Déclassifié Déclassifié
Organisation de Coopération et de Développement Economiques OLIS : 30-Oct-1998
Organisation for Economic Co-operation and Development Dist. : 03-Nov-1998
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Or. Ang.
DIRECTION DE L’EDUCATION, DE L’EMPLOI, DU TRAVAIL ET DES AFFAIRES SOCIALES COMITE DE L’EDUCATION
EXAMEN THEMATIQUE SUR LA TRANSITION DE LA FORMATION INITIALE A LA VIE ACTIVE
RAPPORT COMPARATIF A L’ISSUE DE LA PREMIERE PHASE
71317
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A usage officiel DEELSA/ED(98)11 Or. Ang.
(Note du Secrétariat)
1. Le document joint est la version révisée du rapport comparatif intermédiaire de L’Examen thématique de la transition de la formation initiale à la vie active dans les six premiers pays visités en 1997 (Australie, Autriche, Norvège, Canada, Portugal, République tchèque). Une première version de ce rapport avait été présentée au Comité lors de sa session de mars 1998. La version révisée tient compte des commentaires reçus du Comité et d’un groupe d’experts réunis à l’OCDE en juin 1998.
2. Ce texte révisé a été complété par un résumé et par des conclusions, qui suggèrent un certain nombre d’éléments que devraient comporter des politiques efficaces pour favoriser la transition et d’écueils à éviter (section 6). Ce texte cherche à donner une image plus claire des principales conclusions qui ressortent des six premières études. Le corps du texte comporte des exemples moins nombreux, mais mieux cadrés, tirés des pays visités, tandis qu’une section supplémentaire comporte des analyses par pays, faisant ressortir pour chacun d’entre eux les particularités des systèmes éducatifs, des marchés du travail pour les jeunes et des politiques qui les concernent (section 3, comportant une représentation schématique des systèmes éducatifs qui figurait en annexe de la version précédente). Une nouvelle section consacrée à l’évolution du contexte de la transition (section 4) analyse les principales tendances communes aux différents pays, du point de vue de la situation des jeunes sur le marché du travail, de l’évolution des effectifs dans différentes formations et des modifications intervenues dans la nature et la durée du processus de transition. L’annexe 4 incite à la prudence dans la comparaison internationale des taux de chômage des jeunes et suggère d’autres manières de mesurer leur insertion professionnelle. Les deux sections consacrées aux “Questions et préoccupations essentielles” et aux “Réponses politiques récentes”
ont été fusionnées en une seule sous le titre “Principaux problèmes et évolution des politiques”
(Section 5). Cette section est centrée sur les problèmes qui ont le plus retenu l’attention des responsables des politiques ou sur ceux qui sont particulièrement sérieux et devraient retenir l’attention d’une partie ou de la totalité des pays.
3. Six autres pays sont étudiés en 1998 (Hongrie, Danemark, Royaume-Uni, Japon, Etats-Unis et Finlande) et les deux dernières visites prévues dans le cadre de cette activité auront lieu en janvier/février 1999 (Suisse et Suède). La publication finale, présentant les principaux résultats et les conclusions de cette activité à partir des 14 pays sera présentée au Comité pour sa réunion de l’automne 1999.
4. Le Comité est invité à :
i) COMMENTER la version révisée du rapport comparatif intermédiaire ;
ii) INDIQUER les types de problèmes qu’il souhaiterait voir développer dans le rapport final présenté en automne 1999 ; et
iii) RECOMMANDER la diffusion de ce rapport par l’intermédiaire du site Internet de l’OCDE, après prise en compte des commentaires reçus du Comité et des pays concernés.
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TABLE DES MATIERES
RESUME ... 3
1. INTRODUCTION ... 15
1.1 Objectif de l’Examen thématique ... 15
1.2 Méthodologie ... 16
2. CADRE CONCEPTUEL ET ANALYTIQUE... 18
2.1 Champ d’application et signification du terme “transition”... 18
2.2 Cadre analytique ... 19
3. ANALYSE PAR PAYS... 24
3.1 Australie ... 26
3.2 Autriche... 31
3.3 Canada... 35
3.4 République tchèque... 41
3.5 Norvège... 45
3.6 Portugal ... 49
4. L’EVOLUTION DU CONTEXTE... 55
5. PRINCIPAUX PROBLEMES ET EVOLUTION DES POLITIQUES ... 66
5.1 Mieux relier la formation et le marché du travail ... 66
5.2 Itinéraires et répartition des effectifs : évolutions et réformes récentes ... 73
5.3 Prévenir et aborder le problème des jeunes à risque dans le processus de transition ... 79
5.4 Information et orientation professionnelles ... 93
5.5 Continuité et changements dans le partage des responsabilités de la transition ... 97
5.6 Recueillir une meilleure information de base ... 105
6. ELEMENTS ESSENTIELS DES POLITIQUES PERMETTANT UNE TRANSITION REUSSIE.... 108
6.1 Similitudes et différences ... 108
6.2 Eléments d’une politique de transition réussie et écueils à éviter ... 109
6.3 Les problèmes à résoudre ... 115
REFERENCES ... 117
ANNEXE 1 : Coordinateurs nationaux, auteurs des rapports de base par pays et membres des équipes d’examinateurs ... 120
ANNEXE 2 : Documents ad hoc ... 128
ANNEXE 3 : Questions pour orienter les examens par pays ... 130
ANNEXE 4 : Utilisation des indicateurs sur l’emploi à la fin de la transition dans les études comparatives.. 137
RESUME
Introduction
1. Ce rapport donne un premier compte-rendu des principales conclusions qui résultent des études réalisées en 1997 dans six pays, dans le cadre de l’examen thématique de l’OCDE sur la transition de la formation initiale à la vie active. Il s’agissait de l’Australie, de l’Autriche, du Canada (Provinces de la Nouvelle Ecosse et du Québec), de la Norvège, du Portugal et de la République tchèque. Ces six pays avaient été choisis en raison de leur diversité, du point de vue du contexte socio-économique et de l’orientation de leurs politiques. Cette diversité limite nécessairement la portée d’une partie des conclusions qui peuvent être tirées de cette première série d’études. Les descriptions et les analyses résultant de ces examens devront donc être validées en tenant compte des résultats des études concernant au total 14 pays, qui doivent se terminer en 1999.
2. La transition de la formation initiale à la vie active a été de longue date une priorité des politiques des Etats Membres de l’OCDE, depuis qu’ils ont commencé à se préoccuper du chômage des jeunes, à la suite des chocs pétroliers des années 70. Mais les problèmes qui se posent à eux lorsqu’ils cherchent à améliorer le processus de transition vont bien au-delà du chômage des jeunes. La transition de la formation initiale à la vie active constitue un moment essentiel pour préparer un processus continu d’apprentissage et de progression professionnelle tout au long de la vie adulte et les politiques et programmes qui la concernent doivent être jugés dans cette perspective tout autant que pour leur efficacité immédiate pour l’emploi des jeunes. Si l’on peut constater des améliorations dans la situation des jeunes vis-à-vis de la formation et de l’emploi depuis une vingtaine d’années, la transition demeure un problème central pour les politiques des pays Membres. Les difficultés rencontrées par ceux qui quittent l’enseignement prématurément et sans qualification restent sérieuses, même si leur nombre diminue du fait des progrès de la scolarisation. Trop souvent, l’enseignement et la formation qu’ils reçoivent ne réussissent pas à les motiver et ils ne sont pas suffisamment liés à une activité professionnelle. Aussi beaucoup de jeunes ne savent pas comment profiter au mieux des différents itinéraires de formation qui leur sont offerts. Un trop grand nombre d’entre eux n’ont pas la possibilité de recevoir une formation dans un cadre réel de travail quand ils sont étudiants, ni une orientation efficace pour les aider à trouver leur voie. Le potentiel que représenteraient les employeurs, les syndicats et différents organismes pour contribuer à améliorer les conditions de la transition, au niveau national aussi bien que local, demeure souvent inexploité. L’examen thématique, mis en route par le Comité de l’Education au cours de sa séance de l’automne 1996, prend en considération de manière large les différentes catégories de jeunes concernés : élèves de l’enseignement général, sortants de l’enseignement tertiaire prenant un premier emploi, jeunes suivant différents types de formation et d’enseignement professionnels et jeunes à risque en difficulté pour trouver un emploi stable.
