CHAPITRE PREMIER - LA POLITIQUE FRANÇAISE DE COOPÉRATION EN AFRIQUE

LA C O O P E R A T I O N , N O U V E L L E F O R M E D E R E L A T I O N S I N T E R N A T I O N A L E S

E N T R E ' L ' A N C I E N C O L O N I S A T E U R E T L E N O U V E L E T A T

La leçon de l'Histoire aura été finalement à l'origine de la recon- version constatée dans la politique coloniale française. En Extrême- Orient et en Afrique du Nord, « la décolonisation fut pour la France le résultat d'un combat en retraite » (1) et les formules « Indépen- dance dans l'interdépendance », « Eurafrique », servaient le plus sou- vent à masquer les concessions arrachées par la force. Après le

« Non » de la Guinée le 28 septembre 1958 et l'échec de la formule communautaire proposée par la Constitution du 4 octobre de la même année, les responsables français doivent une nouvelle fois se soumet- tre au cours de l'Histoire et reconnaître le droit à l'indépendance auquel aspirent les Pays d'Afrique Noire et Madagascar. Il fallut certes se résigner à l'inévitable, voire même le devancer, mais faire en sorte, avant tout, que la nouvelle répartition des compétences dans les domaines juridique et politique ne remette en cause la situation privilégiée et prépondérante de l'ancienne Métropole.

Dans un pays où l'idée même de Confédération était qualifiée de subversive quelque deux ans auparavant, le nouveau type de relations instauré par la France, sous le nom de coopération, vise assurément à

(1) J.-B. DUROSELLE, La Politique de la France. Politiques nationales envers les jeunes Etats. Cahiers de la Fondation nationale des Sciences politiques, n° 121, p. 181.

tempérer les conséquences d'une indépendance devenue irréversible, et à prolonger, sinon à consolider au-delà des mutations politiques et juridiques indispensables la présence multiforme de l'ancien colonisateur : présence de ses techniciens en grand nombre et pour long- temps encore, de son armée en certains points stratégiques essentiels, contrôle de la vie économique et financière, débouchés et sources de fournitures assurés, vaste zone monétaire autour du Franc, et enfin hégémonie linguistique et culturelle.

La poursuite de tels objectifs explique le caractère empirique, et plus ou moins pragmatique des relations franco-africaines et rend difficile toute définition d'une doctrine ou d'une Politique (au sens large du terme) française en matière de coopération avec les Pays en voie de développement (2). Le peu d'écho rencontré par les recom- mandations du Rapport Jeanneney, le refus de publier le dernier Rapport Gorse, et la timidité du Rapport Abelin témoignent de la farouche détermination du Gouvernement français à ne pas infléchir pour l'essentiel une politique qui n'a cessé, au cours des dernières années, de se dégrader et d'évoluer dans un sens défavorable aux pays africains (3). Une plus grande compréhension de la part de l'ancien colonisateur, pour ne pas parler d'un plus grand sens des réalités, rendrait pourtant plus crédibles les efforts qu'il tend à déployer en faveur du Tiers Monde, tant au niveau européen, qu'au niveau mondial

SECTION 1

LES DIFFICULTES D'ELABORATION D'UNE POLITIQUE DE COOPERATION

En signant avec les Etats africains et malgache des accords de coopération négociés dans certains cas avant la reconnaissance offi- cielle de l'indépendance, l'ancienne puissance coloniale a, de toute évidence, une double préoccupation :

(2) Voir E. JoUVE, « Coopération et développement dans la pensée politique des dirigeants de la Ve République ». Communication au Colloque franco-britan- nique sur « Indépendance et Dépendance » organisé par la Fondation nationale des Sciences politiques les 6, 7 et 8 mai 1976 à Paris.

(3) Pour une comparaison des grands thèmes abordés par les trois grands rapports, voir J. POIRIER et J. Touscoz, « Théories et doctrines de la coopé- ration à partir des Rapports JEANNENEY, CORSE et ABELIN e. Communication au Colloque jranco-britxmnique sur « Indépendance et Dépendance », Paris, mai 1976.

