Annexe à la lettre n° 001 du 11 janvier 2007
OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES
A LA SUITE DU CONTROLE DES COMPTES ET DE L'EXAMEN DE LA GESTION
DE LA COMMUNE DU LAMENTIN EXERCICES 1997 ET SUIVANTS (DEPARTEMENT DE LA
GUADELOUPE)
Le contrôle de la chambre a porté sur les points faisant l'objet des observations ci- après, à l'exclusion de tout autre.
1. ANALYSE FINANCIERE :
De 2002 à 2004, les résultats comptables des sections de fonctionnement et d'investissement, leur résultat corrigé des restes à réaliser tels que rectifiés par la chambre régionale des comptes dans ses avis de contrôle budgétaire, et le résultat global de clôture ont évolué comme suit (en milliers d'€) :
2002 2003 2004
fonctionnement
résultat comptable 975 1715 4057
résultat corrigé -1171 -470 1149
investissement
résultat comptable -7416 -7069 -9632
résultat corrigé -3332 -5068 -6171
résultat global -4503 -5538 -5022
1.1. Déficit de début de période et contrôle budgétaire :
Dans son avis 2001.0366 du 30 novembre 2001 portant sur le compte administratif de l'année 2000, la chambre régionale des comptes a procédé à la rectification des restes à réaliser. Ces restes ont été réduits de 1,707 M€ (11,198 MF) en recettes et majorés de 1,654 M€ (10,853 MF) en dépenses, ce qui a amené la chambre à formuler des réserves expresses sur la sincérité des comptes des
années antérieures et à préciser que le recensement des charges n'avait pu être exhaustif.
En effet, les comptes administratifs des années 1999 et 2000 ne comportaient ni l'un ni l'autre de restes à réaliser en dépenses de la section de fonctionnement alors que, notamment, la commune avait une dette sociale importante et que la subvention versée annuellement à la Caisse des écoles était insuffisante pour en assurer l'équilibre.
Suite à ses rectifications, la chambre a établi le déficit global consolidé du budget principal et des deux budgets annexes de Ravine Chaude et de la zone artisanale de Borel à 5,34 M€ (35,032 MF), représentant 45,6 % des recettes de fonctionnement, en lieu et place du déficit de 1,978 M€ (12,979 MF) qui avait été adopté par le conseil municipal.
En outre, si la réintégration d'une recette de 2,939 M€ (19 281250 F) correspondant au produit d'une aliénation de terrains situés à Caillou était nécessaire afin de mettre en concordance le compte administratif et le compte de gestion de l'exercice 2000, la chambre a cependant estimé que l'inscription des cessions prévues était prématurée et elle a préconisé l'annulation ultérieure du titre de recettes correspondant.
En dépit de l'omission de certaines charges, la situation financière était déjà très tendue à la fin de l'exercice 1999 : la capacité d'autofinancement nette (épargne de gestion -remboursement du capital de la dette) est négative ( - 510 439
€), le fonds de roulement consolidé est négatif ( - 88 575 €) en dépit de la conclusion d'un emprunt ayant fait varier l'encours à la hausse de 820 000 €, la capacité de désendettement est de 30 (seuil d'alerte : 15, correspondant à la durée moyenne des emprunts). L'encours de la dette représente 82 % des recettes réelles de fonctionnement. Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal ressort à 1,24 (seuil d'alerte : 1).
En 2000, le résultat de fonctionnement est devenu négatif (- 1,052 M€), ainsi que les capacités d'autofinancement brute et nette (-585 000 € et - 3,6M€
respectivement). Malgré l'apport temporaire du titre de recette précité de 2,9 M€, le résultat cumulé du budget principal correspondait à un déficit de 861 074 €.
1.2. Rétablissement de l'épargne de gestion :
En annexe 1 et 2 figurent respectivement la répartition des dépenses de fonctionnement et les paramètres de calcul de l'autofinancement.
On observe notamment la pression réalisée sur la charge en personnel, après les pics de 2002 et 2003, qui correspondent à la budgétisation des charges générées par les intégrations et titularisations, ainsi que la stabilité des charges de gestion, malgré l'effort exceptionnel consenti en 2003 et 2004 pour rééquilibrer la Caisse des écoles. Les charges à caractère général ont diminué. Une capacité d'autofinancement nette assez significative (2,062 M€) était ainsi restaurée fin 2004.
