LA POLITIQUE FRANÇAISE
DE COOPÉRATION EN AFRIQUE
B I B L I O T H E Q U E A F R I C A I N E ET M A L G A C H E DROIT, SOCIOLOGIE POLITIQUE ET ÉCONOMIE
sous la direction de
P . . F . G O N I D E C Professeur à l'Université de Paris 1
(Panthéon-Sorbonne)
et A . B O U R G I Assistant Docteur en Droit
TOME XXX
LA POLITIQUE FRANÇAISE DE COOPÉRATION EN AFRIQUE
LE CAS DU SÉNÉGAL
Par
ALBERT BOURGI
Préface de P.-F. GONIDEC
LIBRAIRIE GÉNÉRALE DE DROIT ET DE J U R I S P R U D E N C E R. PICHON & R. DURAND-AUZIAS 20 et 24, rue Soufflot, 75005 Paris
NOUVELLES ÉDITIONS AFRICAINES Boîte Postale 260-DAKAR
20615 ABIDJAN
1979
L.G.DJ. ISBN 2-275-01192-7 N.E.A. ISBN 2-2-7236-0425-X
Liste des ouvrages parus dans la même collection
TOME 1. — P..F. GONIDEC : Les Droits africains (Evolution et sources). 2E éd., 1976.
TOME 2.— J. de DREUX-BREZE : Le Problème du regroupement en Afrique Equatoriale. Epuisé.
TOME 3. — A. MAHIOU L'Evolution vers le parti unique en Afrique Noire d'expression française. Epuisé. —
TOME 4. — Maurice-A. GLELE : Naissance d'un Etat noir (L'évolution politique et constitutionnelle du Dahomey, de la colonisation à nos jours). Epuisé.
TOME 5. — J.-M. BIPOUN-WOUM : Le Droit international africain (Problèmes généraux - Règlement des conflits). Epuisé.
TOME 6. — H. VIDAL : La séparation de l'Eglise et de l'Etat à Madagascar (1861-1968). 1970.
TOME 7. — M. YONDO : Dimension nationale et développement économique en Afrique Noire (théorie-application dans l'U.D.E.A.C.). 1970.
TOME 8. — P.-F. GONIDEC : L'Etat africain. 2e éd. en préparation.
TOME 9. — Francis WODIE : Les institutions internationales, régionales en Afrique occidentale et centrale. 1970.
TOME 10. — Jacques VANDERLINDEN : Introduction au droit de l'Ethiopie moderne. 1971..
TOME I l . — François ZUCCARELLI : Un parti politique africain : L'Union pro- gressiste sénégalaise. 1970.
TOME 12. — Victor GASSE : Les régimes fonciers africains et malgache — Evo.
lution depuis l'indépendance. 1971.
TOME 13. — Michel VILLENEUVE : La situation d e fagriculture et son avenir dans l'économie marocaine. 1971.
TOME 14. — P.-F. GONIDEC : Les systèmes politiques africains. Tome 1. 1971.
(Voir nouvelle éd. 1978, tome 27).
TOME 15. — Michel MASSIOT : L'Administration publique à Madagascar. 1971.
TOME 16. — Nicole DELORME : L'Association des Etats africains et malgache à la Communauté économique européenne. 1972.
TOME 17. — Yves PRATS : Le développement communautaire à Madagascar. 1972.
TOME 18. — Albert LEY : Le régime domanial et foncier et le développement éco- nomique de la Côte-d'Ivoire. 1972.
TOME 19. — L. BERRADI, H. BLEUCHOT, M. CAMAU, G. DUBRAY, R. DU- CHAC, B. ETIENNE, R. LE TOURNEAU, Y. MARTIN, H. MICHEL, J.-J. REGNIER, J.-C. SANTUCCI, N. SRAIEB, avant-propos de C. DEB- BASCH : La formation des élites politiques maghrébines. 1973.
TOME 20. — Madjid BENCHIKH : Les instruments juridiques de la politique algérienne des hydrocarbures. 1973. Epuisé.
TOME 21. — Roger DOUBLIER : Manuel de droit du travil du Cameroun. 1973.
Epuisé.
TOME 22. — Maurice BARBIER : Le Comité de décolonisation des Nations Unies.
1974.
TOME 23. — P.-F. GONIDEC : Les systèmes politiques africains. Tome 2. 1974.
Nouvelle éd. 1978 (Voir tome 27).
TOME 24. — Marc DUMETZ : Le droit du mariage en Côte-d'Ivoire. 1975.
TOME 25. — Maurice NKOUENDJIN YOTNDA : Le Cameroun à la recherche de son droit de la famille. 1975.
TOME 26. — Adamou NDAM NJOYA : Le Cameroun dans les relations inter- nationales. 1976.
TOME 27. — P.-F. GONIDEC : Les systèmes politiques africains. 2* éd. (rem- plaçant les tomes 14 et 23 de la même collection), 1978.
TOME 28. — Georges MEISSONNIER : Le droit des sociétés en Afrique. 1978.
TOME 29. — Jean-Marie BRETON : Le contrôle d'Etat sur le continent africain.
A praraître en 1978.
A EVELYNE.
P R E F A C E
Nous sommes particulièrement heureux de présenter au public Vouvrage d*Albert Bourgi, issu d ' u n e thèse soutenue sous notre prési- dence, le 30 septembre 1976, d e v a n t un j u r y composé de :
M. François Luchaire, président de l'université de Paris I.
M. J e a n Touscoz, président de l'université de Nice, spécialiste des problèmes de coopération internationale.
M. Jean-Pierre Colin, professeur de droit international à l'univer- sité de Reims.
M. Yves Person, professeur à l'université de Paris I, spécialiste d'histoire contemporaine de l'Afrique Noire.
Compte tenu des grandes qualités de cette thèse, le jury, à f u n a n i - mité, lui avait décerné la mention Très H o n o r a b l e et avait décidé de la retenir p o u r u n prix de thèse.
La p r e m i è r e qualité de l'ouvrage de M. Bourgi est qu'il a été élaboré à p a r t i r de sources souvent inédites, telles que le r a p p o r t Gorse qui n'a jamais été publié in extenso, ou les accords de coopéra- tion d o n t u n p e t i t n o m b r e seulement a fait l'objet d ' u n e publication dans les j o u r n a u x officiels des Etats intéressés.
E n outre M. Bourgi a p u compléter cette documentation de pre- mière main p a r sa connaissance des responsables politiques aussi bien français qu'africains. E n particulier, il a exercé des fonctions à la Présidence de la R é p u b l i q u e d u Sénégal et a p u ainsi p r e n d r e un contact direct avec les problèmes de coopération.
A notre connaissance, la thèse de M. Bourgi est le seul travail universitaire fondé sur u n e documentation aussi complète et aussi précise.
Une autre qualité de l'ouvrage de M. Albert Bourgi, est qu'il ne s'est pas limité aux aspects p u r e m e n t juridiques et institutionnels de
la coopération franco-africaine, ce qui avait déjà été fait dans d'autres études ou ouvrages. Il s'est également attaché à mettre en valeur la philosophie politique qui est à la base de la coopération et surtout à voir comment les règles établies par les textes ont été mises concrè- tement en application et quelle sorte de rapports il en est résulté dans les relations entre la France et les Etats africains. Son ouvrage met, en particulier, en relief les efforts qui ont été faits par les diri- geants africains pour obtenir un relâchement des liens de dépendance qui résultait des accords conclus au lendemain ou au moment des indépendances.