— d'une part, assumer une part de responsabilité à l'égard de l'ancien Empire, en octroyant l'aide matérielle et culturelle nécessaire à la réalisation des objectifs de progrès économique et social;

— d'autre part, conserver une place privilégiée dans la vie politique, économique, sociale et culturelle des nouveaux Etats et par la même occasion substituer à la domination directe une forme nouvelle d'influence, certes diffuse, mais aussi dange- reuse que la précédente.

La poursuite de ces deux objectifs, contradictoires, mais profon- dément liés dans les domaines où la France apporte son aide (4) voue à l'échec tous les efforts de définition d'une Politique mise au service d'une indépendance réelle et avant tout économique des anciens Territoires d'Outre-Mer.

S I . — De l'Empire à l'empirisme.

Jusqu'en 1960, la souveraineté directe qu'exerce la France sur les Territoires qui composent l'Empire, s'accompagne du phénomène de domination totale propre à tout régime colonial. L'autonomie politique reconnue par la Constitution du 4 octobre 1958, pas plus que la décentralisation administrative amorcée auparavant par la loi-cadre du 23 juin 1956, n'a apporté aucun changement dans les rapports de type colonial existant entre la France et les Etats issus des anciennes Fédé- rations d'A.O.F., d'A.E.F. et Madagascar. En associant la phase d'accession à la souveraineté internationale à la signature d'accords- types de coopération, la France cherche une nouvelle fois à « institu- tionnaliser » sa prééminence politique (en dépit d'un relâchement des liens constitutionnels et juridiques), mais aussi et surtout sa pré- éminence économique, monétaire et culturelle. Cela permet de maintenir les Etats membres ou non de la Communauté « deuxième manière » dans une situation de dépendance étroite et quelquefois même totale.

(4) Le différend pétrolier franco-algérien a montré les limites de cette coopé- ration, lorsque le nouvel Etat entendait se libérer de contraintes imposées au lendemain de la décolonisation.

A. — LA PROTECTION DES NATIONAUX FRANÇAIS.

Nous aurons l'occasion d'évoquer (5) la grande disproportion entre le régime privilégié dont bénéficient les Nationaux français établis en Afrique Noire et à Madagascar et les nombreuses difficul- tés auxquelles se heurtent l'ensemble des travailleurs africains en France (6). La sauvegarde des droits des Nationaux français est, de façon générale, assurée par des Conventions d'Etablissement; dans certains cas (et il en va ainsi pour le Sénégal) est venu s'ajouter un deuxième texte : l'accord multilatéral sur les droits fondamentaux des Nationaux des Etats de la Communauté. Les ressortissants de l'ancienne Métropole se voient reconnaître des garanties et des droits sensiblement identiques à ceux dont jouissent les Nationaux africains et malgaches, qu'il s'agisse du respect des droits acquis, de la « protection des biens meubles et immeubles, les droits et intérêts d'en jouir », « de l'accès aux emplois publics et privés » ou même de la représentation dans les organismes de défense des intérêts économi- ques. Toutes ces dispositions ont une grande importance dans la mesure où elles « codifient » le monopole de fait dont jouissent les Nationaux français (personnes physiques et morales) dans les acti- vités économiques des pays anciennement colonisés.

B. — LA RÉMANENCE DES LIENS POLITIQUES, ÉCONOMIQUES ET CULTURELS.

« Face à un ancien Empire récemment décolonisé, l'attitude de rémanence est en quelque sorte celle de la défensive pure, comme sur une succession de lignes fortifiées... (7) ». Allant à l'encontre des notions d'indépendance et de souveraineté qui impliquent « l'exclu- sivité, l'autonomie et la plénitude des compétences des nouveaux Etats» (8), cette attitude est celle de la France, au lendemain de la décolonisation et de la signature des accords de coopération.

1) Le domaine politique.

L'indépendance s'étant traduite par une rupture des liens de domination politique et juridique, l'attitude de la France dans ce

(5) Infra, pp. 128 et ss.

(6) Voir à ce propos Sally N'DONGO, La coopération franco-africaine, Ed.

Maspero, 1970.

(7) J.-B. DUROSELLE, op. cit., pp. 177 et s., pp. 207 et s.

(8) Ch. ROUSSEAU, Précis de droit international public, Dalloz, 1971, p. 99.

domaine consiste beaucoup moins « à contenir par un cadre juridique rigide les possibilités d'action » (9) des Gouvernements africains, qu'à intervenir, d'une façon ouverte ou occulte, pour soutenir tel Homme politique ou tel régime dont l'amitié et la fidélité lui sont indéfectibles (10).

