Master
Reference
La Suisse et les exportations d'armes classiques : Quel rôle pour le Traité sur le commerce des armes?
VUILLE, Vanessa
Abstract
Le commerce des armes est une problématique très controversée, qui réunit des intérêts à la fois sécuritaires, politiques, économiques et humanitaires. Ce travail vise à présenter le contexte et la réglementation entourant l'exportation d'armes classiques. Plus particulièrement, il s'intéresse à la position de la Suisse en la matière et aux conséquences de la ratification du Traité sur le commerce des armes (TCA), en 2015. Premier traité international visant à réguler le transfert licite des armes classiques et à "réduire la souffrance humaine", le TCA établit des conditions d'exportation minimales et différents mécanismes de coopération entre les Etats. En Suisse, les conséquences de la ratification du TCA ont été limitées. Bien que le droit fédéral prévoie déjà des conditions d'exportation plus strictes que celles du Traité, on observe une tendance fort regrettable à l'assouplissement de ces conditions et de leur interprétation.
VUILLE, Vanessa. La Suisse et les exportations d'armes classiques : Quel rôle pour le Traité sur le commerce des armes?. Master : Univ. Genève, 2017
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:100426
Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.
1 / 1
UNIVERSITÉ DE GENÈVE
Faculté de droit
La Suisse et les exportations d’armes classiques : Quel rôle pour le Traité sur le commerce des armes ?
Vanessa VUILLE
Mémoire de maîtrise rédigé hors séminaire Sous la direction du Prof. Robert Roth
Et de Mme Katia Villard, assistante
Genève, le 15 mai 2017
III
Déclaration de non-plagiat
J'atteste que dans ce texte toute affirmation qui n'est pas le fruit de ma réflexion personnelle est attribuée à sa source et que tout passage recopié d'une autre source est en outre placé entre guillemets.
Genève, le 15 mai 2017 Vanessa Vuille
IV
V
Remerciements
Ce mémoire porte mon nom, mais il est le fruit d’un travail de plusieurs mois auquel différentes personnes ont contribué. Je souhaite profiter de ces quelques lignes pour leur adresser mes plus chaleureux remerciements.
J’aimerais tout d’abord exprimer ma gratitude envers le Prof. Robert Roth qui a accepté de me suivre dans la préparation de ce mémoire, qui m’a donné la liberté de travailler sur ce sujet qui m’a passionnée et qui m’a accordé sa confiance tout au long de la rédaction de ce travail.
Merci également à Katia Villard, assistante à la Faculté de droit, pour sa disponibilité et ses conseils avisés sur le contenu de ce mémoire.
Merci ensuite à Elvina Pothelet, assistante à la Geneva Academy, à qui je dois l’idée du sujet du présent travail, évoquée l’été dernier lors d’une inspirante discussion sur le droit international.
Merci encore à MM. Simon Plüss, Joël Lanfrancioni et André Mittmann, collaborateurs au SECO, qui ont généreusement accepté de me recevoir à Berne afin de répondre à mes nombreuses questions et de partager leurs expériences professionnelles et leurs anecdotes personnelles.
Merci enfin à Simon et à Nicolas pour leur relecture attentive ainsi qu’à mes sœurs et à mes parents pour leur regard critique mais toujours bienveillant, leur soutien et leur patience.
VI
VII
Table des matières
Déclaration de non-plagiat III
Remerciements V
Table des matières VII
Abréviations IX
I. Introduction 1
II. La réglementation du commerce des armes 1
Le contexte général 1
2.1.
L’historique de la réglementation internationale 3
2.2.
Le cas de la Suisse 6
2.3.
2.3.1. Le contexte helvétique 6
2.3.2. L’historique de la dualité helvétique 7
2.3.3. Les exportations d’armes et la neutralité helvétique 8
2.3.4. L’arsenal législatif applicable à la Suisse 9
III. Le Traité sur le commerce des armes 10
Introduction 10
3.1.
L’objet et le but du Traité 10
3.2.
Le champ d’application du Traité 11
3.3.
3.3.1. Le champ d’application temporel 11
3.3.2. Le champ d’application personnel 11
3.3.3. Le champ d’application matériel 11
Les autorisations d’exportation 13
3.4.
3.4.1. Le processus de délivrance des autorisations d’exportation en Suisse 13
3.4.2. L’art. 6 TCA : les interdictions absolues d’exporter 14
3.4.2.1. L’élément objectif de l’art. 6(3) TCA : les crimes visés 15 3.4.2.2. L’élément subjectif de l’art. 6(3) TCA : le seuil de connaissance requis 17
3.4.2.3. Les art. 22 LFMG et 5 al. 2 OMG 18
3.4.3. L’art. 7 TCA : l’évaluation des demandes d’exportation 20
3.4.3.1. L’élément objectif de l’art. 7(1) TCA : les crimes visés 20 3.4.3.2. L’élément subjectif de l’art. 7(1) TCA : l’estimation du risque prépondérant 22
3.4.3.3. Les art. 22 LFMG et 5 al. 1 OMG 22
3.4.4. Les réserves et déclarations interprétatives 23
La mise en œuvre du Traité 23
3.5.
