pas nécessairement de nature discrétionnaire.

2 L’effort structurel, composante discrétionnaire de la variation du solde structurel

2.1 Définition de l’effort structurel

L’effort structurel des administrations publiques représente ce qui dans la variation du solde structurel est imputable à des facteurs discrétionnaires.

Il est défini comme la somme d’un effort en dépenses et d’un effort en recettes. L’effort en dépenses est mesuré comme l'opposé de la variation du ratio de dépenses structurelles (c'est-à- dire corrigées de l’impact du cycle sur les dépenses de chômage) sur le PIB potentiel et dépend ainsi de l’écart entre taux de croissance de la dépense publique structurelle et la croissance potentielle nominale de l’économie. L’effort en recettes est égal à l’impact estimé des mesures fiscales et sociales nouvelles sur les prélèvements obligatoires perçus par l'ensemble des administrations publiques.

Le concept d’effort structurel ainsi défini permet en partie de surmonter les limites inhérentes à la mesure du solde structurel.

- L’effort structurel est à rapprocher de la variation du solde structurel, qui est moins sensible au choix de la méthode utilisée pour le calcul de l’écart de production dans la mesure où la croissance potentielle l’est elle-même moins que le PIB potentiel en niveau.

- L’effort structurel permet de soustraire de la variation de solde structurel les effets liés aux fluctuations des élasticités fiscales et les évolutions des recettes hors prélèvements obligatoires, en se concentrant uniquement sur l’impact des mesures discrétionnaires en recettes.

- Toutefois, le choix retenu pour la définition de l’effort en dépense, tenant pour discrétionnaire tout accroissement des dépenses à un rythme différent du PIB potentiel – et non à un rythme tendanciel de la dépense – peut être discuté.

La composante non discrétionnaire de la variation du solde structurel, qui se définit par différence, peut également se décomposer en la somme de deux termes :

- la contribution des recettes hors prélèvements obligatoires, qui est égale à l’accroissement de la part des recettes hors prélèvements obligatoires dans le PIB potentiel ;

- la contribution des fluctuations des élasticités fiscales des prélèvements obligatoires, obtenue comme un résidu, à rapprocher de l’évolution spontanée du taux de prélèvements obligatoires¹⁴.

14 La contribution de l’évolution spontanée à la variation du taux de prélèvements obligatoires est définie comme la variation du taux de PO (en points de PIB) entre T-1 et T auquel on retranche la part des mesures nouvelles dans le PIB en T. Si les élasticités sont unitaires et en l’absence de décalage temporel entre liquidation et recouvrement des différents impôts, la contribution devrait être égale à zéro. Par conséquent, la contribution de l’évolution spontanée donne une mesure de la déviation des élasticités ex post par rapport à cette « norme ». La contribution de l’évolution spontanée des prélèvements obligatoires à l’évolution du solde structurel diffère quelque peu de cette dernière. En effet, elle mesure les déviations non pas à la situation de référence d’élasticités des PO unitaires et d’absence de décalage temporel, mais par rapport à la situation de référence implicite au calcul du solde conjoncturel (élasticités évoluant comme la sensibilité moyenne historiquement observée, prise en compte du décalage temporel entre date de perception et date de recouvrement de l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés).

2.2 Calcul de l’effort structurel

De manière plus formelle, en reprenant les notations du paragraphe 1.2, on peut définir l’effort structurel de la manière suivante.

2.2.1 Décomposition de la variation des recettes structurelles

En notant MN les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires et ε l’élasticité effective des recettes par rapport au PIB effectif contemporain, la variation des recettes effectives peut s’écrire :

PO hors APO

APO CSS

CSS IS

IS IR

IR R

Y R Y

Y R Y

Y R Y

Y R Y

MN

R= + ∆ + ∆ + ∆ + ∆ +∆ _{_}

∆ ε ε ε ε

A la suite des calculs du paragraphe 1.2, la variation des recettes conjoncturelles s’écrit, au premier ordre en l’écart de production :

OG R

OG R

OG R OG

R

R_c ≈ ^{IR IR}∆ + ^{IS IS}∆ + ^{CSS CSS}∆ + ^{APO APO}∆

∆ θ ₋1 θ ₋1 θ θ

D’où la variation des recettes structurelles :

c

s R R

R =∆ −∆

∆

La variation des recettes structurelles en points de PIB peut s’écrire de la manière suivante, au premier ordre en l’écart de production, et en notant y* le taux de croissance potentielle nominale :

( )

1 1 1

1

* *

*

* 1

* . 1

*

*

* ⁻ _{− −}

− 



 



