MINISTERE DE LA JUSTICE SERVICE DES AFFAIRES EUROPEENNES ET INTERNATIONALES PARIS

MINISTERE DE LA JUSTICE

SERVICE DES AFFAIRES EUROPEENNES ET INTERNATIONALES PARIS

G ESTION DES ACCIDENTS COLLECTIFS EN COOPERATION INTERNATIONALE . C OOPERATION AVEC LA F RANCE

L E CAS DE L ’I TALIE

Novembre 2006

G ESTION DES ACCIDENTS COLLECTIFS EN COOPERATION INTERNATIONALE . C OOPERATION AVEC LA F RANCE

Les modalités d’intervention et de coopération avec la France à l’occasion d’un accident collectif, depuis l’information de la victime et jusqu’au procès

R APPORT DE DROIT I TALIEN

INTRODUCTION. PROCEDURES D’INDEMNISATION DE DROIT COMMUN

A.PRINCIPES GENERAUX

B.ACTION DES VICTIMES CONTRE LE RESPONSABLE DE L’ACCIDENT ET SON ASSUREUR

PREMIERE PARTIE. AMENAGEMENTS CONVENTIONNELS ET LEGISLATIFS DU SYSTEME D’INDEMNISATION DES VICTIMES D’ACCIDENTS COLLECTIFS

SECTION I.L’ INADEQUATION DU SYSTEME LEGAL DE RESPONSABILITE CIVILE ET D’ASSURANCE A LA PROBLEMATIQUE DES ACCIDENTS COLLECTIFS

SECTION II.LES AMENAGEMENTS CONVENTIONNELS

SECTION III. L’AMENAGEMENT LEGISLATIF

DEUXIEME PARTIE. LES MESURES DE COOPERATION INTERNATIONALE DANS L’HYPOTHESE DE L’ACCIDENT COLLECTIF A CARACTERE

TRANSNATIONAL ET/OU TRANSFRONTALIER SECTION I. L’ABSENCE DE DISPOSITIF LEGISLATIF ADEQUAT

SECTION II. L’EXEMPLE DE LA CATASTROPHE DU TUNNEL DU MONT BLANC :

AMENAGEMENTS DIPLOMATIQUES, JUDICIAIRES ET CONVENTIONNELS

I NTRODUCTION . P ROCEDURES D ’ INDEMNISATION DE DROIT COMMUN

A. Principes généraux

Les hypothèses d’accidents dans lesquels sont impliquées plusieurs parties, en raisonnant en termes de structure du système de responsabilité civile, ne sont pas expressément prévues et réglées puisque les règles générales du droit italien sont susceptibles d’être appliquées même lorsque le dommage causé a frappé une multiplicité de sujets¹. La particularité de l’évènement en mesure de causer un dommage qui frapperait une multiplicité de sujets, permet d’identifier dans la discipline de la responsabilité objective, et en particulier dans la disposition relative au développement des activités dangereuses (art.

2050 C. civ.), la norme susceptible de traiter la responsabilité pour accidents collectifs².

Pour la mise en œuvre de la responsabilité sanctionnée par l’article 2050 C. civ. doivent être considérées comme dangereuses non seulement les activités prises en compte pour la prévention des accidents et la protection de la sécurité publique, mais aussi toutes celles qui, même si elles ne font pas l’objet d’une réglementation spécifique, présentent une dangerosité intrinsèque ou dépendant des modalités de leur exercice ou encore des moyens employés³.

1 D. BADANO Mass torts : l’optique assurantielle, in Resp. civ. preve, 2002, IIIe partie, p. 610. Dans l’ordre juridique italien les class actions ne sont pas prévues pour l’hypothèse d’accidents collectifs tout comme est étrangère à la culture juridique italienne l’idée d’un système d’indemnisation à fonction punitive analogue à celui qui est en application aux USA où l’on parle de punitive or exemplary dommages.

2 Les dispositions de l’article 2050 prévoient que « quiconque cause un dommage à autrui dans le développement d’une activité dangereuse, par sa nature même ou à raison de la nature des moyens employés, est tenu à réparation s’il ne fait pas la preuve qu’il a adopté toutes les mesures propres à éviter le dommage. Cf. R. CAVALO BORGIA, L’assurance de responsabilité civile, in Responsabilité et assurances, Traité de la responsabilité civile dirigé par M. FRANZONI, Milan, 2004, IV, p. 4, qui souligne l’inaptitude de la responsabilité pour faute à satisfaire les attentes de protection dans une société technologiquement avancée.

