Food and agriculture in Africa : ECA/FAO Agriculture Division

(1)

United Nations

Economic Commission for Africa

Food and AlP'iculture Organization of the United Nations

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Food and Agriculture in Africa

ECA/FAO Agriculture Division

Staff Papers No. 3

Subvention

j

la production, po1itiques de prix

de soutien et autosuffisance aliment.re en Afrique:

Mythe ou rialitl

1

Structural Adjustment in African Agriculture:

Some lessons for the future •....•••••••.••••...•...••••• 31

Participatory Rural Development in Africa:

A Sceptical Point of View • • • • . . . • • • • • • • • • • • • • • • • • . . • • • • 43

DISCLAIMER

The opinion, figures and estimates set rorth in this paper are the responslbirtty of the author and should not necessarily be considered as reflecting the views or carrying the endorsement of FAO and/or ECA.

Printed at UNECA Addis Ababa

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SUBVENTION A LA PRODUCTION, POLITIQUES DE PRIX DE SOUTIEN ET AUTOSUFFISANCE ALIMENTAIRE EN AFRIQUE: MYTHE OU REALlTE?

par Prof S C Nana-Sinkam¹ I.INTRODUCTION

L'6tablissement d'un processus auto-entretenu de croissance 6conomique et de d6veloppement avec transformation de I'Afrique est une affaire strictement interne. La crise 6conomique actuelle du continent prend ses racines dans les principaux probll!lmes de pauvret6 g6n6rale, de carence alimentaire, d'une base de production 6troite et d'une technologie arri6r6e. A leur tour, ces problernes proviennent de la nature des structures africaines de production, de consommation, d'utilisation de la technologie ainsi que des organisations socio-politiques dont les manifestations au niveau du continent comprennent: une structure de production qui a longtemps et continue

a

privil6gier la production pour I'exportation au d6tri- ment de la production alimentaire destin6e

a

^la

consommation africaine ; la pr6dominance des activit6s de subsistance et de n6goce dans les 6conomies nationales; une base de production 6troite disjointe et reposant sur une technologie inexistante et/ou mal adapt6e; un d61aissement des secteurs non structures: un d6veloppement d6s6quilibre dO

a

la primaut6 donn6e aux villes dans les politiques publiques en g6n6ral et les politiques de d6veloppement en particulier; une forte fragmentation des 6conomies; ouverture et d6pendance excessives des 6conomies

a

^I'6gard

des facteurs ext6rieurs, la faiblesse des capacit6s institutionnelles (Cadre africain de r6f6rence pour les programmes d'ajustement structurel en vue du redressement et de la transformation soclo- 6conomiques (CARPAS, CEA, 1989).

La r6alisation d'une croissance et d'un d6velop- pement auto-entretenus en Afrique ne peut donc Gtre atteint que par la transformation des structures 6conomiques et sociales du continent. Le probll!lme est donc avant tout de transformer la structure de production en tenant dOment compte de ce qui est produit et de la manitre dont cette production s'opl!lre. A ce sujet, la crise 6conomique africaine actuelle a, s'il en 6tait encore besoin, fermement 6tabli la validit6 des objectifs que s'assigne l'Afrique a savoir I'auto-suffisance alimentaire et la n6cessit6 de se concentrer sur la production de tous les biens et services essentiels du continent (Cadre africain de r6fllrence pour les programmes d'ajustement structurel en vue du redressement et de la transformation socio-6conomiques (CARPAS CEA

19891. ' ,

II est g6nllralement reconnu aujourd'hui que dans la plupart des pays africains, I'ampleur et I'lltendue de la croissance et du d6veloppement llconomiques sont fortement d6termin6es par une production accrue et lltendue des produits alimentaires. Le continent a toujours joui et continuera

a

jouir d'un avantage relatif dans la production des denrlles alimentaires. Cela signifie que tout effort de rllalisation d'un taux de production alimentaire suffisant pour suivre et dllpasser Ie taux de croissance d6mographique, coincidera non seulement avec une plus grande production alimentaire du continent, mais aboutira aussi

a

une plus grande auto-suffisance alimentaire.

Cependant, au cours des deux demitres d6cen- nles, Ie continent a progressivement perdu sa capacit6 de rllpondre

a

ses besoins alimentaires

p~rses propres ressources. II a done 6tll progres- srvementforc6 de recourir

a

I'lltranger pour com- bier Ie dllficit. Le pourcentage de contribution des diverses denr6es alimentaires au rllgime alimentaire d'un africain moyen est reprllsentll au tableau 1. Tandis qu'en moyenne les c6r6ales occupent une meilleure position dans "alimentation de base, iI devient llvident, quand Ie r6gime alimentaire est considllrll au niveau sous-rllgional, que toute llvaluation des besoins d' auto-suffisance alimentaire du continent doit tenir compte d'autres den- riles telles que les racines et les tubercules les noix, les 016agineux et les fruits, les plantains. ' Ces produits alimentaires de base constituent entre80 et90p. 100du regime alimentaire de la population africaine.

Dans I'histoire, les pllnuries alimentaires de I'Afrique ont toujours llt6 combilies par des importations

a

partir des march6s du monde occidental.

La FAO a estim6 que I'ensemble des besoins d'importation de c6reales de l'Afrique SUb-saharienne en 1990/91 s'61evait a 8,2 millions de tonnes, principalement Ie froment et Ie riz. A mesure que les revenus augmentaient, Ie riz et, d'une manil!lre croissante, Ie froment pour Ie pain, ant r6duit "int6r4lt des africains dans leurs c6r6ales traditionnelles comme Ie sorgho, Ie mil et Ie mais ainsi que leur int6rtt dans les substituts non granuills comme I'igname, Ie manioc et les plantains.

Beaucoup de gouvemements africains ont jugll bon d'encourager I'importation des produits ali-

1 Prof. S.C..Nana-Sinkame~t.l~ Repr6~e.ntantdu Directeur Gllnllral de la FAO auprl!ls de I'OUA et de la CEA, et._Dlrect~urde la DIVISion coruomte CEAIFAO de I' Agriculture, de la Commission Economique des Nations Umes pour I'Afrique.

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mentllinq comme un moyen rapideat.16de palier aux d6fic:itapUI'aillli contenir lea preasiona poH- tiquea dea milieux urbains. Plus de 50 p.loo de cea Importations prov!ennentdeaachats commer- claux.

La FAO a 6Qalement elltim' que Ie coOt des imporutlons des produita alimentllires vers I'Afri- que Sub-Saharienne en 1990 s"levak • 5.500 milliards de dollars avec 1 milliard de dollars pour les c'~1easeulement en 1989. Les coOts mon- dlaux 'Iev'satcroissants des c'rllales signifient que ill facture d'importation des c'rllales vers I' Afrique sera encore plus 61ev6e au cours de eette d6cennle sl la tendanee actuelle persiste. Ce qui est pire. ces -prix d'lmP9rtation gaiopants vlen- dront au moment oil beaucoup de pays africalns font face • la crolasance du fardeau de la dette ext.rieure. aux tIIux d'lntllrllts 'Ievlls•• la d't.rlo- rstion des rllserves de devises' lltrangllres. • la restructuratlon des 'conomles des pays de l'Europe de l'Est qui n6eessiteront de ressources accrues (d'investissements. financillresat alimentaires)at • la restriction sur les importlltions. (dans Ie cadre des politiques gouvernementales d'aust.rit6 at des mesures d'ajustement structurel).

SI la tendanee actuelle continue en I'an 2010.

les importations des produits alimentllires en Afri- que coOteront 28.7 milliards de dollars aux prix constants de 1989 par rapport. I'exportationdea prodults agricoles rapportllnt tout au plus 12 milliards de dollars. Le dllficit des cllr6ales • lui seul s'accroltra de '-00 millions de· tonnesdont l'Afri- que Sub-saharienne dlltiendra 58 millions (FAO.

1989). Aucune combinaison plausibledeaImpor- tations commerciales. des lIides alimentllinqatde prix ne pourralt combler de tels dllftcits de produits alimentalres. Dans tous les cas. Ie volume dea importations des produits alimentalresatde I' aide qui sarait nllcessalre • un prix acceptable et sup- portable. excllderalt ce qui est dlsponlble et peutetre les facilitlls de transport et de distribution pr4visibles de la plupart des pays africains. voire du continent tout court. En eftet, les nouveaux dllveloppements en Europe de I' Est rllduiront la quantit' des produits alimentaires disponibles pour Ie Continent africain que ce solt sous forme d'aide, ou sous forme commerciale.