Une troisième qualité de l'ouvrage de M. Bourgi est qu'en appro- fondissant le cas particulier de la coopération franco-sénégalaise, il s'est constamment attaché à élargir son propos en faisant des compa- raisons avec ce qui a été réalisé dans d'autres pays d'Afrique et à Madagascar. Il s'agit, en fait, d'une étude comparative de grande valeur qui fait le point de la question sur les relations franco-africai- nes, telles qu'elles ont évolué à travers le temps et telles qu'elles existent actuellement. Cette perspective comparative justifie pleine- ment le titre de l'ouvrage de M. Bourgi qui dépasse très largement le cas du Sénégal.
Enfin, il faut souligner la clarté de F exposition et V élégance de l'expression, ce qui malheureusement n'est pas tellement fréquent dans des thèses de doctorat d'Etat présentées dans le cadre des études juridiques universitaires.
Tel quel, le présent ouvrage constitue une précieuse contribution à l'étude des relations internationales, envisagées dans la double perspective de la politique Française et des politiques Africaines.
P.-F. GONIDEC, Paris, le 6 octobre 1978.
ERRATUM
Lire page 77, 1er alinéa, 9" ligne :
« le Niger (19 février 1977) au lieu de le Niger (12 février 1976) ».
I N T R O D U C T I O N
La coopération peut être définie « comme un mode de relations internationales qui implique la mise en oeuvre d'une politique (donc d'une stratégie et d'une tactique) poursuivie pendant une certaine durée de temps et destinée à rendre plus intimes, grâce à des méca- nismes permanents, les relations internationales, dans un ou plusieurs domaines déterminés, sans mettre en cause l'indépendance des unités concernées» (1). Dans cette acception, la coopération recouvre une série d'opérations : une action se déployant dans divers secteurs (tech- nique, économique, culturel, militaire, etc.). Ces opérations reflètent une certaine conception globale — une politique — des relations régissant deux ou plusieurs Etats, et définissent un « système » (2) de coopération. L'approche « matérielle » de la coopération apporte donc une clef d'interprétation des rapports entre Etats; elle en constitue la
« lecture politique ».
Le terme même de coopération a vu son sens se réduire progres- sivement : son usage s'est peu à peu limité aux rapports entre les pays développés et le Tiers Monde. Ce qui traduit leur spécificité.
Ainsi entendue la coopération aurait pour objectif — et justifica- tion — l'élimination du sous-développement. Celui-ci est, à priori, envisagé sous l'angle technique : le retard entre pays développés et sous-développés est analysé comme le produit de causes diverses : faible taux d'industrialisation, population essentiellement rurale, insuffisance des capitaux, échanges économiques limités, forte nata- lité, etc. D'où la priorité donnée aux mesures d'ordre technique. Dans
(1) P.-F. GONIDEC, Relations internationales, Ed. Montchrestien, 1974, p. 396.
(2) M. FLORY, « Essai de typologie de la coopération bilatérale pour le développement », A.F D.l., 1973, p. 696.
cette optique, la coopération permettrait au Tiers Monde de franchir dans les meilleures conditions l'étape du décollage économique.
Cette conception mécaniste des rapports entre sous-développement et coopération est, à notre sens, erronée. Elle est fondée sur un cons- tat prétendument « objectif » du sous-développement, ce qui postule la neutralité politique de l'instrument de l'aide et de la coopération.
Cette approche « libérale » mesure le sous-développement mais ne l'explique pas. Dans cette perspective, le développement est conçu
c o m m e u n p r o c e s s u s p u r e m e n t é v o l u t i f , l e s p a y s s o u s - d é v e l o p p é s s e
situant actuellement à un stade déjà franchi par les pays industriali- sés. C'est feindre d'ignorer que le sous-développement est très étroite- ment lié à l'essor du capitalisme : son dépassement ne pourra s'effec- tuer qu'en agissant sur les causes elles-mêmes et non sur les effets (3).
Une ambiguïté semblable recouvre la notion d'aide et de coopéra- tion. Au-delà d'un discours idéologique « humaniste » l'aide au déve- loppement n'est pas, tant s'en faut, politiquement neutre : elle a sou- vent pour conséquence de maintenir ou de créer des rapports de dépendance. En cela, le Droit International classique était d'une grande utilité.
En postulant l'égalité juridique entre les Etats, ce droit interna- tional offrait un « camouflage » juridique à une domination multifor- me. Faire jouer le principe d'égalité entre Etats inégalement dévelop- pés aboutit donc à une « imposture » : « sous couvert de cette égalité s'installaient des relations qui, dans les faits, restaient inégales parce qu'au départ on avait refusé de reconnaître la réalité de l'inégalité économique » (4).
La naissance d'un Droit International du Développement, insti.
tuant des règles spécifiques, avait pour but de remédier à cette inégalité, sous toutes ses formes. Mais l'expérience a montré, entre autres, les limites des notions d'aide et d'assistance, conçues comme mécanismes de correction dans les rapports Nord-Sud. D'où les reven- dications actuelles des nouveaux Etats : en restituant au concept de souveraineté sa véritable valeur, ils exigent aujourd'hui le droit au développement.
(3) « Le sous-développement se manifeste, non par le niveau du produit par tête, mais par des caractères structurels propres qui obligent à ne pas confondre les pays sous-développés avec les pays développés considérés à un stade antérieur de leur développement », S. AMIN, Le développement illégal, Ed.
de Minuit, Paris, 1973, p. 174. Le sous-développement résulte de la dynamique entre le « Centre » (i.e. les pays développés) et la « Périphérie » (i.e. les pays sous-développés) qui façonnent la dépendance du Tiers Monde.
(4) M. FLORY, « Inégalité économique et évolution du droit international ».
Colloque d'Aix-en-Provence sur « Pays en voie de développement et transforma.
tion du droit international », Ed. Pedone, 1974, pp. 22-23.
L'évolution de la coopération franco-africaine reflète cette muta- tion, à des degrés divers selon les Etats. A l'origine, l'ancienne Métro- pole avait assorti l'accession à l'indépendance des Etats africains à la mise sur pied d'un système de coopération.
Officiellement, les accords de coopération conclus dans tous les secteurs où s'exerçait la souveraineté de l'ancienne Puissance colo- niale, avaient pour finalité de promouvoir le développement économi- que et social des nouveaux Etats. Mais dans la pratique, ils tendaient à perpétuer, sous couvert d'un fondement juridique nouveau, des rap- ports de domination de type colonial.
A partir de la fin des années 60, on assiste à une remise en cause de la politique française de coopération : cette « crise » aboutit à une révision globale des accords signés avec certains Etats africains (Madagascar, Mauritanie, Cameroun, Congo, Gabon, Sénégal, Bé- nin, Togo, Tchad). Cette phase n'a cependant pas affecté de manière radicale le système franco-africain, d'autant plus que le Gouverne- ment français avait su assouplir une politique jusque là trop rigide.
Les nouveaux textes, s'ils prennent en compte les mutations et les changements inévitables intervenus depuis l'indépendance, préser- vent, à des nuances près, l'influence prédominante de l'ancienne Métropole.