3.5.1. L’art. 5 TCA : l’obligation de mise en œuvre au niveau national 23
3.5.1.1. L’exemple de la Suisse 24
3.5.2. Les rapports du Traité avec les autres instruments de droit international 24
3.5.2.1. Le droit international conventionnel 25
3.5.2.2. Le droit international coutumier 25
3.5.2.3. La soft law 26
3.5.3. Le secrétariat du Traité 27
3.5.4. L’effectivité de la mise en œuvre du Traité : un effort collectif 27
3.5.4.1. La Conférence des Etats parties 28
3.5.4.2. Les rapports annuels et l’échange d’informations 28
3.5.4.3. La coopération et l’assistance internationales 29
3.5.4.1. L’universalisation du Traité 29
3.5.4.2. La question de la vérification et des sanctions 30
IV. Conclusion 30
Bibliographie I
VIII
IX
Abréviations
1CSP Première Conférence des Etats parties au TCA 2CSP Deuxième Conférence des Etats parties au TCA AG des NU Assemblée générale des Nations Unies
ALPC Armes légères et de petit calibre
Art. Article
ATF Arrêt du Tribunal fédéral suisse
CAB Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction du 10 avril 1972
CCAC Convention sur l’interdiction ou la limitation de l’emploi de certaines armes classiques qui peuvent être considérées comme produisant des effets traumatiques excessifs ou comme frappant sans discrimination du 10 octobre 1980
CEDEAO Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest
CF Conseil fédéral
CG Conventions de Genève du 12 août 1949
CIAC Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction, du 13 janvier 1993
CICR Comité international de la Croix-Rouge CIJ Cour internationale de Justice
CS des NU Conseil de sécurité des Nations Unies
Cst. Constitution fédérale de la Confédération du 18 avril 1999 CVDT Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 DFAE Département fédéral des affaires étrangères
DFPS Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports
DIDH Droit international des droits de l’homme DIH Droit international humanitaire
FF Feuille fédérale
GA Groupe d’Australie (Australia Group)
Geneva Academy Académie de droit international humanitaire et de droits humains GSsA Groupe pour une Suisse sans Armée
LArm Loi fédérale sur les armes, les accessoires d’armes et les munitions du 20 juin 1997
LCB Loi fédérale sur le contrôle des biens utilisables à des fins civils et militaires, des biens militaires spécifiques et des biens stratégiques du 13 décembre 1996
LEmb Loi fédérale sur l’application de sanctions internationales du 22 mars 2002
LExpl Loi fédérale sur les substances explosibles du 25 mars 1977 LFMG Loi fédérale sur le matériel de guerre du 13 décembre 1996
X
LParl Loi sur l’Assemblée fédérale du 13 décembre 2002
MTCR Régime de contrôle de la technologie des missiles (Missile Technology Control Regime)
NSG Groupe des pays fournisseurs nucléaires (Nuclear Suppliers Group) OMG Ordonnance sur le matériel de guerre du 25 février 1998
ONU Organisation des Nations Unies
PA Protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux Conventions de Genève du
12 août 1949
PIB Produit intérieur brut
Protocole sur Protocole additionnel du 31 mai 2001 à la Convention des Nations les armes à feu Unies contre la criminalité transnationale organisée, contre la fabrication
et le trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions
RO Recueil officiel
RS Recueil systématique
SDN Société des Nations
SECO Secrétariat d’Etat à l’économie
SIPRI Stockholm International Peace Research Institute SRC Service de Renseignement de la Confédération
Statut de la CIJ Statut de la Cour internationale de Justice du 26 juin 1946
TCA Traité des Nations Unies sur le commerce des armes du 2 avril 2013 TNP Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires du 1er juillet 1968
UE Union européenne
UNODA Bureau des affaires du désarmement des Nations Unies (United Nations Office for Disarmament Affairs)
UNROCA Registre des armes classiques des Nations Unies (United Nations Register of Conventional Arms)
WA Arrangement de Wassenaar (Wassenaar Arrangement)
1
I. Introduction
Entre mars 2015 et février 2016, le conflit armé au Yémen aurait causé plus de 35 000 morts et 2,5 millions de déplacés internes1. Par ailleurs, toutes les parties au conflit (c’est-à-dire tant le gouvernement saoudien soutenu par une coalition internationale que les rebelles Houtis et leurs alliés non étatiques) auraient commis de graves violations du DIH et du DIDH, telles que des attaques lancées contre des civils, des bombardement d’hôpitaux et l’utilisation d’armes interdites par le droit international2. Pourtant, en avril 2016, le CF suisse acceptait d’exporter pour CHF 106 millions d’armes vers l’Arabie saoudite, un Etat engagé dans la coalition internationale opérant au Yémen3. Cette décision, prise sous la pression de l’industrie de l’armement et malgré l’opposition du ministre suisse des affaires étrangères, a été largement critiquée par des politiciens et par des académiciens4. Plus généralement, elle illustre la problématique des exportations d’armes classiques par la Suisse.
Le présent travail vise à présenter le contexte dans lequel s’inscrit le commerce des armes classiques, quelle est la position de la Suisse dans ce domaine et quelles sont les obligations qui lui incombent en vertu du Traité des Nations Unies sur le commerce des armes5 et du droit interne suisse. Dans un premier temps (II.), nous présenterons le contexte général (2.1.) et l’historique de la réglementation en matière de commerce des armes (2.2.), en nous intéressant plus spécifiquement à la Suisse et à sa neutralité (2.3.). Dans un deuxième temps, nous présenterons le TCA (III.), son objet et son but (3.2.) ainsi que son champ d’application (3.3.). Selon une approche comparative, nous analyserons les conditions d’exportation d’armes classiques posées par les art. 6 et 7 TCA – dispositions-cœurs du Traité – ainsi que par les bases légales suisses qui leur font écho (3.4.). Nous aborderons ensuite la question de la mise en œuvre du Traité en tant qu’effort national et international (3.5.). Enfin, nous conclurons en nous interrogeant sur la véritable portée pratique du TCA pour la Suisse en matière d’exportation d’armes (IV.) 6.
II. La réglementation du commerce des armes
Le contexte général 2.1.
Les armes occupent une place importante dans les échanges commerciaux internationaux.
Les dépenses militaires mondiales pour l’année 2015 sont estimées à USD 1 676 milliards,
1 ATT MONITOR, p. 2.
2 Ibid.
3 CF,Communiqué de presse.
4 ATS, Polémique après la décision du Conseil fédéral sur les exportations d’armes.
2 Ibid.
3 CF,Communiqué de presse.
4 ATS, Polémique après la décision du Conseil fédéral sur les exportations d’armes.
5 RS 0.515.03.
6 Par souci de concision, nous nous limiterons à la question de l’application du TCA aux Etats, sans examiner la question des acteurs non étatiques (pourtant très présents) dans le commerce des armes.
2
soit 2,3% du PIB mondial ou USD 228 par personne7. Au niveau global, ceci représente une augmentation de 1% par rapport aux dépenses de l’année 2014. Cependant, les tendances régionales sont très variées : alors qu’on observe une diminution des dépenses en Amérique du Nord, en Europe occidentale, en Amérique latine et en Afrique, on constate une forte hausse en Asie (en particulier en Asie du sud-est et en Chine), en Europe orientale et dans les pays du Moyen-Orient8. Le coût d’opportunité des dépenses militaires en termes de développement humain, social et économique est très élevé : une réattribution de 10% des dépenses militaires mondiales permettrait d’atteindre l’objectif de développement durable des Nations Unies en matière d’accès à l’éducation (objectif 4) ou ceux de lutte contre la pauvreté extrême et la famine (objectifs 1 et 2)9. Par ailleurs, le commerce international des armes se caractérise par l’implication de nombreux acteurs (étatiques et, de plus en plus souvent, non étatiques), par une grande opacité et par la difficulté à effectuer des contrôles10. A lui seul, il représenterait environ 40% du phénomène de la corruption à l’échelle des transactions mondiales11.
Pour les Etats exportateurs, comme la Suisse, le commerce des armes est un instrument de puissance économique et de politique étrangère12. Pour les pays importateurs, il est souvent question d’assurer leur défense, de dégager une image de puissance face à de potentiels rivaux et, occasionnellement, d’utiliser les armes de manière offensive dans des conflits armés13.
Le droit international reconnaît expressément le droit au commerce des armes. La Charte des Nations Unies14 prévoit le droit à la légitime défense (art. 51 Charte) qui comprend celui d’acquérir des armes, y compris auprès de fournisseurs étrangers. Le préambule du TCA mentionne également les « intérêts légitimes d’ordre politique, sécuritaire, économique et commercial » des Etats dans le commerce international des armes classiques.