1.3. Fonds de roulement :
Le fonds de roulement a subi l'impact de l'effort de clarification des charges qui a été entrepris (cf annexe 3) et le passif à court terme a plus que doublé (cf annexe 4 : 4,422 M€ en 99 ; 9,091 M€ en 2004). Le besoin en fonds de roulement est lourdement négatif. Si la dette fournisseurs a été privilégiée et a nettement diminué ( 2,776 M€ en 99 ; 0,981 en 2004), en revanche, la dette sociale n'est pas remboursée et plonge la commune dans la spirale des intérêts de retard. Fin 2004, on recensait pour 2,603 M€
de mandats à l'URSSAF non soldés.
1.4. Amélioration de la fiabilité des comptes et du résultat consolidé persistance du déficit du budget communal :
1.4.1. La fiabilité des comptes, aujourd'hui plus fidèles et sincères, doit encore être améliorée :
La chambre observe tout d'abord que reste à budgétiser la somme de 698 382 € de dépenses réglées sans mandatement préalable, qui pourrait être équilibrée par quelques 701 157 € de recettes perçues avant émission de titre (suivant solde des comptes de classe 4 au 31/12/05).
D'autre part, la commune n'applique que partiellement les règles comptables concernant le rattachement des charges et produits et celles concernant les charges et produits constatés d'avance.
C'est également le cas en ce qui concerne les subventions d'investissement transférables. Lorsqu'une subvention a contribué au financement d'un équipement amortissable, elle fait l'objet d'une reprise en section de fonctionnement à hauteur de la dotation à l'amortissement du bien. Ce transfert n'est pas opéré alors qu'existe un solde créditeur à la balance d'entrée des comptes 1313 et 1314 en 2004.
1.4.2. En termes de périmètre consolidé, on observe le rétablissement financier de la Caisse des écoles :
Son déficit à la fin de l'exercice 2001 avait été arrêté par la chambre à 1,822 M€, puis 1,474 M€ fin 2002. Moyennant une majoration considérable de la subvention communale en 2003 et 2004, le budget primitif 2004 a été adopté en équilibre et la chambre a mis fin à la procédure de redressement (avis 2004-162 du 6 juillet 2004).
En effet, les subventions au CCAS et à la Caisse des écoles ont évolué comme suit, sachant que la Caisse des écoles reçoit l'essentiel de ce flux et que ses charges de personnel étaient de 2 M€ en 2003 :
1999 2000 2001 2002 2003 2004
937 1960 1920 1448 3412 3187
(en milliers d'€)
1.4.3. La situation financière de la commune, en termes de résultat global de
clôture, reste encore dégradée :
Ainsi la chambre a-t-elle (avis 2005-0212 du 26 août 2005) arrêté à 5,021 M€ (33 MF) le déficit global du CA 2004 et proposé (avis 2005-213 du même jour) d'arrêter le budget primitif 2005 avec un déficit prévisionnel de 7,270 M€, soit 47 MF.
Ce budget comportait, par exemple, 821 874 € de pénalités et majorations dues à l'URSSAF.
Il n'y a donc pas d'amélioration sensible par rapport à la clôture de l'exercice 2000, mais il est vrai qu'alors l'ensemble des restes à réaliser n'avait pas encore été recensé.
1.5. Situation fin 2005 et préconisations :
1.5.1. Situation fin 2005 :
Par un avis du 26 septembre 2006, la chambre a arrêté le déficit global de clôture de l'exercice 2005 à 7,906 €. Ce déficit est supérieur au déficit prévisionnel du budget, soit 7,2 M€. Il constitue une dégradation sensible par rapport à l'exercice 2004 qui s'était soldé par un déficit de 5,021 M€.
Pour la section de fonctionnement, on observe que la dépense brute en personnel, malgré la reprise progressive d'une partie des agents affectés à la Caisse des écoles (cf ci-dessous), a légèrement décru, passant de 5,377 M€ en 2004 à 5,282 M€. La subvention au CCAS et à la Caisse des écoles est néanmoins passée à 4, 059 M€. Malgré la hausse des taux d'imposition, les produits de fonctionnement ont peu progressé, à 14,609 M€.