Le Sénégal occupe une place privilégiée dans le système coopératif franco-africain. A travers le cas sénégalais, jugé exemplaire par les deux parties, nous ferons ressortir les traits caractéristiques d'une poli- tique de coopération qui, aujourd'hui encore, se concilie difficilement avec les exigences de souveraineté de l'Etat assisté.
L'analyse que nous mènerons se situera à deux niveaux :
— d'une part, le système coopératif qui porte indiscutablement l'empreinte de l'époque coloniale. Cela est manifeste aussi bien au plan du Droit de la Coopération, à savoir, les accords, leur domaine d'application et les mécanismes mis en place. Ce même droit sous-tend toute la philosophie de la coopération ou plus exactement ce qui est censé en tenir lieu (Première Partie) ;
— d'autre part, la politique de coopération qui englobe les domai- nes les plus divers. Parmi eux, nous avons privilégié les secteurs les plus significatifs : politique, technique et militaire, économique et monétaire. Leur étude nous permettra de mesurer le volume et l'impact de l'assistance française et surtout de dessiner les contours d'une dépendance de plus en plus contestée (Deuxième Partie).
Cette double démarche nous entraînera à dépasser le stade de l'analyse purement exégétique des divers textes régissant la coopéra- tion franco-sénégalaise. En effet, si l'approche juridique demeure
indispensable (elle met par elle-même en évidence l'inégalité des parties), elle présente un intérêt limité au plan pratique : on ne peut se borner à envisager la coopération entre deux pays inégalement développés, a fortiori lorsqu'il s'agit de l'ex-colonisateur et de l'ancien colonisé, comme 4: un champ clos » juridique dans lequel s'affronte- raient les seules parties en présence. La dimension économique et historique est ici essentielle : elle donne à la coopération sa signifi- cation politique.
Dans notre effort de systématisation, la réalité de la coopération sera envisagée à travers différentes synthèses et écoles de pensée.
Pour autant, nous nous sommes efforcés de n'en privilégier aucune, afin de ne pas nuire au caractère objectif de notre réflexion.
Cette étude n'aurait certainement pas pu être menée à bien si nous nous étions cantonnés aux sources d'information habituelles.
Notre expérience personnelle nous a facilité les contacts indispensa- bles à une approche pratique de la coopération franco-sénégalaise.
L'information directe souffre de lacunes dont la signification poli- tique est évidente. Elle ne couvre essentiellement que la première période de la coopération franco-sénégalaise (jusqu'en 1974). S'y res- treindre aurait, à l'évidence, rendu compte d'une situation aujourd'hui largement dépassée.
D'origines diverses, cette documentation connue englobe les tra- vaux préparatoires aux accords signée au lendemain de l'indépen- dance, les textes eux-mêmes et ceux intervenus jusqu'à la révision globale du 29 mars 1974. A cela, il faut ajouter les dispositions régis- sant les mécanismes administratifs, économiques et monétaires de la coopération. Son bilan chiffré ressort des statistiques émanant d'orga- nismes nationaux (ministère de la Coopération des deux Etats, minis- tère de l'Economie et des Finances) et internationaux (notamment l'O.N.U., l'U.N.E.S.C.O. et l'O.C.D.E.). Elles sont complétées par les chiffres extraits de diverses publications spécialisées (Indicateurs éco- nomiques de la Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest, Bulletin de l'Afrique Noire, Rapport annuel de la Caisse Centrale de Coopération Economique, documents communiqués lors des dis- cussions budgétaires, etc.).
Enfin, la réflexion sur la politique française de coopération a fait l'objet de rapports officiels, dont certains ont été publiés : les plus connus sont le Rapport Jeanneney et le Rapport Abelin. Les travaux parlementaires, les comptes rendus de mission et les avis du Conseil Economique et Social apportent un éclairage complémentaire et par- fois plus objectif.
A se limiter à ce champ d'investigation, on se serait condamné à une vision partielle de la réalité : or, dans le sujet qui nous intéresse,
ce qui est pertinent ne reçoit aucune publicité. C'est le cas notanl- ment des accords militaires dont certaines clauses sont demeurées secrètes. Les accords qui régissent aujourd'hui la coopération franco- sénégalaise n'ont pas tous été publiés du côté français (5) : ils n'en sont pas moins appliqués.
De même, le Gouvernement français n'a jamais autorisé la publi- cation de certains documents présentant une réflexion critique et constructive de la politique française de coopération, tel le Rapport Gorse. Certains documents confidentiels émanant des services officiel?
des deux Etats sont indispensables surtout dans les domaines écono- mique et financier. Il en est ainsi du réseau bancaire : nous avons pu prendre connaissance de ses structures et de son activité grâce à des sources inédites fournies par la B.C.E.A.O., la Banque Mondiale, etc.
Seule l'utilisation de ces matériaux originaux permet d'esquisser une interprétation objective des rapports de coopération entre la France et le Sénégal.
Notre expérience personnelle nous a été d'un grand secours dans la collecte de l'information et dans sa lecture : l'enquête sur le ter- rain (interviews de responsables et de techniciens sénégalais) a été facilitée par la connaissance de la langue nationale, le ouoloff. Le travail de réflexion a pris corps également à partir d'un vécu person- nel de coopérant militaire.
Il est impossible de remercier individuellement tous ceux qui ont bien voulu nous apporter leur concours et sans qui ce travail n'aurait pu voir le jour. Qu'il nous soit permis cependant d'exprimer notre gratitude particulière à Monsieur le Professeur Gonidec qui a bien voulu accorder à nos efforts une attention bienveillante et riche d'enseignements.
(5) Au Journal Officiel du 30-11-1976 (numéro complémentaire) portant publi- cation des accords de coopération entre la France et le Sénégal, ne figurent pas, curieusement, certaines dispositions des accords militaires, en particulier celles relatives aux « facilitations accordées par la République du Sénégal à la République française » (annexe II de l'accord de défense). Cette omission est d'autant plus inexplicable que les textes en question figuraient dans le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale (cf. Document, A.N. : l"e session ordi- naire de 1975-1976, n° 1890, pp. 16 et s. ; Documents Sénat : 1" session ordinaire de 1975-1976, n° 95, pp. 12 et s.).
P R E M I E R E P A R T I E
LE SYSTÈME COOPÉRATIF
On peut affirmer, sans craindre de trahir la réalité, que la coopé- ration franco-africaine, dans sa conception initiale, n'était au fond, pour parler comme Clausewitz, que la poursuite de la colonisation par d'autres moyens. Les accords de coopération ont été, en effet, sinon conclus, du moins négociés alors que les Territoires d'Outre- Mer n'avaient pas encore accédé à l'Indépendance. Ils sont donc res- tés profondément marqués par leur origine coloniale. L'instauration du système coopératif n'a-t-elle pas été, après tout, le prix de l'indépendance (1) ?
Partant de là, l'esprit qui a présidé à l'élaboration des premiers accords de coopération s'est perpétué. La coopération entre la France et le Sénégal, en constitue, sans doute, l'illustration la plus parfaite.
Son « exemplarité » n'est certainement pas tempérée par la multipli- cité des liens historiques, économiques, politiques et... affectifs qui unissent les deux pays (Titre 1er).