Alors que le désarmement et la lutte contre certains types d’armes (telles les armes nucléaires, biologiques et chimiques) ont fait l’objet de plusieurs traités, le commerce des armes classiques (également appelées armes conventionnelles15) est l’une des dernières sphères du commerce international à avoir échappé à l’établissement d’une norme juridique universelle16. Malgré plusieurs tentatives dès le début du 20e siècle17, la sensibilité du sujet –
7 SIPRI, Yearbook 2016, p. 17. Il convient de noter qu’en raison de la non-exhaustivité des informations fournies par les pays exportateurs et de l’hétérogénéité des définitions des biens militaires, il est particulièrement difficile d’évaluer le volume des exportations des biens et équipements militaires dans le monde (FF 2014 1485, p. 1489).
8 SIPRI, Yearbook 2016, p. 17.
9 SIMONET, p. 15 ; Nations Unies, Objectifs de développement durable ; SIPRI, Yearbook 2013, p. 18.
10 SIMONET, p. 10 ; FF 2014 1485, p. 1489.
11 SIMONET, p. 15 ; SIPRI, Yearbook 2011, p. 3.
12 SIMONET, p. 15.
13 Ibid.
14 RS 0.120.
15 Dans notre travail, ces deux termes seront utilisés indifféremment pour désigner les mêmes types d’armes.
16 SIMONET, p. 9.
17 Voir infra 2.2.
3
qui mêle intérêts politiques, économiques et sécuritaires – a longtemps dissuadé les Etats de développer une réglementation sur le transfert des armes classiques. En mars 2013, un mois avant l’adoption du TCA, le Secrétaire général de l’ONU Ban-Ki Moon s’offusquait de l’absence d’accord international en la matière : « Yet the absence of the rule of law in the conventional arms trade defies explanation. We have international standards regulating everything from t-shirts to toys to tomatoes. There are international regulations for furniture.
That means there are common standards for the global trade in armchairs but not the global trade in arms ».18
Selon l’UNODA, les armes classiques se distinguent principalement par ce qu’elles ne sont pas, c’est-à-dire des armes de destruction massive comme les armes nucléaires, chimiques et biologiques19. L’UNROCA divise les armes classiques en sept catégories : chars de combat, véhicules blindés de combat, systèmes d’artillerie de gros calibre, aéronefs de combat, hélicoptères d’attaque, navires de guerre ainsi que missiles et lanceurs de missiles20. Même si elles ne font pas partie du Registre, les ALPC (comme les pistolets mitrailleurs et les fusils automatiques) sont également considérées par de nombreux Etats comme constituant des armes classiques. Ces armes peuvent servir à défendre, mais également à blesser, mutiler, tuer. La portée limitée de leur pouvoir de destruction (bien moindre que celui des armes de destruction massive) est largement compensée par l’ampleur de leur utilisation au combat.
Les armes classiques sont en effet le type d’armes le plus couramment utilisé dans les conflits armés, tant passés qu’actuels21. Leur faible coût, leur facilité d’utilisation et d’entretien ainsi que leur taille relativement modeste en font des objets particulièrement accessibles, surtout en ce qui concerne les ALPC22. Même si les armes classiques ne sont pas en elles-mêmes une cause de conflit armé, elles contribuent largement à exacerber et à prolonger les hostilités23. De plus, à l’issue d’un conflit armé, d’importantes quantités d’armes peuvent se répandre dans la nature et favoriser le maintien d’un niveau important de criminalité24. Il est donc nécessaire d’encadrer de façon stricte l’exportation des armes classiques afin d’éviter qu’elles ne tombent entre de « mauvaises mains » qui les utiliseraient en violation du droit.
L’historique de la réglementation internationale 2.2.
Depuis la fin du 19e siècle, les efforts en matière de réglementation du commerce des armes classiques sont otages des relations internationales25. Jusqu’à la fin de la Guerre froide, l’Acte de Bruxelles, adopté en 1890, est le seul instrument international à réglementer le commerce d’armes classiques. Après la Première Guerre mondiale, la SDN relève la nécessité d’établir un contrôle du commerce des armes. En 1919 puis en 1925, deux Conventions, dont l’une
18 Discours du Secrétaire Général Ban-Ki Moon lors de la Conférence finale des Nations Unies sur le Traité sur le commerce des armes, le 18 mars 2013 à New York, reproduit dans SIMONET, p. 24.
19 UNODA, Historique sur les armes classiques.
20 UNROCA, Categories of major conventional arms.
21 UNODA, Historique sur les armes classiques.
22 SIMONET, p. 62 ; DFAE, Armes légères et de petit calibre.
23 SIMONET, p. 17 ; DFAE, Armes légères et de petit calibre.
24 SIMONET, p. 17.
25 Ibid., p. 25.
4
prévoit des régimes d’autorisation à l’exportation et l’autre une plus grande transparence sur les transactions du matériel de guerre, sont élaborées26. Toutefois, aucune n’entrera en vigueur en raison de l’opposition des Etats-Unis, respectivement de la réticence des Etats importateurs à voir leurs partenaires commerciaux soumis à des textes trop contraignants.
Face à la montée des nationalismes en Europe, les efforts subséquents de la SDN, notamment lors de la Conférence mondiale du désarmement de 1932-1934, se révèlent eux aussi vains27. Plusieurs initiatives régionales éclosent au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et durant la période de la Guerre froide28. Mentionnons à titre d’exemple la déclaration tripartite de 1950 par laquelle les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et la France s’engagent à soumettre leurs transferts d’armes au Moyen-Orient à une déclaration de non-agression de la part des Etats importateurs, la Déclaration d’Ayacucho de 1974 par le biais de laquelle huit Etats d’Amérique latine expriment leur volonté de limiter les quantités d’armes importées, ou encore les pourparlers sur les livraisons d’armes classiques (« Convention Arms Transfer Talks ») initiés en 1977 par le président américain Jimmy Carter afin d’établir, avec l’Union Soviétique, un régime d’auto-restriction en matière de transferts d’armements conventionnels. La fin de la Guerre froide se caractérise par l’accumulation d’armes, la globalisation et l’intensification des trafics illicites ainsi que le développement de la technologie et du pouvoir de destruction des armes classiques29. Dans ce contexte, le Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali, puis la Conférence du désarmement, sont chargés par l’AG des NU de prendre des mesures afin d’encourager la transparence dans le domaine du transfert des armes30.
C’est toutefois hors de l’enceinte onusienne que les ébauches du TCA sont esquissées. En 1998, l’ancien président costaricain Oscar Arias et huit autres Prix Nobel de la Paix se réunissent afin d’établir un Code de conduite sur les transferts d’armes31. Ce Code de conduite, qui reconnaît la nécessité de soumettre le transfert d’armes à des critères tels que le respect de la démocratie, la protection des droits de l’homme et la transparence dans les dépenses militaires, est considéré comme le précurseur du TCA32.
