UR02 - Cours 10

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 1 26/11/2010

UR02 - Cours 10

Procédures opérationnelles : ZAC, lotissements, permis groupés

Philippe Dehan

Sommaire : Procédures opérationnelles : ZAC, lotissements, permis groupés

- Rappel sur les procédures opérationnelles - Les acteurs de l’urbanisme opérationnel - Les ZAC

- Les lotissements - Les permis groupés

Enjeux qualitatifs de l’urbanisme de maisons

Procédures opérationnelles :

En France, il existe trois principaux outils d’aménagement pour réaliser des opérations d’urbanisme opérationnel :

- les ZAC (zones d’aménagement concerté) - les lotissements

- les permis groupés.

Il existe aussi une procédure spécifique et peu utilisée de nos jours, celle de Résorption de l’habitat insalubre sur laquelle nous ne nous étendrons pas. Elle est conduite en dehors des règles du code de l’urbanisme et fut très utilisée au cours des années 70 ; elle existe encore, et peut être utile pour traiter les bidonvilles qui sont

réapparus au cours de la dernière décennie. Mais elle reste exceptionnelle.

Deux anciennes procédures ne sont plus utilisées mais doivent être conservée en mémoire parce qu’elles ont marqué à la fois le paysage urbain et le vocabulaire courant des habitants :

- les Zone à Urbaniser en Priorité (ZUP) qui ont disparu et dont la dernière date de 1969 avec lesquelles a été bâti une grande partie des cités des grands ensembles ; qui furent d’ailleurs souvent construit par

procédures dérogatoires, donc en dehors des règlements urbains.

- La rénovation urbaine qui était l’alter ego de la ZUP dans la ville existante. C’était une procédure de

transformation radicale. Les opérations de rénovation urbaine conduites dans les années 60 - 70 consistaient à raser des quartiers entiers, dont les îlots étaient considérés comme insalubres, pour construire des

ensembles appliquant les principes de l’urbanisme moderne. La rénovation urbaine fut par exemple

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 2 26/11/2010 appliquée à Paris, dans le XIII^e arrondissement dans le quartier de Tolbiac, ou dans le XX^e, autour de la place des fêtes.

Aujourd’hui les nouvelles lois reparlent de rénovation urbaine pour les quartier sur lesquels on a des projets de renouvellement urbain, ce qui est logique puisque la pratique de démolition / reconstruction se rapproche de la pratique antérieure, sauf que désormais ce qu’on efface , ce ne sont plus les centre villes, mais les anciennes ZUP. On agit un peu de la même manière, en transformant en profondeur le bâti et la structure viaire, mais avec un peu plus de subtilité : on conserve un certain nombre de tracés et bâtiments antérieurs.

Acteurs de l’urbanisme opérationnel :

Pour les Zac, les maîtres d’ouvrages sont souvent des collectivités publiques, Etat et, le plus souvent, collectivités territoriales. Très souvent, ce sont des organismes qui reçoivent délégations de leur part :

- Etablissements publics comme des syndicats de communes ou des ports autonomes ; - Etablissement public industriel commerciaux (EPIC) ;

Et de manière plus courante :

- Les Office public d’HLM (aujourd’hui le nom de ville-habitat ; ex : Paris Habitat ou Oise habitat), dont la mission est a priori plus tournée vers la production et la gestion de logement social, mais qui peut faire de l’aménagement ;

- Sociétés d’économie mixte (SEM) qui permettent d’associer des partenaires publics et privés qui est le cas le plus courant ;

- Les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA)

Mais ce peut être aussi un opérateur privé auquel la collectivité publique délègue ses attributions : - des entreprises sociales d’habitat - ESH (ex SA d’HLM)

- des aménageurs ou promoteurs privé.

-

Selon Pierre Merlin, en 2000, la majorité des opérations d’urbanisme étaient le fait d’aménageurs privés¹. Pour les lotissements les opérateurs sont très majoritairement privés.

Les Sem

Les SEM ont longtemps été le type d’opérateur le plus important pour les grandes opérations publiques.

Ce sont des sociétés anonymes de droit commercial. Cette procédure simplifie la gestion. La SEM permet d’assurer une ouverture aux capitaux extérieurs qu’ils soient publics ou privés. Mais, pour que la SEM reste de caractère public, les collectivités publiques doivent détenir plus de la moitié du capital et plus de la moitié des voies délibératives.

1 CHOAY F., MERLIN P., Dictionnaire …, p 862)

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 3 26/11/2010 Leur statut spécifique était intéressant pour les communes et collectivités locales car elles présentaient l’avantage de ne pas être soumises aux règles du droit public tout en permettant à la collectivité publique de garder un bon contrôle de l’opération, meilleure que dans le cas d’une délégation à opérateur privé.

Par ailleurs, la création d’une SEM pour gérer une ZAC permettait d’éviter de gonfler le personnel communal.

Les SEM gèrent beaucoup de ZAC, mais elles peuvent avoir d’autres compétences. Certaines construisent des logements sociaux ou réalisent des lotissements.

La SEM était un outil de gestion très apprécié des collectivité locales car elle permettait de gérer n’importe quel type de procédure opérationnelle.

Etait ? Les SEM existent toujours, mais une modification récente liée aux directives européennes sur la

concurrence ont fait que, désormais, les SEM doivent perdre leur monopoles locaux et s’ouvrir aux appels d’offre et à la concurrence. Cette transformation juridique à été actée parla loi n°2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux

« concessions d’aménagement ». Désormais l’attribution de concession d’aménagement doit être soumis à une procédure de « publicité » et de mise en concurrence.