3. Une approche large de la transition s’impose pour deux autres raisons. Le processus de transition constitue un long itinéraire, qui s’étend quelquefois de la fin de la scolarité obligatoire jusqu’aux abords de la trentaine et qui tend à s’allonger pour de nombreux jeunes. C’est également un processus complexe,
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impliquant une interaction entre le monde de la formation et celui de l’emploi et nécessitant de s’intéresser aux politiques de l’éducation et du marché du travail, aux politiques sociales, ainsi qu’à leurs interrelations.
S’appuyer sur les notions de typologies et d’itinéraires
4. Etant donné la complexité et l’ampleur de l’analyse, il est utile de faire appel à des typologies de pays, autrement dit à la définition de « types idéaux » de pays, afin de mieux comprendre la diversité des informations recueillies pour chacun des pays examinés. Le rapport propose de déterminer deux types de pays à cette fin, bien qu’aucun des six pays examinés ne corresponde exactement à l’un ou l’autre d’entre eux.. Le premier type concerne les pays dans lesquels les marchés du travail ouverts sont principalement attachés à des qualités assurant une large employabilité plutôt qu’à des qualifications spécifiques, ce qui implique une relation souple entre professions et qualifications au moment de l’insertion professionnelle.
Dans ces pays, les adultes disposent de larges possibilités pour acquérir ou mettre à jour des connaissances et compétences professionnelles, souvent grâce à des modules ou à des formations de courte durée. Le second type décrit en termes généraux les pays dans lesquels le processus de transition se déroule pour une grande partie des jeunes dans un cadre caractérisé par la prédominance de marchés du travail professionnels organisés et institutionnalisés et de formations professionnelles conçues de manière large ; il existe dans ces pays des «filets de sécurité» efficaces pour les jeunes qui risquent d’être exclus et qui sont encouragés à rentrer rapidement dans les filières normales de formation ou dans l’emploi. Chacun de ces types de pays présente des avantages et des inconvénients pour la préparation des jeunes à la vie active. Les notions de filières de formation offertes aux jeunes ou d’itinéraires qu’ils choisissent sont essentielles pour cet examen et chacun des six pays participant a été analysé dans cette perspective. Les filières proposées dans chaque pays ont été classées en :
− enseignement général ;
− enseignement professionnel scolaire ; et
− apprentissage.
5. Les filières professionnelles peuvent être différenciées davantage suivant qu’elles visent uniquement à préparer les jeunes à un emploi ou qu’elles leur donnent à la fois une qualification pour un emploi et pour une poursuite d’études tertiaires. Bien entendu, dans chaque pays, un certain nombre de jeunes ne suivent aucune forme de formation. Il n’est pas rare d’observer que dans certains pays une forte proportion de jeunes suivent des itinéraires qui ne font pas particulièrement l’objet de débats sur les politiques à suivre. A l’inverse, les itinéraires qui retiennent le plus fortement l’attention peuvent ne concerner qu’une minorité de jeunes.
Evolution du contexte
6. Pour que les politiques et les programmes concernant la transition des jeunes vers l’emploi soient efficaces, il est très important que l’économie soit en bonne santé. Mais, si l’on fait abstraction de la conjoncture économique, les évolutions qui ont affecté les marchés du travail et les systèmes de formation au cours des années 90 ont eu clairement un impact sur la nature du processus de transition.
Le marché du travail
7. Sous la pression de la concurrence, les marchés du travail deviennent de plus en plus exigeants pour les jeunes, ce qui affecte principalement ceux dont la qualification est insuffisante. Les marchés du travail évoluent également à d’autres points de vue. Dans tous les pays étudiés en 1997, les services occupent la plus importante proportion de la main-d’oeuvre et cette proportion s’est accrue depuis dix ans.
Et pourtant, les discussions sur les politiques de formation restent dans beaucoup de pays dominées par les références à des filières typiques de secteurs comme l’industrie et le bâtiment, qui n’emploient plus aujourd’hui qu’une partie relativement faible des jeunes travailleurs.
8. Il peut être tentant de se laisser aller au pessimisme au sujet des évolutions à long terme concernant l’emploi des jeunes. Une baisse des taux d’activité des jeunes, ainsi qu’une baisse des taux globaux d’emploi et peu d’indices d’une diminution du chômage des jeunes peuvent être observés dans beaucoup de pays de l’OCDE. Mais d’autres interprétations sont possibles et il est important de le souligner. Tout d’abord, les taux de chômage classiques peuvent être trompeurs pour représenter la situation des jeunes sur le marché du travail. Ils sont d’autant plus inexacts que les taux de scolarisation augmentent et que de plus en plus de jeunes sont à la fois en formation et en emploi. Et dans beaucoup de pays de l’OCDE, l’incapacité à faire baisser les taux de chômage ne concerne pas seulement les jeunes.
9. Avec l’augmentation des taux de scolarisation, le nombre absolu de jeunes de moins de 20 ans au chômage a diminué, et la proportion de jeunes qui cherchent un emploi par rapport à la population totale du même âge est maintenant faible dans la plupart des pays de l’OCDE. Dans la moitié de ces pays, 5 pour cent au plus des jeunes sont au chômage et ce taux ne s’élève à au moins 10 pour cent que dans quatre pays seulement. Si l’on ne prend en compte que ceux qui ne sont pas étudiants, les nouvelles données disponibles indiquent que l’ampleur du problème est encore plus réduite. Il est également clair que l’insertion professionnelle des jeunes se faisant à partir de niveaux de formation de plus en plus élevés, leur situation relative par rapport aux adultes s’est améliorée : le rapport entre taux de chômage des jeunes et des adultes a diminué dans presque tous les pays entre le milieu des années 70 et le milieu des années 90. De plus, l’ampleur des difficultés d’insertion rencontrées par les jeunes est très variable suivant les pays Membres. Dans un certain nombre de pays, dont quelques uns de ceux qui ont fait l’objet de l’étude, les jeunes acquièrent en général les compétences qui leur permettent de se placer dans une bonne position pour prétendre aux emplois disponibles et seule une petite proportion d’entre eux n’achèvent pas le processus de transition dans des conditions satisfaisantes. Les politiques de ces pays ont un grand intérêt pour cette étude.
10. Cela dit, la situation du petit groupe de jeunes qui ne réussissent pas leur insertion professionnelle demeure une préoccupation essentielle des politiques de tous les pays étudiés en 1997. Et il faut également souligner que si l’ampleur du problème est faible chez les moins de 20 ans, elle est beaucoup sérieuse chez les jeunes adultes. Cela conduit à souligner l’importance, d’une part de politiques de transition préparant à plus long terme à une activité professionnelle et à un apprentissage à vie et pas seulement à l’insertion professionnelle immédiate, et d’autre part du processus de transition à partir d’un enseignement tertiaire et pas seulement à partir de l’enseignement secondaire.
Taux de scolarisation
11. Les taux de scolarisation sont élevés jusqu’à l’âge de 17 ans dans tous les pays étudiés en 1997, la scolarisation ou la formation étant pratiquement généralisées à cet âge. Au delà, les situations sont très variables suivant les pays. A l’âge de 20 ans, les taux sont très au-dessus de la moyenne de l’OCDE en Australie et au Canada, mais bien en-dessous en Autriche et en République tchèque. Parmi les pays
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étudiés, la Norvège est remarquable par la relativement forte proportion de jeunes encore en formation vers l’âge de 25 ans - plus d’un quart des jeunes âgés de 24 ans.