En ce qui concerne la section d'investissement, tout d'abord, un emprunt de 3 M€ a été conclu en 2005. Jusque là, l'encours de la dette avait diminué dans d'importantes proportions: 11,169 M€ au 31/12/99, 6,850 au 31/12/04 et la commune avait restauré une capacité de désendettement :
1999 2000 2001 2002 2003 2004
29,88 -19,07 18,39 5,62 8,82 2,51
Mais cet emprunt n'a pas eu d'impact sur la trésorerie car les dépenses d'équipement ont atteint un niveau très élevé, soit 6,304 M€, alors qu'elles avaient été bien contenues les années précédentes :
1999 2000 2001 2002 2003 2004
2,1 3,66 3,46 1,64 1,63 2,92
(en millions d'€)
Ce haut niveau d'investissement en 2006 explique en grande partie la dégradation observée en 2005.
En parallèle, on constate que les recettes d'investissement effectivement perçues sont constamment très inférieures aux prévisions et que les plans de financement doivent être améliorés :
2001 2002 2003 2004
Budget 28 920 6 750 6 832 4717
Compte adm. 5 176 1 315 844 736
% réalisation 17 19 12 15
(en milliers d'€)
Le besoin en fonds de roulement reste donc très négatif. Les soldes créditeurs de classe 4 s'établissent à 9,824 M€ au 31 décembre 2005. Les salaires et charges sociales, ainsi que les fournisseurs, sont désormais réglés sans délai, mais deux soldes restent stables et élevés au 31 décembre : la dette sociale de 3,127 M€ (le stock était de 3,874 M€ au 31 décembre 2004) et la subvention à la Caisse des écoles (3,807 M€), qui pourrait connaître à son tour des retards de paiement du fait de la dégradation de son besoin en fonds de roulement.
1.5.2. Faiblesse de la marge de manœuvre en section de fonctionnement :
Tout d'abord, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal ressortait à 1,13 en 2004, alors que le seuil critique communément admis est fixé à 1.
En perspective moyen terme, on note toutefois que la commune s'est engagée dans des actions pour élargir la base : il est prévu de vendre de nombreux terrains communaux abritant des constructions sans titre, le Crédit Mutuel consentant des prêts-relais aux acquéreurs afin de ne pas pénaliser la trésorerie communale.
Cette démarche devrait progressivement porter ses fruits.
D'autre part, les subventions aux organismes privés ont été réduites de façon drastique, dû en partie, il est vrai, à des réorganisations internes à la sphère :
1999 2000 2001 2002 2003 2004
671 930 528 32 67 156
(en milliers d'€)
Enfin, la chambre observe qu'aucun transfert de personnel n'a
accompagné la prise en charge par la structure intercommunale de l'enlèvement des ordures ménagères.
1.5.3. Préconisations :
En 2005, le niveau d'investissement a excédé les capacités de financement de la commune. Dans son avis de contrôle budgétaire du 26 septembre 2006, la chambre a invité la commune à adapter le volume des investissements à ces capacités, ainsi qu'à améliorer les plans de financement et à mobiliser davantage les subventions externes. La commune doit en outre poursuivre l'effort de rigueur en matière de charges de fonctionnement.
Sachant qu'avec une capacité d'autofinancement brute de 1,282 M€
au 31 décembre 2005, et malgré l'emprunt nouveau, la commune dispose d'une capacité de désendettement d'un niveau encore admissible (6,8 années), le recours à un nouvel emprunt pourrait constituer, dans la limite étroite des marges de manœuvre encore disponibles, une solution pour combler sans délai excessif le déficit d'investissement.
2. PERSONNEL :
2.1. Evolution des effectifs :
Le compte administratif 2000 fait mention de 161 agents communaux : 100 titulaires ; 61 non titulaires dont 54 emplois aidés.
Outre la Caisse des écoles et le CCAS, le périmètre para-municipal comportait également un syndicat d'initiative (25 agents) et une crèche associative subventionnée (14 agents). Un certain nombre d'anciens agents non-titulaires de la commune y avaient été affectés.
Après d'importants mouvements sociaux, des protocoles d'accord ont été signés avec les organisations syndicales en octobre 2001 et février 2002 qui prévoyaient notamment l'intégration des agents de la crèche et du syndicat d'initiative.