Les années 2000-2010 sont marquées par une forte augmentation des dépenses militaires dans le monde33. Stimulées par le succès de leur campagne contre les mines antipersonnel, plusieurs ONGs rassemblées dans le mouvement « Contrôlez les armes » s’impliquent largement dans l’élaboration d’un Traité sur le commerce des armes qu’elles souhaitent
26 Il s’agit de la Convention de Saint-Germain-en-Laye sur le contrôle du commerce des armes et des munitions ainsi que de la Convention concernant le contrôle du commerce international des armes et munitions des matériels de guerre (Ibid., pp. 26-27).
27 Ibid.
28 FF 2014 1485, p. 1494.
29 SIMONET, p. 29.
30 Ibid.
31 FF 2014 1485, p. 1494.
32 SIMONET, p. 30.
33 Augmentation de 50% au niveau mondial, et de 81% pour les Etats-Unis (SIPRI, Yearbook 2013, p. 6).
5
« maximaliste »34. En 2003, sur la base du Code de conduite, elles rédigent un projet de Convention-cadre. Elles lancent ensuite une campagne de sensibilisation mondiale et, trois ans plus tard, transmettent une pétition au Secrétaire général Kofi Annan. La question est également à l’ordre du jour de la XXVIIIe Conférence de la Croix-Rouge35. La société civile et plusieurs ONGs jouent un rôle majeur dans l’élaboration et l’adoption du TCA. Cette contribution essentielle est rappelée dans la résolution 64/48 de l’AG des NU36 et dans le préambule du Traité.
La question du Traité sur le commerce des armes rejoint ensuite l’arène onusienne. En 2006, à l’initiative de sept Etats37 et à la demande de l’AG des NU, le Secrétaire général s’enquiert auprès des Etats membres des NU de leurs vues « sur la viabilité, le champ d’application et les paramètres généraux d’un instrument global et juridiquement contraignant établissant des normes internationales communes » en matière de commerce d’armes classiques38. Près d’une centaine d’Etats rendent un rapport39. Deux comités chargés de l’élaboration du Traité sont créés ; les travaux préparatoires se déroulent lors de quatre sessions réparties entre juillet 2010 et février 201240.
A la demande des Etats-Unis, il avait été convenu que l’adoption du TCA se ferait par consensus. En raison de l’opposition de la Syrie, de l’Iran et de la Corée du Nord – tous trois soumis à des sanctions de la communauté internationale –, le sort du TCA est resté incertain jusqu’à la dernière minute. Il a fallu un « passage en force » (critiqué par de nombreux Etats et commentateurs41) pour que le Traité soit finalement soumis au vote de l’AG des NU et adopté par elle le 2 avril 201342. La Suisse a participé activement au processus de négociation
34 Il s’agit d’Amnesty International, d’Oxfam et du Réseau d’action international sur les armes légères (SIMONET, p. 31).
35 CICR, XVIIIe Conférence Internationale.
36 A/RES/64/48.
37 Il s’agit de l’Argentine, de l’Australie, du Costa Rica, de la Finlande, de la Grande-Bretagne, du Japon et du Kenya (FF 2014 1485, p. 1494).
38 A/RES/61/89.
39 L’intégralité des rapports peut être consultée dans le rapport du Secrétaire général A/62/278 (Parts I et II) et A/62/278/Add.1. Le rapport de la Suisse est disponible dans la Part II, pp. 233-235. Pour une analyse de l’ensemble des résultats, voir PARKER.
40 SIMONET, p. 34.
41 Passant outre l’opposition de la Syrie, de l’Iran et de la Corée du Nord, le Mexique, rejoint par de nombreux Etats, demande au Secrétaire général de soumettre le Traité au vote de l’AG. La Chine et la Fédération de Russie ont notamment qualifié ce « passage en force » de « manipulation de consensus » risquant de créer un précédent pour de futures négociations (Ibid., p. 40). Sur cet épisode et sur la notion de consensus, voir également AKANDE.
42 La résolution A/RES/67/234 B a été adoptée par 156 Etats, dont trois des cinq principaux exportateurs d’armes de l’époque (les Etats-Unis, l’Allemagne et la France) et la Suisse. Trois Etats ont voté contre (la Syrie, l’Iran et la Corée du nord) et 22 se sont abstenus (parmi lesquels la Fédération de Russie, l’Inde et la Chine). A titre de comparaison, la résolution A/RES/61/89 de décembre 2006 qui prévoyait l’établissement de normes internationales communes pour l’importation, l’exportation et le transfert d’armes classiques avait reçu 155 voix pour, une contre et 24 abstentions. Ainsi, même si le processus a abouti à l’adoption d’un traité, force est de constater que les efforts des Etats favorables au Traité et de la société civile n’auront pas suffi à convaincre les pays les plus sceptiques (Ibid., p. 42).
6
du TCA43. Elle a notamment soutenu l’initiative dès le début, pris part à différents groupes de discussion et contribué à inclure les ALPC dans le champ d’application du Traité44.
Le cas de la Suisse 2.3.
2.3.1. Le contexte helvétique
La Suisse est active dans le commerce international des armes, principalement en tant qu’exportatrice d’armes45. Durant l’année 2016, la Suisse a été le 15e exportateur mondial d’armements, derrière des Etats comme les Etats-Unis, la Russie, l’Allemagne, la France et la Chine46. Les autorisations d’exportations helvétiques de matériel de guerre (comme les ALPC, bombes, véhicules blindés et aéronefs) se sont montées à près de CHF 412 millions. Il s’agit d’une diminution de 8% par rapport à l’année précédente, qui confirme la tendance à la baisse des exportations suisses depuis 2012. Les exportations de biens militaires spécifiques (tels que les drones d’exploration et les avions militaires d’entraînement non armés comme les célèbres Pilatus) sont, quant à elles, estimées à plus de CHF 693 millions47. Les principaux pays de destination du matériel de guerre « made in Switzerland » ont été l’Allemagne, l’Afrique du Sud, l’Inde, les Etats-Unis et le Pakistan48. Les exportations étaient constituées pour un tiers de munitions et de leurs composants puis, par ordre décroissant, de matériel de conduite de tir, d’armes de tout calibre, de véhicules blindés, de composants pour avions de combat et d’autres biens militaires49. En outre, l’exportation de plus de 14 000 ALPC a été autorisée par la Suisse en 2016, soit deux fois plus que l’année précédente50. Ces chiffres démontrent que la Suisse occupe une place importante dans le commerce international des armes. Mais le commerce de l’armement joue également un rôle non négligeable au sein de la société helvétique : il crée de l’emploi, renforce l’industrie nationale et peut être le moteur de développements technologiques51. La problématique des exportations d’armes fait l’objet de débats animés en Suisse car elle se situe au croisement de
43 FF 2014 1485, p. 1497.
44 Entretien avec le SECO.
45 SIPRI, Arms Transfer Database.
46 Ibid. Selon ces chiffres, la Suisse occupe une position stable dans le classement des principaux exportateurs d’armes depuis 1959 (date à partir de laquelle les données sont disponibles pour la Suisse), oscillant entre la 11e et la 15e place.