12. Dans tous les pays étudiés en 1997, le taux de scolarisation s’est élevé au cours des années 90.
Cependant, les modalités de cette progression ont été très variables suivant les types de formation et les groupes d’âge. On constate une tendance générale à la baisse relative des effectifs dans les filières qui ne conduisent pas à des études tertiaires, qu’il s’agisse de l’apprentissage ou de l’enseignement professionnel scolaire.
Processus et problèmes de transition
13. Dans beaucoup de pays de l’OCDE, le processus de transition commence plus tard et dure plus longtemps qu’une décennie plus tôt. Cet accroissement de la durée résulte pour une part de la situation du marché du travail qui rend difficile l’insertion professionnelle des jeunes après un enseignement à plein temps. Cela tient également au fait qu’ils suivent plus longtemps ce type d’enseignement. L’allongement de la scolarité résulte pour partie du désir d’obtenir une meilleure qualification pour l’emploi, mais aussi du fait que, dans certains cas la formation représente un choix plus avantageux étant donné la relation entre les conditions financières qui régissent les études et le marché du travail. Il faut aussi considérer que les jeunes commencent plus tôt à combiner une formation et un emploi, de sorte que des périodes de plus en plus longues passées dans cette situation précèdent une activité professionnelle à plein temps. Dans certains pays, dont la Norvège constitue un bon exemple, un certain nombre de jeunes prennent du temps entre la fin de leur formation et l’emploi pour des voyages et d’autres formes de développement personnel, ce qui contribue à prolonger la durée de la période de transition. Dans d’autres cas cependant, l’inactivité au sens propre - le fait de n’être ni en formation, ni en emploi - représente un sérieux problème pour les politiques intéressant la transition et est révélatrice du nombre de jeunes qui sont le plus à risque et qui dans certains cas sont surtout des jeunes femmes.
14. Dans tous les pays étudiés en 1997, la modification du processus de transition et l’évolution du contexte ont affecté particulièrement les jeunes qui quittent l’école prématurément, sans qualifications formelles. Dans certains pays, les difficultés rencontrées au cours du processus de transition ne se limitent pas au chômage ou à l’inactivité, mais sont révélées par de longues périodes d’emploi précaire ou à temps partiel après la fin de la scolarité à plein temps. Cette précarité peut alterner avec des périodes de chômage et de participation à des programmes d’insertion et de formation de courte durée.
La formation des jeunes est-elle adaptée aux besoins du marché du travail ?
15. La réponse à cette question dépend pour une part du mode d’organisation du marché du travail dans chaque pays. Dans des pays comme l’Autriche, la Norvège et la République tchèque, où des qualifications spécifiques jouent un rôle important pour l’insertion professionnelle, le contenu de la formation, en particulier dans les filières professionnelles, est un véritable problème et l’inadéquation entre offre et demande dans certaines régions ou professions préoccupe beaucoup les responsables des politiques. On peut répondre à ce problème en mettant davantage l’accent sur l’orientation professionnelle et sur une adaptation plus rapide et plus souple des programmes et des qualifications. Dans ce cas, les prévisions de main-d’oeuvre sont souvent une préoccupation nationale. Dans la plupart des cas cependant, le suivi régulier de l’insertion professionnelle des jeunes et l’information des institutions de formation sur ce suivi ne sont pas encore assez développés.
16. D’un autre côté, dans les pays comme l’Australie et le Canada, où les marchés du travail sont plus ouverts, les préoccupations concernant la relation formation - emploi sont plus orientées vers le concept général d’employabilité. Ils ont tendance à chercher plutôt la réponse dans la définition et la formation de qualifications clés ou compétences de base et de systèmes unifiés de qualifications susceptibles d’encourager les individus à définir leurs propre itinéraires de formation et d’acquisition de compétences, qui peuvent faire l’objet de «passeports» ou «portefeuilles» de compétences. Ces pays cherchent en même temps à renforcer l’implication des employeurs dans la formation en développant des partenariats entre école et entreprises et en créant des organismes liés aux employeurs pour analyser l’évolution des besoins en qualifications.
17. Quel que soit le type de marché du travail dans lequel les jeunes cherchent à s’insérer, il est important de ne pas se préoccuper seulement de l’employabilité à court terme mais également des perspectives d’évolution à plus long terme du marché du travail et de systèmes de qualifications suivant lesquels la formation initiale s’intègre dans un système d’apprentissage à vie. En fait, un accès facile des jeunes à des emplois faiblement qualifiés peut être perçu comme un problème pour les politiques nationales, comme c’est le cas au Portugal.
18. Pour que les qualifications soient adaptées aux réalités de la vie professionnelle, il est important que ceux qui en sont les plus proches - employeurs, salariés et leurs représentants - soient étroitement impliqués dans leur conception. L’élaboration de systèmes nationaux de qualifications est un problème important pour les pays dans lesquels ils n’existaient pas jusqu’ici. Il s’agit de leur donner une cohérence au niveau national, à chaque niveau de formation et d’un niveau à l’autre, pour faciliter les passages entre niveaux et pour accroître la souplesse d’utilisation des compétences sur les marchés du travail nationaux.
Des pays qui s’appuient sur une tradition solidement implantée de l’apprentissage comme l’Autriche, font d’expresses réserves vis-à-vis des systèmes modulaires de qualification, qui leur semblent pouvoir encourager les jeunes à quitter la formation trop tôt avec des qualifications étroites ou incomplètes. Dans les pays qui ont élaboré ce type de système comme l’Australie, leurs partisans soulignent ses avantages pour faciliter une mise à jour rapide des qualifications et pour donner une plus grande souplesse d’adaptation à la situation particulière de chaque région ou entreprise.
19. Dans tous les pays étudiés en 1997, les possibilités offertes aux jeunes d’acquérir une expérience professionnelle dans un cadre réel de travail alors qu’ils sont encore en formation initiale, sont considérées comme un moyen essentiel pour mieux adapter la formation au marché du travail. C’est le cas des systèmes de formation liés à l’emploi tels que l’apprentissage, ou d’autres dispositifs structurés tels que les programmes d’enseignement coopératif ou leurs équivalents. Ces approches permettent aux jeunes d’acquérir des qualifications importantes pour l’emploi et leur donnent l’occasion d’être en contact avec les employeurs locaux, ce qui peut les aider à trouver du travail plus tard. C’est une bonne manière de rendre l’apprentissage très efficace en donnant l’occasion d’acquérir une compréhension générale à partir d’exemples concrets spécifiques et en replaçant ce que l’on apprend dans son contexte. Ces objectifs ont orienté les réformes récentes des dispositifs de transition dans des pays aussi divers que l’Australie, le Canada et la Norvège.
20. Lorsque ces contacts avec la réalité de la vie professionnelle ne sont pas structurés par des dispositifs tels que l’apprentissage ou des stages organisés, et même dans les pays où c’est le cas, les jeunes ont de plus en plus tendance à combiner leurs études avec un emploi rémunéré en dehors des heures de cours. Ce type d’activité semble jouer un rôle bénéfique sur les perspectives d’emploi ultérieures, à condition qu’il n’empêche pas les jeunes d’étudier ni d’acquérir des qualifications reconnues. Une expérience précoce du marché du travail peut donc jouer un rôle important pour améliorer la transition de la formation initiale à la vie active.