Par suite, l'effectif communal était porté à 200 agents environ, la titularisation de 68 agents déjà en fonctions dans la commune étant par ailleurs prévue.
La situation, dans une certaine mesure, a donc été clarifiée : en tout état de cause, pour la gestion de Ravine-Chaude, la commune assumait précédemment la charge de 21 agents mis à disposition du syndicat d'initiative pour le fonctionnement de l'équipement, correspondant à une masse salariale de 400 000 € environ.
Les protocoles se soldaient à l'époque par un différentiel de charge de l'ordre de 122 000 € pour la seule crèche, en dehors des effets glissement/vieillesse/technicité et rattrapages de carrière à attendre des titularisations effectuées parmi le personnel communal. En dehors également des passifs ayant pu être accumulés par les structures privées : pour la crèche, environ 51 000 € de retard de cotisations patronales sont ainsi mentionnés dans le débat d'orientation budgétaire du 26 février 2002.
En 2005, la commune a entrepris de modifier la répartition des charges entre la commune et la Caisse des écoles. Le service des affaires scolaires a été étoffé par la reprise d'un certain nombre d'agents autrefois rémunérés par la Caisse. On observe également une diminution du nombre des personnels non-titulaires et des emplois aidés.
Au terme de cette évolution l'effectif cumulé de la commune et de la Caisse des écoles serait passé de 365 agents en 2004 à 295 agents en 2005. La chambre émet toutefois une réserve sur le chiffre exact du personnel communal, fixé à 223 dans un « rapport sur l'état de la ressource humaine » et à 206 dans un état du personnel qui ont tous deux été transmis pendant l'instruction.
En tout état de cause, la diminution de l'effectif global doit être tempérée, un élément de complexité ayant été réintroduit avec la création, en 2003, de la « Régie de gestion des structures culturelles et sportives du Lamentin », qui comptait 9 agents en 2004 et 24 en 2005.
L'effectif communal et para-communal serait ainsi de 319 agents en 2005, au lieu de 374 en 2004.
Le taux d'administration qui en résulte ressort à 1 agent pour 36 habitants en 2004, puis 1 pour 42 habitants en 2005, légèrement en deçà de la
moyenne, mais celle-ci est élevée, du département : en 2002, 1 agent pour 38 habitant. Le taux est de 1 pour 58 en métropole.
Aussi, tout en prenant acte de la diminution des emplois de la sphère para-municipale, la chambre recommande de poursuivre l'effort entrepris pour mettre fin à une situation caractérisée de sureffectif.
2.2. Encadrement et filières:
La carence de l'encadrement de la filière technique (comptant pourtant 46 agents titulaires) est patente : elle ne comporte aucun cadre A et 1 seul cadre B pour 106 agents de catégorie C. Il paraît indispensable d'étoffer l'encadrement de la filière technique, notamment pour accompagner la nouvelle répartition des missions respectives commune/Caisse des écoles.
Il y a aujourd'hui 6 cadres A, dont 5 titulaires ou stagiaires, répartis dans les autres filières. Le total des cadres B est de 16 aujourd'hui. 10 d'entre eux sont localisés dans les filières sportive, culturelle et d'animation, 5 seulement dans la filière administrative. Si le taux de cadres A et B est globalement satisfaisant, ces derniers sont cependant peu représentés dans les filières généralistes comportant les effectifs les plus nombreux.
Au demeurant, le poids respectif des filières n'a pas été particulièrement adapté à la présence d'équipements assez nombreux et diversifiés : 11 agents dont 8 C dans la filière culturelle, 4 dans l'animation, 7 dans la filière sportive, soit 10 % environ de l'effectif. En regard, le poids de la police municipale apparaît singulier puisque l'effectif serait en 2006 de 20 agents : en ce cas, le coût moyen annuel du service par habitant peut être évalué à 40 € environ, ce qui situe la commune bien au- delà de la moyenne des communes de 10 000 à 25 000 habitants disposant d'un service de police municipale, soit 21 €. La chambre recommande la plus grande attention à cet écart avant toute décision de redéploiement supplémentaire.
La chambre note la carence de l'encadrement des effectifs dans la filière technique et son inégale répartition dans les autres filières ; de plus, elle recommande la plus grande attention dans l'allocation des ressources humaines aux différentes missions de service public, ainsi qu'aux coûts induits par cette allocation.