Le rapport de forces, manifestement déséquilibré en faveur de l'ancienne Métropole a permis à celle-ci de conclure des accords dont le caractère léonin est évident. Le processus de révision amorcé en
(1) « On donne l'indépendance à condition que l'Etat une fois indépendant s'engage à respecter les accords de eoopération signés antérieurement. Il y a deux systèmes qui entrent en vigueur simultanément : indépendance et les accords de coopération. L'un ne va pas sans l'autre ». Lettre du 15 juillet 1960 adressée par M. Michel DEBRÉ (alors Premier ministre français) à M. Léon M'BA (Gabon) citée par A. GROSSES, La politique extérieure de la Ve République, Ed. J. Moulin, Seuil, 1965, p. 74.
1972, en dépit de quelques acquis non négligeables pour les nouveaux Etats, n'a pas remie en cause, tant s'en faut, l'emprise de la France (Titre II).
TITRE PREMIER
La conception de la coopération
L'année 1960 est celle des indépendances africaines. Mais décolo- nisation ne signifie pas rupture : si la France s'est en effet avérée impuissante à arrêter le processus d'émancipation politique, elle s'em- ploie du moins à en contrôler soigneusement l'évolution en liant étroi- tement indépendance et coopération. Les accords de coopération négociés entre la France et ses ex-colonies permettent à l'ancienne Métropole de prolonger, dans un cadre juridique différent, l'exercice d'une influence privilégiée.
La coopération ne se limite pas simplement à un ensemble de mécanismes appliqués à divers domaines, c'est aussi une doctrine poli- tique sous-tendue par une certaine conception des relations entre l'ancien colonisateur et le nouvel Etat (Chapitre P'').
Le Sénégal n'échappe pas à la règle, bien au contraire, puisque le nouvel Etat va constituer un axe privilégié de la coopération franco- africaine (Chapitre II).
CHAPITRE PREMIER
LA C O O P E R A T I O N , N O U V E L L E F O R M E D E R E L A T I O N S I N T E R N A T I O N A L E S
E N T R E ' L ' A N C I E N C O L O N I S A T E U R E T L E N O U V E L E T A T
La leçon de l'Histoire aura été finalement à l'origine de la recon- version constatée dans la politique coloniale française. En Extrême- Orient et en Afrique du Nord, « la décolonisation fut pour la France le résultat d'un combat en retraite » (1) et les formules « Indépen- dance dans l'interdépendance », « Eurafrique », servaient le plus sou- vent à masquer les concessions arrachées par la force. Après le
« Non » de la Guinée le 28 septembre 1958 et l'échec de la formule communautaire proposée par la Constitution du 4 octobre de la même année, les responsables français doivent une nouvelle fois se soumet- tre au cours de l'Histoire et reconnaître le droit à l'indépendance auquel aspirent les Pays d'Afrique Noire et Madagascar. Il fallut certes se résigner à l'inévitable, voire même le devancer, mais faire en sorte, avant tout, que la nouvelle répartition des compétences dans les domaines juridique et politique ne remette en cause la situation privilégiée et prépondérante de l'ancienne Métropole.
Dans un pays où l'idée même de Confédération était qualifiée de subversive quelque deux ans auparavant, le nouveau type de relations instauré par la France, sous le nom de coopération, vise assurément à
(1) J.-B. DUROSELLE, La Politique de la France. Politiques nationales envers les jeunes Etats. Cahiers de la Fondation nationale des Sciences politiques, n° 121, p. 181.
tempérer les conséquences d'une indépendance devenue irréversible, et à prolonger, sinon à consolider au-delà des mutations politiques et juridiques indispensables la présence multiforme de l'ancien coloni- sateur : présence de ses techniciens en grand nombre et pour long- temps encore, de son armée en certains points stratégiques essentiels, contrôle de la vie économique et financière, débouchés et sources de fournitures assurés, vaste zone monétaire autour du Franc, et enfin hégémonie linguistique et culturelle.
La poursuite de tels objectifs explique le caractère empirique, et plus ou moins pragmatique des relations franco-africaines et rend difficile toute définition d'une doctrine ou d'une Politique (au sens large du terme) française en matière de coopération avec les Pays en voie de développement (2). Le peu d'écho rencontré par les recom- mandations du Rapport Jeanneney, le refus de publier le dernier Rapport Gorse, et la timidité du Rapport Abelin témoignent de la farouche détermination du Gouvernement français à ne pas infléchir pour l'essentiel une politique qui n'a cessé, au cours des dernières années, de se dégrader et d'évoluer dans un sens défavorable aux pays africains (3). Une plus grande compréhension de la part de l'ancien colonisateur, pour ne pas parler d'un plus grand sens des réalités, rendrait pourtant plus crédibles les efforts qu'il tend à déployer en faveur du Tiers Monde, tant au niveau européen, qu'au niveau mondial
SECTION 1
LES DIFFICULTES D'ELABORATION D'UNE POLITIQUE DE COOPERATION
En signant avec les Etats africains et malgache des accords de coopération négociés dans certains cas avant la reconnaissance offi- cielle de l'indépendance, l'ancienne puissance coloniale a, de toute évidence, une double préoccupation :
(2) Voir E. JoUVE, « Coopération et développement dans la pensée politique des dirigeants de la Ve République ». Communication au Colloque franco-britan- nique sur « Indépendance et Dépendance » organisé par la Fondation nationale des Sciences politiques les 6, 7 et 8 mai 1976 à Paris.
(3) Pour une comparaison des grands thèmes abordés par les trois grands rapports, voir J. POIRIER et J. Touscoz, « Théories et doctrines de la coopé- ration à partir des Rapports JEANNENEY, CORSE et ABELIN e. Communication au Colloque jranco-britxmnique sur « Indépendance et Dépendance », Paris, mai 1976.
— d'une part, assumer une part de responsabilité à l'égard de l'ancien Empire, en octroyant l'aide matérielle et culturelle nécessaire à la réalisation des objectifs de progrès économique et social;
— d'autre part, conserver une place privilégiée dans la vie politi- que, économique, sociale et culturelle des nouveaux Etats et par la même occasion substituer à la domination directe une forme nouvelle d'influence, certes diffuse, mais aussi dange- reuse que la précédente.
La poursuite de ces deux objectifs, contradictoires, mais profon- dément liés dans les domaines où la France apporte son aide (4) voue à l'échec tous les efforts de définition d'une Politique mise au service d'une indépendance réelle et avant tout économique des anciens Territoires d'Outre-Mer.
S I . — De l'Empire à l'empirisme.
Jusqu'en 1960, la souveraineté directe qu'exerce la France sur les Territoires qui composent l'Empire, s'accompagne du phénomène de domination totale propre à tout régime colonial. L'autonomie politi- que reconnue par la Constitution du 4 octobre 1958, pas plus que la décentralisation administrative amorcée auparavant par la loi-cadre du 23 juin 1956, n'a apporté aucun changement dans les rapports de type colonial existant entre la France et les Etats issus des anciennes Fédé- rations d'A.O.F., d'A.E.F. et Madagascar. En associant la phase d'accession à la souveraineté internationale à la signature d'accords- types de coopération, la France cherche une nouvelle fois à « institu- tionnaliser » sa prééminence politique (en dépit d'un relâchement des liens constitutionnels et juridiques), mais aussi et surtout sa pré- éminence économique, monétaire et culturelle. Cela permet de main- tenir les Etats membres ou non de la Communauté « deuxième manière » dans une situation de dépendance étroite et quelquefois même totale.