Aujourd'hui, Ie syst6me alimentaire mondial tire sa stabilitll des dllcisions de production s4parlles au sain des nations p1utOt que des dllcisions collectives de stockage ou de commerce entre les nations (Paarlberg, 19781. Les deux derni6res d'cennies ont 'galement assistll • I'utilisation croissante de I'alimentation comme un important facteur de la diplomatie internationale et comme une arme politique. Ce facteur. associll au stllrllo- type actuel de I' Afrique Sub-saharienne comme un continent de populations aftam'es et dllmunies.

suppose que les autoritlls agricoles et les d'cideurs politiques devraient revoir leur position en ce qui conceme les buts conflictuels d'assurer une alimentation suffisante • des prix raisonnables

par I'importlltion des produita aHmentainq d'une partat d'autre part de dllvelopper dea capac~

d'auto-suffisance aHmentaire. Tout en ne 'liantpes catllgor!quement les avanuges potentle.. 'de Ia libert. commerclale dens un environnement sain at. particulillrement entre lea pays africains eux- mOmes. un accent particulier doitlitre accord,t la n6cessit6 de rllorientllr una stratllgie africaine de dllveloppement vers I' auto-sufflsance alimentaire· du continent, sUr base d'une production locale accrue et une coop4ration sous-f"6glonaleat rllgionale plus solide. La rllalisation de ce but stratAgique exigera I'interventlon des gouvemements africains au niveau de la production. de la commercialisation, de la consommation et de I'6change pour restaurer un llquilibre adllqust entre Ie sous-secteur alimentllire at la production des denrlles agricoles d'exportation. En d'autnq termes. II est n6cessaire de se dllfaire dea ten- dances actuellea d'adoption des politiques qui visent • cr6er. sp6clalement en termes des prix d'encouragement. une tendanca vers la production des denr6es d'exportation. au dlltriment du sous-seeteur de production des denr6es ali,",""

tainq. IIestaussi n6cessaire de modifier certains instrumentsde poIitiques erronlls qui devront ex- ercer un Impact n6gatif sur Ia capacit. du continent • rllaliser I'objectif d'auto-sufflsance alimentaire. En effet. Ia promotion Indiacrimln6e des produita treditionnels d'eXportIItion par des prix d'encouragement ottens seulement aux produits 'commercialisables' pourrait entraver la production at j'auto-suffisance alimentllire. tout en abautissant

t

I'indllslrable dAgradation de I'envi- rOMement. LastratAgie globale de Iibllralisation des Importations ne devrait pas comprom8ttre les objectifs nationsux atrllglonaux vlsant I'auto-suf- fisahce alimentaire.

Larllalisation de I' auto-sufflsance alimentalre en Afrique requiert entre autres. I'am'lioration des technologies et des politiques I61ectives • travers des subventions at d' autres mesures des prix de soutlen pour assurer la production des quantitlls suffiaantes de denr6es alimentainq n6cessaires pour soutenlr un plus haut niveau de dllveloppement de la rllgion. Bien _~s. cibles. Iimites dans Ie temps. et bien dlriglls, lea plans d'incitation sont nllcessainq pour stimuler at gllnnr Iapr0- duction alimentai.re et agricole requises pour Ie continent. Le rOle des femmes dans la rllalisation de I'objectif relatit • I' auto-suffisance alimentalre doit etre dOment reconnu. Elles doivent jouer un rOle important dans toute conceptionatrllalisation d'un plan d'incltation pour am61iorer la situstlon de I' auto-suffisance alimentllire au niveau du continent.

II. SITUATION ACTUELLE DE L'AUMENTA- TION ET DE L'AGRICULTURE EN AFRIQUE

L'agriculture africaine est typiquement celie de petits agriculteurs. meme si dans certains pays de I' Afrique del' Est et de I' Afrique australe on trouve quelques grendes fermes commerciales. II existe aussi, • travers Ie continent. un bon nombre de

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plantations industriellea appartenant • des com- pagnies multinationales ou exploit6es par elles en association avec des capitaux locaux.

Tandis que lea plantations industrielles se con- centrent g6nfralement sur la production des cultures d'exportation telles que Ie caf', Ie cacao, Ie coton, la canne • sucre, I'huile de palme, Ie caoutchouc, la vanille, et Ie sisal, etc. les denr6es de consommation alimentaires sont produites par les petits agriculteursat les grands fermiera qui travaillent pour Ie commerce. Alors que ces grands fermiera utilisent dea m'thodes agricoles modemes 1semences s4llectionn6es, nouvelles technologies, at autres facteurs de production.

culture m4lcanis6e, etc.), la grande partie de la production alimentaire du continent est Ie r4lsultat des activit's de Ia majorit' des petits agriculteurs utilisant lesm4lthodestraditionnellea, n'ayant pra- tiquement pas accAs aux moyens de productioniii d"quipementa modemes. Cette vaste commu- naut4l agricole reprNente 80 p. 100 de la population totale ckJ continent si on [nclue la jeune population non encore active, d4lpandant du secteur agricole pour sa. subsistance. De mAme, les communautN des6leveurs au niveau du continent, _ntiellement constituMs de pasteurs nomadesqIltn'6ntqu'un. secAs limit' aux facteurs de production induatrieIle modemes et aux facilit's de sant' animale; lea communaut's africaines de pAche 6galement opArent comme des artisans n'ayantacc6squ'.

trts

peude moyens de production industrieUe.

£nviron la moiti. de 2 878 million' d'hectarea de l'Afrique (hormls l'Afrique du Sud) est trop s6che pour une agriculture d'pendant dea.eaux de pluie.

II n'y a qu'un cinquiAmedesBolaqui n'ont aucune limitation dans leur fertilit6. La s4lchereSS8 at lea inondatlons ont frapp6 presque Iamoiti. des pays africains au coura des ann6es 80. tependant, dans son rapport de 1981, la FAO a d4lclar6 que"mAma sans utiliser les techniques agricolea modemes telles que lea pesticides, at rian qu'avec une approche temporaire pow entretenir les sols, les pays efricains sont • mAme de nourrir une population trois fois plus nombreuse que celie qui vit sur Iecontinent, mime en admettant Ie fait que 47 p. 100 des terres ne peuvent pas Itre cul- tiv6es".

En Afrique Sub-saharienne, sauls 5 millions d'hectares sont irrigu4ls (dont 70 p.1 00 sont concentr's dans trois pays: Madagascar, Nig6ria et Souden) contra environ 20 millions d'hectares qui conviendraient • I'irrigation.

Selon les 'tudes de FAO/CEA, les partes des produits alimentaires avant et apr" les r6coltes dues aux insectes, aux maladies ainsi qu'aux mauvaises conditions de stockage et cIe transport

peuvent se situer entre 30 et 40 p. 100 salon les sous-r6gions et les produits alimentaires. Des maladies de b4ltail comme la trypanosomiase, /a peste bovine et la tique s6vissent. Elles causent la mortalit6 des veaux jusqu'. 30 p.1 00 atIimitent I'utilisation des ressources agraires. I 2 . .

Des infrastructures insuffisantes ont entrav6 Ie d6veloppement de nouveaux domaines comme I'acquisition de moyens de production sutfisants et Ie transport des produits alimentaires des cam- pagnes vers les villes. Comme les villes croissants sont en principe reli's au systAme international des communications,. at comme les populations ur- baines b4ln6ficient d'un patronage politique. II est souvent plus facile d'approvisionner les vllles de I'Wanger que des divers coins du pays.

Commel'affirmait la FAO 11986), les strat6gies de d6veloppement de plusieura pays africa ins ori- ent6s vera Ie d'veloppement urbain n'ont pas donnll. I'agriculture les ressources financiAres et administratives ou I'appui politique que son rOle de premier plan dans 1'6conomie e"igeait.

En d6pit de la compl6mentarit6 des sous-secteurs des cultures de consornmstion at des cultures d'exportation, iI y a un domaine DU I'agriculture de consommation semble avoir 6t6 n6glig6e d'une manlAre presque absolue. Ce domaine conceme la recherche. II n'y a pas eu au niveau de l'Afrique un mouvement semblable Ala

"R6volution Verte" de l'Asie. En Afrique, la tendance a 6t6 de coneentrer lea efforts de recherche sur les cultures d'exportation plutOt que sur les cultures produitsatconsomm6es localement, par les masses pauvres. Les cr6dits et la vulgarisation ont tous 6t6 concentr6s sur des plus grandes exploitations agricoles malgr6 les d6clarations des politiques nationales en faveur de petits agriculteurs dont les femmes qui s'occupant de la production de quelquea 80 p.1oo des produits alimentaires de Ia rlgion. Las probiAmes d'acc"

aux cr6dits deviennent encore plus graves quand cea petits agriculteurs, dont les femmes, exploi- tent les terres en usufruitatne peuvent donc pas les donner en garantie. Les femmes agricultews sont particuli6rement peu serviss par les services de vulgarisation. End6pit de la reconnaissance par Ie Plan d'Action de LagosatIe PANUREDAqueles femmes sont "Ies instruments vitaux de toute solution. la crise alimentaire",iI n'y a toujours pas suffisamment d'attantion pour adapter les inter- ventions agricoles aux basoins des agriculteurs- femmes.