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Itinéraires de formation : une préoccupation de toutes les politiques éducatives
21. Dans la plupart des pays étudiés en 1997, l’organisation des différents itinéraires que peuvent suivre les jeunes de la formation initiale à l’emploi a constitué ces dernières années l’une des principales préoccupations des politiques éducatives et l’objet principal des réformes. Elles cherchaient en particulier à laisser aux jeunes des options ouvertes le plus longtemps possible et à rendre les filières professionnelles plus attrayantes en permettant aux jeunes d’accéder à l’enseignement tertiaire, ainsi qu’au marché du travail. Cette évolution est très nette dans les pays qui ont une tradition solidement implantée de formation professionnelle, comme dans les systèmes qui s’efforcent de rétablir et de renforcer la formation professionnelle dans les écoles secondaires d’où elle avait largement disparu en tant que secteur séparé.
Une véritable réforme des itinéraires de la formation à l’emploi constitue une tâche complexe supposant des modifications, non seulement du côté de l’éducation, par exemple en matière de programmes d’études et de certification, mais aussi du côté du marché du travail, notamment en ce qui concerne les rémunérations et les allocations de formation offertes aux jeunes et les coûts de formation pour les employeurs. Si l’on ne tient pas compte de ces deux aspects, les réformes risquent de n’avoir qu’un impact réduit sur les comportements des jeunes ou des employeurs, ou même d’élargir l’écart entre formation et possibilités d’emploi et d’exclure davantage de jeunes du marché du travail.
22. On observe généralement une augmentation des effectifs de l’enseignement général et une baisse des effectifs dans les filières - générales ou professionnelles - qui ne mènent pas à des études tertiaires.
Pour répondre à ces tendances, une stratégie a consisté à créer des filières préparant à une double qualification, pour l’emploi et pour l’accès à des études tertiaires. C’est ce que l’on peut constater en Autriche et en République tchèque, où ce système est en vigueur depuis de nombreuses années, ainsi qu’en Norvège, à la suite des réformes récentes. Les réformes et les modifications du système éducatif adoptées dans un certain nombre d’Etats en Australie poursuivent le même objectif.
23. Des politiques visant à mieux adapter l’enseignement général à l’emploi - puisqu’une bonne partie de ses effectifs ne passent pas directement du deuxième cycle secondaire dans une formation tertiaire - peuvent être observées dans de nombreux pays. Elles peuvent comporter : l’introduction d’un enseignement professionnel dans l’enseignement général ; une plus grande importance attachée à l’acquisition et à la certification de compétences «clés» ou «compétences de base» utiles pour l’emploi ; et un recours plus large aux ressources locales et à différents lieux de travail pour illustrer et rendre plus concret l’enseignement général. Les objectifs et les résultats de ces politiques sont beaucoup plus incertains que pour celles qui concernent une double qualification. Mais la réussite de ces dernières semble dans une certaine mesure liée à une sélection au bénéfice des meilleurs élèves.
24. Les résultats de cette réorganisation des filières et itinéraires suggèrent plusieurs conclusions :
− offrir une gamme d’itinéraires adaptés à une diversité d’intérêts et de besoins à la fin de l’enseignement initial encourage une plus forte proportion de jeunes à rester en formation ;
− s’assurer que les filières professionnelles peuvent donner une qualification aussi bien pour l’emploi que pour les études tertiaires les rend plus attrayantes ;
− proposer des filières larges avec plusieurs niveaux de sortie accroît leur attrait et permet de mieux retenir les jeunes, de même que le fait d’offrir des possibilités de passer d’une filière à l’autre en perdant le moins possible de temps ; et
− les filières professionnelles comportant des liens étroits avec les employeurs et les entreprises donnent aux jeunes de meilleures chances d’insertion professionnelle que si ces liens sont lâches.
Les jeunes à risque dans le processus de transition
25. Dans la grande majorité des pays de l’OCDE, les jeunes qui quittent l’école prématurément courent les plus grands risques pour leur insertion professionnelle. La proportion de jeunes adultes qui n’ont pas dépassé le premier cycle secondaire est très variable suivant les pays étudiés en 1997 - de plus de 50 pour cent au Portugal et 30 pour cent en Australie, jusqu’à moins de 10 pour cent en Norvège et en République tchèque. Les causes de départ sont très variables. Dans certains cas, il peut s’agir de l’atmosphère de l’école. Dans d’autres, certaines minorités ou régions sont systématiquement défavorisées et dans quelques pays, comme le Canada, on se préoccupe du fait qu’une proportion élevée et croissante de garçons figurent parmi les jeunes à risque. Quelles que soient les causes, les politiques qui s’efforcent de résoudre les difficultés d’insertion de ceux qui quittent l’école prématurément devraient donner la priorité à la prévention.
26. Néanmoins, tous les pays font de grands efforts pour les jeunes qui ont abandonné l’enseignement et n’ont pu trouver un travail et leur consacrent des ressources importantes. Les programmes pour l’emploi des jeunes sont devenus peu à peu un élément permanent des systèmes de formation et d’emploi dans tous les pays de l’OCDE. Ils ont évolué : au lieu d’être orientés vers un emploi à court terme dans le secteur public avec peu ou pas de formation, ils portent davantage sur des programmes de formation et des subventions à l’emploi, avec une formation dans le secteur privé et sur des modes d’assistance plus globale, individualisée et intégrée, comportant à la fois une formation et un emploi. Les évaluations de l’impact des programmes pour l’emploi des jeunes ont souvent donné des résultats décevants. En particulier, les programmes de formation des jeunes chômeurs ne semblent pas avoir été efficaces pour leur donner accès à un emploi stable. Mais les études réalisées en 1997 mettent en garde contre les généralisations. Elles soulignent en particulier l’importance de considérer ces programmes comme élément d’une approche intégrée plutôt que de les traiter séparément. Les programmes pour l’emploi des jeunes ne constituent que l’un des moyens pour aider les jeunes à risque, parallèlement aux différentes politiques concernant l’éducation, l’emploi et les politiques sociales.
27. Les pays dans lesquels les politiques visant à réduire les départs prématurés de l’école sont combinées avec des interventions actives pour aider et remettre en formation des jeunes déscolarisés méritent une attention particulière. C’est notamment le cas de la conception scandinave de la Garantie jeunes. S’agissant en particulier de la Norvège, pays étudié en 1997, il apparaît que le nombre de jeunes à risque peut être réduit au minimum par une combinaison des éléments suivants :
− services de suivi au niveau local, pour s’assurer qu’un contact est pris rapidement avec les jeunes qui quittent l’école sans qualification et ne trouvent pas d’emploi ;
− tutorat individualisé pour aider ces jeunes à élaborer leur projet et pour rendre compte régulièrement de l’avancement de ces projets ;
− préférence pour un retour rapide dans un enseignement donnant une qualification, plutôt que pour l’obtention d’un emploi peu qualifié ;
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− choix de formations et d’emplois qui puissent être souplement adaptés aux besoins individuels ;
− dans la mesure du possible, intégration des services d’emploi et de formation avec les services sociaux au niveau local ; et
− politiques d’aide financière incitant les jeunes à risque à s’engager activement dans une formation ou une recherche de travail et décourageant le chômage ou l’inactivité.
Orientation professionnelle
28. Si la diversité des modes d’orientation professionnelle est évidente dans les pays étudiés en 1997, il semble bien que des contradictions existent fréquemment entre ce que l’on attend des services d’orientation et les moyens mis à leur disposition. Le personnel chargé de l’orientation dans les écoles a souvent trop peu de temps à y consacrer, il a trop d’autres responsabilités et il dispose de trop peu de formation et de ressources. Dans certains pays, l’information et le conseil sont souvent beaucoup trop tournés vers les étudiants qui se destinent à l’enseignement supérieur, alors que ceux qui ont l’intention d’entrer sur le marché du travail à la fin du deuxième cycle secondaire ne reçoivent pas assez d’attention, ni d’encouragements.