(4) Le différend pétrolier franco-algérien a montré les limites de cette coopé- ration, lorsque le nouvel Etat entendait se libérer de contraintes imposées au lendemain de la décolonisation.
A. — LA PROTECTION DES NATIONAUX FRANÇAIS.
Nous aurons l'occasion d'évoquer (5) la grande disproportion entre le régime privilégié dont bénéficient les Nationaux français établis en Afrique Noire et à Madagascar et les nombreuses difficul- tés auxquelles se heurtent l'ensemble des travailleurs africains en France (6). La sauvegarde des droits des Nationaux français est, de façon générale, assurée par des Conventions d'Etablissement; dans certains cas (et il en va ainsi pour le Sénégal) est venu s'ajouter un deuxième texte : l'accord multilatéral sur les droits fondamentaux des Nationaux des Etats de la Communauté. Les ressortissants de l'ancienne Métropole se voient reconnaître des garanties et des droits sensiblement identiques à ceux dont jouissent les Nationaux africains et malgaches, qu'il s'agisse du respect des droits acquis, de la « pro- tection des biens meubles et immeubles, les droits et intérêts d'en jouir », « de l'accès aux emplois publics et privés » ou même de la représentation dans les organismes de défense des intérêts économi- ques. Toutes ces dispositions ont une grande importance dans la mesure où elles « codifient » le monopole de fait dont jouissent les Nationaux français (personnes physiques et morales) dans les acti- vités économiques des pays anciennement colonisés.
B. — LA RÉMANENCE DES LIENS POLITIQUES, ÉCONOMIQUES ET CULTURELS.
« Face à un ancien Empire récemment décolonisé, l'attitude de rémanence est en quelque sorte celle de la défensive pure, comme sur une succession de lignes fortifiées... (7) ». Allant à l'encontre des notions d'indépendance et de souveraineté qui impliquent « l'exclu- sivité, l'autonomie et la plénitude des compétences des nouveaux Etats» (8), cette attitude est celle de la France, au lendemain de la décolonisation et de la signature des accords de coopération.
1) Le domaine politique.
L'indépendance s'étant traduite par une rupture des liens de domination politique et juridique, l'attitude de la France dans ce
(5) Infra, pp. 128 et ss.
(6) Voir à ce propos Sally N'DONGO, La coopération franco-africaine, Ed.
Maspero, 1970.
(7) J.-B. DUROSELLE, op. cit., pp. 177 et s., pp. 207 et s.
(8) Ch. ROUSSEAU, Précis de droit international public, Dalloz, 1971, p. 99.
domaine consiste beaucoup moins « à contenir par un cadre juridique rigide les possibilités d'action » (9) des Gouvernements africains, qu'à intervenir, d'une façon ouverte ou occulte, pour soutenir tel Homme politique ou tel régime dont l'amitié et la fidélité lui sont indéfectibles (10).
Aux termes des accords de défense, la France conserve des bases et des troupes dans certaines des anciennes colonies et se réserve la possibilité d'intervenir militairement pour parer à toute menace inté.
rieure ou extérieure contre l'intégrité territoriale d'un Etat africain.
Le libellé général des accords lui permet par ailleurs d'apprécier dis- crétionnairement le moment où « la menace » existe et nécessite alors son « aide et son assistance ». La France n'a pas manqué, il y a quel- ques années, de s'abriter derrière une demande adressée par les Gouvernements de Libreville et de Fort-Lamy pour justifier son inter- vention armée au Gabon et au Tchad.
Même lorsqu'elle n'est plus liée par des accords de défense pro- prement dit, l'Ancienne Puissance coloniale n'hésite pas à justifier ses opérations militaires par de simples demandes émanant des gou- vernements en place. C'est notamment le cas au Zaïre, au Tchad et au Sahara occidental.
L'ingérence dans les affaires intérieures peut se manifester plus discrètement sous la forme de pressions que le Gouvernement français est en mesure d'exercer sur tel ou tel Etat africain, en posant certai- nes conditions politiques au financement d'un projet déterminé (11).
Le maintien d'une assistance technique à des postes de responsabi- lité (12) est également révélateur d'une politique d'influence que la France met en œuvre en Afrique Noire et à Madagascar.
Mais c'est surtout en matière économique que les signes de réma.
nence sont les plus frappants.
(9) J . - B . DUROSELLE, o p . c i t . , p . 1 9 2 .
( 1 0 ) P o u r c e q u i c o n c e r n e l e s d i f f é r e n t e s f o r m e s d ' i n t e r v e n t i o n d a n s l e s a f f a i r e s i n t é r i e u r e s d e s E t a t s d u T i e r s M o n d e , n o u s r e n v o y o n s a u c o u r s d u p r o - f e s s e u r GONIDEC, V i e p o l i t i q u e d u T i e r s M o n d e , l i c e n c e e n d r o i t 4e a n n é e . C o u r s d e d r o i t , 1 9 7 1 - 1 9 7 2 .
( 1 1 ) I l y a q u e l q u e s a n n é e s u n m a l e n t e n d u e n t r e l ' a n c i e n P r é s i d e n t H a m a n i D i o r i e t l ' a m b a s s a d e u r d e F r a n c e à N i a m e y p r o v o q u a i t u n r e t a r d i m p o r t a n t d a n s l a r é a l i s a t i o n d e s p r o j e t s d ' i n v e s t i s s e m e n t d é j à a p p r o u v é s p a r l e C o m i t é d i r e c t e u r d u F . A . C . A c e j o u r , a u c u n c h e f d ' E t a t a f r i c a i n n ' a p o u r t a n t r e c o n n u a v o i r s u b i d e s p r e s s i o n s d u g o u v e r n e m e n t f r a n ç a i s . L o r s d ' u n e c o n f é r e n c e d e p r e s s e le P r é s i d e n t S e n g h o r s ' e m p r e s s a i t d ' a f f i r m e r q u e j a m a i s u n g o u v e r n e m e n t f r a n ç a i s n ' a v a i t f a i t p r e s s i o n s u r l u i ( d é p ê c h e A . F . P . , 9 a v r i l 1 9 7 0 ) .
( 1 2 ) V o i r à c e p r o p o s A b e l EYINGA, L e p o u v o i r d e d é c i s i o n d a n s l e s i n s t i - t u t i o n s c a m e r o u n a i s e s , t h è s e d r o i t , F a c u l t é d e P a r i s , 1 9 7 0 , 5 7 7 p .
2) Le domaine économique (13).
En établissant des liens privilégiés avec les Etats africains et mal- gache, la France poursuit un double objectif :
— s'assurer une part majoritaire dans le commerce des terri- toires anciennement colonisés;
— maintenir la cohésion d'une zone monétaire au sein de laquel- le elle joue un rôle prépondérant.
a) Les échanges commerciaux.