3. ORGANISATION : 3.1. Persistance de carences
Un audit réalisé en 2001 faisait état de nombreuses carences organisationnelles. La
chambre observe qu'en matière d'organisation interne, beaucoup de difficultés subsistent .
Outre les incertitudes précitées sur les effectifs, la chambre observe que la commune n'a pas produit d'organigramme qui n'ait un caractère provisoire et
lacunaire.
La commune n'établit pas de bilan social, contrairement aux dispositions de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 sur la fonction publique territoriale.
Un travail tout à fait considérable reste à mener en ce qui concerne la formation des agents, la gestion de leur carrière et la définition de leurs missions. La chambre prend acte toutefois des mesures déjà prises pour cerner et réduire l'absentéisme dans les services et contrôler le temps de travail.
D'autre part, des pièces sont égarées. On trouve en 2004 le nombre anormalement élevé de 9 certificats administratifs pour mandatement, au compte 2, de factures égarées. Comme indiqué précédemment, l'émission de titres de recettes reste en souffrance faute de pièces, pour plus de 700 000 €.
Au cours du contrôle, la commune n'est pas apparue à même de produire de véritables dossiers constitués, par exemple, sur les affaires contentieuses, en l'absence de service spécialisé.
Il n'y a pas de délibération concernant les avantages en nature, notamment les véhicules de fonction. Pour les véhicules de service, il est avéré que le suivi des utilisateurs et de la consommation de carburant est à parfaire.
La chambre recommande la définition et l'amélioration des processus de l'organisation interne et la mise en oeuvre d'une gestion des ressources humaines.
3.2. La régie de gestion des équipements culturels et sportifs de Lamentin :
Elle a été créée suivant par délibération du 26 juin 2003. Ses statuts précisent qu'elle est dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Elle est en charge de la station de Ravine-Chaude, de l'école de musique et du ciné-théâtre.
La logique de ce choix de gestion n'apparaît pas clairement à la chambre pour les raisons suivantes:
- le préambule des statuts précise qu'il s'agit de ... «permettre une souplesse de
gestion que ne favorise pas la collectivité publique » : or, il s'agit d'un établissement public ; le
comptable désigné est le comptable du trésor (article 39) ; ses marchés sont assujettis aux règles
applicables à la commune (article 14).
- d'autre part, si l'article 42 des statuts indique que les « taux de redevances dues
par les usagers » sont fixés par le conseil d'administration et « établis de manière à assurer
l'équilibre financier de la régie», l'hypothèse d'un service public industriel et commercial
équilibré par les recettes venant des usagers n'a guère de consistance pour les activités
culturelles.
- la politique culturelle se trouve éclatée entre la Régie et la commune qui a
conservé la gestion de la médiathèque. D'autre part, l'amalgame de deux activités culturelles et
de la station thermale de Ravine-Chaude n'a pas de logique fonctionnelle. Il ne favorise pas la
clarté des coûts respectifs des équipements. Du reste, cet amalgame avait déjà été expérimenté
auparavant et a connu une issue malheureuse, puisque le syndicat d'initiative, avant sa
liquidation, gérait les écoles de musique et de tennis et Ravine-Chaude à la fois.
- enfin l'externalisation des services concernés n'apparaît pas crédible et équilibrée. L'équilibre du budget de la régie était loin d'être atteint en 2004 : 264
000 € de
produits des services et 296 000 € de subventions. Or, les charges de personnel ont augmenté
considérablement en 2005 avec le transfert de 15 agents supplémentaires. D'autre part, les statuts sont peu clairs sur la question des biens immeubles. En ce qui concerne la prise en charge de ces biens, on observe que le compte de 2004 ne comporte que 962 € au titre des locations immobilières et 28 000 € au titre des charges d'investissement.
Il ne s'agit donc bien que d'une régie de gestion et c'est le budget communal qui supporte les coûts liés aux actifs exploités. La chambre considère donc que la création de la régie, loin de les clarifier, contribue à opacifier le coût des activités en cause. La chambre préconise la suppression de cette régie.
4. LA VENTE DE TERRAINS COMMUNAUX SIS A CAILLOU A LA SOCIETE ALUZES V'DOM :
Cette vente a donné lieu à l'émission d'un titre de recette litigieux précédemment évoqué.