29. Des services efficaces d’orientation scolaire doivent faire la part des besoins et des intérêts des jeunes en fonction de la situation du marché du travail local d’un côté et des possibilités nationales et internationales plus larges d’emploi et de formation de l’autre. Il n’en reste pas moins que les attentes envers les services d’orientation sont souvent irréalistes. On peut leur demander par exemple de renverser la tendance qui éloigne les jeunes de la formation professionnelle, de corriger les déséquilibres entre offre et demande sur le marché du travail ou d’encourager davantage de jeunes femmes à prendre une profession technique sans se préoccuper des problèmes de fond.
30. Pour accroître l’efficacité des services d’orientation; il faut améliorer leurs relations avec les employeurs, avec la collectivité en dehors de l’école et avec les services de l’emploi. Il est également important que leur activité ne soit plus marginale dans l’école et ne dispose que de faibles ressources, mais y joue un rôle essentiel qui soit clairement intégré avec ses objectifs éducatifs.
Continuité et changement dans la répartition des responsabilités de la transition
31. Pour qu’une transition soit efficace, il faut que de nombreux acteurs assument et partagent leurs responsabilités : les ministères de l’Education, du Travail et des Affaires sociales ; les administrations nationales, régionales et municipales ; les employeurs, les syndicats et leurs représentants ; les parents et les organisations locales. On peut observer dans certains pays étudiés en 1997 que l’on incite davantage les jeunes à prendre la responsabilité de la transition. Il est certain que la complexité et la diversité croissantes des itinéraires à la fin de la scolarité obligatoire suppose qu’ils étudient de manière plus approfondie les décisions à prendre et leurs conséquences. On peut également déceler une tendance à déléguer davantage les décisions affectant la transition des jeunes au niveau local et régional. Néanmoins, la coopération entre différente administrations à différents niveaux et entre les pouvoirs publics et les autres acteurs n’est certainement pas aussi étroite qu’on le souhaiterait. Ce manque de coopération peut nuire à l’harmonisation des politiques - par exemple entre politiques d’aide sociale et politiques de l’emploi - et il peut être plus difficile pour les jeunes d’utiliser de manière souple les itinéraires possibles en fonction de l’évolution de leurs intérêts et de leurs aspirations.
32. Lorsque la coopération est efficace, les normes nationales et les systèmes de certification peuvent donner des indications aux jeunes et à leurs parents sur les filières et les choix possibles. Ils peuvent aider à harmoniser l’enseignement et la formation avec les demandes du marché du travail et en même temps permettre aux individus de faire des choix, de prendre des responsabilités et d’être mobiles en restant dans un cadre cohérent.
33. Les pays dans lesquels l’apprentissage est solidement implanté pour les jeunes - dont l’Autriche est le meilleur exemple parmi les pays étudiés en 1997 - ont une longue histoire d’implication étroite des employeurs et des syndicats dans la définition de systèmes nationaux concernant les programmes d’études, la certification, l’évaluation et le financement. Ces partenariats nationaux solides entre pouvoirs publics et acteurs économiques, parfois malgré des conflits de priorités, ont leur équivalent au niveau régional et local dans les questions concernant l’enseignement, la formation et l’orientation.
34. Ce type de coopération et de partenariat a des avantages évidents pour la transition des jeunes. Il n’est cependant pas toujours facile à reproduire et à créer dans les pays dont les traditions et les institutions sont différentes, notamment lorsque les employeurs et les syndicats ne sont pas bien organisés au niveau central, et lorsqu’il y a peu de négociations collectives centralisées. Néanmoins, dans les pays qui n’ont pas ces traditions et ces structures - tels que l’Australie et le Canada - on peut observer que l’on s’efforce d’encourager une coopération étroite entre entreprises et institutions éducatives, en utilisant différents moyens pour concrétiser ces politiques, parfois d’une manière très créative. On peut tirer de l’examen thématique des conclusions sur les éléments favorables à un partenariat local bénéfique pour les étudiants. Par exemple, donner aux employeurs et à d’autres membres de la collectivité un rôle qui ne soit pas de pure forme pour la gestion des programmes, donner les moyens aux écoles d’effectuer un contrôle de la qualité et s’assurer que les entreprises tirent profit de leur contribution.
35. Que les pays aient ou non une tradition de coopération étroite entre pouvoirs publics, employeurs et syndicats, la création de nouveaux types d’organisations pour servir d’intermédiaire ou de passerelle entre les jeunes et l’environnement plus fragmenté dans lequel ils se trouvent, constitue une réponse à la complexité croissante du processus de transition. Ces organismes intermédiaires entre les jeunes, les écoles, les employeurs et les organismes de formation aident les jeunes d’un certain nombre de pays dans leur transition de la formation initiale à la vie active en coordonnant les possibilités de formation et de placement, ainsi que les services sociaux au niveau local.
Améliorer les informations de base
36. L’examen thématique a souligné l’insuffisance des données actuelles pour montrer les tendances et les problèmes en matière de transition. Les données disponibles sont en général plus satisfaisantes sur les modes de scolarisation et dans une moindre mesure sur les mouvements dans le système d’enseignement, que sur l’insertion et la mobilité professionnelles. Il y a peu de données internationales sur la transition des jeunes de différentes origines sociales ou régions. Les données sur les résultats de la transition doivent être élargies et affinées au delà des taux traditionnels de chômage ou d’emploi. Il faut également développer des indicateurs qui donnent une meilleure image du processus par lequel passent les jeunes de la formation initiale à la vie active et de l’impact de différents types et niveaux de formation sur l’insertion professionnelle.
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Quels sont les éléments essentiels des politiques permettant une transition réussie ?
37. Les six pays étudiés en 1997 donnent une image diversifiée et à bien des égards positive. Si le chômage et la marginalisation des jeunes sont en effet une réalité dans la plupart des pays, l’ampleur et la nature des problèmes de transition sont très variables. Ces dernières années, beaucoup de pays ont pu accroître la scolarisation et le niveau des jeunes et certains ont pu réduire de manière importante le nombre de jeunes de moins de 17 ans qui ne sont ni en formation ni en emploi. Dans une vision à long terme, on pourrait dire que les jeunes ont en effet amélioré leur capacité à concurrencer les adultes sur le marché du travail. Il est possible de retenir un message assez encourageant des examens des pays : en effet, il y a beaucoup à apprendre des différences entre pays et des résultats positifs dont plusieurs d’entre eux ont pu faire la preuve dans un certain nombre de domaines. Il est cependant important de ne pas prendre en compte ces différents domaines séparément, mais de considérer la complémentarité des politiques concernant l’éducation, le marché du travail et la protection sociale, ainsi que la manière dont elles se renforcent ou s’inhibent réciproquement.
38. L’examen thématique a suggéré qu’un certain nombre d’éléments semblent contribuer à la réussite de la transition, quels que soient le contexte institutionnel des pays concernés. Ces éléments qu’il faut davantage tester dans les autres pays participant à l’examen thématique sont les suivants :
− des itinéraires de formation et des systèmes de qualifications clairement définis, bien organisés, ouverts et cohérents, qui ont été conçus et mis au point dans une perspective de formation continue ;
− de larges possibilités offertes aux jeunes de se former dans un véritable milieu de travail tout en étudiant ;
− pour les jeunes qui ne poursuivent pas d’études supérieures, la possibilité d’acquérir un large éventail de qualifications professionnelles et techniques, en même temps qu’une formation générale et personnelle ;
− l’existence de marchés du travail ouverts aux jeunes ;
− l’existence de filets de sécurité efficaces pour les jeunes qui risquent le plus une exclusion sociale et économique pour les réintégrer dans le système normal de formation ;
− des informations attrayantes et accessibles, des services d’orientation et de suivi pour tous les jeunes comportant à la fois une orientation scolaire et professionnelle et une assistance sociale ;
− des institutions favorisant une participation organisée et continue et une coopération de tous les acteurs concernés aux différents niveaux : national; local et sectoriel, afin d’assurer une cohérence des politiques et une mise en oeuvre efficaces des programmes; et
− des instruments de suivi bien conçus : statistiques, indicateurs et études de suivi, reflétant l’évolution des systèmes de formation et d’emploi, non pas séparément, mais dans leurs interrelations.