47 Ces chiffres correspondent au montant des exportations pour lesquelles des permis ont été octroyés. Les chiffres des exportations effectivement contrôlées par les douanes ne sont pas disponibles (BADOUX).
48 SECO, Exportation de matériel de guerre en 2016.
49 Ibid.
50 SECO, Exportation de matériel de guerre en 2016. En 2013, la Suisse occupait la 14e place du classement des principaux exportateurs d’ALPC. Le classement pour les années ultérieures n’est pas encore disponible (PAVESI, p. 22.)
51 FF 2014 1485, p. 1489. Voir également les propos de Raymond Clottu dans ATS, Exportations de matériel de guerre autorisées vers l’Arabie saoudite. Au total, l’industrie de l’armement impliquerait entre 10 000 et 30 000 travailleurs et ainsi que de nombreuses PME dans la fabrication de matériel de guerre et de biens militaires spécifiques en Suisse (Entretien avec le SECO). A elle seule, la firme bernoise Ruag compterait 4 300 postes dans le pays (ALLEN).
7
plusieurs sphères d’intérêts divergents : la liberté économique et le droit au commerce d’une part, la tradition humanitaire et la neutralité d’autre part52.
2.3.2. L’historique de la dualité helvétique
Cette dualité entre intérêts économiques et implications éthiques n’est pas nouvelle dans la politique suisse. Elle remonte au Congrès de Vienne de 1815, date d’adoption de la neutralité perpétuelle par la Suisse et de la reconnaissance de cette neutralité par ses voisins53. En 1863, la Confédération helvétique voit naître la Croix-Rouge d’Henry Dunant, puis elle abrite le siège du CICR et devient dépositaire des Conventions de Genève, pierres fondatrices du droit international humanitaire54.
Toutefois, parallèlement au développement de cette tradition humanitaire, la Suisse a toujours défendu les intérêts économiques de l’industrie de l’armement helvétique et son « droit » à l’exportation d’armes, en particulier via des modifications de la législation fédérale55. L’industrie suisse de l’armement connaît un essor important après la Première Guerre mondiale56. Suite à la promulgation du Traité de Versailles, l’Allemagne n’est plus autorisée à exploiter elle-même ses connaissances en matière de fabrication d’armes. La Suisse profite d’importer le savoir-faire germanique et les entreprises privées d’armement fleurissent à l’intérieur des frontières helvétiques. Après une brève trêve des exportations d’armes au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les ventes suisses reprennent de plus belle dans le contexte de la Guerre froide57.
Eclatent alors plusieurs scandales qui éclaboussent la croix blanche helvétique : en 1968, en pleine guerre du Biafra, des avions du CICR chargés de délivrer de l’aide humanitaire au Nigéria sont touchés par des canons fabriqués par une firme zurichoise, Oerlikon-Bührle58. Dix ans plus tard, le constructeur aéronautique nidwaldien Pilatus est accusé de livrer ses PC- 7 à des pays impliqués dans des conflits armés comme la Birmanie, le Guatemala et la Bolivie. Ces avions – à l’origine destinés à l’entraînement – peuvent facilement être équipés de bombes ou de mitrailleuses. Ces mêmes appareils auraient ensuite été utilisés par les deux belligérants dans le conflit irano-irakien de 1980-1988, puis par le Tchad, en 2006, pour bombarder les camps de rebelles au Darfour59. Enfin, en juillet 2016, le journal alémanique
« SonntagsBlick » révèle que deux grenades fabriquées en Suisse ont été utilisées lors d’un
52 Art. 54 al. 2 Cst ; FF 2014 1485, p. 1493 ; SANCAR,p. 4.
53 FF 2007 5283, p. 5283.
54 FF 2014 1485, p. 1493.
55 Depuis sa révision de 1996, la LFMG a connu pas moins de 16 modifications, dont un assouplissement des conditions d’exportations de matériel de guerre en novembre 2014.
56 WÄLTI.
57 Ibid.
58 « La Suisse est donc quelque part le même pays qui soigne et qui tire », dans RTS, Buehrle impliqué. Le chef de l’entreprise est condamné à une peine privative de liberté avec sursis et à une légère amende pour avoir exporté des armes grâce à de faux certificats. Voir ATF 96 IV 155.
59 WÄLTI.
8
attentat commis en Turquie et revendiqué par le groupe Etat islamique60, ce qui soulève la question du détournement et des réexportations d’armes.
Dans la ligne de la tradition humanitaire, ces diverses affaires ont reçu un écho important au sein de la population suisse61. Depuis le siècle passé, de nombreuses initiatives populaires ont tenté de rendre plus stricte la législation en matière d’industrie d’armement et d’exportation d’armes. Toutes ont été rejetées62, mais leur effet n’a pas été nul pour autant. A titre d’exemple, le contre-projet indirect à l’initiative « Pour l’interdiction d’exporter du matériel de guerre », refusée en juin 1997, a permis la révision de la LCB63 et la réforme « en profondeur » de la LFMG64, deux lois fédérales qui régissent l’exportation d’armes65.
2.3.3. Les exportations d’armes et la neutralité helvétique
La neutralité de la Suisse est reconnue et acceptée par la communauté internationale66. Il s’agit d’une neutralité librement choisie, permanente et armée67. Ce statut particulier soulève plusieurs questions en lien avec la problématique des exportations d’armes, notamment celle de savoir si les exportations d’armes par la Confédération helvétique sont compatibles avec sa neutralité. En période de CAI, les droits et devoirs essentiels des Etats neutres sont principalement définis dans les Conventions de La Haye concernant les droits et les devoirs des puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre68 et en cas de guerre maritime69. Ces instruments, ratifiés par la Suisse, lui interdisent de participer militairement à un conflit armé entre d’autres Etats et de soutenir les belligérants à l’aide de matériel militaire ou de troupes70. En revanche, selon le droit de la neutralité, les entreprises situées sur le territoire d’un Etat neutre peuvent librement commercer avec les Etats en guerre, ce qui inclut le droit d’exporter des armes et des munitions71. Si la Suisse impose des restrictions aux
60 MURMANN.
61 WÄLTI.
62 Voir l’initiative « contre l’industrie privée des armements » dans l’entre-deux-guerres (FF 1938 I 533 ; 73,2% de non en 1938), l’initiative « pour le contrôle renforcé des industries d’armement et pour l’interdiction d’exportation d’armes » après l’affaire Bührle et en pleine guerre du Viêt Nam (FF 1972 II 1446 ; 50,3% de non en 1972), l’initiative « pour l’interdiction d’exporter du matériel de guerre » dans le contexte de la guerre en ex-Yougoslavie (FF 1997 IV 334 ; 77,5% de non en 1997), son homonyme de 2009 (FF 2010 3117 ; 68,2% de non) ainsi que le récent projet d’initiative du GSsA afin d’interdire le financement indirect de l’industrie militaire, dont la récolte de signature est en cours.