Du coup, les différents programmes de maîtrise d’ouvrage qui étaient généralement délégués au SEM doivent être soumis à des appels d’offre ouverts aux aménageurs et bureaux d’études privés. Du coup les SEM ne plus liées à un territoire ou un objet précis et deviennent des sortes de bureaux d’étude semi- public en concurrence avec des bureaux privés. Cette évolution est complètement contradictoire avec la raison pour laquelle on avait créé les SEM : associer les fonds publics et privés pour gérer des projets d’intérêt public… Désormais, leur survie sera liée aux contrats qu’elles arriveront à décrocher face à la concurrence.

Ce n’est plus du service public. Et le fait même de devoir mettre en concurrence la charge d’aménageur pose trois problèmes cruciaux repérés par les élus et les urbanistes :

- la consultation du choix de l’aménageur doit intervenir après approbation du dossier de création. Or les études doivent être menée jusqu’à ce stade avant de lancer la procédure de choix de l’aménageur ? Qui les fait ? Quelle organisme assure continuité et le suivi entre ces deux phases ?

- Ils soulignent qu’il est essentiel que dans les projets d’aménagement qui se font dans la durée il y ait une continuité entre les deux phases et que les études opérationnelles soient menées par le même organisme que celui qui réalise l’opération

- En marché public, la passation d’un avenant important, remettant en cause l’équilibre économique du contrat d’origine devrait impliquer une remise en concurrence. Or sur la longue durée d’un aménagement de Zac, par exemple, les avenants peuvent modifier de manière substantielle le contrat de base.

C’est pourquoi les élus locaux ont de manière unanime, quelle que soit leur orientation politique, ont fait voter une loi permettant de nouveaux type d’organismes d’aménagement non soumis à la directive européenne pour remplacer les SEM.

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 4 26/11/2010 Les SPLA (société publique locales d’Aménagement) (voir document de la fédération des EPL www.lesepl.fr)

Les SPLA ont été créées à titre expérimental dès le 13 juillet 2006 (loi n°2006-872) dans une loi portant engagement national pour le logement. Juste un an après celle qui mettait la procédure des SEM en péril.

Cette première proposait de donner la possibilité de créer ces organismes pour cinq ans. Mais aujourd’hui, une nouvelle loi, non encore adoptée est en cours de lecture à la chambre des députés et au sénat pour pérenniser le dispositif de remplacement des SEM (lecture de l’assemblée nationale mars 2010). A suivre donc.

Le principe des SPLA est celui d’une société anonyme (comme les SEM), mais qui est entièrement publique.

Donc plus d’actionnaire privés.

Les SPLA doivent avoir :

- Uniquement des actionnaires publiques locaux : 100% de ses actionnaires sont des collectivités territoriales ou leurs groupements

- Deux actionnaires au minimum et un actionnaire majoritaire obligatoire

- Le conseil d’administration n’est composé que d’élus (mandataires des collectivités)

L’objet social de la SPLA est définie par l’article L300-1 du code de l’urbanisme :

Mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti et les espaces naturels.

Les SPLA doivent remplir trois conditions qui leur permettent d’échapper aux directives européennes ,:

- exercer ses activités exclusivement pour ses actionnaires (collectivités publiques ou groupements) - réaliser ses opérations uniquement sur leurs territoires.

- Que les élus de ces collectivités publiques exercent un « contrôle analogue » à celui des services municipaux selon un principe de « relations intégrées « ou in house » en franglais.

Aujourd’hui, à la différence des SEM, les SPLA ne peuvent pas mener d’opération d’immobilier d’entreprise (construire pour revendre), elle ne peuvent que faire de l’aménagement viabiliser des parcelles et les espaces publics.

Mais de nouveaux amendements de la loi sont actuellement à l’étude pour élargir ces compétences et permettre à terme aux SLPA de réaliser la plupart des missions des SEM : »opération de construction ou de réhabilitation immobilière ; acquisition et cession de baux commerciaux, commerces et fond artisanaux… agir par délégation pour les droits de préemption ou voie d’expropriation…

Trois dispositifs sont actuellement mis en place par les communes ou leurs groupements : - Création d’un SLPA nouvelle

- Création d’une SPLA à coté de la SEM existante avec éventuellement création d’un GIE pour mutualiser certains services

- Transformation de la SEM en SPLA qui évite d’avoir plusieurs sociétés mais ne permet plus certaines actions (immobilier)

La nouvelle ZAC Clichy Batignoles à Paris est en train de se doter d’une SPLA

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Les ZAC

La ZAC a « pour objet l’aménagement et l’équipement de terrains bâtis ou non bâtis, notamment en vue de la réalisation : de constructions à usage d’habitation, de commerce, d’industrie, de services; d’installations et d’équipements collectifs publics ou privés.² ». Elle est d’initiative publique (Etat, collectivité territoriale, établissement public habilité) mais elle peut être déléguée. La ZAC est couramment employée pour réaliser des quartiers complexes et donne le plus souvent lieu à la production de bâtiments collectifs. Mais de nombreuses ZAC associent différents types de productions et l’on trouve des opérations mixtes, associant des immeubles collectifs à des zones de maisons individuelles.

La décision de création de la ZAC est prise par une délibération du Conseil Municipal ou du groupement de collectivités ; (arrêté préfectoral s’il n’y a pas de PLU approuvé).