39. L’examen a également suggéré les écueils suivants à éviter pour que la période de la transition prépare un apprentissage tout au long de la vie :
− un faible niveau d’éducation et de qualification chez les jeunes ;
− un grand nombre de jeunes quittant prématurément l’école pour des emplois peu qualifiés sans liens avec la formation ;
− des programmes d’enseignement professionnel comportant peu de formation générale et préparant à des professions étroitement spécialisées ;
− des programmes d’enseignement général qui n’apportent ni une qualification professionnelle ni des compétences ou une motivation pour une poursuite d’études ;
− peu de possibilités offertes aux jeunes de combiner un enseignement scolaire avec une formation à l’extérieur, que ce soit sur un lieu de travail ou dans la communauté, et une formation ne comportant pas d’application pratique, que ce soit en classe ou dans des programmes intégrant la classe et le monde extérieur ;
− une insuffisance d’itinéraires de passage adaptés depuis les qualifications professionnelles initiales vers les enseignements complémentaires et supérieurs, du fait des différences entre exigences d’entrée, systèmes de qualifications et mécanismes de financement entre les enseignements secondaire, tertiaire et l’éducation des adultes ;
− une absence d’itinéraires facilement accessibles pour revenir en formation après l’abandon de l’école et notamment une absence d’aide personnalisée aux jeunes rencontrant des difficultés d’emploi, ainsi que de dispositifs de financement pour les encourager à reprendre une formation.
40. Il reste d’autres défis à relever. Il faut notamment s’appuyer sur les recherches et les expérimentations menées par les pays Membres de l’OCDE pour mieux comprendre comment des réformes durables et globales de l’enseignement secondaire peuvent être mieux mises à profit pour promouvoir des formes plus intégrées d’enseignement général et professionnel. Elles devraient donner à une proportion plus importante de jeunes une formation qui les prépare à être efficaces dans la société du savoir. Il faut aussi mieux comprendre l’ensemble complexe de transformations intervenues dans les attitudes des jeunes et les politiques publiques qui, dans beaucoup de pays Membres, ont contribué à rallonger le processus de transition.
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1. INTRODUCTION
1.1 Objectif de l’Examen thématique
1. L’amélioration du processus de transition des jeunes de la formation initiale à la vie active a constitué une priorité des politiques des Etats Membres de l’OCDE depuis le milieu des années 70, quand le chômage des jeunes est devenu une préoccupation sérieuse à la suite des chocs pétroliers. Des activités récentes de l’OCDE comme l’Etude sur l’Emploi (1994a) et Apprendre à tout âge (1996c) ont fourni des arguments supplémentaires pour que les problèmes posés par la transition figurent au premier rang des priorités adoptées par les politiques. L’objectif général de cet examen est de donner aux décideurs - employeurs, organisations syndicales et non-gouvernementales, aussi bien que gouvernements - des informations et des analyses leur permettant d’améliorer leurs politiques. Il étudie la manière dont la transition des jeunes vers l’emploi diffère entre les pays de l’OCDE et a évolué dans ces pays au cours des dernières années. A la lumière de ces évolutions et de ces comparaisons, l’examen s’efforce d’évaluer les éléments essentiels des politiques qui contribuent à la réussite de la transition.
2. L’examen aborde les problèmes de transition des jeunes à partir de points de départ très divers : ceux qui ont quitté l’école de bonne heure et manquent de qualifications et de compétences reconnues, aussi bien que ceux qui commencent une formation professionnelle ou des études supérieures. Pour beaucoup de jeunes, la transition vers l’emploi dure davantage de temps et les points de départ et d’arrivée ne sont pas toujours clairs. Il ne s’agit plus de passer simplement le pont qui sépare l’enseignement à plein temps d’un emploi stable également à plein temps. Dans un monde en évolution et de plus en plus incertain, la transition est devenue un parcours continu, depuis la fin de l’enseignement obligatoire, qui va bien au-delà de la première activité professionnelle. La transition est la période durant laquelle les plans que font les jeunes pour leur vie adulte prennent forme, compte tenu de la situation du marché du travail et des possibilités de poursuite d’études. C’est donc une période centrale dans l’apprentissage tout au long de la vie.
3. La situation et les expériences des jeunes sont très variables. Il en est de même des pays. Ce qui marche dans un contexte ou avec un groupe de jeunes ne fonctionne pas nécessairement ailleurs.
L’examen cherche donc à aider les Etats Membres de l’OCDE à élaborer des cadres plus différenciés pour leurs politiques et à comprendre les conditions dans lesquelles une combinaison de politiques d’éducation, d’emploi, de formation et de politiques sociales peut susciter un contexte favorable à la transition des jeunes.
4. Les examens thématiques constituent une forme relativement nouvelle d’activités dans le domaine de l’éducation pour l’OCDE. Le premier d’entre eux a été réalisé en 1995 avec l’Examen thématique des premières années de l’enseignement tertiaire (OCDE, 1998a). Ces examens diffèrent des examens traditionnels de l’OCDE par leur caractère comparatif. Ils contribuent à étendre les connaissances, en accumulant des données internationales sur l’impact des réformes - qu’il s’agisse de réussites ou d’échecs - dans des domaines particuliers. Ils donnent aux pays la possibilité d’apprendre sur eux-mêmes en étudiant leurs expériences par rapport à celles d’autres pays. Dans un cadre comparatif, les
expériences et les politiques spécifiques à chaque pays sont étudiées et synthétisées pour mieux les comprendre et en tirer des conclusions intéressant l’ensemble des pays Membres de l’OCDE. Pour les pays participants, un examen thématique est moins long et moins coûteux qu’un examen traditionnel concernant l’ensemble d’un système éducatif.
5. Ce type d’examen diffère également d’un autre point de vue de ceux que réalise habituellement l’OCDE. En partant des expériences et des problèmes des jeunes, plutôt que des préoccupations des administrations ou de différentes institutions, il adopte une approche globale et intégrée, qui englobe non seulement les politiques d’éducation et de formation, mais aussi les politiques sociales et d’emploi qui affectent les jeunes.
6. Ce rapport contient les résultats des examens réalisés dans six pays en 1997 : Australie, Autriche, Canada (Provinces du Québec et de la Nouvelle Ecosse), République tchèque, Norvège et Portugal. Une brève présentation de ces pays figure dans la section 3.
1.2 Méthodologie
7. Ces examens thématiques ont été lancés lors de la réunion de novembre 1996 du Comité de l’éducation. Les pays choisis représentent un large éventail de situations sociales, économiques et éducatives, ainsi qu’une diversité de politiques intéressant la transition des jeunes vers l’emploi.
8. Les pays participants nomment des coordinateurs nationaux (dont la liste figure en annexe 1 pour les pays étudiés en 1997), afin d’assurer la liaison avec le Secrétariat de l’OCDE et pour veiller à l’organisation de la participation de leur pays. Dans la plupart des cas, les pays nomment aussi un comité de direction pour orienter et appuyer la préparation de l’examen. Il est habituellement composé de représentants des ministères de l’Education et du Travail, de chercheurs et des principaux acteurs concernés, notamment les organisations syndicales et patronales.