On peut donc dire quel'agriculture africaine est au stade 6quiva'ent • celui OU 6taient les pays industrialis6s tout au d6but de I'appropriation des activit6s rurales par les capitaux industriels.

2 FAO, African Agriculture the !!Art25 years Rome, 1986.

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Aussi predominent les outils manuels, mime s'i1s sont principalement de fabrication industrielle et, trb souvent, importh; la plupart des agriculteurs ne gardent pas leurs semences pour la saison suivante; I'utilisation des engrais chimiques est trlls reduite (2,3 kg d'engrais chimiques par hectare³en 1986, contre 122,7 kg dans les pays industrialists) et la grande partie de chaque rllcolte annuelle est consommee liII00 elle a Ite produite, souvent avec beaucoup d'efforts (surtout de la part des femmes). Le rendement, aussi bien par unite de terres que par unite de main d'oeuvre est bien entendu faible et Ie rendement en termes monlltaires est aussi trlls reduit.

L'agriculteur africain moyen produit 600 kg de grains par an mais ses homologues des E.U. et du Canada produisent 80 000 kg ou 130 fois sa production (H.W.Singer, 19871. L'indexe africain .de production alimentaire globale par habitant a diminue de 210 kg (d'equivalent en ble) en 1970 ill 179 kg en 1980 et cOntinue ill decliner.

Parallillement avec cette agriculture essentiellement stagnante en milieux ruraux, il s'opllre une urbanisation galopante dans presque tous les pays africains, alors que Ie taux de croissance demographique global de la region est de 3 p.l 00 par an dans les limites normales.

II n'est donc pas surprenant que la FAO ait trouve en 19824 que la production alimentaire par habitant au cours des dix demillres annees ne s'etait accrue que trlls Illgllrement ou avait decline et que I'ecart entre la production et Ie besoins, qui etait trlls etroit iI y a 20 ans, se soit sensiblement llIargi. En consequence, iI y a eu une tendance croissante ill satisfaire la demande par des importations, surtout de cerllales, soit sous forme d'aide solt sous forme d'arrangements commerciaux.

Malgrll les importants variations regionales, la FAO a egalement etabli que les importations africaines dans I'ensemble reprllsentaient 27 p.l00 des cer_eales disponibles entre 1979 et 1981 . Une part progressivement importante de ces importations vient sous forme d' aide.

Jusqu'en 1962, I'Afrique etait un net expor- tateur des produits alimentaires. A partir de cette date, elle en est progressivement devenue impor- tateur (Tapsoba, 1988). Eneffet, en 1960, J'lnde et I' Afrique Sub-saharienne avaient Ie mime niveau de production de cereales 150 millions de tonnes). Autour de 1987, l'lnde avait tripll sa production alimentaire, allant jusqu'ill 150 millions de tonnes, alors que la production africaine n'avait pas bougl. Au debut des annles 80, l'lnde a atteint I'autosuffisance alimentaire et avait mllme, en 1984, participI avec les autres pays dlveloppll

i11I'aide alimentaire d'urgence pour I' Afrique IC.K.

Eicher, 1988).

Entre-temps, les importations des produits alimentaires reprllsentaient en moyenne 80 p.loo des importations agricoles totales entre 1975et 1985 et les importations agricoles totales dont les produits alimentaires restent la principale com- posante ont continull ill augmenter de 6,2 p.loo de la periode allant de 1980 ill 1985, en com- paraison avec 12 p. 100 par an avant 1980.

Cependant, ce d6clin des importations agricoles s'explique principalement par la crise economique mondiale qui a contraint les pays africains ill di- minuer leurs importations plutOt que par un accroissement de la production alimentaire africaine.

En termes de valeurs, les importations agricoles accaparaient 23 p. 100 et les importations des produits alimentaires environ 19 p.l 00 des mar- chandises export"S dans les annles 80, et depuis ce temps, Ie aecteur alimentaire et agricole est devenu un net utilisateur de devises Itrangllres et contribue constamment au dllficit de la balance des paiements, ce qui est une inversion compl6te du rOle de ce aecteur au milieu des annees 70 (Tapsoba, 19881.

II est vrai qu'il ne dolt pas y avoir de corr6lation causale entre la croissance des importations des produits alimentaires et la chute des moyens de production agricolGs, mais iI faut considerer serieusement que la croissance rapide de ces importations ne refl6te qu'un echec des efforts agricoles du passt. Pendant plusieurs annees, I'agriculture africaine n'a pas benllficill d'une at- tention suffisante, devenant alors trlls rllduite, mal repartie et inadaptee (FAO, 19861. Une consequence particulillrement serieuse de cette negli- gence a ete les changements acc6leres dans les modes de consommation en faveur des denrees alimentaires import"s, ce qui doit Atre change, mime si c'ast difficile.

8eaucoup de gouvemements africains ont encourage une plus grande substitution par Ie bill et Ie riz, qui ne serait arrivee que suite aux effets d'augmentation des revenus et du niveau de vie.

L' affluence urbaine est dejill en elle-mAme un effet de la primaute donnee aux villes, mais les gouvernements eux-mlmes ont encourage Ie changement des goOts en maintenant Ie riz et Ie ble ill des prix relativement infllrieurs ill ceux des cerlales produits localement. D'une manillre essentielle, cela est Ie rllsultat de la subvention des prix du ble et du riz importls (subventionnlls aussi bien directement que par I'utilisation des taux de change).

3 Des terres arables et des cultures permanentes en Afrique ill I'exception de I' Afrique du Sud, de l'Egypte, de la Libye et du Soudan.

4 FAO, African agricllltllre: the next 25 years, 1986.

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En pratique, sinon en th6orie, les politiques gouvemementales n'ont pas souvent lltll favor- abies aux mllnages agricoles des petits agriculteurs ou des femmes.

Un changement de politique est donc urgent si I'objectif africain de rllalisation de l'auto-suffisance alimentaire au niveau du continent, basll sur I'auto-dllpendance doit Atre une realitll. Les changements politiques doivent s'opllrer dans divers domaines et non seulement dans les domaines Iills aux importations des produits alimentaires. Cependant, la substitution a I'importation en matitre alimentaire doit ttre poursuivie, et des efforts dllploylls pour assurer I' auto-suffisance des principaux produits alimentaires de base identifills dans la production africaine.

Le manioc par exemple est une denree alimentaire de base pour plus de 200 millions de person- nes dans plus de 35 pays africains et il est partic;ulitrement important pendant les pllriodes partiellement ou totalement maigres. Le contrOle biologique des insectes et des maladies et en ce qui conceme la conservation est une trts grande nllcessitll pour cette denree dont les pertes pre at post-rllcoltes varient entre 30 et 70 p.100 selon les rllgions et les espAces. liTA a lbadan a fait une perclle dans ce domaine et cet effort devrait litre poursuivi rllsolument. La mAme analyse s' applique aussi a I'igname et aux autres tubercules (voir tableaux en annexe]. Les Etats africa ins se doivent d'encourager les initiatives de liTA en affectant concrlltement des ressources a la recherche orientlle qui reste la condition sine qua non de toute rllussite africaine dans la poursuite de cet objectif d'autosuffisance alimentaire.

Le potentiel des pllches africaines, aussi bien marines que continentales, est grand avec un rendement maximal constant estimll a 8 millions de tonnes par an.La prise a dllclinll de 7,5 millions de tonnes en 1977 " 5,8 millions de tonnes en 1985. II est donc urgent de: al suivre et contrOler les f10ttes lltrangtres qui optrent dans plusieurs pays cOtiers; b) dllvelopper des plans de gestion des ressources de pAchequi identifient Ie potentiel des pAches et les opportunitlls d'exploitation, en tenant compte de la conservation a long terme et de I'environnement; et c) dllvelopper une assis- tance aux pAches artisanales par Ie soutien aux organisations des pAcheurs et des femmes qui jouent un rOle significatif, voire prllpondllrant, dans la pAche " patite llchelle et dans la commer·

cialisation du poisson.