3 Cass. Civ., 2 mars 2001, n° 3022, Cass. Civ., 10 fév. 2003, n° 1954, qui soulignent que « constituent des activités dangereuses non seulement celles qui sont qualifiées comme telles par la loi sur la sécurité

Cette disposition du Code est susceptible d’application dans les cas où la conséquence d’un événement catastrophique résulterait des activités mentionnées. Habituellement les dommages causés à la collectivité par l’exercice de ces activités prennent place dans l’ample contexte du dommage environnemental, dont le système d’indemnisation repose sur des mécanismes financiers alimentés par des taxes et des cotisations, ce qui signifie que les coûts du dommage causé par l’impacte de ces activités est réparti entre les entreprises de la branche et incorporés dans leurs prix.

B. Action des victimes contre le responsable de l’accident et son assureur

Bien que l’assurance de responsabilité civile se présente comme l’instrument technico-financier qui garantit l’indemnisation de la victime, l’ordonnancement juridique italien manque d’un principe général en ce qui concerne le caractère obligatoire de l’assurance, qui ne vise que certaines catégories d’activités de particulière dangerosité⁴.

Le système italien et caractérisé par une structure binaire : l’assurance obligatoire dans les cas prévus par la loi ; pour le reste, l’assurance est facultative. Sont obligatoires :

- l’assurance de l’exploitant d’aéronef pour ce qui concerne le personnel navigant ;

- l’assurance de l’exploitant de lignes aériennes régulières pour ce qui concerne les passagers ;

- l’assurance de la RC pour l’emploi de l’énergie nucléaire ;

- l’assurance de la RC résultant de la circulation des véhicules à moteur et des embarcations ;

- l’assurance de la RC pour les dommages causés par les fuites d’hydrocarbures transportées par la voie maritime ;

- l’assurance pour les entreprises distributrices de pétrole et de gaz liquéfié.

dommage, non seulement par suite d’une action, mais aussi d’une omission, c’es à dire d’un défaut de précaution qu’il eut été nécessaire de prendre, en raison de la nature de l’activité exercée, en vertu des normes générales de diligence et de prudence.

4 R. Cavallo Borgia, L’assurance obligatoire de responsabilité civile, in Responsabilité et assurance, op.

cit., p. 278.

En outre, il est important de préciser que, tandis que dans le système italien le tiers victime n’a pas d’action directe contre l’assureur, la où l’assurance est obligatoire, la loi lui reconnaît expressément le droit d’agir directement contre l’assureur pour obtenir réparation de son préjudice.

Donc, en dehors des hypothèses spécifique qui font l’objet d’une réglementation particulière, la dangerosité de l’activité exercée n’est pas élevée au rang de critère général imposant l’obligation de l’assurance de la RC.

Parmi les assurances facultatives, se développe actuellement en Italie l’assurance RC en cas de pollution qui oblige l’assureur à prendre en charge l’indemnisation des dommages involontairement causés à des tiers par suite d’une pollution de l’environnement causée par l’activité visée dans la police d’assurance.

Cette police, élaborée par l’ANIA (Association nationale des entreprises d’assurances) avec la collaboration de la COFINDUSTRIA, couvre à la fois les dommages résultant d’une pollution accidentelle et ceux qui sont provoqués par une pollution graduelle.

Quant aux risques couverts, cette police vise damno emergens et/ou lucrum cessans ainsi que le dommage moral lié à la souffrance physique et/ou psychique (à condition que le fait à l’origine du dommage constitue une infraction pénale).

Enfin est apparu dans la pratique, même s’il connaît des dysfonctionnements, un système alternatif représenté par les fonds de compensation institués pour faire front à la réparation des dommages catastrophiques liés à la navigation et causés par la pollution provenant des hydrocarbures transportées.

P REMIERE PARTIE . A MENAGEMENTS CONVENTIONNELS ET LEGISLATIFS DU SYSTEME

D

’

INDEMNISATION DES VICTIMES D

’

ACCIDENTS COLLECTIFS

S

ECTION

I. L’

INADEQUATION DU SYSTEME LEGAL DE RESPONSABILITE CIVILE ET D

’

ASSURANCE A LA PROBLEMATIQUE DES ACCIDENTS

COLLECTIFS

C’est seulement à une époque récente que la loi de la responsabilité civile a été sollicitée et utilisée pour résoudre les problèmes liés aux dommages diffus causés par des « désastres de masse ». La manière dont la responsabilité civile peut être utilisée dans l’aire des mass torts a été vivement discutée par la doctrine italienne surtout après les événements bien connus comme par exemple, Seveso, Tchernobyl, Bhopal, Amoco Cadiz, Exxon Valdez, la thalidomide. La tentative faite pour affronter du point de vue juridique les responsabilités qui dans ces cas peuvent surgir, a mis à dure épreuve les capacités du système des juridictions de droit privé.