Aux termes des accords de défense, la France conserve des bases et des troupes dans certaines des anciennes colonies et se réserve la possibilité d'intervenir militairement pour parer à toute menace inté.

rieure ou extérieure contre l'intégrité territoriale d'un Etat africain.

Le libellé général des accords lui permet par ailleurs d'apprécier dis- prement dit, l'Ancienne Puissance coloniale n'hésite pas à justifier ses opérations militaires par de simples demandes émanant des gouvernements en place. C'est notamment le cas au Zaïre, au Tchad et au Sahara occidental.

L'ingérence dans les affaires intérieures peut se manifester plus discrètement sous la forme de pressions que le Gouvernement français est en mesure d'exercer sur tel ou tel Etat africain, en posant certaines conditions politiques au financement d'un projet déterminé (11).

Le maintien d'une assistance technique à des postes de responsabi-

2) Le domaine économique (13).

En établissant des liens privilégiés avec les Etats africains et malgache, la France poursuit un double objectif :

— s'assurer une part majoritaire dans le commerce des territoires anciennement colonisés;

— maintenir la cohésion d'une zone monétaire au sein de laquelle elle joue un rôle prépondérant.

a) Les échanges commerciaux.

Sans porter atteinte aux droits souverains des Etats africains en matière de conclusion d'accords commerciaux ou de conventions douanières avec les pays tiers, les accords de coopération consécutifs à l'indépendance assurent un débouché important à l'activité écono- mique et commerciale de l'ancienne Puissance coloniale, par le jeu des préférences commerciales et des franchises douanières. L'article 15, alinéa 1er, de l'Accord franco-sénégalais précise que « le régime préférentiel réciproque... comporte notamment des débouchés privilégiés qui peuvent résulter en particulier d'organisations de mar- chés et le principe de la libre circulation et de la franchise douanière (14) ». Il est vrai qu'en vertu de la réciprocité de ce régi- me préférentiel, les facilités consenties aux produits métropolitains sont en partie compensées par les surprix à l'exportation sur le mar- ché français dont bénéficient les produits agricoles africains. Le?

textes vont encore plus loin puisqu'ils prévoient la mise en place de Commissions mixtes ayant pour mission, une ou deux fois l'an, d'établir les Plans d'importation des Etats africains et de coordon- ner les politiques commerciales à l'égard des pays tiers. Ces garanties et privilèges commerciaux accordés en contrepartie de l'aide finan- cière dispensée par l'ancienne Métropole revêtent une plus grande signification dans le contexte monétaire de la Zone franc, issue de la période coloniale et à laquelle acceptent d'adhérer les nouveaux Etats.

(13) Pierre MOUSSA, « Décolonisateurs et décolonisés. Leurs rapports écono- miques Politiques nationales envers les jeunes Etats, op. cit., pp. 149-163.

(14) La zone de libre échange instaurée par les deux Conventions de Yaoundé (1963 et 1969) a étendu le régime de libre circulation des marchandises et de non-discrimination aux autres partenaires de la C.E.E. et aux Etats africains associés (voir à ce propos Nicole DELORME, L'association des Etats africains et malgache à la Communauté économique européenne, L.G.D.J. Paris, 1972). La France continue néanmoins à occuper une place prépondérante dans le commerce extérieur du Sénégal. Cf. infra, pp. 104 et s&.

b) La rémanence des liens monétaires.

Sans anticiper sur notre deuxième Partie, on peut dire que les dispositions monétaires contenues dans les accords de coopération signés au lendemain de l'indépendance, comme le Traité du 12 mai 1962 qui a posé les règles de fonctionnement de l'U.M.O.A., consa- crent officiellement l'hégémonie économique de l'ancien colonisateur et lui confient un rôle déterminant dans la définition de la politique monétaire et bancaire des pays décolonisés (15).

3) Le domaine culturel.