9. Le premier rôle du coordinateur national et du comité de direction consiste à réaliser un rapport national de base. Celui-ci se réfère à une série de questions communes (annexe 3) constituant un cadre pour la présentation de la transition des jeunes dans chaque pays, l’identification des préoccupations et des problèmes principaux, et la description de l’évolution récente des politiques. Ces questions ont été préparées par le Secrétariat, après avis d’une réunion de représentants nationaux et d’experts tenue en septembre 1996. Quelques pays demandent à des organismes de recherche ou à des universitaires de préparer le rapport de base. Dans d’autres, il est élaboré par des équipes venant principalement des ministères de l’Education et du Travail. Les auteurs des rapports de base concernant les examens réalisés en 1997 figurent à l’annexe 1.
10. Les visites dans les pays sont effectuées par des équipes de quatre personnes comportant des membres du Secrétariat de l’OCDE et des experts extérieurs. La liste de chacune de ces équipes pour les pays visités en 1997 figure également à l’annexe 1.
11. Les examens comportent des visites à des institutions d’enseignement et de formation, ainsi qu’à des entreprises et à des organisations locales. Les membres des équipes rencontrent des jeunes, des responsables des politiques d’éducation et d’emploi, des administrateurs chargés des programmes, des employeurs et leurs représentants, des syndicalistes et des chercheurs. A la suite de chaque examen, l’équipe prépare un rapport analytique qui apprécie les problèmes de transition et l’orientation des politiques du pays visité, et qui propose des suggestions pour les politiques futures. Outre les informations
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fournies dans le rapport de base, ces rapports contiennent également des données descriptives et des analyses en vue d’une étude comparative.
12. Dans le cadre de l’Examen thématique de la transition de la formation initiale à la vie active, sept contributions d’experts ont été demandées. Elles ont apporté des éléments sur des questions particulières, complétant ceux qui sont contenus dans les rapports nationaux de base et les rapports analytiques. On trouvera à l’annexe 2 la liste des contributions préparées à ce jour et des consultants qui les ont rédigées.
2. CADRE CONCEPTUEL ET ANALYTIQUE
2.1 Champ d’application et signification du terme “transition”
13. S’agissant de cette étude, l’expression “transition de la formation initiale à la vie active” se réfère à la période pendant laquelle les jeunes passent d’une activité principale consistant à suivre une formation à plein temps à une activité principale consistant en un travail rémunéré. Pour un nombre de plus en plus faible de jeunes, l’insertion professionnelle se situe à la fin de l’enseignement obligatoire.
Pour une proportion croissante d’entre eux, la période de transition ne se termine qu’à près de 20 ans ou au-delà. L’insertion professionnelle à plein temps se situe, soit après un enseignement à plein temps prolongé, éventuellement avec de longues périodes durant lesquelles emploi et formation se combinent, soit après ces périodes. Elle peut aussi se situer après une alternance entre périodes de chômage, de travail précaire et de participation à des programmes pour l’emploi des jeunes.
14. L’âge auquel les jeunes achèvent leur formation initiale pour occuper un emploi et le niveau de formation atteint à cet âge varient considérablement entre jeunes appartenant à une même cohorte d’âge et entre pays. Par exemple, dans la plupart des pays étudiés en 1997, moins de 5 pour cent du groupe d’âge concerné avaient quitté l’enseignement à l’âge de 16 ans (mais 25 pour cent au Portugal), tandis que ceux qui restaient scolarisés jusqu’à 18 ans représentaient entre la moitié et les deux tiers de ce groupe (mais plus de 80 pour cent en Norvège). A l’âge de 24 ans, 20 pour cent des jeunes sont encore en formation en Australie et au Canada et plus de 25 pour cent en Norvège.
15. Le terme “transition” ne se réfère pas à un moment clairement identifié de la vie des jeunes, mais à un processus, qui s’étend sur de nombreuses années. Il peut impliquer de fréquents passages entre formation, emploi et d’autres activités telles que les voyages (Dwyer et Wyn, 1998). Il met l’accent sur les relations et les interactions entre formation et emploi, aussi bien du point de vue des itinéraires individuels que des liens institutionnels et des filières de passage entre systèmes de formation et d’emploi. L’étude de la période de transition des jeunes, de la formation initiale à la vie active, plutôt que de leur seule période de formation ou d’emploi implique donc de relier différents types d’informations qui ne sont habituellement pas conçues dans cette perspective. Cela implique également que l’on examine différents types de politiques, non seulement du point de vue de leur logique propre, mais aussi du point de leurs effets combinés sur la manière dont des cohortes entières de jeunes - ou simplement certains groupes - passent de la formation à l’emploi.
16. Enfin, la complexité et la durée croissantes du processus de transition, ainsi qu’une plus grande variété de modes de formation et de qualification, incitent à ne pas considérer la transition seulement comme une étape qui suit l’enseignement et la formation professionnelle initiale. Les frontières entre formation initiale et continue sont de plus en plus floues et davantage de jeunes ont la possibilité d’acquérir des qualifications reconnues par des formations qui se situent en dehors des systèmes établis de formation initiale. Du fait de cette évolution, la transition doit être comprise comme une étape cruciale d’un apprentissage à vie.
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17. Du point de vue des jeunes, la transition correspond à une période durant laquelle la responsabilité et les choix individuels succèdent à des itinéraires d’éducation et de formation relativement prédéterminés. C’est le moment où ils sont confrontés à une grande variété de formations et de programmes, situés dans différents cadres institutionnels. Pour les responsables des politiques, la modification des types de transition vers la vie active souligne la nécessité de mettre au point de véritables systèmes d’apprentissage à vie. Ces systèmes doivent impliquer des itinéraires multiples, ouverts et clairement définis. Ils doivent se fonder sur des systèmes de qualification unifiés, qui recouvrent à la fois la formation initiale et la formation continue. Cela permettra aux jeunes comme aux adultes d’évoluer et de progresser entre différents types et niveaux d’enseignement et de formation professionnelle.
18. L’efficacité de ces systèmes d’apprentissage à vie dépendra aussi d’autres facteurs : dans quelle mesure un apprentissage organisé durant la phase de transition et toute la vie active est-il encouragé et facilité par l’aménagement du temps de travail ; comment la formation continue est-elle financée ; et dans quelle mesure les qualifications acquises sont-elles utilisées et valorisées par les employeurs.
2.2 Cadre analytique
19. Dans le cadre de l’examen thématique, il s’agit principalement de comprendre comment les interfaces entre éducation, formation et marché du travail sont structurées dans les différents pays et comment elles affectent les processus de transition, leurs résultats et les choix des jeunes. Ce cadre analytique tient compte du fait que ces interfaces n’existent pas dans l’abstrait, mais se situent dans un contexte plus large : par exemple l’évolution démographique et économique d’un pays et celle de son système de protection sociale. Il tient compte également du rôle (ou de l’absence de rôle) joué par l’information dans la compréhension des éléments qui affectent la transition et dans l’appréciation du succès ou de l’échec des politiques qui concernent ce processus.
20. Les cadres nationaux de la transition peuvent se décrire et se comparer en fonction des éléments suivants :
− structure et organisation des filières d’enseignement et de formation ainsi que des systèmes de qualification ;
− principes régissant les marchés du travail des jeunes ;
− types d’articulation existant entre système de formation et d’emploi ;
− principales approches adoptées par les pays pour améliorer la transition de l’école à la vie active ;
− modes de prise de décision et de coopération entre les principaux acteurs ; et
− processus de transition et leurs résultats.
21. Du fait de la complexité et de l’ampleur de l’examen thématique, il est apparu utile d’élaborer des typologies de pays. A partir d’un ensemble d’informations recueillies dans les différents pays étudiés;
des «types idéaux» ou des «modèles» abstraits représentant des situations caractéristiques peuvent permettre de mettre en relief différentes combinaisons d’itinéraires de formation, de systèmes de qualifications, de structurations du marché du travail, d’orientations des politiques nationales et de modes
de décision, ainsi que leurs relations avec certains types de processus de transition et avec les résultats de ces processus.