Les Etats-Unis sont en effet à l’avant-garde en matière de mass torts puisque les juridictions américaines se sont montrées particulièrement réceptives pour tenter des essais affectant le droit substantiel et le droit processuel, notamment parce que l’absence d’un système public d’assistance fait que la mise en œuvre d’un système de responsabilité civile y est souvent l’unique possibilité offerte aux nombreuses victimes pour obtenir réparation.

A titre préliminaire, il importe de bien cerner le phénomène, et d’identifier les problème substantiels et processuels qu’il fait naître. Par la locution mass torts on se réfère essentiellement à trois types distincts de désastres :

- les événements isolés qui lèsent simultanément de nombreuses victimes (accidents aériens, explosions, explosions nucléaires) ;

- les lésions en chaîne causées par le même produit au cours d’une certaine période de temps (thalidomide) ;

- les accidents qui provoquent des dommages aux personnes et/ou aux biens sur une aire déterminée du territoire (certains dommages environnementaux).

A la différence du droit nord-américain, dans lequel la question du dommage diffus est étroitement liée à la possibilité d’intenter une class action, le droit italien ne fait pas de place particulière au dommage diffus. La question apparaît donc étroitement corrélée à celle des intérêts diffus et à la recevabilité des demandes d’indemnisation émanant d’organismes associatifs ou d’organismes publics porteurs des intérêts généraux de la collectivité qui a souffert des événements rattachables à l’activité humaine.

La première catégorie de faits dommageables (un événement singulier faisant de nombreuses victimes) pose relativement moins de problèmes à la discipline traditionnelle de la responsabilité civile, en particulier il ne soulève pas des difficultés propres au lien de causalité, même si cette question de la causalité peut retrouver son importance dans les accidents d’automobile impliquant de nombreux véhicules.

Mais pour le reste, tout bien pesé, le système général de la responsabilité civile et d’assurance est vite apparu en Italie comme un instrument mal adapté à la réparation des désastres de masse. L’importance des indemnisations de masse est en effet en mesure de mettre à genoux le système d’assurance tout comme le système judiciaire. La préoccupation constante est de ne pas imposer aux premiers un fardeau intolérable et d’éviter aux seconds un véritable engorgement.

Il existe en effet diverses raisons qui se conjuguent pour ne pas gérer par la responsabilité le coût social des accidents de masse : la principale est que l’on ne peut demander à la responsabilité civile de remplir l’office d’un système de prévoyance sociale, avec au surplus, des coût de gestion particulièrement élevés.

Pour illustrer ces inconvénients, il suffits de rappeler que la Cour Constitutionnelle italienne a déclarées inconstitutionnelles les dispositions légales prises en application de la Convention de Varsovie qui plafonne le montant des indemnités dues en cas de perte de la vie humaine à la suite d’un accident de transport aérien.

S

ECTION

II. L

ES AMENAGEMENTS CONVENTIONNELS

On comprend qu’un système d’indemnisation fondé sur le principe de la réparation intégrale soit inadapté aux accidents de masse. Cela s’est vérifie en Italie à l’occasion de la catastrophe de SEVESO, de l’écoulement de la digue de STAVA ou encore de la tragédie du tunnel du Mont Blanc.

Toutes (ou presque) les suites de ces événements ont été réglées par la voie de transactions. C’est donc le contrat plus que la responsabilité civile qui a permis de régler de telles difficultés.

De même, la gestion processuelle de multiples et variés demandes d’indemnisation représenterait des coûts considérables. On comprend que les parties préfèrent aboutir à un accord moins dispendieux, malgré l’importance des coûts de transaction.

Le rôle fondamental de la transaction a été reconnu par la Cour des Comptes qui a approuvé la conduite du Président du Conseil des ministres qui ayant conduit une telle négociation. Selon la Cour en effet, le Président du Conseil a la compétence requise pour les actes, autres que politiques, dès lors que sont réunies les conditions suivantes :

- le caractère unitaire de la question à résoudre ;

- la difficulté à identifier les segments de compétence des divers ministères concernés ;

- l’indivisibilité de la question qui n’autorise pas le fractionnement de la compétence.

De cette manière, la section de contrôle de la cour des comptes a reconnu la compétence du Président du Conseil pour prendre le décret approuvant l’acte contenant les transactions conclues entre les administrations de l’Etat et les parties pour régler la question des dommages résultant de ces catastrophes (en particulier celles de SEVESO).

Les juridictions civiles, dans le cas de SEVESO, n’ont eu à s’occuper que de quelques demandes d’indemnisation de dommages non patrimoniaux, en s’efforçant d’ailleurs de traiter ces questions sans recourir à la responsabilité civile, c'est-à-dire en favorisant le recours à la médiation politique et au contrat.