− 

≈ ∆





− +

−

=



 



∆

Y y R Y

R Y

R Y Y R Y

R Y

R _{s s}

s s s

s

On obtient ainsi la décomposition suivante pour la variation des recettes structurelles en points de PIB, au premier ordre, en considérant la part des recettes δ* dans le PIB potentiel constante :

Reste Y

R Y

MN Y

Rs hors PO +





∆ +

=



 



∆

*

*

*

_

Le premier terme correspond à l’effort structurel en recettes : c’est l’effet des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires sur l’évolution des recettes structurelles. Le deuxième terme représente l’impact des variations des recettes hors prélèvements obligatoires. Enfin, le terme Reste peut s’écrire au premier ordre comme :

( ) _∑

∑

= 





 



−  ∆ + ∆

− ∆

≈

IS IR i

i i

i APO

CSS i

i i

i

Y Y Y

Y Y

Reste Y

, 1

,

* . .

.

* ε θ δ

δ θ

ε

∑

= −



− +

APO CSS IS IR i

i i s

Y y R

, ,

, (θ 1) * * 1

Ce terme dépend des différences entre les élasticités spontanées et les élasticités conventionnelles, et entre les élasticités conventionnelles et l’unité. Il sera désigné comme la contribution des « effets d’élasticités » à la variation des recettes structurelles.

Les deux derniers termes de la décomposition de la variation des recettes structurelles ne sont pas de nature discrétionnaire.

Les Cahiers de la DGTPE – n° 2009-13 – Décembre 2009 – p. 15 ____________________________

2.2.2 Décomposition de la variation des dépenses structurelles

Avec les notations définies précédemment, la variation des dépenses conjoncturelles s’écrit (au premier ordre en l’écart de production) :

Y OG

D_{c cho}

∆

≈



 



∆ *

* ηδ

L’évolution de la part des dépenses publiques dans le PIB potentiel peut s’écrire (au premier ordre) :

*)

* (

* ₁

1 d y

Y D Y

D ≈ −



 



∆

−

−

en notant d le taux de croissance nominal de la dépense publique.

D’où la variation des dépenses structurelles en points de PIB, ou effort structurel en dépense, qui dépend principalement de l’écart entre taux de croissance de la dépense publique structurelle et la croissance potentielle nominale de l’économie :

OG y

Y d D Y

D_{s cho}

∆

−

−

≈



 



∆

−

− ( *) *

*

* ₁

1 ηδ

2.2.3 Décomposition de la variation du solde structurel

Finalement, on obtient grâce à ce qui précède la décomposition suivante de la variation du solde structurel :











 +





∆

+



 



 − − + ∆

=



 



∆

−

− ste

Y OG R

y Y d

D Y

MN Y

Ss cho hors PO Re

* *

*)

* (

*

*

_ 1

1 ηδ

Le premier crochet correspond aux variations discrétionnaires du solde structurel, c'est-à-dire à l’effort structurel. Il peut se décomposer comme la somme des mesures nouvelles en PO et de l’effort en dépense. Le second crochet représente les variations non discrétionnaires du solde structurel. Elles peuvent se décomposer comme la somme de deux termes : la contribution des recettes hors PO et les effets d’élasticités.

2.3 Exemple : décomposition de l’évolution du solde structurel entre 2000 et 2008 A titre illustratif, le tableau 3 ainsi que les graphiques 2, 3 et 4 présentent une décomposition de la variation du solde structurel entre 2000 et 2008 sur la base des définitions qui précèdent.

Ils permettent notamment d’analyser de manière plus fine les évolutions présentées au paragraphe 1.4.

Tableau 3 : décomposition de l’évolution du solde structurel entre 2000 et 2008

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Variation du solde structurel

(en point de PIB) -0,5 -0,2 -1,4 -0,6 0,4 0,9 0,8 -0,4 0,0

dont impact des soultes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,4 -0,4 -0,1 0,0 Variation du solde structurel hors soultes -0,5 -0,2 -1,4 -0,6 0,3 0,5 1,1 -0,3 0,0 dont effort structurel -1,1 -1,0 -1,2 -0,1 0,1 0,4 0,9 -0,2 0,0 dont mesures nouvelles en PO -1,2 -1,0 -0,4 0,1 0,1 0,4 0,1 -0,6 -0,5 dont effort en dépense 0,0 0,1 -0,8 -0,2 -0,1 0,1 0,8 0,4 0,5 dont composante non discrétionnaire