L'un des aspects les plus frappants est sans aucun doute la place qu'occupent officiellement dans les pays indépendants la langue et la culture françaises. L'enseignement, du fait même qu'il repose sur les enseignements primaire et secondaire : les Conventions passées ultérieurement n<e font pas état de réformes pourtant indispensables à la définition d'une politique cohérente d'alphabétisation et de

empirisme, le Gouvernement confie en 1963 à une Commission d'Etude présidée par M. Jean-Marcel Jeanneney le soin d'établir un rapport détaillé sur la « Politique de Coopération avec les Pays en voie de développement », et par là même de définir un cadre nouveau aux relations entre la France et son ancien Empire.

§ 2. — Essai de définition d'une Politique de Coopération : le Rapport Jeanneney.

La Ve République ayant haussé la Coopération au rang des grandes ambitions de la France, le Gouvernement juge nécessaire, en 1963, d'arrêter sa politique en toute connaissance de cause. A cet effet, il institue (16) auprès du ministère d'Etat chargé de la Réforme administrative, une Commission chargée « d'étudier les divers élé- ments d'une politique de coopération avec les Pays en voie de déve- loppement, appartenant ou non à la Zone franc, ainsi que l'organisa- tion administrative et financière nécessaire à la mise en œuvre de cette politique » (17). Rédigé à partir de rapports particuliers, le document, plus connu sous le nom de « Rapport Jeanneney » a été remis le 18 juillet 1963 au Gouvernement français qui en décide aussitôt la publication, exception faite des propositions concernant les structu- res administratives dont il a estimé plus opportun de conserver la primeur.

Avant d'en examiner les grandes lignes et de formuler, éventuel- lement, les critiques auxquelles selon nous il s'expose, il n'est pas sans intérêt de rappeler que le rapport a eu le mérite, en son temps, de justifier l'intérêt porté par la France à des pays auxquels ne la rattache plus aucun lien juridique et politique. Cet effort de clarifi.

cation s'avérait d'autant plus utile qu'il intervenait à un moment où une vaste campagne de presse tendait à faire accréditer la thèse selon laquelle le sous-développement et le sous-équipement de certaines régions de France seraient dus en partie aux énormes gaspillages qu'entraîne la politique d'aide à l'Afrique. « Nous perdons notre argent et nos obligés deviennent aussitôt nos ennemis. C'est une façon coûteuse de se faire des ennemis. Laissons au repos les peuples arrié- rés. Les capitaux seront mieux employés à rénover nos villes, à cons- truire et à moderniser nos industries» (18).

(16) Par décret 63.243 du 12 mars 1963.

(17) Art. premier du décret précité.

(18) Article de Pierre GAXOTTE, Le Figaro du 1ER octobre 1956.

Sous le titre « Attention la France dilapide son argent » Ray- mond Cartier reprend à son compte ces accusations dans trois arti- cles parus dans l'hebdomadaire Paris-Match (19). Il donnera d'ailleurs son nom à une « théorie » politique, le « cartiérisme », qui, il faut malheureusement en convenir, continue à susciter un certain écho auprès des Français et jusque dans les milieux dirigeants. des propositions concrètes pour atteindre les objectifs assignés à l'action d'aide et de coopération.

mes principales que peut éventuellement revêtir la contribution fran- çaise et qui sont, l'aide intellectuelle d'une part, et l'aide matérielle d'autre part.

Notre propos n'est pas de nous étendre sur cette partie descrip- tive, où les rapporteurs s'en tiennent à des considérations générales sur le sous-développement, sur les diverses modalités de l'aide et sur les déviations qu'elle engendre parfois. Dans ce dernier ordre d'idées le r a p p o r t intervient à la manière d'un moraliste et prône certaines attitudes (état d'esprit - respect de la v e n t é - discrétion et modes- tie) dont on ne décèle qu'un lointain rapport avec les dangers de néo- colonialisme et de paternalisme qu'il dénonce fort justement par ailleurs.

La deuxième partie du rapport, de loin la plus importante, aborde, nous l'avons dit, sous forme de questionnaire les problèmes particuliers à la Politique française de Coopération. Cette démarche conduit à s'interroger successivement sur :

— les raisons d'une politique de coopération;

— les moyens financiers que la France peut consacrer à cette politique sans compromettre son propre développement;

— les objectifs à atteindre.