La position de choix de "agriculture et spllcialement du sous-secteur alimentaire en Afrique ne dllpend pas seulement de sa contribution au PIB et aux exportations. Elle provient surtout du fait que la majoritll de la population africaine vit en milieu rural et tire sa survie directement ou indirectement de I'agriculture. En termes rllels donc, les probltmes agricoles sont les probltmes du pauple africain.

IH. SUBVENTIONS A LAPRODUCTION ALiMEN- TAIRE ET MESURES DES PRIX DE SOUTIEN - POINT DE VUE THEORIQUE

Dans un monde de marchlls parfaitement com- plltitifs, iI est incontestable que dans certaines conditions bien dllfinies, un llquilibre gllnllral des prix rllsultant d'une production maximal et d'un Ilchange efficace entre tous les secteurs de I'llconomie. sera gllnllrll automatiquement. C'est ce qu'on appelle Ie principa de "I'optimalitll de parieto". par lequel nul ne paut Itre avantagll sans dllsavantager un autre, ce qui est traditionnelle- ment utilisll pour permettre au systtme de I1\lIrch6 d' opllrer Iibrement, sans intervention gouveme- mentale ainsi que pour I' entrepreneur privll et laisse libre cours a la complltitiOri dans tous 'es domaines de I'activitllllconomique.

II n'en demeure pas moins qu'i1 y a plusieurs raisons pour lesquelles les gouvemements aussi bien des pays dllvelopplls que des pays en dllveloppament sont toujours intervenus, et con- tinueront a intervenir, sur les marchlls de leurs llconomies tout en connaissant et en croyant, du moins apparemment, aux avantages susceptibles d'Atre tirlls des marches Iibres.et de la c;omplltition privlle.

Tout d'abord, iI est aujourd'hui clair pour tout dllcideur politique, mais surtout pour ceux qui doivent opllrer en Afrique, que la plus part des marchlls ne reflttent pas I'idllal des caractllristiques de la complltition parfaite et que les avan- tagss mls d'un monde de Iibertll commerciale ne peuvent Itre dIlmontrlls qu'a travers les diagram- mes et les modtles des llconomistes.

De.uxitmement, mime sous un angle purement th6orique, iI peut AtAl montrll que tout point d'llquilibre parieto-optimal dllpand de la proprilltll et de la distribution des revenus ainsi que de la demande effective. En d'autres termes, iI existe un bon nombre de points d'llquilibre parieto-optimal possibles representant divers modes de r6par- tition et de la proprilltll des facteurs de production et des revenus. La dllcision poIitique gouvem&- mentale " ce sujet devient un choix subjectif selon lequel plusieurs modes de distribution pauvent Itre prllfllres face a plusieurs intllrets conflictuels, afin d'optimaliser la rllalisation du bien Itre social des populations.

Troisitmement, il y a aussi une raison llconomique importante pour laquelle la poursuite de la production des denrlles alimentaires de Con- sommation mAme aux coOts nominaux pour lesquels Ie taux de change du moment et la structure de protection dllpassent ceux des prix des marchlls mondiaux paut representer une action logique. Cela parce que dans beaucoup de pays en dllveloppament, Spllcialement en Afrique, la protection contre lea importations est beaucoup plus forte pour les produits industriels que pour les produits alimentaires ce qui entralne BOUvent des taux de protection r6els nllgatifs· dans Ie domaine

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agricale en gfMral. ceue situation favori.. les importationa de produits alimentairesat d6courage Iaproduction locale deaden"'s alimentaires. Si c.tte discrimination ex.rcH contra I' agriculture pouvait Atre att,"u",I8savantagesliconomiqu.s d. I'importation pourrai.nt passer deS- produtis alim.ntair.s aux produits industri.ls, favoriaant ainsiIaproduction alimentaire locale at I'accrois- ..m.nt du taux de "auto-suffiaanc•.

En demitre analyte, Iechoix eat donc un choix politique qui cNpend dea objectifs de d6veloppe- ment du gouvemement. Comma lea diff6r.ntea politiquea comportant d'importanta 6quilibres ou ajust.ment Il fan entre I' efficacit6 at I'6quit6 at puisqu'U n'y a aucun

moyen

^objectifde detemin.r I' allocation socialement optimale des reasourcea pour touta Ia aociet6, Ie probI6me de choix de poIitique relative Il I'intervention dl& gouvememant surIemarchfeataouvent r6aoludanaI. processus poIitiqu. de cheque pays.

Lechoix d'una telle int.rvention eat soutenu par la th60rie de l'optimalit6 second ou optimalit6 de second ordre qui stipule que Ii pour una reison qu.lconque II .xista d.s imperfections qu niv.au d'un des fact.urs du march6 de 1'6conomie, il ..rait impossibl. d. r6a1i..r I'efficacitf d'6chang., de la production .t du r.nd.ment requis pour un 'quilibre pari.to-optimal du marchf ou optimalit6 d. premier ordr.. Dans cett. condition, ..ule una optimalit6 d. second ordre peutetre r6aliaM. En .ffat, quand la comp6tition .st rompue dans un sect.ur, la poIitiqiJ. optimal. d....cond ordr••st d'introduire d.s distorsions compenaatoir.s dans d'autres secteurs. En d'autrea t.rmes, la th60rie de l'optimalit6 de ..cond or" paut Am utili.

pour expliquer Ie recoursIlI'int.rv.ntion gouvernementale pour nautrali..r les effets d. distortions sur lea marchfs g1obaux, faces aux conditions chang.ant.s at parfois impr6visibles du march'.

a) Subyanticlnl"I. production

. O'une mani6re g'n6rale, lIy a subvention quand les consommateurs dea produits et des moyens de production paient moins que ce qu'encais..nt les vendeurs. Cela nlleesaite souvent une int.rv.n- tion gouv.m.mental. qui fait que I. propri'tair.

d'un moyen de production rec;oit un montant dif- f'rent du prix pay' par I.s producteurs ou qu'un consommateur paie pour un produit un prix dif- f'rent de celui qu'encaisaele producteur. DansIe secteur agricole, cette politique d'intervention est destin.. Il glln'rer .t stimuler une production agricole rapide. Les subventions aux facteurs de production par .xemple, ..rvent II stimuler I'adoption d. nouvelles poIitlques de production en don- nant aux nouveaux acqu'reurs et innovat.urs I'apportunit' d'exp6rimenter la combinaison de nouveaux choix de facteurs de production, att'nu- ant ainsiIe risque de ceux qui adoptent les nouveaux eograis en 6I.vant la probabilit' du fact.ur de production pour en encourager I'utilisation, Ie

transfert direct des ressources au niveau des champs at la volont' d"viter dea 'carts dans I.

t.mps pour les instruments des politiques des prix des produits tels que I.s m.canismes de transfert d.s rev.nus. Puisque aussi la production industri.lI. des engrais affiche de fortes 'conomies d'6chelle, I'utilisation des subventions pour ae-:

cro1'tre I. march' local peutavancer Ie d6veloppe- ment

cit

la production des .ngrais dans un pays et conduire II une r6alisation rapide de I' efficacit' de la production des engrais (Krishna,1962; Oarlym- pie,1984;BanqUli mondiale, 1986).

Lea plansde subventions deatin.s II stimuler at Il g6n6rer una croisunc. deIaproduction agricale na soot pas nouveaux en Afrique. Au cours d. la ptriode coloniale, dea sam.nc.s .t des semis gratuits ainaique dea cr6dits Atai.nt octroy6s II deaconditions de subventions pour encouragerles egriculturea Il produire les cultures d'exportation .tincles aux industri.s des pays d6velopp6s (Ak- inks, 1987). Capuis I'ind'pendance, les plans de d6veloppementde la plupart des pays africains ont eu recours Il diver..s formes de subventions pour stimuler Ie d6v.loppement ou la consommation de certains produits, activit's ou services, pour stimulerIed'veloppement d'un domaine particu- Iiet', pourcorriger les d'ficleoces dans la distribution des revenus, pour r6duire les risques dea .ctivit6s sp6culatives, pour introduire des changements technologiques at encourager I' adoption et I'utilisation des facteurs de production sur les cultures traditionnelles afin d'augmenter la production alimentaire et r6ali..r "autosuffiaance ou encourager una activit' qui g'nllre des devises Atraogllres.