La Cour constitutionnelle elle-même, saisie de la question, est sortie du filet normatif des règles de la responsabilité, en laissant de côté la faute de l’Etat, et en faisant de la personne le centre d’un système de sécurité sociale dans lequel l’Etat devient ainsi l’assureur des risques qui peuvent avoir des incidences sur des situations personnelles importantes. D’ailleurs, la Cour préfère parler d’ « indemnité » et ne prononce jamais les termes plus techniques de « réparation du dommage », considérant ainsi l’indemnité comme la réponse à une exigence d’équité, en laissant de côté ce qu’évoque la réparation, c'est-à-dire le nécessaire lien avec la réalité du dommage subi.

S

ECTION

III.

L’

AMENAGEMENT LEGISLATIF

L’unique exemple de tentative de création d’une discipline ad-hoc de traitement des suites d’un accident collectif est celui des accidents causés à la population civile, en temps de paix, par des avions militaires italiens ou étrangers, opérant légitimement dans l’espace aérien national. L’événement qui est actuellement à l’origine d’un projet de loi est constitué par l’impact d’un avion militaire nord-américain (basé à Aviano) sur des installations du téléférique du Cermis qui avait causé la mort de 20 personnes.

L’objectif du projet de loi est de garantir aux victimes, qu’elles soient étrangères ou italiennes, une indemnisation certaine. Parce que les vols militaires sont directement rattachables à la défense nationale qui incombe à l’Etat et constituent ainsi une manifestation de souveraineté qui est de la seule compétence de l’Etat, il est juste que ce dernier en subisse les éventuelles conséquences dommageables. Comme il existe une responsabilité objective de droit privé, il doit également exister une responsabilité objective de l’Etat dans certains cas.

En espèce, il s’agirait d’une responsabilité absolue, fondée sur le droit à l’intégrité des personnes et des biens. Reste le droit pour l’Etat de se retourner contre les organismes et les personnes qui seraient jugés responsables ou co- responsables des accidents.

Le projet prévoit la faculté pour les victimes de demander, à l’ouverture du procès ou en cours d’instance (dans l’hypothèse où il n’y a pas eu d’accord préalable), une provision égale au 4/5^èmes de la vraisemblable indemnisation,

provision qui serait accordée par ordonnance immédiatement exécutoire.

L’objectif de cette provision est de reconnaître aux victimes une réparation immédiate, même si elle n’est que partielle, des dommages subis afin de remédier aux lenteurs du procès. Cette solution ne heurte aucune norme des Codes de procédure civile et pénale et ne fait pas davantage obstacle au droit de se constituer partie civile dans l’éventuel procès pénal.

D EUXIEME PARTIE . L ES MESURES DE COOPERATION INTERNATIONALE DANS L ’ HYPOTHESE DE L ’ ACCIDENT COLLECTIF A CARACTERE TRANSNATIONAL ET / OU TRANSFRONTALIER

S

ECTION

I.

L’

ABSENCE DE DISPOSITIF LEGISLATIF ADEQUAT

De ce qui précède, il résulte clairement que l’ordonnancement juridique italien n’est pas doté d’un instrument prédéfini permettant d’affronter et de résoudre le cas particulier de l’accident collectif à caractère transfrontalier. Cela est d’autant plus évident que l’Italie n’a jamais ratifié le protocole additionnel de la Convention de Madrid qui ouvre aux collectivités publiques sous- étatiques la possibilité de créer des structures communes de coopération.

En effet, la loi italienne de transposition de la Convention de Madrid (art.

4, loi du 19 novembre 1984) dispose que seules les collectivités territoriales limitrophes de pays étrangers ou situées dans une zone de 25 km de la frontière peuvent participer à une coopération transfrontalière. Toutefois, le dépassement de ce limites a été en partie rendu possible par la réforme du titre 5 de la Constitution qui pose que les collectivités publiques peuvent passer des accords avec des organismes étrangers homologues et même dans certains cas avec des Etats étrangers sans aucune limite spatiale.

Mais à l’évidence de tels accords de coopération n’ont jamais eu pour ambition de régler les conséquences d’un accident transfrontalier. Il a donc fallu, faute de dispositions législatives générales, recourir à la transaction, c'est- à-dire à des accords d’indemnisation avec les victimes de l’accident. Il est évident que la négociation d’une telle transaction ne peut actuellement en résulter d’une procédure standardisée.

C’est ce qui s’est produit à la suite de l’accident du tunnel du Mont Blanc : des négociations ont été menées sous l’égide d’un Comité bilatéral constitué à la suite de négociations diplomatiques et composé de représentants des ministères italien et français de la justice. Il est vraisemblable que l’expérience représentera un modèle qui sera suivi à l’avenir pour des faits de

même espèce, sans qu’il y ait besoin de recourir à des normes légales spécifiques.