A. — LES RAISONS D'UNE POLITIQUE DE COOPÉRATION.

Une distinction est faite entre les pays avec lesquels la France entretient des relations privilégiées (à l'intérieur de la Zone franc) et ceux qui ne bénéficient qu'accessoirement de l'aide française. Si les rapporteurs retiennent, en ce qui concerne les pays anciennement colonisés, des raisons et des arguments d'ordre économique, ils font appel, en revanche, à des motivations d'ordre moral, culturel, et éven- tuellement politique pour justifier une politique générale d'aide au Tiers Monde.

P o u r subtils qu'ils soient, les arguments développés ne sont guère convaincants, surtout lorsqu'ils tendent à minimiser les avantages économiques (qu'ils soient commerciaux ou monétaires) que la France tire des relations particulières entretenues avec les Etats a p p a r t e n a n t à la Zone franc. I l en va ainsi de la conclusion selon laquelle l'ancienne Puissance coloniale est périodiquement contrain- te de remédier au déficit de la balance commerciale et de la balance des paiements des Pays d'Afrique Noire francophone. Aujourd'hui encore il n'est pas fait mystère de la situation largement excédentaire de la balance générale des deux principaux groupements économi- ques régionaux (Afrique Occidentale - Afrique Equatoriale). En mai

1972 les Etats africains et malgache disposaient auprès du Trésor français d'environ 380 millions de dollars de réserves de changes, dont 100 millions pour l'Afrique Equatoriale (Cameroun compris) et 280 millions de dollars pour l'Afrique Occidentale (Togo compris) (22). En minimisant de la sorte les avantages que procure à la France l'étroite coopération économique et monétaire avec les Etats africains et malgache, le Rapport Jeanneney dessert, plus qu'autre chose, la cause de la Coopération et donne aux Cartiéristes des armes inespérées.

En revanche, le document voit dans les raisons morales et Je besoin de rayonnement culturel et politique des motivations détermi- nantes de cette politique de coopération. Il met l'accent, d'autre part, sur les obligations contractées par l'ancienne Métropole à l'égard des pays qui lui étaient autrefois soumis, et justifie indirectement l'orien- tation géographique de l'aide française. Envers l'Humanité toute entière la France a des devoirs auxquels elle ne peut échapper sous peine de « renier la civilisation qu'elle incarne. Plus que toute autre Nation elle désire diffuser au loin sa langue et sa culture... Un rayonnement lui est nécessaire qui doit être l'œuvre d'hommes prêts à s'expatrier et d'une culture prétendant à l'universalité... » (23).

Dictée par les impératifs de la décolonisation, la Coopération ne se sépare pas également de l'ambition nationale globale telle qu'elle a été exprimée par le général de Gaulle (24). Le rapport ne se fait pas faute de le rappeler : il souligne notamment l'appui et l'amitié que la France est en droit d'attendre de pays qui bénéficient de son aide. L'indépendance du Tiers Monde est incontestablement un fac- teur de consolidation de l'indépendance de la France dans un monde dominé par les deux Super Grands.

B. — LES MOYENS FINANCIERS.

Après avoir dressé un bilan de l'aide financière de la France, entre 1956 et 1962, le rapport insiste sur la nécessité de fixer pour une longue période le pourcentage de l'aide publique, mais cela donne une double limite : les possibilités des Finances publiques françaises et la croissance des efforts des autres partenaires du C.A.D.

« Dans l'état actuel des choses, il paraît possible de maintenir, mais raisonnable de ne pas dépasser, le taux actuel de l'aide publique de

(22) Le Monde, 24 novembre 1972.

(23) Rapport JEANNENEY, op. cit., p. 44.

(24) Cf. J. MIALET, « La coopération dans la politique étrangère de la France >.

Revue juridique et politique. Indépendance et coopération, 1968, n° 3, pp. 811-832.

1,50 % du P.N.B., ce qui permettrait de doubler les ressources consa- crées à la coopération d'ici 1975, si la croissance (de 5 % par an) du P.N.B. se réalise» (25). La réduction constante de l'aide publique française constatée au cours des dernières années (26) nous éclaire sur la suite donnée à cette dernière recommandation du Rapport Jeanneney. Il est par conséquent inutile de nous attarder plus long- temps dessus.

C. — LES OBJECTIFS.

Comme on peut facilement l'imaginer, l'essentiel du rapport est consacré à la définition d'orientations nouvelles et de priorités plus axées sur le développement. Le rapport ne laisse planer aucun doute sur l'illusion d'une indépendance juridique qui ne serait pas mise au

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