Le dossier de ZAC comprend

- un rapport de présentation qui précise l’objet de la ZAC, justifie le projet, et présente l’état du site ; il comporte une étude d’impact sur l’environnement ;

- un plan de situation et un plan de délimitation de la Zone ;

- l’indication du mode de réalisation (régie, mandat, concession ou convention) et le régime retenu pour le financement des équipements publics (taxe locale d’équipement ou participation négociée des

constructeurs) ;

Avant il y avait un PAZ, accompagné d’un règlement d’Aménagement de la Zone (RAZ) qui définissait les règles applicables. Aujourd’hui les Zac sont intégrées au PLU. Elle doivent donc faire l’objet d’un règlement intégré au PLU et d’un plan de secteur qui se substitue au Paz mais qui en reste très proche. L’intérêt de cette intégration au PLU est la mise en valeur des relations du PAZ et des règles de la ZAC avec les autres parties du territoire, alors que les Zac avaient souvent tendance à être un peu autiste sur le plan urbain en ne se préoccupant pas assez des tissus qui l’entouraient. Mais il y a des exceptions.

Réalisation

La procédure de la ZAC comporte 4 grandes étapes :

- acquisition des terrains (soit selon les procédures de droit commun : achat négocié ou préemption) soit, plus rare, expropriation ;

- équipement des terrains viabilisation ;

- cession des terrains équipés (vente, location concession d’usage) ; - constructions.

Avant la loi SRU, l’achèvement de la ZAC entraînait le retour au droit commun

La souplesse de la procédure à conduit à un succès certains : en 2000 plus de 3000 zac avaient été lancées depuis la loi de 1967.

2Code de l’urbanisme, op. cit.

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 6 26/11/2010 Critique qualitative de la procédure

Sur le plan de l’urbanisme, jusqu’à la loi SRU, on restait dans un processus dérogatoire puisque la ZAC était exclue du périmètre du POS.

Il y a donc eu quelques abus dont témoignent les différentes circulaires visant à amender la loi :

- en 1973 la circulaire Guichard vise à limiter les programmes des Zac à 2000 logements et à 1000 pour les villes de moins de 50 000 ha et impose entre 20 et 50 % de logements sociaux ;

- une autre loi la même année impose que les ZAC respectent les espaces boisés des POS ; - une loi de 1974 subordonne la création des ZAC à l’existence d’un POS approuvé ;

- la loi de 1976, limite la création des ZAC aux zones NA des POS (actuelles zone AU, à urbaniser).

On devine aisément à travers ces nouvelles contraintes les problèmes qui se sont posés.

La crise immobilière de 1991, contrecoup économique de la première guerre du Golfe, conduira à mettre de nombreuses ZAC en difficulté financière à cause du poids trop important du coût des équipements intégrés dans les charges foncières. Avec la chute des prix immobilier, les terrains étaient devenus trop chers et les lots ne se vendaient plus. Cela a redonné une nouvelle vie à d’autres procédures en particulier celle du lotissement.

Sur le plan des formes urbaines, le résultat est globalement meilleur que celui des Zup avec les grands ensembles. Et cette meilleure qualité est directement liée à la procédure qui permet voire préconise la mixité fonctionnelle et sociale et qui finance la réalisation des équipements publics. Les nouveaux habitants n’auront donc pas a attendre des années pour disposer de services publics, contrairement à ce qui s’est passé dans les Zup.

Mais de nombreuses ZAC ont été mal réalisées. Elle ont conduit à un urbanisme de plan masse rigide et finalement avec des formes urbaines pas très différentes de celles des opérations antérieures. Mais c’est plus l’idéologie et les doctrines professionnelles qu’il faut incriminer que l’outil qui peut être utilisé pour la réalisation de véritables projets urbains de qualité. En fait comme le remarque Nicole Eleb-Harlé³ : les phénomènes de rupture constatés à la limite des périmètres d’aménagement représentent l’aspect le plus critique et le plus pernicieux de la procédure ZAC. Et c’est ce problème que l’intégration des Zac au PLU initié par la loi SRU tente de résoudre.

Quelques exemples :

Zac de la Grange aux belles à Paris 1978-198 ?

Cette Zac réalisée à la fin des années 70 à Paris, par l’architecte-urbaniste Jacques Labro, prix de l'équerre d'argent en 1968 (et maitre d’œuvre d’Avoriaz), est encore très autonome par rapport au quartier, tant dans son tracé que dans ses formes urbaines. Elle respecte à peu près le gabarit des quartiers environnants, avec

quelques étages de plus. Elle reprend le principe formel des îlots, mais reste conçue comme un ensemble global peu susceptible d’évoluer. Elle montre l’évolution des doctrines urbaines depuis les grands ensembles et les rénovations, mais ne s’insère pas vraiment dans le tissu existant.

3 Nicole Eleb-Harlé, Conception et coordination des projets urbains, p104

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 7 26/11/2010 Zac des Chartrons à Bordeaux 1997-2005

Intégrée à un tissu d’entrepôts appartenants aux marchands de vins, installés ici depuis le XVIIIe siècle, c’est une Zac conventionnée gérée par la SA d’HLM Domofrance. Les architectes Berguedieu, Brochet, Charrier, Réol, conservent le parcellaire linéaire tout en le simplifiant, dans lequel ils implantent 350 logements de tous types (sociaux, privés, accession, locatifs) dans un système de plots et d’immeubles longiformes. De nombreux équipements sont prévus : gymnase, école primaire, maison de quartier, commerces ; mais est aussi à l’étude la faisabilité d’une extension au tourisme avec l’éventualité d’un musée du vin en complémenta d’un pôle

touristique prévu autour des hangars sur le quai.