L'utiliaation Ie plus traditionnelle des subventions en Afrique depuis I'ind'pandance, a, cependant, etA dirsetement ou indirectement

Ii..

au saet8ur agricale d'exportation. P1usieurs raiaons pousaent aux subventions du ..cteur agricole. II s'agit entre autres de rendre Ie pays auto-suffiaant dans una denr.. alimentaire ou un produit agricole particuliers; rapporter des devises 6trangllres; et g'n6rer des revenus et de I'emploi. En outre, quand les gouvernements africains ont entrepris des projets d'irrigation ou d'infrastructures de d6veloppem.nt y aff6rents, cr66 des d6part.- ments gouv.mementaux au parastataux pour foumir les fecteurs.il.production ou commerciai·

iser les produits, augment6 la disponibilit6 des cr6dits Il des taux d'int6rAt r6duits, at 6Iargi les ..rvicea de vulgarisation at de rechercheagricoles, ces activit6s incarnaient implicitement des 6I'ments de subventions.

Dans la p1upart des pays africains, Ie secteur agricale, qui est Ie plus important en termes de revenus etde g6n'ration d'emploi, est domin6 par des payaans pratiquant une agriculture de subsistance, qui proc!uisent Ie gros des produits agricoles et qui constituent la majorit6 de la population.

Comme ces payaans produisent g6n6ralement pour leur propre consommation, Ie m6canisme du

(9)

marcNi n'est IOUvent pas pertinent et ne rentnl pasen g6n6ral dans leurs d6cisionsdeproduction.

sp6eialement parea que leurs capacit6s de sup- porter

lea

risquea sont limit.s parIe subBistanee etles consid6retions familiales. Leasubventions fourni...nt un moyendesurmonterceaprobl6mea en rendant plus attrIyante la production pour Ie march' et en diminuant les risques pr4Ivilibles inh41rents dansles svst6mesde production.

La senlibilit.desagricultaurs africains aux prix des faet8urs de production n'est pas bienper~ue

dans la litt4lrature m41maIiI' "aBticit. des prix de leur demandedesprincipaux facteurs de production comma Ies engreis. Ies pesticides. la main d'oeuvre salariM. et Ies semancea s4IIeetionn6es sont tr6BMgatifa. Ce fait. avec Iepotential de subventionsbienreconnues comma

un

instrument de rectification des distortions entralnMs par Ie structure actuelle du mareh41 afireain. constituent un argument fort en faveur de I'utilisation des subventions pour mliser une adoption acc...r6e des nouveaux moyens de production agricole et atteindre un taux 4IIev' d' auto-suffisanca aliman- taire dans Ie contexte africain. II faudrait n'anmoins qu'un tel mkanisme soit ciblll, contro" at limit. dans Ie tamps"

L'objectif Ie plus commun des subvantions dans ce contexte est d' ancourager las agriculteurs a utiliser les moyans de production modemes comme les engrais. les semences s4llaetionn'es.

las produits chimiques at biologiques de produc·

tion pour augmanter la production alimentaire et agricole. Ces subventions contribueront a pousser les agricultaurs africains a 6tra plus ag- gressifs dans I' adoption des innovations en ma- ti6ra agricoles. Comme les prix des nouveaux facteurs de production sont souvent plus 4IIev.s par rapport aux prix des denrlles qu'i1s doivent produire. les subventions aux moyens da production assurant 'galamant qu'un nivaau ad'quat d'utilisation des factaurs da production ast main- tanu mAma an cas das prix d4lfavorablas pour las produita. CommeIe production da cas moyans de production aHicha souvant das 'conomias d'khalle, las subvantions accroftront aussiIemar- ch' local global et randront viable la fabrication locala da ces movans de production tels que les angrais at las pasticides. ainsi que la cr'ation d' un sarvica national da semences s6lectionn'es viable at d' autras facilit's de distribution agricole plus 'conomiques.

En utilisant las subventions pour atteindre une plus grande auto-suffisance alimentaire, un gouvemement 'pargne en effet les devises 'trllng6res qui autrement serviraient

a

importer les produits alimentaires. Cepandant, I'llpargne rlllllislle paut Atra compans'e par les devises 'trang6res nkes- sairas pour importer les moyens de production

subventionnlis. .

Soulignons qu'i1 raste vrai que la fa,.on III plus diracte d'utiliser les subventions pour gllnllrer les devises lltrang6res est de les utiliser pour encour-

agar Ie production des cultures d'6JlPoltation.

Deuxtypesde subvention pour Iepromotiondes cultures d' exportationIont possibles. II y ades subventions de promotion directe des cultures d'exportationetceIIea qui aBSistent la production d'une induBtrie donn6e. mais qui indirectament.

augmantent aUBSI Ie position d' exportation du pays quand une partie du produit BIt export••

Pour p1usieura raisons. Iesdeux typas de subventions ont lit6 largernant utilis6s par Iespays africains bien que les r6sultats a,ient 6t6 plutOt regrattablea. Eneffet.on a abouti adessituations contradictoiras. oil Ie mllnque de mesures d'ae- compagnement (manque de ciblege. manque de epntrOla. maintien de Ie subvention pour trap Iongtamps m41maquandIerendementetIe qualit6 desproductions baiasaient. I'inadaptation al'6vo- lution taehnologique dans Ie secteur. ete.1 sit entrfonll desdurea concurences sur deux fronts:

desnouvesux produetaurs hors du continentetIe naiasanee de la biotachnologie d'appropriation, Ce ph6nom41ne BIt a la base de la tendance irrl!verlible a la bai... des prix. de la disparition das cai.... de stabilisation et a l'iIIusion des produeteurs I.

Tout d'abard Ii on conlid6re Ie but de I'auto- suffisance alimentaire. les gouvemements africains poursuivraient essentiellement une politique qui prot6ge leurs secteurs de production alimentaire contra la complltition des produita alimentaires import's.' Les subventions de promotion des exportations aideront a assurerIe bon 4lquilibre entre la production des denr6es alimantaires et ee11es des cultures d'exportation et a am6liorer I'efficacitll de I'allocation des ressourees dansIe saeteur agricole et dans I"conomie en g4lnllral.

Oeuxi6mement. Ie poids de la dette axtllrieura de tout Ie continent at I.s difficultlls actualles auxquelles font faca Ie plupart des pays africains dans Ie service de leurs dettes lignifient que beaucoup d'entre eux jugant utile de subvention·

ner les cultures d'exportation. Le poids du service de la delte en lui-mAme ne constitue pas une raison suffisantil pour subventionner la production des cultures d' exportation. cepandant. une subvention pour la promotion de I'exportation_co~uecomme une partie d'une politique commerciale strat'gique comporte certainement des avantages con- sid6rables pour l'Afrique.

b) Politjquesdelprixdllgutlen.1.produc:t!on

Une autre voie de rllalisation de )'auto-suffisance alimentaira d'un pays est )'utilisation des politiques des prix de soutien.

L'importance des politiques das prix agricole>;

dans Ie dllveloppament konomique africain provi- ant de trois principales caractllristiques de I'agri·

culture a savoir: al qu'elle est Ie secteur dominant da la productionetde la gllnllration d' emploi dans

(10)

presque tous les pays africains, particuli6rement ceux se trouvant au plus bas niveau de develop- pement; bl elle a des rapports lltroits d'offre et de demande avec Ie reste de I'llconomie; et cl I'ensemble des dllcisions d'utilisation des ressources agricoles sont diriglles par des forces de marchll dllcentralislles. Ainsi, les prix des produits alimentaires et d'autres produits agricoles sont souvent sujets

a

I'intervention gouvernementale. L'efficacitll de cene intervention quelsque soient les objectifs, peut Itre llvalulle selon ses effets sur les incitations privlles.

Du point de vue de I' agriculteur, dans les limites fixlles par ses propres objectifs, et par les institutions, I'infrastructure, la technologie et la structure du marchll, un ensembledonnll de prix des moyens de production des produits rendent un cours des llvllnements plus souhaitable que d'autres.

En outre, les prix agricoles constituent un important dllterminant des revenus agricoles qui, en retour, affectent la capacite d'accroissement de la quantitll et I' amlliioration de la qualitll de ses ressources disponibles. Ces derniers effets des prix agricoles fonctionnent dans Ie moyen et Ie long termes

a

travers des investissements privlls dans Ie secteur agricole. aussi, Ie contenu des incitations des prix consiste en : al leur effet sur Ie choix des alternatives de production avec les ressources disponibles, et b) leur impact sur l'ac- cumulation des ressources. Peut-Itre, la question la plus importante ici concerne la maniilre dont I'ajustement

a

long terme via I'investissement et les changements technologiques peut-Itre at- tribull aux politiques des prix.