S

ECTION

II.

L’

EXEMPLE DE LA CATASTROPHE DU TUNNEL DU

M

ONT

B

LANC

:

AMENAGEMENTS DIPLOMATIQUES

,

JUDICIAIRES ET CONVENTIONNELS

(Extraits du rapport de Monsieur Stefano MOGINI, Magistrat de liaison à Paris)

Le 24 mars 1999, 39 personnes disparaissaient dans l'incendie survenu au kilomètre 6 du tunnel du Mont-Blanc. Du point de vue de la coopération judiciaire, indispensable en l’espèce, la catastrophe du tunnel du Mont Blanc est à cet égard « un cas d’école » qui réunit presque tous les éléments de complexité :

- la gravité de l’événement (incendie dans un tunnel ; pendant plusieurs jours les secouristes n’ont pas pu entrer dans l’installation ; difficultés d’identification des victimes, ce qui a rendu difficile l’information des leurs familles et nécessaire un suivi psychologique qui aurait du être particulierement poussé ; absence de réglementation et de standards internationaux de sécurité concernant ce type de structure) ;

- la pluralité des victimes (39) ;

- les différentes nationalités (ressortissants de 6 Pays) ;

- le caractère transnational de l’installation dans laquelle le drame s’est produit.

L’ « affaire » du Tunnel devient ainsi un véritable laboratoire dans lequel on peut analyser presque « in vitro » les possibilités offertes par des outils nouveaux, tant au niveau des droits nationaux que des instruments de coopération judiciaire internationale, ainsi que leurs limites, dans un contexte, celui de l’aide aux victimes et en général du droit non harmonisé au niveau européen.

A. Rappel du dispositif institutionnel français ayant vocation à intervenir en cas d’accident collectif

La catastrophe du Tunnel du Mont Blanc se révèle exemplaire sous d’autres aspects : en premier lieu l’évènement s’est produit en France, c’est à dire dans un pays où il existe une réglementation de l’activité d’aide aux victimes complète, moderne et cohérente, qui organise le partenariat des différents acteurs sous l’égide du Ministère de la Justice et qui a vu la création en 1999 du Conseil National d’Aide aux Victimes. S’ajoutent à cela, des réponses innovantes apportées de façon originale lors de la survenance de catastrophes collectives (à partir de Furiani, Banyoles, Halifax, Tunnel du Mont Blanc, Concorde).

C’est ainsi que le Procureur de la République compétent donne mission à l’Institut National d’Aide aux Victimes et de la Médiation (INAVEM) et à l’association d’aide aux victimes active sur le ressort concerné, d’organiser aussitôt et dans la durée nécessaire le suivi des victimes et des familles des victimes. Ce suivi, qui a vocation à être global, recouvre surtout le soutien psychologique et l’assistance matérielle (ainsi que l’aide et la première information pour toute procédure nécessaire, sur le plan administratif et judiciaire).

En même temps, afin de coordonner la prise en charge des victimes de ces accidents et l’ensemble des réponses à leur apporter, le Ministère de la Justice, en liaison avec l’Institut National d’Aide aux Victimes et de la Médiation (INAVEM), a mis en place, pour chacun de ces évènements, un Comité de Pilotage qui rassemble les acteurs institutionnels où privés concernés. Ainsi les aspects juridiques, fiscaux, indemnitaires mais aussi psychologiques sont pris en compte. Sont également associés des représentants des victimes.

La finalité de ce dispositif vise à offrir le plus rapidement possible une réponse sûre à l’ensemble des problèmes rencontrés par les victimes et à favoriser une indemnisation satisfaisante, le cas échéant par la voie amiable avec les assureurs, de l’intégralité des chefs de préjudice. Il procède en outre à une évaluation régulière des actions mises en oeuvre et décide, lorsque cela lui apparaît opportun, de l’organisation d’une réunion de l’ensemble des victimes.

Il fonctionne selon la formule du « guichet unique », au rythme d’une réunion

mensuelle, dans le respect des principes de neutralité, de confidentialité et de gratuité.

B. Articulation de ce dispositif avec les moyens de la coopération judiciaire

1. Les acteurs

a. Les magistrats de liaison

Les pays les plus touchés par cette catastrophe, c’est à dire la France et l’Italie, avaient depuis 1993 mis en oeuvre des dispositifs de coopération judiciaire innovants, visant à établir des rapports bilatéraux d’une proximité exceptionnelle dans le domaine de la Justice (entre Ministères de la Justice ainsi qu’entre juridictions) moyennant l’échange de magistrats de liaison, appelés à faciliter, profitant de leur insertion au sein des administration centrales de la justice des pays concernés, la communication entre institutions judiciaires et systèmes juridiques qui demeurent différents ainsi qu’à trouver des solutions adaptées aux besoins de l’entraide dans un cadre des normes internes et internationales donné et dont la mission dans le domaine de la coopération judiciaire est marquée par les mêmes éléments d’informalité, de souplesse et de proximité que l’on a vu caractériser le domaine de l’aide aux victimes.