La commune était devenue propriétaire des 6 parcelles en cause, représentant 15 ha 42 a 50 ca, par acte du 12 décembre 1997. Les parcelles, situées en zone NC (naturelle agricole) du plan d'occupation des sols (POS) avaient été estimées le 3 mars 1997 par le service des domaines dans une fourchette de 3 à 3,50 F le m2, soit un prix total se situant entre 1,227 et 1,432 MF. Passant outre cette estimation dans la proportion tout à fait considérable de 1 à 15, la commune les a
acquises moyennant un prix total de 8,553 MF, soit 52 F le m2.
La revente a été consentie en 2000 à la société ALUZES V'DOM moyennant le prix de 125 F le m2, soit 19,281 MF ou 2,939 M€.
L'acte de vente dressé le 29 décembre 2000 relate en effet que suivant délibération du 13 juillet 2000 approuvant la révision du POS, les terrains se situaient désormais en zone INA, donc à urbaniser et constructible.
La chambre observe tout d'abord que les clauses de cet acte sont éminemment défavorables à la commune venderesse :
- le prix est payable à terme, alors que la délibération des 29 et 30 septembre 2000
ne le précisait pas. L'acquéreur doit le payer... « au fur et à mesure des reventes des lots », par
prélèvement sur chaque revente.
- le vendeur a dispensé le notaire de prendre l'inscription de privilège de vendeur,
pourtant classique en cas de paiement différé. Il cède en outre au prêteur de l'acquéreur le
bénéfice du 1er rang hypothécaire.
- le prix de vente s'entend « acte en mains », c'est-à-dire que la commune prend
en charge, à l'exception des frais de géomètre, tous les frais, droits et honoraires de la vente, soit
plus de 45 000 €.
La société ALUZES V'DOM est donc devenue propriétaire des terrains sans effectuer le moindre versement.
L'émission d'un titre de recette de 2,939 M€ (19,281 MF) en 2000 était bien tout à fait prématurée. L'ordonnateur n'ignorait pas que le paiement différé qui avait été convenu pénalisait la trésorerie communale puisqu'il a confié le 17 novembre 2000 à une société une mission de recherche de prêts de 13 MF (1,981 M€) pour laquelle la société devait être rémunérée forfaitairement de 200 000 F (30 489 €) lors du déblocage des fonds. Cette mission, conclue pour 3 mois, n'a pas abouti. Toutefois, la chambre observe que cette société et la société ALUZES V'DOM sont manifestement liées, au travers de leurs gérants comme de leur domiciliation. Par intermédiaire interposé mais sous contrôle, la société acquéreur se trouvait donc paradoxalement en position d'être rémunérée pour compenser l'impact négatif sur la trésorerie communale de la vente à terme conclue peu après entre elle-même et la commune. Par ailleurs, la chambre ne discerne pas ce qui justifie pour la commune le recours à un intermédiaire pour accéder à un marché circonscrit à quelques intervenants réguliers et connus.
Au final, l'opération immobilière projetée par l'acquéreur s'est trouvée empêchée du fait de l'approbation, par décret 2001-16 du 5 janvier 2001, du schéma d'aménagement régional (SAR) valant directive territoriale d'aménagement et classant les terrains en cause, à l'exception d'une mince frange en partie sud, en « espaces agricoles à protection forte et espaces à vocation agricole », parfaitement
inconstructibles. Le 11 mai 2001, la commune refusait donc d'octroyer les permis de lotir demandés par la société. Celle-ci a introduit une demande contentieuse d'indemnisation en compensation du préjudice qu'elle allègue du fait de l'inconstructibilité des terrains. La commune encourt donc un risque maximum de 2,849 M€ lié à la perte éventuelle de ce contentieux.
En conclusion, cette opération appelle les observations suivantes :
La commune a acquis, en 1997, des terrains alors classés en zone naturelle agricole du POS, moyennant un prix 15 fois supérieur à l'estimation du service des domaines.