Comme souvent, la procédure fut lente : les derniers grands négociants ont quitté les lieux en 1994 ; l’arrêté de création de Zac n’est approuvé qu’une 1997. La commercialisation se fait entre 1998 et 2000, les premières livraisons se font en 2001 pour se terminer en 2005.

Zac des Amandiers à Paris 1974 -2003

La Zac des Amandiers montre comment cet instrument opérationnel peut être utilisé de manière fine dans un tissu de faubourg et réconcilier les habitants avec la rénovation urbaine : C’est un quartier populaire qui accueille vers 1850 les pauvres expulsés du centre par les grands travaux haussmanniens. Le quartier est classé îlot insalubre dès les années 20 ce qui conduira à une rénovation bulldozer dès les années 50. Mais celle-ci reste inachevée en 74, lorsqu’on crée la Zac. Celle-ci adopte une composition urbaine plus respectueuse des tracés existants (permanences selon Devillers), et des programmes plus modestes. Mais ce nouveau projet ne répond pas aux attentes des habitants qui se mobilisent, font des recours, etc. Finalement une nouvelle consultation est lancée. Son lauréat, l’architecte Antoine Grumbach, assure la coordination du nouveau projet urbain. Il réalise un cahier des charges architectural en 1996. Le projet va plus loin que le précédent dans le tissage avec la ville ancienne. Il crée des entités foncière plus importantes, adaptées à la fois aux voitures (parkings souterrains) et aux normes et modes contemporains de production (les rues sont élargies à 10 m) mais impose le redécoupage des opérations en lots plus petits de manière à conserver de l’ancien rythme parcellaire, la silhouette de la ville.

Les architectes Galliano, Simon, Thénot, découpent leurs opérations en quatre ou cinq immeubles, ce qui permet de gérer la pente et de s’insérer dans silhouette globale de la rue. Une architecture modeste mais très urbaine.

La ZAC multi-sites du Bas-Montreuil 1985-2000

En fait, la ZAC est un outil extrêmement souple, qui peut proposer un urbanisme très fin, totalement intégré au contexte. C’est ainsi que, pour éviter le travers d’une Zac autarcique, la ville de Montreuil a créé une ZAC multi- sites.

Montreuil est une ville atypique pour son urbanisme qui, depuis les années 80 appuie son urbanisme aussi bien opérationnel que réglementaire, sur un véritable projet urbain. Montreuil est l’une des villes modèles des PLU, où le POS fut réalisé après de nombreuses études et projets urbains. Le POS s’est ensuite adapté aux prescriptions du projet urbain.

Cette Zac multi-sites, fait partie de ce projet urbain global. Elle fut créée dès les années 80. Le périmètre, au lieu de constituer une zone unique, comme dans les opérations classiques, est divisé en une série de petites zones intégrées au tissu urbain. Cette procédure, présente l’avantage de s’adapter parfaitement à un projet urbain, et à se couler dans les formes de la ville. Mais elle permet aussi de ne pas intégrer la voirie à l’économie de la Zac. La

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 8 26/11/2010 ZAC du Bas-montreuil, se composait de 7 sites qui ne représentaient pas des îlots entiers, mais des parties d’îlots, certaines parcelles étaient, pour des raisons foncières ou urbaines, exclues du périmètre de la ZAC. Une telle pratique permet une intervention extrêmement fine, l’opération se constituant alors d’une série de petites opérations intégrées au tissu urbain.

Le projet urbain n’était pas déconnecté de l’existant (un plan masse autonome avec sa logique formelle propre comme c’est le cas de nombreuses ZAC ), mais s’appuyait sur une analyse fine du tissu urbain et cherchait dans chaque partie à recoudre les morceaux de ville en respectant l’existant et en l’intégrant dans le nouveau projet. Cette Zac fut pilotée par une SEM.

Aujourd’hui les Zac multisites se développent. On en trouve dans des grandes communes comme l’Haie les roses, Vitry sur Seine ou Levallois et bien sur Montreuil qui en a créé d’autres, mais aussi dans de petites

communes comme St-Hilaire de Loulay, Bernerie en Retz en Bretagne. Le principe pilote développé par Montreuil suit son cours.

Les portes de la forêt de Foncier Conseil à Bois-Guillaume (76) 1990-2005

Cette Zac récente, est une Zac privée, réalisée par le premier aménageur privé de France. Elle intègre plusieurs types d’habitat (logements collectifs en petits immeubles, maisons accolées, maisons indivuelles), plusieurs types de financement (logement social, accession) et différents équipements publics. Mais c’est dans son approche paysagère et écologique qu’elle est le plus innovante : tout le plan s’organise à partir d’un système de récupération des eaux pluviales traitées en jardin paysager humide, il s’appuie sur la conservation des traces du bocage existant (rideaux d’arbres, allées), le préverdissement des espaces plantés, est réalisé pour que les premiers habitants n’habitent pas un chantier, un taux d’utilisation du bois en parement est imposé, des allées mixtes très étroites desservent les maisons pour imposer une cohabitation harmonieuse auto-piétons.

Les lotissements

Définition

Le lotissement est la « division d’une propriété foncière en vue de l’implantation de bâtiments, qui a pour objet (...), sur une période de moins de dix ans, (...) de porter à plus de deux le nombre de terrains issus de ladite propriété

4 ». D’un point de vue opérationnel, le lotissement consiste à diviser le terrain et à créer l’infrastructure nécessaire, voirie et réseaux, pour assurer la liaison avec l’existant et la desserte de toutes les parcelles.