La conjonction du dispositif français d’aide aux victimes et de l’échange de magistrats de liaison entre France et Italie a fait que le magistrat de liaison italien à Paris a été invité à participer régulièrement aux travaux du Comité de Pilotage pour les victimes du Tunnel du Mont Blanc. Cela a permis d’adapter les formes traditionnelles de la coopération judiciaire internationale à la nouvelle dimension partenariale de l’intervention judiciaire dans l’aide aux victimes qu’on a évoqué auparavant.

Alors que jusqu’il y a à peu de temps l’entraide judiciaire était ponctuelle et avait pour but exclusif l’acquisition de preuves en vue de l’élucidation des faits dans un procès pénal ou civil selon les formes classiques des commissions rogatoires internationales, aujourd’hui les nouveaux modèles de justice pénale fondés sur la réparation des torts et la montée en puissance des droits des victimes font que l’entraide sort du procès pour entrer dans toutes les enceintes, judiciaires et non judiciaires, qui s’intéressent aux droits des personnes lésées par un accident collectif.

Cela ne veut pas dire que l’entraide « classique » ne sert plus à traiter dans les meilleures conditions des dossiers au caractère transnational évident comme celui du Tunnel du Mont Blanc.

Au contraire l’entraide judiciaire traditionnelle garde un rôle décisif pour garantir aux victimes le respect de leur droit le plus important : le droit à la vérité. A cet égard deux commissions rogatoires demandant des activités complexes d’investigation sur le territoire italien ont été délivrées par le Juge d’instruction de Bonneville et transmises aux autorités judiciaires italiennes avec l’apport des magistrats de liaison ainsi que du point de contact du RJE de la Cour d’Appel de Turin. Ces C.R.I. ont été exécutées de façon complète et dans les meilleurs délais par le juge des enquêtes préliminaires d’Aoste.

b. Le Comité de Pilotage bilatéral

Ce partenariat franco-italien à vocation européenne a abouti à l’organisation d’une réunion à Rome, véritable Comité de Pilotage bilatéral avec la participation du Procureur de la République de Bonneville, des avocats des victimes italiennes, du président des l’association des victimes italiennes, des représentants des Ministères de la Justice français et italien, du Ministère des Affaires Etrangères italien, de l’INAVEM, des CNB ainsi que des magistrats de liaison.

Le contact direct entre, d’un coté, les représentants des victimes italiennes et leurs conseils et, de l’autre, les différents sujets et institutions concernés en deçà et au delà des Alpes a permis à cette occasion :

- une mise à jour détaillée en ce qui concerne l’avancement de l’instruction, eu égard notamment à la reconstitution à l’échelle réduite de l’incendie dans le tunnel ;

- une information complète et détaillée tenant au dispositif d’encadrement (moyens humains, matériels et financiers supplémentaires) mis en place par le Ministère de la Justice français au profit de la juridiction de Bonneville. En particulier les avocats des victimes italiennes, qui avaient exprimés des craintes, répercutées aux sein du Comité de Pilotage, concernant la taille de la juridiction bonnevilloise par rapport à l’importance et à la difficulté de l’instruction en cours, ont paru sensibles à cette mobilisation qu’ils n’avaient pas perçue auparavant ;

- de faire état du fait que les sommes versées par le sociétés du tunnel (au moins 120.000 FF par victime) était acquises au titre de la solidarité et donc non imputables sur les indemnisations définitives à venir ;

- de favoriser un contact direct des avocats italiens avec l’INAVEM, dont on avait pu au sein du Comité de Pilotage parisien solliciter la disponibilité concernant l’appui dans la constitution des dossiers d’indemnisation et le soutien dans les négociations avec les assureurs.

2. Les aménagements judiciaires

a. L’intervention de la justice dans les processus de négociation

A l’approche globale, partenariale et non nécessairement judiciaire, de l’aide aux victimes doit correspondre une entraide judiciaire « de proximité », qui se traduit par la valorisation du rôle institutionnel et de l’initiative de la justice dans les processus de négociation ou dans les relations entre les différents organismes compétents (non seulement juridictions, mais aussi assureurs, associations nationales ou locales d’aide aux victimes, Conseils Nationaux des Barreaux, associations des victimes, consulats, conseils des victimes, etc.).