Sans porter atteinte aux droits souverains des Etats africains en matière de conclusion d'accords commerciaux ou de conventions douanières avec les pays tiers, les accords de coopération consécutifs à l'indépendance assurent un débouché important à l'activité écono- mique et commerciale de l'ancienne Puissance coloniale, par le jeu des préférences commerciales et des franchises douanières. L'arti- cle 15, alinéa 1er, de l'Accord franco-sénégalais précise que « le régime préférentiel réciproque... comporte notamment des débouchés privilégiés qui peuvent résulter en particulier d'organisations de mar- chés et le principe de la libre circulation et de la franchise douanière (14) ». Il est vrai qu'en vertu de la réciprocité de ce régi- me préférentiel, les facilités consenties aux produits métropolitains sont en partie compensées par les surprix à l'exportation sur le mar- ché français dont bénéficient les produits agricoles africains. Le?
textes vont encore plus loin puisqu'ils prévoient la mise en place de Commissions mixtes ayant pour mission, une ou deux fois l'an, d'établir les Plans d'importation des Etats africains et de coordon- ner les politiques commerciales à l'égard des pays tiers. Ces garanties et privilèges commerciaux accordés en contrepartie de l'aide finan- cière dispensée par l'ancienne Métropole revêtent une plus grande signification dans le contexte monétaire de la Zone franc, issue de la période coloniale et à laquelle acceptent d'adhérer les nouveaux Etats.
(13) Pierre MOUSSA, « Décolonisateurs et décolonisés. Leurs rapports écono- miques Politiques nationales envers les jeunes Etats, op. cit., pp. 149-163.
(14) La zone de libre échange instaurée par les deux Conventions de Yaoundé (1963 et 1969) a étendu le régime de libre circulation des marchandises et de non-discrimination aux autres partenaires de la C.E.E. et aux Etats africains associés (voir à ce propos Nicole DELORME, L'association des Etats africains et malgache à la Communauté économique européenne, L.G.D.J. Paris, 1972). La France conti- nue néanmoins à occuper une place prépondérante dans le commerce extérieur du Sénégal. Cf. infra, pp. 104 et s&.
b) La rémanence des liens monétaires.
Sans anticiper sur notre deuxième Partie, on peut dire que les dispositions monétaires contenues dans les accords de coopération signés au lendemain de l'indépendance, comme le Traité du 12 mai 1962 qui a posé les règles de fonctionnement de l'U.M.O.A., consa- crent officiellement l'hégémonie économique de l'ancien colonisa- teur et lui confient un rôle déterminant dans la définition de la politi- que monétaire et bancaire des pays décolonisés (15).
3) Le domaine culturel.
L'un des aspects les plus frappants est sans aucun doute la place qu'occupent officiellement dans les pays indépendants la langue et la culture françaises. L'enseignement, du fait même qu'il repose sur un personnel en grande majorité français, se fait essentiellement en français et reste étroitement calqué sur celui dispensé en Métropole.
L'accord en matière d'enseignement supérieur signé le 22 juin 1960 entre la France et le Sénégal prévoit la création à Dakar d'une Uni- versité délivrant des diplômes français et dont la gestion elle-même est confiée à la République française. La situation est identique dans les enseignements primaire et secondaire : les Conventions passées ultérieurement n<e font pas état de réformes pourtant indispensables à la définition d'une politique cohérente d'alphabétisation et de scolarisation.
TI est vrai que dans ce domaine l'empreinte que le colonisateur a laissée et l'emprise qu'il a exercée tout au long de la colonisation ne sont pas de nature à faciliter la tâche des gouvernements africains.
La « décolonisation » culturelle ne peut qu'être le fruit d'un travail de longue haleine consistant à introduire des schémas et des systè- mes d'enseignement adaptés aux besoins réels du développement et à remettre en valeur les langues et cultures nationales.
Les signes de rémanence que nous avons relevés nous apportent la preuve qu'en 1960 et 1961, l'ancienne Métropole ne se préoccupe pas tant de construire un système nouveau que de sauvegarder par divers moyens son influence là où l'autorité des nouveaux Etats s'est, en principe, substituée à la sienne. Voulant sans doute remédier à cet
(15) Le nouveau traité de l'Union monétaire Ouest africaine signé le 15 no- vembre 1973 et l'accord de coopération qui en a résulté entre les Etats membres de cette Union et la France n'apportent pas de modifications fondamentales aux règles de fonctionnement de la Zone franc. Notons dès à présent que ces textes prévoient une plus large représentation des Etats africains au sein des organes de direction de la Banque centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (B .C.E.A.O.), et la création d'une Banque Ouest africaine de développement (B.O.A.D.).
empirisme, le Gouvernement confie en 1963 à une Commission d'Etude présidée par M. Jean-Marcel Jeanneney le soin d'établir un rapport détaillé sur la « Politique de Coopération avec les Pays en voie de développement », et par là même de définir un cadre nouveau aux relations entre la France et son ancien Empire.
§ 2. — Essai de définition d'une Politique de Coopération : le Rapport Jeanneney.
La Ve République ayant haussé la Coopération au rang des grandes ambitions de la France, le Gouvernement juge nécessaire, en 1963, d'arrêter sa politique en toute connaissance de cause. A cet effet, il institue (16) auprès du ministère d'Etat chargé de la Réforme administrative, une Commission chargée « d'étudier les divers élé- ments d'une politique de coopération avec les Pays en voie de déve- loppement, appartenant ou non à la Zone franc, ainsi que l'organisa- tion administrative et financière nécessaire à la mise en œuvre de cette politique » (17). Rédigé à partir de rapports particuliers, le docu- ment, plus connu sous le nom de « Rapport Jeanneney » a été remis le 18 juillet 1963 au Gouvernement français qui en décide aussitôt la publication, exception faite des propositions concernant les structu- res administratives dont il a estimé plus opportun de conserver la primeur.
Avant d'en examiner les grandes lignes et de formuler, éventuel- lement, les critiques auxquelles selon nous il s'expose, il n'est pas sans intérêt de rappeler que le rapport a eu le mérite, en son temps, de justifier l'intérêt porté par la France à des pays auxquels ne la rattache plus aucun lien juridique et politique. Cet effort de clarifi.
cation s'avérait d'autant plus utile qu'il intervenait à un moment où une vaste campagne de presse tendait à faire accréditer la thèse selon laquelle le sous-développement et le sous-équipement de certaines régions de France seraient dus en partie aux énormes gaspillages qu'entraîne la politique d'aide à l'Afrique. « Nous perdons notre argent et nos obligés deviennent aussitôt nos ennemis. C'est une façon coûteuse de se faire des ennemis. Laissons au repos les peuples arrié- rés. Les capitaux seront mieux employés à rénover nos villes, à cons- truire et à moderniser nos industries» (18).
(16) Par décret 63.243 du 12 mars 1963.
(17) Art. premier du décret précité.
(18) Article de Pierre GAXOTTE, Le Figaro du 1ER octobre 1956.
Sous le titre « Attention la France dilapide son argent » Ray- mond Cartier reprend à son compte ces accusations dans trois arti- cles parus dans l'hebdomadaire Paris-Match (19). Il donnera d'ail- leurs son nom à une « théorie » politique, le « cartiérisme », qui, il faut malheureusement en convenir, continue à susciter un certain écho auprès des Français et jusque dans les milieux dirigeants.
Pour étayer sa thèse, le journaliste de Paris-Match s'adonne à un calcul assez simpliste et arrive à la conclusion que la France n'est pas en mesure de consacrer plus de 7 % du P.N.B. à sa crois- sance économique. Or, dit-il, c'est sur ce chiffre que la France pré- lève l'aide aux pays sous-développés qui avoisine 30 %, soit plus du 1/3 de sa capacité de croissance.