(hors soultes) 0,7 0,7 -0,2 -0,5 0,3 0,0 0,3 0,0 -0,1

dont recettes hors PO, hors soultes 0,3 0,2 0,0 -0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

dont effets d’élasticités 0,5 0,6 -0,2 -0,2 0,3 0,0 0,2 -0,1 0,0

Graphique 2 : décomposition des variations du solde structurel (hors soultes)

Source : calculs DGTPE

Graphique 3 : décomposition de l’effort structurel

Source : calculs DGTPE

-1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Mesures nouvelles en PO Effort en dépenses Effort structurel, en point de PIB

-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Effort structurel (composante discrétionnaire) Composante non discrétionnaire (hors soultes) Variations du solde structurel, en point de PIB

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Graphique 4 : décomposition de la composante non discrétionnaire de l’évolution du solde structurel

Source : calculs DGTPE

Entre 2000 et 2003, le solde structurel s’est dégradé de 2,7 points de PIB. Cette dégradation s’explique en premier lieu par un relâchement important de l’effort structurel entre 2000 et 2002 (1 point de PIB par an environ pendant ces trois années), sous l’effet de nombreux allègements fiscaux (baisses de l’impôt sur le revenu en 2000 et 2001, mise en place de la Prime pour l’emploi, baisse du taux normal de TVA de 20,6 % à 19,6 % en 2000, baisse de 30 % de la TIPP sur le fioul domestique, suppression de la vignette automobile, baisse de l’impôt sur les sociétés en particulier pour les PME, réforme de la taxe professionnelle visant à supprimer la part salariale de son assiette, etc¹⁵). Le niveau élevé des élasticités des recettes fiscales en 2000 et 2001 ainsi que le dynamisme des recettes hors PO ont cependant permis de limiter la détérioration du solde structurel sur cette période. En 2003 en revanche, la dégradation du solde structurel a été principalement de nature non discrétionnaire, avec notamment une contribution négative de la croissance des recettes hors PO.

On observe ici un exemple de corrélation de la composante non discrétionnaire avec le cycle économique : elle a contribué à l’amélioration du solde public en 2000 et 2001, lors d’une période de conjoncture favorable, et a contribué négativement en 2002 et 2003 lors d’un ralentissement conjoncturel. Cela s’explique par une certaine corrélation au cycle économique des élasticités fiscales ainsi que des recettes hors PO (par exemple les dividendes versés à l’État au titre de ses participations dans des entreprises). Cette corrélation reste toutefois irrégulière, ce qui contribue à justifier la non prise en compte des effets d’élasticités fiscales dans le solde conjoncturel.

Entre 2004 et 2006, le solde structurel (hors soultes) s’est amélioré de 2,0 points de PIB au total, sous l’effet conjugué d’un effort structurel important (1,4 point) et d’une contribution positive de la composante non discrétionnaire (0,6 point). L’effort structurel sur la période a résulté à la fois d’une croissance de la dépense moins rapide que celle du PIB potentiel, en particulier en 2006, et de mesures nouvelles en PO allant dans le sens de l’amélioration du solde public, en particulier en 2005 (réforme de l’assurance maladie, création de la

15 Pour plus de détails, cf. L’Économie française, éditions 2001-2002 et 2002-2003, Insee.

-0,8 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

recettes hors PO (hors soultes) effets d’élasticités Composante non discrétionnaire de l'évolution du

solde structurel, en points de PIB

contribution de solidarité pour l’autonomie, réforme du régime des acomptes de l’impôt sur les sociétés, etc¹⁶).

En 2007, le solde structurel (hors soultes) s’est dégradé de 0,4 point sous l’effet de différentes mesures nouvelles en PO (en particulier : réforme du barème de l’impôt sur le revenu et diminution de l’impôt sur les sociétés). La faible croissance de la dépense publique par rapport à la croissance potentielle a toutefois limité la dégradation du solde structurel.

En 2008, le solde structurel est resté relativement stable, la faible croissance de la dépense publique venant contrebalancer l’effet des baisses d’impôts (en particulier : différentes mesures de la loi TEPA en faveur des ménages et mesures visant à diminuer l’impôt sur les sociétés et allègements de cotisations sociales pour les entreprises). Cette faible croissance de la dépense publique (par rapport à la croissance potentielle nominale) s’explique en partie par une surprise d’inflation positive. En effet, l’inflation observée pour l’année 2008 (2,8 %) a été nettement plus élevée que l’inflation prévue au moment de la loi de finances initiale (1,6 %).