Pour ce faire, on ne peut plus s’entraider « à distance » et le circuit diplomatique traditionnel, qui s’avère bien entendu plus que jamais nécessaire, doit être enrichi par le rôle d’autres acteurs institutionnels dans une

« interministérialité bilatérale » dans laquelle la justice trouve toute sa place.

Il ne s’agit là certainement pas d’imposer quoi que ce soit, mais d’être disponible pour que tous les acteurs (et en premier lieu les avocats) puissent jouer leur rôle dans l’aide aux victimes, dans et en dehors des procédures judiciaires, selon une procédure d’adhésion qui met à la charge des services publics l’obligation de favoriser une décision éclairée des intéressés, qui restent, quant à eux, tout à fait libres dans leurs choix.

C’est ainsi que, par exemple, on a pu associer au Comité de Pilotage un représentant du Conseil National des Barreaux italiens, qui s’est chargé, comme le CNB français l’avait fait pour les avocats français, d’assurer le respect des règles déontologiques par les avocats des victimes italiennes (prévention de la

victimisation secondaire) ainsi que le relais d’information et communication avec ces mêmes avocats.

b. Les aménagements facilitant l’accès à la justice et l’égalité de traitement des victimes de différentes nationalités

Le fait d’intégrer au sein du Comité de Pilotage une participation institutionnelle des administrations centrales de la Justice des Pays concernés par l’événement dommageable en vue d’optimiser l’aide aux victime a été important sous plusieurs aspects.

Le premier tient à l’application dans le domaine de l’aide aux victimes des principes qui sont propres au service public de la justice, à savoir l’indépendance par rapport aux parties impliquées directement ou indirectement dans l’événement, l’accès au droit et à la procédure, la gratuité, l’égalité de traitement.

Cela a permis de garantir aux victimes d’avoir accès de façon générale à la procédure dans leur langue maternelle (question qui depuis longtemps est résolue par la CESDH en ce qui concerne les personnes poursuivies).

A cet égard, à partir de la demande exprimée en ce sens au sein du Comité de Pilotage, le Ministère de la justice français a pris la décision de procéder à la traduction des pièces essentielles du dossier pénal aux frais de la juridiction concernée.

Dans le même esprit et traduisant en cela le principe de gratuité, le Ministère de la Justice français a mis en oeuvre la téchnique de scannérisation du dossier pour faciliter la consultation de la procédure (constituée de plus de 10 tomes) par toutes les victimes. Une fois la traduction italienne des pièces de la procédure effectuée, il a été possible de procéder à la scannérisation des documents traduits. Ce moyen a permis aux victimes et à leur conseils de consulter et récupérer les pièces du dossier sur CD ROM sans se déplacer et sans faire l’avance du coût élevé de la reproduction du dossier par le moyen de la photocopie.

Cela a permis aussi que le « conseil de proximité » des victimes puisse faire face à un contentieux complexe et spécialisé sans que soit nécessaire le recours à des groupements « coactifs » ou à des cabinets internationaux d’avocats, facilitant ainsi le recours des victimes à une défense personnelle et personnalisée.

En outre, la tout particulière sensibilité pour les droits des victimes du Procureur de Bonneville, M. Bruno Charve, a conduit ce dernier à instaurer une communication directe et périodique avec les proches des personnes décédées lors de l’incendie du Tunnel, toute nationalité confondue. L’ouverture de ces fenêtres d’information en faveur des victimes s’est traduite en particulier par l’envoi aux victimes italiennes de lettres, traduites en italien, concernant le déroulement de l’instruction judiciaire en cours en France.

c. L’organisation de la coopération judiciaire en matière d’expertise médicale et psychologique

L’expertise médicale et psychologique a été confiée par le juge d’instruction de Bonneville, aux termes des dispositions de la loi du 16 juin 2000 qui offrent à ce dernier la possibilité de procéder à toute acte lui permettant d’apprécier la nature et l’importance des préjudices subis par chaque victime et de recueillir des renseignements sur la personnalité de celles-ci, à des équipes d’experts pluridisciplinaires et mobiles afin d’éviter aux victimes de problématiques déplacements (d’autant plus problématiques pour les victimes non françaises).

Les objectifs poursuivis, déjà définis lors de l’expérience de Banyoles, ont été :

- garantir l’uniformité de la mission (éviter que chaque juge donne sa mission à son ou ses experts) ;

- intégration dans l’équipe nommée par le juge français d’un expert italien de très grande compétence (formation d’une équipe mixte) qui soit à même de favoriser un examen médico-psychologique « de proximité » des victimes italiennes qui corresponde effectivement à leur situation personnelle et soit aussi susceptible d’être utilisé comme moteur et occasion d’accès aux soins de toute victime.