Il n'est point besoin d'insister sur cette démonstration tant il est vrai que les chiffres avancés par Raymond Cartier sont loin de reflé- ter la réalité (20). Si au demeurant, il existe encore en France des régions sous-équipées, pareille situation ne peut en aucun cas être imputée aux efforts budgétaires consentis en faveur des Etats afri- cains et malgache. Bien au contraire, et ce que démontre une lecture attentive du Rapport Jeanneney, la France et plus exactement son économie tire largement profit des liens de coopération noués avec les anciens territoires colonisés.
Après une longue introduction consacrée aux problèmes du sous- développement et de l'aide en général, les rapporteurs traitent plus précisément et sous forme de questions, de la Politique française de coopération. Ils en étudient d'abord les raisons et formulent ensuite des propositions concrètes pour atteindre les objectifs assignés à l'action d'aide et de coopération.
Dès les premières lignes le groupe de travail émet le souhait que la politique française de coopération soit insérée dans le contexte plus général de la lutte contre le sous-développement. « Les Peuples d'Europe, d'Amérique du Nord et de quelques autres régions du monde jouissent de richesses de plus en plus grandes tandis qu'ail- leurs la condition humaine demeure misérable et que souvent la fami- ne sévit, s'étend et s'aggrave... Le bénéfice de ces progrès techniques peut-il être étendu aux Pays pauvres pour que leur économie cesse de se dégrader et que leur développement suive bientôt celui des Nations actuellement privilégiées» (21). Suit ensuite une étude des deux for-
( 1 9 ) R a y m o n d CARTIER, P a r i s - M a t c h , 2 9 f é v r i e r , 7 e t 1 4 m a r s 1 9 6 4 .
( 2 0 ) L e s t i t r e s d e s o u v r a g e s d e P i e r r e J A L . , L e p i l l a g e d u T i e r s M o n d e , L ' I m p é r i a l i s m e e n 1 9 7 0 , e t d e T i b o r M E N D E , L e s l e ç o n s d ' u n é c h e c , D e L ' a i d e ci l a r e c o l o n i s a t i o n d o n n e n t u n e i d é e d e l a « l é g è r e t é » d e s a c c u s a t i o n s p o r t é e s p a r l e j o u r n a l i s t e d e P a r i s - M a t c h .
( 2 1 ) R a p p o r t JEANNENEY, p . 9.
mes principales que peut éventuellement revêtir la contribution fran- çaise et qui sont, l'aide intellectuelle d'une part, et l'aide matérielle d'autre part.
Notre propos n'est pas de nous étendre sur cette partie descrip- tive, où les rapporteurs s'en tiennent à des considérations générales sur le sous-développement, sur les diverses modalités de l'aide et sur les déviations qu'elle engendre parfois. Dans ce dernier ordre d'idées le r a p p o r t intervient à la manière d'un moraliste et prône certaines attitudes (état d'esprit - respect de la v e n t é - discrétion et modes- tie) dont on ne décèle qu'un lointain rapport avec les dangers de néo- colonialisme et de paternalisme qu'il dénonce fort justement par ailleurs.
La deuxième partie du rapport, de loin la plus importante, aborde, nous l'avons dit, sous forme de questionnaire les problèmes particu- liers à la Politique française de Coopération. Cette démarche conduit à s'interroger successivement sur :
— les raisons d'une politique de coopération;
— les moyens financiers que la France peut consacrer à cette politique sans compromettre son propre développement;
— les objectifs à atteindre.
A. — LES RAISONS D'UNE POLITIQUE DE COOPÉRATION.
Une distinction est faite entre les pays avec lesquels la France entretient des relations privilégiées (à l'intérieur de la Zone franc) et ceux qui ne bénéficient qu'accessoirement de l'aide française. Si les rapporteurs retiennent, en ce qui concerne les pays anciennement colonisés, des raisons et des arguments d'ordre économique, ils font appel, en revanche, à des motivations d'ordre moral, culturel, et éven- tuellement politique pour justifier une politique générale d'aide au Tiers Monde.
P o u r subtils qu'ils soient, les arguments développés ne sont guère convaincants, surtout lorsqu'ils tendent à minimiser les avantages économiques (qu'ils soient commerciaux ou monétaires) que la France tire des relations particulières entretenues avec les Etats a p p a r t e n a n t à la Zone franc. I l en va ainsi de la conclusion selon laquelle l'ancienne Puissance coloniale est périodiquement contrain- te de remédier au déficit de la balance commerciale et de la balance des paiements des Pays d'Afrique Noire francophone. Aujourd'hui encore il n'est pas fait mystère de la situation largement excédentaire de la balance générale des deux principaux groupements économi- ques régionaux (Afrique Occidentale - Afrique Equatoriale). En mai
1972 les Etats africains et malgache disposaient auprès du Trésor français d'environ 380 millions de dollars de réserves de changes, dont 100 millions pour l'Afrique Equatoriale (Cameroun compris) et 280 millions de dollars pour l'Afrique Occidentale (Togo com- pris) (22). En minimisant de la sorte les avantages que procure à la France l'étroite coopération économique et monétaire avec les Etats africains et malgache, le Rapport Jeanneney dessert, plus qu'autre chose, la cause de la Coopération et donne aux Cartiéristes des armes inespérées.
En revanche, le document voit dans les raisons morales et Je besoin de rayonnement culturel et politique des motivations détermi- nantes de cette politique de coopération. Il met l'accent, d'autre part, sur les obligations contractées par l'ancienne Métropole à l'égard des pays qui lui étaient autrefois soumis, et justifie indirectement l'orien- tation géographique de l'aide française. Envers l'Humanité toute entière la France a des devoirs auxquels elle ne peut échapper sous peine de « renier la civilisation qu'elle incarne. Plus que toute autre Nation elle désire diffuser au loin sa langue et sa culture... Un rayon- nement lui est nécessaire qui doit être l'œuvre d'hommes prêts à s'expatrier et d'une culture prétendant à l'universalité... » (23).
Dictée par les impératifs de la décolonisation, la Coopération ne se sépare pas également de l'ambition nationale globale telle qu'elle a été exprimée par le général de Gaulle (24). Le rapport ne se fait pas faute de le rappeler : il souligne notamment l'appui et l'amitié que la France est en droit d'attendre de pays qui bénéficient de son aide. L'indépendance du Tiers Monde est incontestablement un fac- teur de consolidation de l'indépendance de la France dans un monde dominé par les deux Super Grands.
B. — LES MOYENS FINANCIERS.
Après avoir dressé un bilan de l'aide financière de la France, entre 1956 et 1962, le rapport insiste sur la nécessité de fixer pour une longue période le pourcentage de l'aide publique, mais cela donne une double limite : les possibilités des Finances publiques françaises et la croissance des efforts des autres partenaires du C.A.D.
« Dans l'état actuel des choses, il paraît possible de maintenir, mais raisonnable de ne pas dépasser, le taux actuel de l'aide publique de
(22) Le Monde, 24 novembre 1972.
(23) Rapport JEANNENEY, op. cit., p. 44.
(24) Cf. J. MIALET, « La coopération dans la politique étrangère de la France >.
Revue juridique et politique. Indépendance et coopération, 1968, n° 3, pp. 811-832.