Le plus souvent d’initiative privée (mais on trouve aussi des lotissements d’initiative publique : les lotissements communaux), c’est un processus de division parcellaire qui permet donner lieu à la réalisation de n’importe quel type de bâtiment (maisons individuelles, activités, logement collectif,, équipements, publics, ….). On trouve apr exemple des lotissements artisanaux ou des zones d’activités peuvent prendre la forme de lotissement.

Historique

Le lotissement est une procédure très ancienne, à partir de laquelle fut construit une bonne partie des extensions de Paris au XVIIIe siècle. C’est un processus de division foncière et la construction est un acte séparé. Pierre Pinon, architecte et historien de Paris⁵, note qu’au 18^e siècle les opérations privées cherchent à éviter la création

4 Code de l’urbanisme, Dalloz, Paris, 2002

5 PINON Pierre, Paris genèse d’un paysage, p154

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 9 26/11/2010 de nouvelles rues et utilisent les voient existantes pour utiliser leurs terrains en les divisant et en pratiquant la spéculation foncière. Mais, très souvent lorsque les terrains sont importants, les propriétaires crées quelques voies, puis divisent leurs terrains en parcelles sur lesquelles sont ensuite construits des hôtels particuliers ou des immeubles collectifs.

Les Hôtels particulier souvent construits sur des parcelles importantes sont ensuite parfois redécoupés pour créer des morceaux de ville. Pour valoriser son lotissement, l’opérateur utilise parfois un monument (exemple : le lotissement de l’hôtel de Soissons autour de la Halle au blé). Les acheteurs construisent ensuite leurs édifices, maisons ou immeubles collectifs sur la parcelle achetée.

Jusqu’au début du XX^e siècle, le lotissement n’était pas réglementé. Le propriétaire du terrain réalisait une opération de spéculation immobilière. L’origine de la réglementation remonte aux années 20 (les lois du 14 mars 1919 et du 19 juillet 1924) en contrecoup des “lotissements défectueux”, c’est à dire sans réseaux ni assainissement, et avec une voirie très sommaire. Pour remédier à ces problèmes, l’ancienne procédure de lotissement est intégrée à un cadre juridique obligeant les opérateurs à réaliser les équipements d’infrastructures.

Différentes lois sont intervenues, visant à la fois l’intérêt de la collectivité publique et les intérêts des acheteurs, comme la loi Loucheur de 1928. Ces premières lois furent peu efficaces, mais depuis le décret du 26 juillet 1977, modifié par celui du 14 mars 1986, le lotissement est intégré aux procédures opérationnelles normales. Il devient une véritable procédure d’aménagement permettant de mettre à disposition des maîtres d’ouvrages constructeurs des terrains équipés. C’est une procédure moins contraignante que la ZAC, mais il faut déposer un

« permis de lotir ».

C’est la procédure d’urbanisme opérationnelle la plus courantes puisque c’est la procédure pour toute les petites opérations d’extension urbaine..

La procédure aujourd’hui

Depuis la fin des années 60, avec la libéralisation de la construction de maisons individuelles, le lotissement a connu un grand succès auprès des promoteurs d’opérations de maisons. C’est pour cela que, à tort, le grand public assimile le lotissement à la réalisation de maisons individuelles groupées. Comme au XVIII^e siècle, le lotissement porte toujours sur la division du terrain, pas sur le type de bâtiment réalisé sur la parcelle. Une fois le lotissement réalisé, maisons, logements collectifs, immeubles d’activités, peuvent être construits soit par des acheteurs individuels, soit par un ou plusieurs opérateurs-constructeurs, souvent des promoteurs.

L’intégration du lotissement au corpus des procédures d’urbanisme le transforme une véritable opération d’urbanisme, avec des implications en termes d’aménagement et d’intérêt général. L’enjeu d’un projet de lotissement aujourd’hui est la réussite d’une extension urbaine, dans la perspective du développement de la commune.

Depuis le 1er octobre 2007, la procédure de demande de lotir a changé. Il faut aujourd’hui demander un "permis d'aménager" (qui remplace l’ancien « permis de lotir »( si la division implique, sur une période de dix ans, la création de plus de deux lots, soit dans un site classé ou dans un secteur sauvegardé, soit comprenant des équipements ou des espaces communs.

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Dans le cas contraire, même si le nombre de lot est de 1 – ce qui est nouveau -, il faut déposer une "déclaration préalable", (décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme).

Dossier de lotissement : permis d’aménager La demande de permis d'aménager est déposé à la mairie.

Cette demande doit être complétée par un dossier constitué notamment des documents suivants (la liste des pièces à fournir est limitativement énumérée sur la notice de demande de permis d'aménager) :

Le dossier de réalisation de « permis d’aménager » comprend :

 une présentation du projet

 un plan de situation

 un état des lieux

 une étude d'impact

 un plan de composition

 un règlement

 un plan des travaux

 un programme des travaux

- une note de présentation précisant les mesures pour assurer l’insertion dans l’environnement ;

- un plan de situation et un plan de composition d’ensemble précisant les espaces et équipements collectifs ; - une étude d’impact si le lotissement est supérieur à 3000 m² SHON en l’absence de POS,

- le règlement de lotissement (facultatif depuis 1977) ;

- le cahier des charges, document juridique à caractère contractuel.