63 RS 946.202.
64 RS 514.51.
65 ATS, Le commerce de matériel de guerre sous surveillance.
66 FF 2007 5283, Annexe 1, p. 5283.
67 DFAE, L’essentiel sur la neutralité suisse, p. 1.
68 RS 0.515.21.
69 RS 0.515.22.
70 FF 2007 5283, Annexe 1, pp. 5283-5284. Les limites à ce principe sont les résolutions (contraignantes) du CS des NU adoptées sur la base du Chapitre VII de la Charte, en vertu desquelles la Suisse peut être amenée à appliquer les sanctions décidées par le CS. Il est admis qu’une telle façon de procéder est compatible avec le droit de la neutralité puisqu’il s’agit de mesures prises pour maintenir la paix et la sécurité internationale (Ibid., p. 5287).
71 Ibid., p. 5284. Ce droit est cependant strictement limité par la législation suisse, voir infra 3.3.2.3.
9
exportations, elle doit les appliquer de manière identique à tous les belligérants72. En outre, les exportations doivent respecter le droit fédéral et international.
2.3.4. L’arsenal législatif applicable à la Suisse
A l’heure actuelle, la politique suisse en matière d’exportation d’armes poursuit deux lignes d’actions73. D’une part, elle cherche à assurer un meilleur contrôle du commerce illicite des armes et la lutte contre la prolifération des ALPC dans les zones de tension. D’autre part, elle vise à permettre l’élaboration d’un cadre juridique strict qui régisse l’utilisation et l’interdiction des armes contraires aux principes de proportionnalité et de discrimination74. L’arsenal législatif suisse en matière de commerce des armes est relativement complexe75. Les transactions d’armes et de matériel de guerre sont régies par quatre lois fédérales et leurs ordonnances respectives : les armes et les munitions sont régies par la LArm76, le matériel de guerre par la LFMG, les substances explosives par la LExpl77 et les biens à double usage et les biens militaires spécifiques par la LCB. Depuis 2001, la Loi fédérale relative à la coordination78 règle l’articulation entre ces différents textes en délimitant plus clairement leur champ d’application respectif. Selon le Message du CF, les questions relevant de la sécurité intérieure (à savoir l’importation, la fabrication et le courtage en Suisse) sont couvertes par la LArm et la LExpl. Les questions de politique étrangère et de sécurité extérieure (telles que l’exportation, le transit et le courtage au profit de l’étranger) relèvent quant à elles de la LFMG et de la LCB79. Comme nous le verrons, la mise en œuvre du TCA pour la Suisse est du ressort de la LFMG. Le présent travail se concentrant sur les exportations d’armes et sur le TCA, nous nous limiterons à la présentation de cette loi fédérale.
Outre son droit interne, la Suisse est liée par le droit international coutumier, les traités auxquels elle est partie et la soft law à laquelle elle a adhéré. Ces différents instruments seront présentés sous l’angle de leurs interactions avec le TCA80.
72 Ibid., Annexe 1, p. 5284.
73 FF 2014 1485, p. 1493.
74 P. ex. les armes à sous-munitions et les mines antipersonnel (Ibid., p. 1493).
75 « [L]’assujetti – mais il n’est pas le seul – a de la peine à s’y retrouver », reconnaissait le CF dans son Message à l’appui de la Loi fédérale relative à la coordination de la législation sur les armes, sur le matériel de guerre, sur les explosifs et sur le contrôle des biens, FF 2000 3151, p. 3152.
76 RS 514.54.
77 RS 941.41.
78 RO 2002 248.
79 FF 2000 3151, p. 3152.
80 Voir infra 3.5.2.
10
III. Le Traité sur le commerce des armes
Introduction 3.1.
Le Traité sur le commerce des armes est le premier instrument juridiquement contraignant à instaurer au niveau mondial des standards régulant le commerce des armes conventionnelles81. Il ne s’agit pas d’un instrument de désarmement ou d’interdiction de transfert, mais d’un outil de régulation du commerce des armes classiques82. Adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies le 2 avril 201383 à l’issue d’un processus d’élaboration long de près de deux décennies, le TCA est entré en vigueur le 24 décembre 2014. Au 2 mars 2017, il comptait 92 Etats parties et 130 signataires84. Ni les Etats-Unis et la Russie (les deux plus gros exportateurs mondiaux d’armes) ni la Chine ne sont parties au Traité85. Il en va de même des principaux importateurs d’armes, à savoir l’Arabie saoudite, l’Algérie, l’Inde et l’Irak86.
L’objet et le but du Traité 3.2.
Au sens de son art. 1er, le Traité cherche à contribuer à la paix, à promouvoir la coopération entre Etats dans le commerce international des armes classiques et à réduire la souffrance humaine. A cette fin, le Traité institue « les normes communes les plus strictes possibles » en matière de réglementation du commerce international d’armes classiques et vise à prévenir le commerce illicite de ces armes. Outre la reconnaissance des conséquences sociales et humanitaires que peut comporter un commerce des armes illicite ou non règlementé, le préambule énonce huit principes. Le cinquième de ces principes mentionne expressément l’obligation de respecter et de faire respecter le DIH et les droits de l’homme.
L’objet et le but d’un traité sont déterminants pour plusieurs raisons. D’abord, conformément à l’art. 31(1) CVDT87, les dispositions d’un traité doivent être interprétées conformément à son objet et à son but. En l’espèce, s’agissant d’un instrument qui vise à « réduire la souffrance humaine », il est clair que les dispositions du TCA doivent être interprétées dans un sens favorable à la défense des droits de l’homme et du DIH. Ensuite, l’objet et le but du Traité déterminent dans une certaine mesure le comportement que doit adopter un Etat entre le moment de la signature du Traité et son entrée en vigueur (art. 18 CVDT). Enfin, ils circonscrivent les limites d’admissibilité des réserves au Traité, qui ne doivent pas leur être incompatibles (art. 19 lit. c CVDT)88.
81 ATT Secrétariat, The Arms Trade Treaty (ATT).
82 FF 2014 1485, p. 1498.
83 A/RES/64/48.
84 ATT Secrétariat, The Arms Trade Treaty (ATT).
85 Etat au 2 mars 2017. Les Etats-Unis ont signé le Traité en 2013, mais sa ratification est toujours pendante (ATT Secrétariat, UN Member States that have not yet joined the ATT).