Lors de la revente à terme, en 2000, la commune n'a pris aucune garantie et bien au contraire, a renoncé à son privilège de premier rang. Il apparaît pourtant peu probable que ses représentants aient pu ignorer encore fin septembre 2000 quel était le contenu du SAR, élaboré entre 1999 et 2000, et dont l'approbation finale a particulièrement tardé. En tout état de cause, le risque était déjà élevé et imminent que l'opération de lotissement ne puisse être menée à bien.
Après réalisation du risque, la commune, qui avait investi 1,350 M€ au total pour l'achat du terrain, se trouve dessaisie de sa propriété sans versement d'un prix quelconque, ce qui constitue une issue particulièrement défavorable pour les deniers publics.
La chambre observe la légèreté et l'incohérence dont a fait preuve la commune dans la conduite de ce projet d'aménagement qui a tourné court.
5. MAITRISE DES AMENAGEMENTS ET DES INVESTISSEMENTS :
En ce domaine la chambre a fait un certain nombre de constats critiques.
5.1. Globalement, le taux de réalisation des dépenses réelles d'investissement budgétées hors remboursement du capital de la dette (comptes 20,21 et 23), s'il est supérieur à celui des recettes, est faible sur toute la période :
1999 2000 2001 2002 2003 2004
prévisions 7027 9721 8051 5633 4616 6600
réalisations 2103 3664 3466 1649 1630 2927
% 30% 38% 43 % 29% 35% 44%
La commune doit améliorer sa programmation technique et
financière et mieux cerner ses capacités annuelles de faisabilité. Le budget et les comptes y gagneraient en clarté et en lisibilité. Par exemple, le projet de compte administratif 2005 comporte encore 2, 4 M€ de restes à réaliser en dépenses d'investissement.
5.2. Certaines dépenses d'investissement ne sont suivies d'aucun résultat tangible :
5-2-1/ La réalisation d'un théâtre de verdure accompagné d'une réalisation symbolique (la « Maison des droits de l'homme », sculpture/installation de béton, pierres et chaînes) a été engagée en 1998 et 709 030 € étaient déjà mandatés au 31 décembre 2005 pour sa réalisation. Les travaux n'ont pas été terminés. Ce théâtre n'a jamais fonctionné. Il s'est détérioré, qu'il s'agisse des gradins ou des installations électriques. Une délibération du 28 novembre 2005 a décidé la reprise des travaux et les restaurations qui s'imposent aujourd'hui, de façon paradoxale, pour un équipement absolument inutilisé jusqu'à présent. Le coût prévu est de 342 000 € HT.
5-2-2/ La mise en valeur de la baie de Blachon semble avoir été maintes fois envisagée et toujours repoussée. En juin 1999, le conseil municipal décidait tout à la fois :
- de signer une convention d'aménagement de la baie avec une société privée: cette
décision n'a semble-t-il pas reçu d'exécution.
de signer avec le syndicat d'initiative une convention de mise à
disposition de
bateaux électriques, « dans le but de faire découvrir aux visiteurs
guadeloupéens et
étrangers le littoral lamentinois ». 9 bateaux ont en effet été acquis par la commune en 1999 pour 124 900 € (819 296 F). Leurs moteurs ont disparu lors de la liquidation de l'association. La commune projette de vendre les coques aux enchères en juillet 2006.
5-2-3/ Aucun mouvement n'est discernable sur les budgets annexes du lotissement de Ravine-Chaude, depuis 1999, et de la zone d'activité de Borel, depuis 2001. Ces deux aménagements sont donc gelés depuis plusieurs années.
5-2-4/ En 1999 a été conclu un marché de maîtrise d'œuvre d'un montant de 38 400 € (252 123,75 F) pour la rénovation de la maison « NOUY » afin d'y créer une maison des artistes moyennant un coût prévisionnel de travaux de 305 000 € HT (2MF). 12 000 € (78 840 F) ont été versé aux co-contractants en 1999 au titre de la situation n°l. L'instruction n'a pas révélé d e situation ultérieure au titre de ce marché.
La maison NOUY, acquise en 1997 après surenchère moyennant un prix de 57 000 € (375 000 F) outre les frais, est aujourd'hui si dégradée que la possibilité même de sa restauration apparaît compromise.
En réponse aux observations provisoires, l'ancien ordonnateur a indiqué que les délais de réalisation des investissements dépendaient aussi de facteurs externes à la collectivité : procédure de passation des marchés ; capacité de faisabilité des entreprises ; intempéries ; etc..D'autre part, il a souligné que certaines opérations pluriannuelles n'ont pas été continuées après le changement de mandature.