La solution empirique de cene question est compliqulle par Ie fait que d'importants ajuste- ments de ressources

a

long terme, telle que la disponibilitll accrue des infrastructures, "allure de changement technologique, les rllformes institutionnelles et structurelles, les variabilitlls des taux de change et les contraintes fiscales - sont condi- tionnlls par les politiques et programmes gou- liernementaux qui peuvent Itre relativement indllpendants des prix agricoles. Ces facteurs contextuels peuvent ne pas Itre adaptlls aux actions privlles des agriculteurs eux-msrnes, et donc aux incitations des prix; beaucoup d'entre eux peuvent Itre influenclls seulement par des inter- ventions directes des gouvernements sans rapport avec les prix. L'analyse de I'adaptabilitll

a

^long

terme doit dils lors distinguer les changements des conditions d' acquisitions qui sont entralnlles par des actions privlles dllcentralislles

a

^{partir des}

changements rllsultant des actions publiques dllcentralislles.

La rllponse II I'offre peut Itre considllrlle

a

diffllrents niveaux selon Ie mode d'utilisation de ressources, une question qui conceme directement Ie dllcideur:

1. Produjt agricole global: si Ie problilme II I'lltude est la vitesse de la croisance de la production agricole ou un autre objectif global de dllveloppement, I'indicateur approprill serait la variation du rapport de I'indice de production et de I'indice du prix relatif par exemple, I'indice du terme de I'llchange entre la production agricole et la production non agricole.

2. Composjtion de la production' les dllcideurs peuvent vouloir changer la structure de la production agricole (transformation de la structure de productionI en changeant les relations entre les prix des denrlles agricoles: produits alimentaires contre matiilres premiilres, cllrllales contre les autres cultures, les produits d'exportation contre les substituts aux importations, les produits

a

haute intensitll de main d'oeuvre contre les produits

a

haute intensitll de capitaux ou du facteur terre, production alimentaire contre production agricole pour I'exportation, etc.

3. SurnhJs commercialis6' I'objectif immlldiat de cene politique peut litre d' assurer un flux suffisant de produits alimentaires et

oe

^matiilres

premiilres vers les villes de fac;on

a

rllpondre aux objectifs d' industrialisation, ou vers les pays vois- ins dans Ie cadre de la cooperation sous-rllgionale ou rllgionale. lei, Ie facteur pertinent du cOtll de I'offre est Ie surplus commercialisll et du cOtll du prix, ce sera un indice des rapports des prix entre les produits de consommation agricoles et non- agricoles, ou la complltitivitll des prix de la sous- rllgion par rapport

a

^{la region.}

Pour des raisons aussi bien technologiques qu'llconomiques, la rllponse de I'offre sera dif- fllrente

a

chacun de ces niveaux. Une tache importante d'analyse empirique est d'identifier chacune d'elles sllparllment et d'lltudier leurs dif- fllrences.

Pour beaucoup d'objectifs politiques, I'ensemble des donnlles peut Atre suffisant pour mesurer

I~lliasticitll de I'offre. Cependant, les lltudes au niveau micro sont aussi importantes pour deux raisons: alles donnlles du niveau agricole permettent la dllsaggrllgation par sous-rllgion: dimensions de I'agriculture, revenus et autres facteurs importants qui peuvent influencer la rllponse de I'offre; cene dllsaggrllgation peut Itre utile pour adapter la politique aux besoins et aux poten- tialitlls des diffllrents types d' agricultures, des cultures et des rllgions; bIles micro-lltudes per- menent aussi de mieux tester certaines hy- pothilses relatives II la motivation dans Ie seeteur agricole, ce qui donne une meilleure comprllhen- sion du comportement de I'offre. En outre, les macro-lltudes sont souvent incapables de distinguer Ie rOle spllcifique des incitations des prix II partir des effets des facteurs contextuels,

a

^cause

des limitations mllthodologiques. Pour llclaircir certaines de ces effets,iIfaudra compter en partie sur les micro-lltudes.

(11)

Les prix des movens de production au niveau du producteur sont partie intllgrante des incitations llconomiques

a

la production agricole. Les politiques des prix des movens de production visent

a

changer la production et/ou

a

^{guider les}

agriculteurs vers I'optimalisation sociale de I'llvan- tail des movens de production face aux imperfections du marchl!. La question importante au niveau politique est de procllder au choix entre I'accroissement des prix

a

la production et la subvention des prix des movens de production.

Une llvaluation des incitations

a

investir dans des ensembles des facteurs de production qui augmentent Ie rendement (eau - semence - engrais) dans la production des cllrllales au Nord de I'Inde a lltll entreprise par Dobbs et Foster, 1972.

lis ont llvalull Ie taux de rendement privll des investissements avec d' autres facteurs de production utilisant des donnlles agricoles plutOt que d'en estimer statistiquement son lliasticitll. Mllme

a

un prix de la production infllrieur de 25 p.1 00 aux niveaux actuels du marche, ils ont trouve que les taux de rendement variaient entre 77 et 11 96 p.1 00 - dllpassant excessivement tous coOts d'op- portunitll sociale des capitaux. Leur conclusion a lltll que les prix des movens de production ne semblaient pas excessivement lllevlls pour em- pAcher I'adoption de ces programmes. L'inv~stis

sement priv6 dans des movens de production a effectivement 6t6 entrav6 par des facteurs comme les dimensions r6duites et la fragmentation des terres, et l'indisponibilit6 des credits.

Rosegrant et Herdt (1981 I ont 61abor6 'un modille d6taill6 de prise de d6cision au niveau agricole pour simuler les effets communs et ind6pendants d'accroissement des revenus des subventions aux crlldits et aux engrais. Avec des donrnles sur les Philippines, Us ont trouva que: a) Ie montant de cr6dit disponible lltait de loin plus important dans I'accroissement du rendement que Ie prix du cr6dit, et biles subventions aux engrais servaient

a

accroftre Ie rendement en augmentant la disponib\lit6 effective du cr6dit. Cette 6tude suggilre que les subventions aux engrais et les efforts d'accroissement des crlldits disponibles sont des politiques qui se compliltent mutuelle- ment. Les 6checs du march6 des cr6dits semblent etre rllpandus spltcialement au niveau des petits agriculteurs des pavs peuvres de I' Afrique Sub-saharienne.

Cette exp6rience, comme beaucoup d'autres indique aussi, que I' agriculture

a

petite et III grande 6chelle ne pratiquent pas des salaires et des coOts de capitaux identiques,

a

cause d'une gramme d'imperfections du marehe et des institutions. La cons6quence en est une tendance des grandes exploitations agricoles

a

utiliser una partie d6me- surlle des capitaux, ce qui

a

la longue peut Atre renforc6e par des politiques de prix gouvememen- taux inadapt6s.

De ce qui pr6cilde, on peut souligner que les subventions et/ou les programmes gouvememen-

taux des prix de soutien peuvent prendre plusieurs formes.

c) Type.desybyentions.t d•• programmes d, prix de loutien .. ,. production agricola

Subventiona18 orod.,ction

II V a plusieurs facons de classer les subventions

a

la production agricole alimentaire, dont la plupart sont assez ambigues. Un des classements utile est de classer les subventions suivant Ie niveau du svstilme de production et de distribution auquel elles sont attachl!es. Le niveau d' application de ce cas peut Atre soit directement au niveau de I'exploitation agricole soit au niveau des frontiilres nationales. Les subventions appliqu6es au niveau de I'exploitation agricole permettent

a

la quantit6 et au type d'activitlls liconomiques dans I'agriculture locale, d'lItre ajustlls par rapport aux niveaux qui seraient dictlls par les pressions complttitives des marches nationaux et internationaux. Celles qui sont appliqulles au niveau des frontiilres nationales changent les rapports entre les marches locaux et internationaux en changeant les rapports entre les prix locaux et les prix intemationaux ainsi que Ie volume et "orientation du flux commercial compte tenu de leurs niveaux de Iibert6 comrner- ciale. Colman et Young (1989) d6finissent comme suit les diffllrents types de subventions

a

^{la pro-}

duction agricole alimentaire suivant les deux catllgories ci-dessus.

1 ,Njyeallde I'exploitation agrjcole

aI Subvention

a

la production - une subvention fixe ou proportionnelle pavlle par unit6 de production;

bl Subvention des movens de production - subventions par unitli de facteurs de production utilislls.

2 ,Njyeau international

Subventions

a

I'exportation - proportionnelles et fixes au subventions variables utilislles pour

promou~oir

I'exportation des produits agricoles alimentaires.