1,50 % du P.N.B., ce qui permettrait de doubler les ressources consa- crées à la coopération d'ici 1975, si la croissance (de 5 % par an) du P.N.B. se réalise» (25). La réduction constante de l'aide publique française constatée au cours des dernières années (26) nous éclaire sur la suite donnée à cette dernière recommandation du Rapport Jeanneney. Il est par conséquent inutile de nous attarder plus long- temps dessus.
C. — LES OBJECTIFS.
Comme on peut facilement l'imaginer, l'essentiel du rapport est consacré à la définition d'orientations nouvelles et de priorités plus axées sur le développement. Le rapport ne laisse planer aucun doute sur l'illusion d'une indépendance juridique qui ne serait pas mise au service d'une indépendance économique. Pour atteindre cet objectif, certains obstacles doivent être levés. Le rapport n'hésite pas à mettre en lumière certaines déviations et à formuler des critiques qui n'ont rien perdu de leur actualité. Allant plus loin encore, il développe un certain nombre de propositions, tout à la fois concrètes et pertinentes qui ont trait aussi bien à la formation des cadres et au développement agricole qu'à la constitution d'ensembles économiques régionaux à vocation industrielle ou monétaire.
A la nécessité d'un renforcement de l'indépendance économique doit nécessairement correspondre la fin d'une situation de dépendan- ce vis-à-vis de l'ancien Etat colonial, elle-même liée à la perpétuation des structures économiques et sociales dépassées. « La France doit se déclarer disposée à faire bénéficier les Etats avec lesquels elle coopère du régime qui paraît à leurs dirigeants le plus adapté à leur déve.
loppement. C'est à chaque pays qu'il appartient de peser les avanta- ges et les inconvénients pour lui du système offert. Il est probable d'ailleurs que le point d'équilibre sera différent suivant les caracté- ristiques propres à chacun d'eux » (27).
Le titre du rapport « Politique de Coopération avec les Pays en voie de développement » traduit à lui seul une des préoccupations essentielles exprimées par le groupe de travail, à savoir un redéploie- ment de l'aide au profit de pays où la France n'a pas eu autrefois de responsabilités politiques. C'est sans aucun doute à ce même souci de redéploiement de l'aide que répondait le voyage officiel que le géné- ral de Gaulle entreprit, du 21 septembre au 16 octobre 1964, dans dix
(25) R a p p o r t JEANNENEY, p . 70.
(26) Cf. ÛI/nt, p p . 32 e t se.
(27) R a p p o r t JEoUfNENEY, p. 90.
Etats du continent sud-américain (28). Un rapide aperçu de la répar- tition de l'aide publique française (29) fait clairement ressor- tir le caractère illusoire de cet objectif, et apporte une nouvelle fois la démonstration que la Politique française de coopération reste fortement marquée par les relations particulières entretenues avec les Pays de la Zone franc.
Le Rapport Jeanneney insiste en dernier lieu sur la nécessité d'une rupture avec le passé colonial. La Politique élaborée en 1960 et 196 L (tout porte à croire qu'il s'agissait au plus d'un simple aménagement des anciens rapports coloniaux) a peut-être permis d'aborder, sans crise majeure ni heurts graves la phase de la décolonisation, mais elle se doit maintenant d'évoluer « par des transitions concertées avec les intéressés et suffisamment ménagées dans le temps pour qu'une amé- lioration des mécanismes ne puisse en aucun cas apparaître de la part de la France comme une volonté de rupture» (30).
Plus de dix années de pratique n'ont pourtant pas mené à cette évolution ni même à l'adaptation d'une coopération dont le cadre et les modalités ont été fixés de la façon la plus rigide. La plupart des recommandations du Rapport Jeanneney sont donc restées lettre morte et dans certains domaines, la situation s'est même dégradée par rapport à ce que dénonçaient, déjà en 1963, les rapporteurs. Engagés, en cette dernière décennie, dans la voie de la consolidation de leur indépendance, en somme dans celle de la décolonisation radicale, les Etats africains s'accommodent de plus en plus mal des nombreuses
« barrières » édifiées par l'ancien colonisateur et prennent ombrage du rôle prépondérant qu'il continue à jouer dans leur vie politique, économique et culturelle.
A un moment où certaines organisations internationales et une partie de l'opinion publique mondiale se laissaient aller au scepti- cisme et s'interrogeaient sur l'efficacité et l'utilité de l'aide au Tiers Monde, le Gouvernement français a cru bon, pour sa part, de confier en 1970 à un groupe de travail présidé par M. Georges Gorse, ancien ministre (31), le soin de dresser le bilan d'une décennie de coopéra- tion avec les Pays en voie de développement, et en particulier avec les Pays d'Afrique Noire francophone. Après un an de travail, le Comité des « Sages » a remis au Premier ministre français, le
(28) Nous renvoyons aux nombreux discours prononcés par le général de Gaulle en Amérique latine. Ch. de GAULLE, Discours et messages, tome IV, Pour l'effort, Ed. Plon, 1970, pp. 251-307.
(29) Document O.C.D.E. cf. infra.
(30) Rapport JEANNENEY, p. 84.
(31) M. Gorse détenait le portefeuille du Travail dans le deuxième gouver- nement Messmer, issu des élections législatives de mars 1973.
15 juin 1971, u n document volumineux dont les critiques et les conclu- sions aussi évidentes que gênantes ont, en vérité, peu de chances d'être rendues publiques u n jour, encore moins d'être entendues par les responsables de la Politique africaine de la France.
SECTION I I
VERS UN REAMENAGEMENT
DE LA POLITIQUE FRANÇAISE DE COOPERATION ? La continuité en matière de politique africaine dont aiment à 8e targuer les milieux dirigeants français (32) ne peut faire oublier les aspects négatifs que comporte l'évolution de l'aide française au cours des dernières années. A partir d'une même constatation les Rapports Gorse et Abelin invitent, mais en vain, semble-t-il, le Gouvernement français à reconsidérer l'ensemble de la Politique de Coopération, et à définir des orientations nouvelles qui assureraient u n développe- m e n t h a r m o n i e u x des Pays africains et malgache.
§ 1. — Le bilan d ' u n e d é c e n n i e : le Rapport G o r s e (33).
Après u n e introduction préliminaire brossant u n tableau de la situation générale d u Tiers Monde, le document est divisé en trois parties qui traitent successivement :
— des orientations à donner à l'aide française;
— des instruments de la politique d'aide;
— et enfin, de la définition et de la mise en oeuvre de la Politi- que de Coopération.
E n introduction, l'intention des rapporteurs est de mettre en évidence l'écart sans cesse grandissant entre les Nations riches et les Nations pauvres, et de proposer des solutions globales aux insuffisan- ces de l'action internationale actuellement entreprise en faveur du Tiers Monde. Le r a p p o r t souligne la régression en valeur des efforts
(32) On prêtait notamment à l'ancien Président Pompidou la phrase suivante :
« Je suis à peu près le seul en France à croire en la coopération avec l'Afrique ».
(33) Jugé sans doute trop explosif, le rapport n'a jamais été publié. La presse écrite en a cependant rendu compte : Le Monde, 22 septembre 1971 ; L'Express, 17-23 janvier 1972 ; Revue française d'Etudes politiques africaines, n° 70, octobre 1971 ; Revue Esprit, novembre 1972.