3. Les aménagements juridiques : la recherche de principes d’indemnisation uniforme des victimes

Dans un événement comme l’incendie du tunnel du Mont Blanc (concernant des victimes de nationalités différentes dans une installation transfrontalière) il est nécessaire de rechercher des normes communes pour permettre à chacune des victimes d’exercer la plénitude de ses droits.

La confrontation de normes juridiques et judiciaires différentes (c’est le cas du Mont Blanc : l’indemnisation des victimes étant très sensiblement supérieure en Italie – 4 à 1 pour le préjudice économique et 8 à 1 pour les préjudice moral par rapport aux barèmes et aux référentiels français) commande, en dehors de l’élaboration d’un véritable droit européen des victimes, la création par le moyen de la justice négociée, d’une norme de solution juridique qui réponde de façon pragmatique à la situation engendrée par l’événement.

Ces procédures et ces solutions innovantes sont proposées à l’adhésion des victimes, qui peuvent y avoir recours si elles le souhaitent, étant précisé que les procédures traditionnelles, et notamment le droit fondamental de se constituer partie civile devant la juridiction pénale, restent ouvertes.

Le Comité de Pilotage s’est avéré ainsi un outil précieux pour garantir les droits fondamentaux des victimes, en équilibrant notamment les rapports de force entre les organismes indemnisateurs, avec leur savoir-faire, leurs moyens considérables et leur dimension multinationale, et chaque victime.

Il a fallu plus d’un an pour que le respect du principe fondamental d’égalité de traitement des victimes soit concrètement assuré, même si de façon partielle.

Alors qu’une provision a été versée par les assureurs auto aux victimes françaises sans conditions, les organismes d’indemnisation tenus légalement d’assurer l’indemnisation des victimes transportées dans des véhicules immatriculés dans d’autres pays « pour le compte de qui il appartiendra » auraient voulu imposer à ces mêmes victimes une indemnisation définitive à hauteur de la provision versée aux victimes françaises. Bien évidemment cela aurait entraîné l’impossibilité pour les victimes non françaises de saisir les juridictions civiles italiennes s’appuyant sur la distinction entre faute délictuelle

et faute contractuelle (liée aux obligations tirée des contrats d’assurance ou tenant au contrat stipulé avec une des sociétés concessionnaires du tunnel).

Au bout de négociations très difficiles on a réussi finalement à faire accepter aux assureurs le principe du versement d’une provision correspondant à 90% de celle versée aux victimes françaises à titre du préjudice moral.

A titre d’exemple, c’est ainsi qu’une famille de 4 personnes a pu toucher en moyenne 600.000 FF sans frais et en dehors de tout contentieux.

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION. PROCEDURES D’INDEMNISATION DE DROIT COMMUN...4

A.PRINCIPES GENERAUX...4

B.ACTION DES VICTIMES CONTRE LE RESPONSABLE DE L’ACCIDENT ET SON ASSUREUR...5

PREMIERE PARTIE. AMENAGEMENTS CONVENTIONNELS ET LEGISLATIFS DU SYSTEME D’INDEMNISATION DES VICTIMES D’ACCIDENTS COLLECTIFS...7

SECTION I.L’ INADEQUATION DU SYSTEME LEGAL DE RESPONSABILITE CIVILE ET D’ASSURANCE A LA PROBLEMATIQUE DES ACCIDENTS COLLECTIFS...7

SECTION II.LES AMENAGEMENTS CONVENTIONNELS...9

SECTION III. L’AMENAGEMENT LEGISLATIF...10

DEUXIEME PARTIE. LES MESURES DE COOPERATION INTERNATIONALE DANS L’HYPOTHESE DE L’ACCIDENT COLLECTIF A CARACTERE TRANSNATIONAL ET/OU TRANSFRONTALIER...12

SECTION I. L’ABSENCE DE DISPOSITIF LEGISLATIF ADEQUAT...12

SECTION II. L’EXEMPLE DE LA CATASTROPHE DU TUNNEL DU MONT BLANC : AMENAGEMENTS DIPLOMATIQUES, JUDICIAIRES ET CONVENTIONNELS...13

A. Rappel du dispositif institutionnel français ayant vocation à intervenir en cas d’accident collectif...14

B. Articulation de ce dispositif avec les moyens de la coopération judiciaire...15

1. Les acteurs... 15

a.Les magistrats de liaison... 15

b. Le Comité de Pilotage bilatéral... 16

2. Les aménagements judiciaires... 17

a. L’intervention de la justice dans les processus de négociation... 17

b. Les aménagements facilitant l’accès à la justice et l’égalité de traitement des victimes de différentes nationalités... 18

c. L’organisation de la coopération judiciaire en matière d’expertise médicale et psychologique ... 19

3. Les aménagements juridiques : la recherche de principes d’indemnisation uniforme des victimes... 20