Une autre mlithode de classification des subventions est de savoir si elles sont appliqu6es directement ou indirectement. Les subventions directes s'appliqueraient directement

a

^{une pro-}

duction ou un moven de production pour atteindre I'objectif escomptll comme I'harmonisation des prix entre les r6gions ou entre les produits et les movens de production. Ces subventions im- pliquent souvent des paiements par Ie gouvemement

a

un certain groupe dans la cha'ne de production ou de commercialisation. II V a trils souvent de restrictions Al'application des subventions directes eu 6gard A I'entreprise agricole A subventionner. Les subventions directes, par ex- empie, peuvent Atre Iimitlies aux petits

(12)

---

^,

agriculteursou aux producteursdesdenrHssp6ci- fiques.

Les subventiona indirectes, d'autre part, s'ap- pliquent • una activit6 6conomique dont la promotion contribue .I'lICCroissement dela production ou d'URrendementvi...Les subventions au transport des engreis, par exemple, pourreient 6tre adopt6es comme un moyen de r6duire les coOts de la production dans des coins retir6s du pays.

Un autre, type de subvention indirecte prend la forme de cr6dit concessiomaire destin6 • I'achat des faeteurs de production vi"s.

Programmude, prixde sq

men

Les politiques des prix

de

soutien peuvent prendre plusieurs formes, mais les plus communes comprennent la fixation de prix minimal; la fixation de prix au niveau r6gional; et la fixation de prix par saison.

Un gouv.mement adoPte souvent la politique du prix minimal pour s'assurer que les rev.nuS des agriculteurs ne vont pas en de,.. d'un niv.au minimal

lit

que lea prix et les offr.s d.s d.nr6.s impliqu"s sont stabili. .s. C.n. politique com- port. souv.nt une garanti. du gouv.m.m.nt d' ach.t.r tout. III production de can. r6colt.

comm.rciali.... Tandis que I.s pays d6ve!oPpjls r.posent sur les m6canism.s du march6 pour op6rer I.urs politiques de prix minimal, beaucoup de pays .n d6v.loppem.nt ont treditionnell.m.nt fait r.cours aUlf monopoles commercial des so- ci6t6s parestatal.s pour an.indre cet obj.ctif.

Dans I.s deux cas, I. gouv.mment .ssai. souv.nt d. fix.r un prix minimal qui persuadera I.s agricult.urs • accroltr. la pfoduction pour an.indre I'auto-suffisance alim.ntair•.

La politiqu. du prix r6gional .st souv.nt d.stin. . . am6liorer l'effICacit6 du programme du gouv.mm.nt en matiAre d. poIitiqu. de prix agricol.s en s' assurant quelea diff6rences relatives 1lI la productivit6 agricol• •t aux coOts du transport sont pris .n comPte dans la formation des programmes des prix de soutien. Les facteurs d6ter- minant dans toute politique d. prix r6gionaux comprenn.nt les prix r6gionaux d. production, la situation r6gionale en matiilre d' approvisionnement alim.ntaire, Ie coOt du transport sur Ie mar- ch6 et I. coOt au producteur.

Les politiqu.s des prixsaisonniers sont destin. .s 1lI s' assurer que I.s changements d.s prix de gros d.s produits alimentair.s d'une saison 1lI un. autre IOnt maintenus au strict minimum. C.s prix d. gros qui impliqu.nt des programmes de stabilisation, ne b6n6ficiere pas s.ulem.nt aux product.urs, surtout au cours de la pjlriode d.s r6coltes (en cr6ant una demande accrue 1lI la pjlriod. d. r6colte et .n maint.nant Ie prix au producteur II un niveau anreyantl, II b6n6ficiera aussi aux consommat.urs qui seront l mAme

d'6viter les montHs vertigineuses des prix induis l III fin de III sai.on.

dl Comp!6nw!W!t.I01rI ...hventjgnnt pro- gmmmuelMprix ...sgutjln • I,prode.c;tiQn

Les sections qui pr6c6dent ont discut6

de

I'int.rvention gciuv.memental••n vue d'accroltre la production agricole .n utilisant d.s subventions aussi. bi.n au niv.au du paysan qu'au niveau international. Le gouvemement peut 6galem.nt interv.nir au niv.au du march6 local • I'aid. de divers Pf!llIremmea de prix de soutien, pour r6al- iser son objeetif d'.ccroiss.ment d. la production agricol.. Lits instruments mis ill la port" d.s gouvernem.nts comprenn.nt: I. fonctionnament des organas 6tatiqu•• d. commercialisation pour r6hausser ou r6duire I•• prix pay6s • I' agricult.urs, la mise en oeuvr. des subv.ntions alim.ntair.s pour augment.rIe niv.au d. consommation d.s d.nr6es alim.ntaires d6t.rmin6s produits locale- m.nt, I'int.rv.ntion d'achat d.s soci6t6s parasta- tal.s pour aid.r • 6tablir un· prix planch.r etc.

L' objectif essentiel de ces instruments de politiques BIt d'.ssay.r d'6tablir un prix qui incit.re I.s agriculteurs illaugm.nt.r I.ur production agricol• •t/ou I. rendem.nt aux niv.aux vi"'.

Les subv.ntion. aux fact.urs de production ainsi que I.s progremmlls d. prix d. souti.n ont tous Ie mAma objectif • savoir: augment.r la production agricol. aux niveaux souhait6s. L.

pr.mi.r aide II aneindre ces obj.etifs en r6duisant I.s coOts de production, ce qui fait d6placer la courbe de I'offre v.rs la droit., tandis que Ie second vise I.s mAmes objectifs en augm.ntant Ie prix au producteur, c. qui augment. I'offre .n sa d6p(a,.ant sur la courbe de \'offre.

L. choix .ntre ces deux types de programm.s d6pend d.s conditions 6conomiques et sociales proPr.s • chaque pays et iI .st possible que la meilleur. solution soit dans la combinaison des deux programmes. Les arguments majeurs en faveur de "un ou de I'autre programme peuvent Atre 6num6r6s comme suit:

1) La subvention aux facteurs de production achet6s encourage leur utilisation par I.s agriculteurs. Cene subv.ntion peut faciliter I'introduction de nouvelles technologi.s agricoles, aldrs que les prix de soutien ne fait pas de distinction entre les types de moyens de production;

21 Les petits agriculteurs peuvent ne pas Atre familiers avec les moyens de production achet6s tels queles engrais. Aussi, ils na sont pas sensibl.s aux changements des prix des moyens de production, c••. d. que Ie niveau du prix des moyens de production achet6s jou. up rOle n6gligeable dans la d6cision de leur production. A mesur. qu'i1s sa familialisent avec I. facteur de production, leur sensibilit6 aux changements des prix des moyens de production devient importante.

(13)

31 La subvention aux facteurs de production ne peut pas faire une discrimination entre les produits alors que Ie programme des prix de soutien peut modifier la combinaison inter- r6coltes.Ainsi, si Ie gouvernment esptre accroftre la production d'une dennle donn6e, la subvention aux moyens de production, peut encourager la production de denr6es altematives, tandis que les prix de soutien encouragent la production d'une dennle particuli6re au d'une denr6e vis6e;

4) Les subventions aux moyens de production n'augmentent pas la production aussi rapidement que les prix de soutien; Ie coOt • long terme du programme de subvention aux moyens de production peut Atre plus 61ev6 que Ie coOt • long terme du programme de prix de soutien. En effet, mAme si la subvention aux moyens de production 6vite une augmentation imm6diate des prix des facteurs de production, elle ne peut pas 6viter un accroissement • long terme du coOt des moyens de production.

5) La d6cision des agriculteurs • produire est susceptible d'Atre plus affect6e par les chOtes des prix des produits que par I'augmentation des prix des moyens de production, sp6cialement si Ie facteur de production ne constitue qu'une moindre portion du cOOt total de la production. Ainsi, les prix de soutien offriront une meilleure protection des revenus de I'agriculteur, r6sultant en une plus grande production;

61 Le prix de la subvention aux moyens de production protllge seulement des facteurs de production achet6s, alors que les prix de soutien encouragent une meilleure utilisation des moyens de production aussi bien traditionnelles que mod- ernes;

71 II est difficile de subventionner la terre et Ie travail agricole qui engendrent la majeure partie des coOts de production. Une hausse des prix de soutien peut mieux subventionner ces moyens de production qu'un programme de subvention aux moyens de production.

De toute 6vidence, Ie choix entre les incitations aux prix des produits et des moyens de production d6pendra d'une vari6tll de facteurs relatifs • un pays ou /l une situation sp6cifique. Trois 6tudes, n6anmoins, donnent des indicateurs th60riques et pratiques de caractilre gllm!rale.