86 Etat au 2 mars 2017 (Ibid.).
87 RS 0.111.
88 S’agissant de l’admissibilité des réserves au TCA, voir infra 3.4.4.
11
Le champ d’application du Traité 3.3.
La portée du Traité est limitée par son champ d’application, dont les contours ont été tracés par les Etats lors des négociations.
3.3.1. Le champ d’application temporel
Le TCA est entré en vigueur le 24 décembre 2014. Pour la Suisse, le Traité est entré en vigueur le 30 avril 2015, après son approbation par l’Assemblée fédérale (art. 166 al. 2 Cst.89), expiration du délai référendaire (art. 141 al. 1 lit. d ch. 3 Cst. cum 22 al. 4 LParl90) et écoulement du délai de 90 jours (art. 22(1) TCA).
Le TCA n’a pas d’effet rétroactif. Il ne s’applique donc qu’aux transactions qui entrent dans son champ d’application et qui ont eu lieu après son entrée en vigueur dans l’Etat en question. Il convient cependant de préciser qu’un Etat ayant signé ou exprimé son consentement à être lié par un traité doit s’abstenir, durant la période qui précède l’entrée en vigueur du traité, d’actes qui priveraient ce dernier de son objet ou de son but (art. 18 CVDT). Le TCA va encore plus loin et prévoit la possibilité pour un Etat de déclarer qu’il appliquera les art. 6 et 7 TCA à titre provisoire, c’est-à-dire avant même l’entrée en vigueur du Traité à son égard (art. 23). C’est ce qu’a fait la Suisse en s’engageant à appliquer ces dispositions dès le 30 janvier 2015, date du dépôt de son instrument de ratification91.
3.3.2. Le champ d’application personnel
A ce jour, seuls les Etats peuvent devenir parties au Traité (art. 21 TCA). En dépit du rôle majeur joué par les acteurs non étatiques dans l’adoption du traité, ni les organisations internationales ni les individus ne peuvent le signer ou y adhérer92. Un futur amendement du Traité (par consensus ou à la majorité des ¾ des votes des Etats parties [art. 20 TCA]) pourrait néanmoins introduire la possibilité pour les organisations internationales d’y adhérer.
3.3.3. Le champ d’application matériel
Alors qu’à teneur de son titre, le Traité vise « le commerce des armes », son corps a pour seul objet le commerce des armes classiques93. Les armes couvertes par le Traité sont exhaustivement énumérées à l’art. 2(1) TCA94. Selon la formule « 7 + 1 », le Traité s’applique aux sept catégories d’armes dites « offensives » du Registre des armes classiques
89 RS 101.
90 RS 171.10.
91 NU, Collection des Traités, Traité sur le commerce des armes.
92 Alors que les Etats membres de l’UE et de la CEDEAO souhaitaient ouvrir le Traité aux organisations internationales, les Etats-Unis s’y étaient montrés plutôt hostiles. Mais il semble qu’il s’agit avant tout d’une mesure de rétorsion de la part de la Chine en réponse à l’embargo européen sur les armes chinoises (SIMONET, p. 49).
93 Ibid., p. 57.
94 L’idée d’une liste négative (selon laquelle toutes les armes seraient couvertes par le traité, à l’exception de celles figurant sur la liste) a été écartée lors des négociations (Ibid.).
12
des Nations Unies (chars de combat, véhicules blindés de combats, systèmes d’artillerie de gros calibre, avions de combat, hélicoptères d’attaque, navires de guerre, missiles et lanceurs de missiles) ainsi qu’aux ALPC (catégorie qui, à l’heure actuelle ne fait pas partie du Registre). Le TCA ne définit pas ces catégories mais renvoie au Registre (art. 5(3) TCA). En droit suisse, ces objets correspondent aux biens militaires au sens de l’art. 5 LFMG, mais pas aux biens à double usage ni aux biens militaires spécifiques qui sont, pour leur part, soumis à la LCB et au WA95. Par conséquent, sauf disposition contraire, la mise en œuvre du TCA en droit suisse se fait exclusivement par le biais de la législation sur le matériel de guerre96. D’autres types d’armes sont expressément exclues du champ d’application du Traité, comme les armes utilisées lors d’activités sportives ou de loisirs (préambule du TCA). La question reste controversée pour d’autres sortes de biens, comme les drones, qui n’appartiennent pas clairement à l’une des catégories prévues par le Traité. Selon l’interprétation de la Geneva Academy et une partie de la doctrine, ces derniers sont inclus dans la catégorie des avions de combat97. Reste qu’il ne peut pas être exclu que de futurs développements technologiques permettent de transcender les catégories d’armes fixées par le Traité et le Registre, ce qui aurait pour conséquence que des biens échappent au champ d’application du TCA parce qu’ils ne font partie d’aucune des catégories énumérées.
Outre les armes classiques, les munitions, pièces et composants (art. 3 et 4 TCA) sont également couverts par plusieurs dispositions du TCA. Eléments indispensables à l’utilisation des armes, les munitions sont pourtant souvent laissées hors du champ d’application des instruments de réglementation98. Sous la pression d’Etats africains, européens et d’Amérique centrale et du sud, elles ont finalement été incluses dans le champ d’application du Traité99. Bien que les munitions bénéficient d’un régime particulier100, l’art. 3 TCA a le mérite de combler une lacune du Programme des Nations Unies sur les ALPC (qui ne couvre pas clairement les munitions) et du Registre des Nations Unies (qui n’inclut ni les ALPC, ni leurs munitions) 101. Il convient enfin de noter que les dispositions du TCA établissent des standards internationaux minimums et que le Traité encourage les Etats à étendre l’application de ses dispositions à une gamme aussi large que possible d’armes classiques (art. 5(3) TCA) 102.
95 Les biens militaires spécifiques sont des biens conçus ou modifiés à des fins militaires, qui ne sont toutefois ni des armes, ni des munitions, ni des matières explosives ou d’autres instruments de combat ou de conduite de combat, ainsi que les avions militaires d’entraînement avec point d’emport (art. 3 lit. c LCB).
96 FF 2014 1485, p. 1500.
97 Geneva Academy, The Arms Trade Treaty (2013), p. 19 ; Conférence « The Worth of the Arms Trade Treaty ? ».
98 SIMONET, p. 63.
99 Ibid., pp. 63-67.
100 Les dispositions sur le transit, le courtage, le détournement, la conservation de données et l’établissement des rapports annuels (art. 9-13 TCA) ainsi que certaines dispositions sur l’importation (art. 8(2), (3) TCA) ne s’appliquent qu’aux armes au sens de l’art. 2(1) TCA.