Cela a eu pour conséquence de limiter la croissance de la dépense de l’État en volume, dont l’évolution est décidée sur la base de l’inflation prévue au moment de la loi de finances initiale.

2.4 Limites du concept d’effort structurel

L’effort structurel constitue incontestablement un progrès par rapport au solde structurel dans la recherche d’un indicateur de la composante discrétionnaire du solde public. Il permet notamment d’éliminer de la variation du solde structurel les mouvements d’élasticités de recettes fiscales, qui impactent par construction la variation du solde structurel alors qu’ils ne résultent pas de décisions discrétionnaires de l’autorité publique.

Cependant, si du côté des recettes, les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires constituent un bon indicateur de la conduite la politique fiscale, l’évaluation de l’effort en dépense repose sur une référence conventionnelle pour la croissance des dépenses publiques : la croissance potentielle. Rendre cette hypothèse moins conventionnelle apparaît cependant difficile.

Par exemple, dans le cas de l’augmentation du point d’indice de la fonction publique, considère-t-on qu’est discrétionnaire une augmentation du point (approche juridique), une augmentation du point au delà de l’inflation (afin de préserver le pouvoir d’achat absolu des fonctionnaires) ou une augmentation au delà du salaire privé (afin de préserver leur pouvoir d’achat relatif) ?

La question du périmètre de la dépense publique discrétionnaire se pose également : un certain nombre de dépenses publiques, comme le paiement des charges d’intérêts sur la dette, sont incompressibles et on pourrait être tenté de les ôter de l’effort structurel en dépense.

Dans l’approche retenue ici, on considère que la dépense publique dans son ensemble est de nature discrétionnaire ; cela repose notamment sur l’idée selon laquelle l’évolution de la dépense publique est décidée à un niveau agrégé, ce qui est par exemple le cas pour l’État dans le cadre de la norme budgétaire.

3 Solde structurel et effort structurel des sous-secteurs des administrations publiques

On peut affiner encore l’analyse des variations du solde public en appliquant la méthode de calcul du solde structurel et de l’effort structurel précédemment décrites aux quatre grands

16 Pour plus de détails, cf. L’Economie française, éditions 2005-2006 et 2006-2007, Insee.

Les Cahiers de la DGTPE – n° 2009-13 – Décembre 2009 – p. 19 ____________________________

sous-secteurs des administrations publiques : l’État, les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO). Une telle approche désagrégée vise notamment à estimer la position budgétaire structurelle des différents sous-secteurs ou encore déterminer la contribution de chaque sous-secteur à l’effort structurel.

La partition de l’effort structurel et de la composante non discrétionnaire de la variation de solde structurel demande des retraitements supplémentaires des mesures de périmètre d’une part et des variations de transferts entre sous-secteurs, d’autre part.

3.1 Solde structurel des sous-secteurs des administrations publiques

On peut appliquer de façon mécanique la méthode de calcul du solde structurel aux différents sous-secteurs des administrations publiques. On définit ainsi pour chaque sous-secteur les recettes et les dépenses structurelles comme celles qui seraient observées si le PIB était égal au PIB potentiel.

On conserve au niveau des sous-secteurs les estimations de sensibilités des grandes composantes de dépenses et de recettes définies précédemment, ce qui permet notamment d’assurer une cohérence d’ensemble entre l’indicateur agrégé et l’indicateur désagrégé.

Le tableau 4 ci-dessous donne, pour l’année 2008, les poids dans le PIB de chaque composante des finances des sous-secteurs des administrations publiques.

Tableau 4 : poids dans le PIB des composantes conjoncturelles et structurelles des finances des administrations publiques (en 2008)

Poids dans le PIB, en %

APU État ODAC APUL ASSO

Recettes 49,3 17,1 3,4 10,9 24,2

Prélèvements obligatoires 42,5 13,7 0,9 5,8 22,2

dont impôt sur le revenu (IR) 3,0 3,0 0 0 0

dont impôt sur les sociétés(IS)

2,5 2,5 0 0 0

dont cotisations sociales (CSS)

20,1 0 0 0 20,1

dont autres prélèvements obligatoires (APO)

16,9 8,1 0,9 5,8 2,1

Recettes hors prélèvements obligatoires 6,7 3,4 2,5 5,1 2,0

Dépenses 52,7 19,9 3,5 11,3 24,2

Dépenses d’indemnisation du chômage 1,0 0 0 0 1,0

Autres dépenses publiques 51,6 19,9 3,5 11,3 23,2

(*) Les dépenses hors chômage et les recettes hors prélèvements obligatoires des APU sont consolidées des transferts entre sous-secteurs.