Le dossier doit montrer comment le nouveau lotissement se raccorde à la commune existante, au réseau viaire, de quels équipements il dispose (existants ou créés), comment il est aménagé (espaces privés /espaces publics), quel découpage foncier est proposé.

Délai d'instruction

La mairie adresse un récépissé qui indique le délai d'instruction du dossier.

Elle dispose d'un délai :

- de 3 mois, pour instruire le dossier si celui-ci est complet. Ce délai est de 4 mois lorsque par exemple le projet de construction est situé dans un secteur sauvegardé ;

- de 1 mois, pour réclamer les pièces manquantes, par lettre recommandée avec avis de réception ou par courrier électronique (si l'intéressé a accepté ce mode de transmission) s'il est incomplet. Dans ce cas, l'intéressé dispose d'un délai de 3 mois pour compléter son dossier.

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 11 26/11/2010 A l'issue du délai d'instruction si le demandeur n'a pas reçu de courrier, le silence de l'administration vaudra décision favorable. Le demandeur sera alors titulaire d'un permis d'aménager.

La réalisation du lotissement comporte l’exécution de travaux de viabilisation des terrains, d’aménagement d’espaces collectifs (espaces verts) et d’équipements. La collectivité peut demander des participations au lotisseur pour la réalisation d’équipements publics.

L’arrêté de lotir qui est délivré précise obligatoirement⁶ : - le nombre maximum de lots autorisés ;

- la surface de plancher hors œuvre nette maximale de la construction autorisée.

Il précise également les obligations qui peuvent avoir été imposées au lotisseur :

- l’exécution de tous les travaux nécessaires à la viabilité et à l’équipement du lotissement ; - la nature et le montant des contributions d'urbanisme mises à la charge du lotisseur ;

- l’information de l’association syndicale des co-lotis de la date retenue pour la réception des travaux d’équipement et de viabilisation ;

- la communication des procès-verbaux de réception des travaux de viabilité et de levée des réserves le cas échéant ;

- les règles d’urbanisme propres au lotissement ;

- le respect des documents graphiques (plan de localisation des constructions, plans de configuration de l’espace collectif).

A la différence de l’offre en secteur diffus (achat d’un terrain à un particulier ou une agence immobilière), le lotisseur se présente comme un “aménageur lotisseur” qui a pour obligation de proposer à la vente des terrains complètement viabilisés, c’est-à-dire “prêts à bâtir”.

Cette viabilisation consiste à créer les différents raccordements nécessaires au fonctionnement ultérieur, en terme de réseaux et de voirie. La division foncière du terrain et la réalisation des infrastructures peuvent s’accompagner d’un aménagement paysager du site de la part de l’aménageur lotisseur. Si le lotisseur réalise une voie, celle-ci peut rester privée ou être rétrocédée à la commune.

Les lots sont ensuite commercialisés et revendus à l’unité (parfois pendant les travaux d’infrastructures), et les acquéreurs y font chacun construire leur maison, par le biais d’un architecte ou d’un constructeur. Mais des promoteurs peuvent réaliser un ensemble de maisons, ou l’aménageur lotisseur peut s’adosser à un constructeur pour réaliser une opération globale de construction. Dans ces deux cas, le client achète la maison déjà bâtie.

Le règlement de lotissement est un document facultatif. Il n’existe que si les règles applicables dans le

lotissement sont plus contraignantes que celles du plan local d'urbanisme en vigueur sur la commune. Il permet d’informer les particuliers des dispositions spécifiques relatives à la construction de leur maison, alors que dans le cadre du secteur diffus, le PLU (ou le POS) reste le document de référence. Ce règlement, établi par le lotisseur, sélectionne en amont ce qui concerne les acheteurs dans le PLU, tient compte s’il y a lieu des recommandations de l’ABF (Architecte des Bâtiments de France), et intègre également des règles propres au

6 Informations du site Internet du SNAL, Syndicat National des Aménageurs Lotisseurs: www.snal.fr

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 12 26/11/2010 lotissement. Par exemple, le règlement de lotissement peut stipuler qu’aucun acheteur ne peut construire sur la limite “droite” de son terrain, de telle sorte que deux maisons ne puissent se retrouver accolées. Il doit permettre, s’il est respecté, que le permis de construire de la maison soit automatiquement accepté. Ce règlement de lotissement est valable dix ans dans les communes dotées d’un PLU (ou POS s'il existe encore). A défaut de décision contraire prise par les colotis, ce sont les règles d’urbanisme résultant du PLU (ou POS s'il existe encore) qui s’appliqueront au lotissement à l’expiration de ce délai. Mais, souvent, les règles de ce document sont intégrées au règlement de la zone.

Ce document est distinct du cahier des charges du lotissement, qui régit les rapports entre lotisseur et co-lotis d’une part, et entre co-lotis d’autre part.

Le cahier des charges est aussi facultatif, mais il est établi dans la plupart des lotissements. Car il constitue le document contractuel de droit privé qui fixe les règles de la vie collective dans le lotissement.

Il est remis lors de la signature de la promesse de vente ou de l’acte de vente Il précise :

- quels travaux collectifs incombent au lotisseur, comment, à qui, et quand sera transférée la propriété des équipements collectifs ;

- quelles sont les obligations des habitants concernant l’entretien extérieur des constructions, l’écoulement des eaux, les arbres et plantations existants sur les lots, les plantations privées éventuellement imposées, la nature des clôtures autorisées, l’utilisation des espaces communs, le séchage du linge ;

- s’il existe des servitudes de droit privé : par exemple une servitude de passage des canalisations souterraines, une servitude de cour commune… ;

- à quelle date les acheteurs pourront prendre possession de leur lot, quelles sont les garanties, les charges qu’ils auront à payer ;

- si un bornage, c’est-à-dire un mesurage précis de chaque lot, a été fait ;

- si des activités professionnelles ou commerciales sont autorisées dans le lotissement.