22. Au cours des années, plusieurs typologies ont été élaborées pour s’efforcer de décrire, d’analyser et de comparer de manière significative les diverses approches de la transition selon les pays. On peut en trouver des exemples dans Hannan et al. (1996), Ryan et Buechtemann (1996), Soskice (1994) et (OCDE, 1994b). On peut débattre de l’exactitude et de l’utilité pratique de ces typologies. Les typologies peuvent néanmoins aider à clarifier les caractéristiques des systèmes de formation et des marchés du travail, ainsi que leurs articulations, qui peuvent expliquer pourquoi certains pays ont de meilleurs résultats que d’autres dans l’organisation de la transition des jeunes vers la vie active. Il faut pour cela une typologie simple qui puisse orienter la description, l’analyse et la comparaison des processus de transition et leurs résultats dans différents pays, et qui permette d’identifier les principaux éléments assurant l’efficacité des cadres institutionnels et la réussite des politiques concernant la transition.
23. Le rapport suggère deux types de pays qui peuvent être significatifs dans cette perspective, bien qu’aucun d’entre eux ne corresponde exactement à l’un ou l’autre d’entre eux. Le premier type se caractérise par des marchés du travail relativement ouverts, qui donnent la préférence à une employabilité générale, plutôt qu’à des qualifications professionnelles spécifiques, ce qui permet une articulation souple entre qualification acquise et emploi occupé lors de l’insertion professionnelle. Dans ce type de pays, les adultes disposent de larges possibilités pour acquérir ou perfectionner des connaissances et compétences utiles à l’emploi, le plus souvent par des formations courtes ou modulaires. Le second type implique une combinaison de marchés du travail professionnels et institutionnalisés et des formations professionnelles à caractère global s’adressant à une forte proportion des jeunes. Des « filets de sécurité » efficaces s’offrent aux jeunes qui ont abandonné prématurément leur formation, pour les encourager à reprendre rapidement une formation ou à trouver un emploi. Chacun de ces types de pays, caractérisés par des institutions et des politiques distinctes, offre des avantages et des inconvénients du point de vue de la préparation des jeunes à leur insertion professionnelle.
24. Il est important de souligner que la proximité d’un pays donné par rapport à l’un de ces types dépend de sa situation économique, de la répartition entre secteurs d’activité et du contexte institutionnel.
Ce point doit être pris en considération lorsque l’on se demande dans quelle mesure un pays peut modifier ses systèmes d’emploi, d’éducation et de formation. La typologie peut cependant attirer l’attention sur les conditions qui déterminent un bon fonctionnement du processus de transition, dans des contextes institutionnels différents. Ce rapport se termine par une présentation résumée de ces conditions.
25. Le caractère ouvert des marchés du travail et la souplesse des institutions de formation dans les pays anglo-saxons les rapprochent du type I. Les pays dans lesquels prédominent l’apprentissage et les marchés du travail professionnels présentent beaucoup de caractéristiques communes avec le type II.
L’existence dans les pays Scandinaves de filets de sécurité efficaces pour les jeunes à risque les rapproche également du type II. Cependant, leurs marchés du travail ne sont pas aussi strictement organisés comme des marchés professionnels que dans les pays où prédomine l’apprentissage et de ce point de vue, ils se rapprochent du type I. Les pays Scandinaves, comme beaucoup d’autres, présentent des caractéristiques des deux types.
Pays du type 1
26. Les marchés du travail des pays proches du type I sont généralement ouverts et flexibles, plutôt que professionnels, même si le classement par profession joue un rôle important dans de nombreux secteurs d’activité. Les organisations patronales et les syndicats de ces pays fonctionnent de manière
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décentralisée. L’appartenance à des organisations patronales est rarement obligatoire et le taux de syndicalisation est relativement faible. De grands segments du marché du travail sont peu réglementés en ce qui concerne la protection de l’emploi, les rémunérations, l’aménagement du temps de travail, ainsi que les dispositifs de sécurité sociale. Les pays proches de ce type ont généralement une forte proportion de la main-d’oeuvre employée dans les services. La main d’oeuvre est habituellement mobile et on observe beaucoup d’emplois à temps partiel et de contrats de durée déterminée. De grands segments du marché du travail sont donc relativement ouverts à l’emploi des jeunes. Ce type d’emploi peut être peu qualifié, de courte durée, à temps partiel et mal rémunéré pour ceux qui prennent un premier emploi. Ce sont souvent des étudiants à plein temps qui les occupent plutôt que des jeunes qui ont achevé leur scolarité. La formation liée à ce type d’emploi se situe généralement sur le lieu de travail et ne mène pas à une qualification éducative ou professionnelle reconnue.
27. Les filières d’enseignement et de formation professionnels du deuxième cycle secondaire sont moins développés dans les pays du type I, alors que les effectifs de l’enseignement du deuxième cycle secondaire et de l’enseignement tertiaire ont beaucoup augmenté. Néanmoins, une forte proportion de chaque cohorte d’âge entre sur le marché du travail après un enseignement général du deuxième cycle secondaire, sans qualification professionnelle reconnue. Cette situation est dans une large mesure liée au fait que les marchés du travail ne sont pas fortement organisés par référence à des professions. A partir de cet enseignement général, les compétences professionnelles sont généralement acquises en cours d’emploi de manière informelle (ou - par le passé - au cours d’un apprentissage lié à l’ancienneté pour les adultes).
Lorsqu’elles sont requises pour un emploi, les qualifications professionnelles formelles sont souvent acquises dans des institutions extérieures au système scolaire.
28. Dans les pays du type I, les liens institutionnels entre formation et emploi sont généralement informels et décentralisés. La relation entre demandeur d’emploi et employeur tient moins compte du contenu professionnel de la formation reçue et davantage du niveau de formation, ainsi que des qualités personnelles, de l’expérience et des compétences acquises dans différents contextes. La formation en vue de l’emploi est généralement organisée suivant les principes du marché, et répond aux possibilités et demandes spécifiques du marché du travail. La possibilité est donc offerte à beaucoup de jeunes et d’adultes de reprendre fréquemment une formation et de suivre des cours, souvent pour une courte durée, en fonction de leurs besoins, afin d’acquérir les connaissances et les compétences spécifiques nécessaires à un moment donné, dans un lieu donné. Ces formations font souvent partie de programmes plus larges dont elles constituent un élément ou un module. Elles peuvent conduire à des qualifications partielles que les individus peuvent combiner et accumuler pour construire leurs profils de compétences ou faire la synthèse de leur expérience professionnelle. Les pays du type I développent des institutions éducatives qui permettent d’organiser la formation des adultes.
29. La relation entre formation et emploi dans les pays proches du type I dépend dans une large mesure des choix et des initiatives des individus. Elle est également fonction de mécanismes de pilotage, tels qu’un système unifié de qualifications, associé à des dispositifs permettant la certification des compétences acquises, quels que soient le moment et le lieu où elles aient été obtenues (en fonction des compétences plutôt que des institutions). Ces modes de qualification et ces dispositifs de certification peuvent faciliter les passages entre différents types et niveaux de formation. Une autre manière d’orienter l’offre de formation a consisté à expérimenter des mécanismes de financement tels que des bons de formation et d’autres aides financières accordées aux prestataires de formation en fonction du choix des utilisateurs ou des étudiants et de la démonstration des résultats de la formation.
30. Les processus de décision sont relativement décentralisés et diffus dans les pays du type I. Ils s’efforcent de favoriser l’autonomie et l’initiative individuelle des prestataires de formation dans un cadre comportant le type de mécanismes de soutien et d’orientation mentionnés ci-dessus. Les politiques de ces