11 Krishna (1976) a soutenu que dans la tradi- tion, les subventions aux moyens de production 6taient pr6f6r6es pour des raisons politiques parce que les prix des produits alimentaires ne doivent pas Atre r6hauss6s et pour des raisons budg6taires parce que seuls les agriculteurs utilisant les moye.ns de production ell b6n6ficieraient. Cepen- dant,'iIfavorise les prix de soutien • la production cllr : alles agriculteurs y sont plus familiers et plus .sensibles • des faibles niveaux de d6veloppement, et bIles prix de soutien • la production sont plus

faciles • combiner avec la stebilisationdesprix que les subventions aux facteure de production. Cette recommandation g6n6rale est aussi soutenue par des consid6ratons pratiques.

21 Un argument th60rique, qui dolt 'encore Atre test6 empiriquement, at qui favorise les subventions aux moyens de production, a lIt6 d6velopp6e par Parish et Mclaren 119821. Si Ies coOts moyens augmentent avec la production, suite aux d6s6conomies techniques, Ie coOt d'une subvention varialbe aux moyons de production comme les engrais, qu'on substitue aux faeteurs fixes comme la terre, et compl6te les autres facteurs variables, sera inf6rieur au cO,Ots des prix de soutien • la production. Les pr6misses de cet argument sont soutenues par des observations empiriques dans Ie cas des engrais.

Le choix optimal entre lea prix de sootien et les subventions aux moyens de production d6pendra d'une vari6t6 de facteurs sp6cifiques • chaque pays ou • chaque situation. Ce qui est d'une importance particulillre, c'est leurs effets relatifs sur Ie gouvemement et 1'6quilibre exteme. Cepen- dant, un important facteur g6n6ral en faveur des prix de soutien et qu'i1s peuvent plus facilement se combiner aux objectifs de stabilisation que les subventions aux moyens de production. En mAme temps, les subventions aux engrais peuvent avoir un avantage sur les prix de soutien dans certaines situations bien.pr6cises. L'6tendue relative de cet avantage est aujourd'hui inconnue.

31 La sagesse conventionnelle suggllre que les subventions • la production sont sUp6rieures car elles ne d6forment pas la combinaison des moyens de production utilis6s au moment d'augmenter la production. Les subventions aux facteure de production ne sont alore justifi6ea que quand il y a des imperfections des march6s de facteurs de production, ce qui est g6n6ralement Ie cas pour l'Afrique. Selon Barker et Hayami 119761, I'usage des subventions aux engrais aux Philippines pour r6aliser I' auto-suftisance de riz· a lIt6 plus rentable que les. prix de soutien, • cause des diverses difficult6s dans leur diffusion (ignorance, risque, etc.l, Leurs calculs ont tenu compte d'une importante difficult6 relative aux subventions aux moyens de production. Contrairement au prix de soutien pour Ie riz par exemple, les subventions aux moyens de production pour les engrais, I'eau, Ie cr6dit, etc. peuvent ne pas Atre faciles • organ- iser pour viser une production agricole pnlcise. La d6viation, par exemple, des subventions aux engrais (destin6s aux producteurs de riz) aux Philip- pines c6d6s aux producteurs produisant aussi la canne

a

sucre, ont sensiblement augment6 Ie cOOt total du programme de subvention (mAme si ce n' est pas suffisamment perceptible pour conclure en faveur des prix de soutien).

Ahmed (1978) a 6tendu 1'6tude de Barker et Hayami au Bangladesh. II a trouv6 que Ie b6n6fice social net serait plus grand et Ie coOt net plus petit pour Ie gouvernement avec une subvention aux

(14)

engrais plutOt qu'un programme de prix de soutien, quand iI s'agit d'un accroissement viSlllli 0,5 mt de riz. Cela 'tait dO lli: a) 1"lasticit' du prix de la demande de riz 'tait petite; bl dans ces condtions, la sensibilit' lli la production de riz a diminu' la production de jute, principal produit g'n'rateur de devises 'trang6res; et cl la consommation accrue des engrais pouvait Atre satls- faite localement. On pourrait ajouter que Ahmed a jug' les eftets de distribution comme 'tant aussi

su~rieursdans Ie cas des subventions aux engrais car la portion du produit commercialiSlle 'tait plus in'gale par rapport aux groupes d'exploitations agricoles que la fraction d'engrais consomm's.

Comment Ie dkideur choisit-il entre les prix de soutien lli la production et les subventions aux moyens de production7 Les estimations des "as- ticit's de I'oftre et de la demande des moyens de production du produit sont essentielles pour ce choix, mais I'impact sur les devises 'trang6res et I"quilibre budg'taire peut aussi Atre capital. La d.cision doit donc se baser sur les coOts sociaux et budg'taires rel,'~ifs ainai que sur les oppor- tunit's llifinancer lesa"l,rnatives de ces politiques.

el C~s et avantages des programmes de subvention

Une analyse de I'efticacit' des programmes de subvention comme celie des autres politiques d'intervention dans les prix en Afrique ou ailleurs, d'pendra d'une 'valuation des coOts et avantages de ces programmes. Les questions pertinentes lli poser seraient entre autres :

1) Qui b.n'ficient des subventions 7

2) La mise en oeuvre de la subvention aboutit- elle lli une distribution plus 'quitable des revenus?

3) Quels sont les coOts de ce programme pour Ie. gouvernment7

4) L'allocation de ressources est-elle efticace?

De toute 'vidence, les r'ponses llices questions ne s'obtiennent pas facilement puisqu'elles im- pliquent une colleete de donn.es qui n' est pas facile lli ~aliser. Un point de d,part utile pour calculer les eftets et I"tendue d'une subvention aux moyens de production a 't' fourni par Barker at Hayami (1976). Suivant leur m'thodologie, les informations c"s qui suivent sont nkessaires pour calculer les coOts et avantages d'un programme de suvention.

1) Laquantit. des moyens de production requis pour atteindre una quantit' de produits souhait.s;

2) Le prix des moyens de production n'cessaires pour amener les agriculteurs lli acheter une quantit' de moyens de production souhait.e;

3) Le coot de la subvention des moyens de production support' par Ie gouvernement;

4) Revenus r'duits pour les importations gouvernementales;

51 Int'rets des producteurs gagnes par la subvention aux moyens de production;

61 Epargne nette des devises Iltrang6res.

Le moyen idllal de mener correctement une Ilvaluation des eftets du progrramme de subvention serait d'abord de dIlterminer ce que Ie groupe vislllltait capable d'accomplir suite lli I'application du programme, par rapport lli ce que Ie groupe n'aurait pas pu faire en I'absence de ce programme, et les mesures accompagnant ces objectifs dl!finis pour Ie programme auquel les subventions Iltaient oftertes. Ce genre d'llvaluation serait tr6s difticile lli rllaliser avec la situation actuelle des donn.es dans la plupart des pays africains. Cependant, puisque la p~occupation

majeure de tout eftort d'llvaluation de I'impact d'un programme de subvention est de relier les effets de la subvention lli sa raison d'etre initiale, la formule prllsentlle dans I' annexe reprllsente una premi6re Iltape utile dans I'accomplissement de cette tache,

IV. LES SUBVENTIONS EN AFRIQUE

Contrairement lli d' autres pays en dIlveloppe- ment, surtout d' Asie et d'Amllrique latine, iI existe tres peu de travaux empiriques qui mettent en lumi6re les ex~riences des gouvemements africains en mati6re de subventions. Le fait est que depuis l'llpoque coloniale, les subventions lli I'agriculture ont Iltll utilislles en Afrique comme mesure d'incitation pour les agriculteurs en faveur de I'utilisation de nouveaux facteurs de production tout en Iltant convaincus de leur importance. A la suite de la hausse marquee des prix des engrais et des pesticides r'sultant des augmentationsvertigi~

neuses des prix du plltrole brut en 1973/74, les subventionslli I'agriculture ont connu un regain d'intllrAt en tant qu'instrument de compensation des fortes hausses des prix de cn intrants. Les taux d'intllrAt sur Ie credit agricole institutionnal et I'approvisionnement en eau pour I'irrigation ont Ilgalement bIlnllficill de subventions dans les plans de dllveloppement de nombreux pays africains.

Enfait,malg~I' absence d'analyses appropri6es des questions lilies aux subventions en Afrique, la plupart, sinon taus les pays africains ont nsaye d'influencer la production en subventionnant les

5 Voir Annexe. Formule pour calculer les diftllrents param6tres.