La procédure de lotissement apparaît donc comme une procédure opérationnelle souple et parfaitement adaptée à la réalisation d’ensembles de maisons individuelles. Ses exigences en matière de qualité restent minimales : elles permettent d’assurer que le nouveau quartier est raccordé et équipé, et que l’ensemble des lots disposent de l’infrastructure nécessaire tant en terme de voirie que de réseaux. Mais elle permet aussi la réalisation d’opérations plus ambitieuses en termes qualitatifs : il suffit d’intégrer des exigences spécifiques (urbaines, de développement durable, etc.), soit dans le règlement, soit dans le cahier des charges, pour que l’ensemble des constructeurs, professionnels ou clients, doivent s’y conformer.

La procédure connait un grand succès quantitatif si l’on la compare aux ZAC (3000 réalisées en trente ans ) puisqu’en une seule année, 1981 ce sont 10000 autorisations de lotir qui furent délivrées conduisant à la réalisation de 115000 logements.

Les statistiques des dernières années sont certainement inférieures, mais le lotissement reste une procédure courante.

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 13 26/11/2010 Les permis groupés

Le permis groupé concerne la construction de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette fait ensuite l’objet d’une division en propriété et en jouissance⁷. La demande de permis de construire est unique, présentée par une même personne physique ou morale et ce n’est que dans un second temps qu’à lieu la division foncière, lors de la vente des lots déjà construits. La condition essentielle du permis de construire groupé ou permis de construire emportant division parcellaire est l’unicité de constructeur (lié à l’article R. 315 a du Code de l’urbanisme ou l’article R. 315-6). Dans un programme de ventes en état futur (VEFA) d’achèvement par exemple, la condition est respectée puisque le vendeur conserve la qualité de maître de l’ouvrage donc de constructeur jusqu’à la vente des lots. Après, le passage au statut de la copropriété n’a aucun caractère obligatoire : la gestion d’un tel ensemble peut relever d’une association syndicale libre (ASL) de propriétaires dont les statuts doivent être joints à la demande quand il y a plus de cinq lots et des équipements communs.

Du point de vue de la réalisation d’un ensemble de maison, c’est la procédure la plus rapide, mais il faut que l’ensemble du projet soit fait dès le départ. De nombreux ensembles de maisons individuelles, nouveaux villages et autres « faux lotissements » très homogènes ont été réalisés selon cette procédure. Comme le souligne Pascal Reysset, de l’aménageur Foncier Conseil, en confondant l’acte d’aménager les terrains et celui de bâtir les bâtiments, elle entraîne un risque maximal pour l’aménageur qui est en même temps promoteur. Sur le plan urbain, l’avantage de cette procédure par rapport à celle du lotissement est qu’elle autorise une grande harmonie (homogénéité) des bâtiments qui sont construits en même temps, généralement par un seul maître d’œuvre. Le permis groupé facilite la gestion qualitative du paysage urbain, plus encore que dans la procédure de Zac ou l’architecte en chef doit coordonner et gérer les interventions de différents maîtres d’œuvre.

Comme pour tout permis de construire, le permis groupé comporte un volet paysager qui est évidemment, pour une réalisation de dimension urbaine tout à fait fondamental.

Enjeux qualitatifs de l’urbanisme de maisons

Même si les procédures n’interdisent pas d’autres types de montages, d’une manière générale aujourd’hui, les ZAC sont plutôt employées pour les réalisations mixtes intégrants différents types de programmes alors que les opérateurs privés cherchant à construire des maisons individuelles vont opter pour le lotissement ou le permis groupé. Du coup, lotissements et permis groupés vont produire une bonne partie des nouvelles extensions urbaines, alors que les ZAC sont plus souvent utilisées pour les opérations de renouvellement ou de

requalification urbaine. Une grande partie des extensions des petites villes et villages sont donc constitués de lotissements ou permis groupés composés presque exclusivement de maisons individuelles, ce qui produit un urbanisme extensif, a priori peu compatible avec la notion de ville durable.

Place de la maison individuelle dans la production de logement

La maison individuelle représente plus de la moitié de la construction actuelle de logements en France. Une grande partie est réalisée dans le secteur diffus, c'est-à-dire en dehors des permis groupées et des lotissements.

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 14 26/11/2010 L’importance de la maison individuelle dans la production actuelle. (statistiques du Ministère du Territoire et du Développement durable)

Nombre de logements autorisés

2007 -2010 %

Logements individuels purs 475518 35

Logements individuels groupés 209538 16

Logements collectifs 563685 42

Logements en résidence 96477 7

Total logements autorisés 1345218 100 dont total logements individuels 685056 51

Par an 228352

Maison individuelle et urbanité

La production de maisons individuelles et le « mitage » des territoires et des paysages qu’elle induit sont largement critiqués par les urbanistes, par les élus. Souvent la qualité architecturale et urbaine des maisons et des ensembles de maisons reste peu ou pas maîtrisée. De plus leur faible densité ne permet pas de produire une ville durable, avec un niveau de services urbain et des transports en communs permettant de diminuer l’usage de la voiture.