En conclusion, la chambre recommande d'améliorer la réflexion sur la gestion et le fonctionnement des équipements et des aménagements avant de procéder aux dépenses d'investissement
La chambre rappelle cependant qu'en vertu des articles L 2224-1 et - 2 du CGCT, le budget des services publics industriels et commerciaux doit sauf exception être équilibré en recettes et en dépenses. C'est l'usager et non le contribuable qui doit en être le principal contributeur.
6. FRAIS DE FONCTIONNEMENT COMPRESSIBLES :
La maîtrise des dépenses de représentation et de communication est particulièrement nécessaire dans le cas où le budget communal connaît des difficultés financières. Pourtant, le tableau ci-dessous montre que le poids global de ces dépenses n'a pratiquement pas varié, à l'exception d'une année de rigueur particulière, l'année 2002 :
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
frais de mission des élus
article 6532 76216 79736 74309 21583 7911 30472 39776
fêtes et cérémonies
article 6232 45491 69774 62880 124817 44076 139513 181452
réceptions
article 6257 120150 98303 76780 59118 78556 30174 27852
TOTAL 241857 247813 213969 205518 130543 200159 249080 (en milliers d'D)
Compte tenu de la stabilité du poids global de ces dépenses et de l'inflation préoccupante du budget alloué aux fêtes et cérémonies, la chambre recommande d'observer une rigueur accrue en la matière tout au moins jusqu'au rétablissement de l'équilibre.
D'autre part, l'utilisation faite par la commune des frais de mission des élus continue d'être irrégulière, même si ceux-ci sont en diminution.
En effet, dans la plupart des cas, aucune délibération n'intervient en amont pour définir la nature du mandat spécial confié par le conseil municipal alors que cette délibération est requise, une délibération ultérieure étant admise seulement en cas d'urgence. Le mandat spécial a été défini strictement, notamment par une
jurisprudence ancienne du Conseil d'Etat (Maurice c/ commune de Langeais 30 mars 1950) : ce doit être une mission déterminée de façon précise, menée dans l'intérêt des affaires communales, entraînant un déplacement inhabituel. Par suite, les frais de mission ne peuvent être versés pour des tâches vagues, généralisées ou permanentes.
C'est en effet l'indemnité de fonctions qui est censée couvrir les frais résultant de l'exercice du mandat, sachant aussi que le conseil municipal peut allouer des frais de représentation au maire, ce qui n'a jamais été le cas jusqu'à présent au Lamentin.
Certains des remboursements opérés au compte 6532 relèvent pourtant manifestement de frais de représentation et non de mission. C'est le cas de notes de frais de restaurant correspondant à des repas en Guadeloupe. La chambre observe également que, pour 8 des 11 déplacements effectués par l'ordonnateur à Paris en 1998, aucune pièce ne permet de connaître la nature de la mission effectuée.
La chambre observe également que la Cour d'appel de Paris, dans un arrêt Legros du 26 janvier 1995, a estimé que l'assemblée délibérante, lorsqu'elle optait pour les frais réels, devait fixer le plafond des remboursements. Or, le conseil municipal n'a jamais adopté de plafonnement. En tout état de cause, le simple souci de préserver les deniers publics doit conduire l'ordonnateur à adapter strictement la dépense aux exigences de l'intérêt communal. La chambre observe pourtant qu'en 1998, le coût moyen de journée de mission de l'ordonnateur, hors frais de transport, peut être évalué à un peu plus de 300 €, soit environ 4 fois plus que le forfait de référence alors applicable (celui des agents de l'Etat du groupe I), ce qui souligne un amalgame des frais de mission et des frais de représentation pratiqué sans autorisation du conseil municipal.
En réponse, l'ancien ordonnateur a indiqué que l'ensemble des dépenses concernées étaient liées à des événements bien identifiables, le conseil municipal ayant été constamment informé des déplacements des élus, de leur contenu et de leurs résultats. Il a souligné que le contrôle de légalité n'avait émis aucune observation lors de l'instauration du régime des frais réels.
En conclusion, la chambre invite la commune à se conformer aux règles applicables en matière de frais de mission.
-