101 SIMONET, p. 69.
102 FF 2014 1485, p. 1500.
13 Les autorisations d’exportation 3.4.
Les autorisations d’exportation sont délivrées par l’autorité nationale compétente après examen des conditions d’exportation fixées par le droit international et par la législation interne de l’Etat exportateur. Nous présenterons brièvement le processus de délivrance des autorisations d’exporter qui prévaut en Suisse (3.4.1). Nous analyserons ensuite les principaux critères d’exportation relatifs au respect des droits de l’homme prévus par les art.
6 et 7 TCA (3.4.2, 3.4.3) ainsi que les dispositions qui leur font écho en droit suisse, à savoir les art. 22 LFMG et 5 al. 1 et 2 OMG103.
3.4.1. Le processus de délivrance des autorisations d’exportation en Suisse
En Suisse, l’exportation de matériel de guerre à un destinataire à l’étranger est soumise à la législation sur le matériel de guerre, à savoir la LFMG, l’OMG et les annexes y relatives.
Grâce au contrôle de la fabrication et du transfert du matériel de guerre, la LFMG vise à assurer un compromis entre le « respect des obligations internationales et des principes de la politique étrangère de la Suisse » d’une part, et « le maintien en Suisse d’une capacité industrielle adaptée aux besoins de sa défense » d’autre part (art. 1 LFMG).
La LFMG prévoit un double régime d’autorisation104 : quiconque veut exporter du matériel de guerre doit disposer à la fois d’une autorisation initiale garantissant que son activité n’est pas contraire aux intérêts du pays (art. 9-11 LFMG) et d’une autorisation spécifique de durée limitée selon son activité (exportation, courtage, transit, transfert de know-how, etc.) (art. 12- 25 LFMG). Une exception existe cependant : les entreprises d’armement de la Confédération sont exemptées de l’autorisation initiale (art. 4 LFMG). Le SECO est compétent pour accorder les autorisations d’exportation (art. 13 al. 1 OMG). Il délivre les autorisations initiales après consultation du SRC, et les autorisations spécifiques en accord avec le DFAE ainsi qu’avec d’autres services fédéraux, lorsque cela s’avère nécessaire (art. 14 OMG). En cas de désaccord sur le sort de la demande ou si la portée de la demande sur le plan de la politique extérieure ou de la politique de sécurité est considérable, la demande est soumise au CF (art. 14 al. 4 OMG).
En principe, une autorisation n’est délivrée que pour les exportations de biens militaires à un gouvernement étranger ou à une entreprise travaillant pour un tel gouvernement (art. 18 al. 1 LFMG). Afin d’éviter que le matériel ne soit ensuite transféré vers un autre Etat où il pourrait servir à commettre des violations du droit international ou des droits de l’homme, la LFMG exige une déclaration de non-réexportation (art. 18 al. 1 LFMG, 5a OMG) : l’importateur doit fournir une déclaration écrite par laquelle il s’engage à ne pas réexporter le matériel à un Etat tiers sans l’accord de la Suisse. Cette disposition vise à éviter que les armes exportées depuis la Suisse ne soient ensuite transférées à un pays vers lequel l’exportation directe aurait été interdite, ce qui entraînerait de facto un contournement du droit. Il est toutefois possible de
103 RS 514.511.
104 SECO, Rapport annuel 2016, p. 6.
14
renoncer à la déclaration de non-réexportation lorsque les biens exportés sont des pièces détachées ou des éléments d’assemblage de faible valeur (art. 18 al. 2 LFMG, 5a al. 1 OMG).
Par ailleurs, fait rare dans un droit national, l’OMG prévoit la possibilité pour le SECO d’exiger d’aller vérifier sur place l’application des déclarations de non-réexportation (« post- shipment verification ») (art. 5a al. 3 OMG)105. En 2016, le SECO a effectué des contrôles dans sept Etats ; aucune violation de l’engagement de non-réexportation n’a été constatée106.
3.4.2. L’art. 6 TCA : les interdictions absolues d’exporter
Le modèle de régulation des exportations instauré par le TCA se base sur une évaluation des risques par les Etats. Le critère déterminant afin d’autoriser les exportations d’armes à destination d’un Etat étranger est le degré de connaissance par l’Etat exportateur de l’utilisation future des armes exportées, notamment de leur possible usage afin de commettre des violations du DIH ou du DIDH. L’art. 6 TCA constitue, avec l’art. 7 TCA, le cœur du Traité107. Directement inspirées du système prévu en droit suisse108, ces dispositions prévoient des interdictions absolues d’exporter et, si l’exportation n’est pas interdite sur cette base, une liste d’éléments qui doivent être pris en considération par l’Etat exportateur avant d’autoriser, ou non, un transfert d’armes à l’étranger.
L’art. 6 TCA prohibe le transfert d’armes classiques (art. 2(1) TCA) et de biens couverts par les art. 3 et 4 TCA dans trois hypothèses. Ces interdictions sont absolues et ne souffrent aucune exception109. D’abord, les Etats parties ne doivent pas autoriser les transferts d’armes qui iraient à l’encontre des mesures prises par le CS des NU sur la base du Chapitre VII de la Charte des NU, notamment dans le cas d’un embargo sur les armes (art. 6(1) TCA)110. En tant qu’Etat membre des NU, la Suisse met en œuvre de telles sanctions décidées par le CS des NU à travers la LEmb111, conformément à l’art. 25 LFMG. Ensuite, les transferts d’armes autorisés ne doivent pas être contraires aux obligations internationales de l’Etat en cause (art.
6(2) TCA). Cette disposition ne fait que rappeler que le TCA est complémentaire aux autres instruments ratifiés par les Etats parties, et que les obligations qu’il prévoit s’appliquent en plus des obligations découlant d’autres instruments. La Suisse doit donc appliquer cumulativement les dispositions des différents traités qu’elle a ratifiés (art. 7, 8c et 22 LFMG). Enfin – et c’est là un des points les plus importants et les plus controversés du
105 SECO, Exportations de matériel de guerre en 2016.
106 Les contrôles ont été effectués au Chili, au Kenya, au Koweït, en Oman, au Sénégal, aux Seychelles et en Thaïlande (SECO, Rapport annuel 2016, p. 8).
107 CASEY-MASLEN/GIACCA,The ATT : A Commentary, p. 246.
108 Entretien avec le SECO.
109 CASEY-MASLEN/GIACCA,The ATT : A Commentary, p. 178.
110 A la mi-avril 2017, treize embargos contraignants des NU étaient en force contre la République Centrafricaine, les groupes armés non-étatiques en République démocratique du Congo, l’Erythrée, l’Iran, les groupes armés non étatiques en Irak, les groupes armés non étatiques au Liban, la Libye, la Corée du Nord, la Somalie, le Soudan (région du Darfour), les groupes armés non étatiques au Yémen, les groupes armés Etat Islamique d’Irak et du Levant, le Front el-Nosra, Al-Qaida et les groupes et individus y relatifs ainsi que les Talibans (SIPRI, Arms Embargoes Database).
111 RS 946.231.