Les quartiers de maisons individuelles et le pavillonnaires diffus sont critiqués pour cinq raisons fondamentales : - leur forte consommation de foncier,

- leur coût important en infrastructure

- leur faible densité qui induit un « urbanisme extensif » qui n’est pas durable car il induit une forte utilisation de la voiture : pas de service, pas de commerce, pas de transport en commun.

- leur mauvaise intégration au site et à la ville ou au village, - leur manque récurrent de qualités urbaines.

Face à ces problèmes un certain nombre de recherches et d’expérimentations ont été conduites aux cours de cette dernière décennie, initiées par les CAUE (Conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement), par le PUCA (Plan urbanisme, Construction et Architecture), organisme interministériel rattaché au Ministère de l’Equipement, mais aussi par certains aménageurs privés comme Foncier Conseil qui produit à la fois un certain nombre de livres sur la question et des réalisations expérimentales.

Ainsi les CAUE (91, 77, 45, 67) ont tous produit des actions ou des documents visant à améliorer la qualité des lotissements, en particulier sur le plan de la prise en compte de la géographie, du paysage et des problèmes d’écoulement des eaux.

Le PUCA a lancé une série d’étude sur la maison individuelle et sur leurs groupements auquel j’ai participé. Notre recherche proposait d’explorer les facteurs qualitatifs de la maison et de ses groupements⁸.

Mais la production de maisons n’est pas homogène. Il faut distinguer le pavillonnaire diffus, (actuellement majoritaire), les lotissements et les permis groupés.

7 REYSSET Pascal, Aménager la ville, Foncier Conseil p.92

8 Dehan Ph., Duquesne M., Asmar L., « Eloge de la maison », recherche PUCA 2000, et Dehan Ph., Duquesne M., « repenser le territoire de la maison », in Maison individuelle architecture, urbanité (dir Tapie Guy), L’aube 2005.

UR 02 – A10-C10 Philippe Dehan Page 15 26/11/2010 Pavillonnaire diffus

Le « pavillonnaire diffus », très souvent implanté en lisière de village ou de bourg, en zone rurbaine, ne répond qu’aux règles du POS ou du PLU lorsqu’il existe. Ces maisons autonomes sont généralement implanté n’importe comment sur la parcelle, contribue activement à la destruction des paysages ruraux conduisant à ce qu’on appelle le « mitage des paysages ». C’est actuellement le mode majoritaire de construction des maisons

individuellesl, et c’est celui sur lequel les urbanistes et les élus ont le moins de maîtrise. Le pavillonnaire diffus est aussi particulièrement nocif sur le plan financiers et environnemental, puisqu’il contribue très fortement à la croissance de l’aire urbaine, qu’il induit l’extension des réseaux pour un nombre très faible de ménages desservis et qu’il implique généralement la possession d’un grand nombre de véhicules, employés pour tous les

déplacements. Le pavillonnaire diffus est donc un problème urbain majeur (en France) qui devra être maîtrisé dans le cadre des projets de développement durable.

Lotissements

Les lotissements de maisons sont néanmoins aussi souvent très critiqués pour leur mauvaise intégration au site et à la ville ou au village et leur manque récurrent de qualités urbaines. Ces

points sont souvent liés au fait que, jusqu’à une époque très récente, la plupart des lotissements étaient dessinés par des géomètres n’ayant aucune compétence en composition urbaine. Bon calculateurs, ils savent découper des lots égaux, mais ces réalisations ont conduit à des opérations de médiocre qualité sur le plan urbain.

Aujourd’hui les équipes de maîtrise d’œuvre intègrent couramment un architecte-urbaniste et un paysagiste. Mais encore faut-il que la maîtrise d’ouvrage et/ou la commune ait une demande qualitative et ne cherche pas une simple rentabilité économique à court terme.

Dans les lotissements, l’aménagement est réalisé par un lotisseur. Les maisons sont ensuite construites par différents constructeurs, qui réalisent un ou plusieurs lots. Les anciens lotissements sont généralement marqués par une forte hétérogénéité architecturale que seul le végétal vient atténuer. Aujourd’hui, l’éclectisme architectural est généralement gommé à cause de deux facteurs : 1) l’homogénéité des “maisons types” proposées par les constructeurs ; 2) les règles imposées par les POS et PLU qui étant souvent issu de copié/collés sont très proches conduisent à une architecture moyenne très banale et interdisent de fait des architectures plus originales. Il est désormais souvent difficile de distinguer un vrai lotissement d’un permis groupé⁹.

Permis groupés

Les ensembles de maisons issus de permis groupés se caractérisent par une grande homogénéité stylistique.

Tous les « nouveaux villages », « villages à l’américaine » des années 70 sont issus de cette procédure. Un seul opérateur, en général un promoteur et un seul architecte, réalisent un projet global généralement très défini en terme de marché. La critique récurrente concernant ce type de produit est qu’il est conçu en fonction des objectifs commerciaux de l’opérateur qui a sa propre logique et ne tient pas forcément compte des questions d’insertion urbaine, sociale et paysagère de l’agglomération. Les réalisations des années 70-90 furent en particulier critiquées pour leurs mode de distribution en impasse, conduisant à ferme les lotissements en en faisant des ensembles très autonomes, peu intégrés à la ville. Les opérateurs ont des impératifs, mais, pour la qualité urbaine, il est plus facile pour une commune, de négocier avec eux que de maîtriser la production diffuse.

9Voir l’article Barthélemy J.-R. « Les constructeurs régionaux et le marché de la maison individuelle », in Maison individuelle architecture, urbanité op. cit.