UR02 Cours 7 Philippe Dehan
Pratiques contemporaines de l’urbanisme en France
Introduction :
En France, les premières procédures d’urbanisme se mettent en place entre 1919 et 1967. Elles s’appuient sur une distinction entre urbanisme réglementaire et urbanisme opérationnel.
L’urbanisme réglementaire se met en place au lendemain de la première guerre mondiale.
Les nouvelles procédures d’urbanisme opérationnel apparaissent après la seconde guerre mondiale avec deux étapes majeures 1943 et 1967.
Les procédures réglementaires seront profondément modifiées lors de la décentralisation de 1983 puis avec l’adoption de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain en 2000.
L’urbanisme réglementaire
L’urbanisme réglementaire définit les contraintes s’appliquant à chaque territoire. Elle définit les règles qui s’imposent aux acteurs désirant aménager ou construire une parcelle. C’est donc un urbanisme passif qui donne les limites d’utilisation du terrain pour chaque acteur individuel qu’il soit public ou privé. L’urbanisme réglementaire est un urbanisme de gestion, c’est à dire qu’il cherche à canaliser la multitude des initiatives privées ou publiques.
Depuis 1996 et 2000 différentes types de documents complémentaires tentent de donner une dimension plus stratégique aux documents réglementaires : les PDU, les PLH et les PADD.
Deux types de procédures sont créées : celles qui visent à la gestion générale du territoire qui s’appliquent globalement aux territoires communaux ou intercommunaux ou les plans de gestion patrimoniale qui s’appliquent uniquement à des secteurs repérés comme ayant une valeur patrimoniale particulière.
Gestion du territoire :
- Les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) (qui ont remplacés les Schémas Directeurs (SD)) ont été mis en place pour tenter de gérer la cohérence du territoire des agglomérations et des communes alentour. L’Ile de France bénéficie d’une structure spécifique avec un Schéma directeur global et des SCOT locaux regroupant plusieurs communes partageant un territoire.
- Les Plan locaux d’urbanisme (PLU), (anciennement Plans d’occupation des Sols (POS), créés pour gérer les évolutions du territoire communal ou de l’agglomération.
Deux autres documents portent sur des points particuliers :
- Les plans de déplacements urbains (PDU) pour les villes de plus de 100 000 habitants ;
- Les programmes locaux de l'habitat (PLH) qui organisent l’action de l’agglomération sur une période de 6 ans.
-
Gestion patrimoniale :
-
les Secteurs Sauvegardés attachés à la protection du patrimoine urbain ;-
Les Zones de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager (ZPPAUP), eux aussi attachés à la protection du patrimoine urbain ;L’urbanisme réglementaire s’appuie sur une analyse de l’existant (caractère scientifique) et conduit à la création de règlements écrits, parfois accompagnés de schémas explicatifs, qui s’appliquent par secteurs situés sur le territoire. Ces derniers sont définis graphiquement sur des plans de zones.
Il faut distinguer deux types de documents réglementaires :
-
Ceux qui s’appliquent au tiers (c’est à dire à tout propriétaire ou acteur désirant construire ou aménager un terrain). Ce sont les plans locaux (POS ou PLU, Secteurs Sauvegardés et ZPPAUP) ;-
Ceux qui ne sont pas opposables aux tiers mais s’impose aux documents de niveaux inférieurs : PDU et SCOT. Ainsi, les règles des schéma directeur et aujourd’hui des SCOT ne s’appliquent pas à chaque parcelle mais définissent des principes qui s’imposent aux plans locaux (POS et PLU) qui doivent les transcrire sur chaque parcelle. Le PLH est un programme d’action qui s’impose aussi aux PLU.Dans le cadre d’UR02, nous n’aurons le temps de développer que le PLU qui est l’outil le plus répandu, les Scot n’étant actuellement très peu aboutis et souvent bloqués.
RE01 vous apportera en complément des indications générales que je vous donne aujourd’hui, les données juridiques.
L’urbanisme opérationnel
L’urbanisme opérationnel est un urbanisme actif qui vise à réaliser l’aménagement d’un secteur urbain. C’est l’«ensemble d’actions conduites ou contrôlées par les pouvoirs publics » ayant pour objet la fourniture de terrains équipés (aménagement), la construction de bâtiments ou le traitement de bâtiments existants1. L’urbanisme opérationnel a pour objectif de réaliser un projet concret qui peut porter sur des objets variés : - réalisation d’un secteur ou quartier;
- réalisation d’équipements d’infrastructure (voirie, ponts, voies ferrées, métros, réseaux, …) ; - réalisation de bâtiments (habitat, bureau, activité ou équipements,…) ;
- réalisation d’aménagements urbains et d’espaces publics Il peut porter sur :
- de la construction neuve ; - de la rénovation ;
- de la réhabilitation.
Il est souvent conduit par la puissance publique mais des opérateurs privés peuvent mener des opérations sous contrôle des pouvoirs publics. Dans certains cas, comme pour l’aménagement des Dock de Londres, les pouvoirs publics délèguent très largement leur prérogatives au privé. En France le principe d’une association entre acteurs publics et privés se concrétise souvent à travers la création de Société d’Economies Mixte (SEM) ayant en charge les opérations d’urbanisme opérationnel.
1 CHOAY F., MERLIN P., Dictionnaire de l’urbanisme, p861
L’urbanisme opérationnel en France aujourd’hui comporte trois principales procédures : - les ZAC (zones d’aménagement concerté)
- les lotissements - les permis groupés.
Naissance de l’urbanisme réglementaire en France
Jusqu’au début du 20e siècle, le contrôle de la croissance urbaine restent très lacunaire : il existe quelques règlements locaux qui gèrent les alignements et les prospects.
Une loi de 1902 institue le permis de construire pour les agglomérations de plus de 20 000 habitants. Mais c’est après la première guerre mondiale que se met en place un premier cadre d’urbanisme réglementaire, avec ses deux niveaux, qui sont encore en vigueur actuellement : communal et d’agglomération.
Loi Cornudet
La première vraie loi d’urbanisme en France est la Loi Cornudet qui instaure les plans « d’aménagement, d’embellissement et d’extension » votée en 1919. Elle sera complétée en 1924. Ces plans sont obligatoires pour les communes de plus de 10 000 habitants ou en croissance rapide. Mais cette loi fut de peu d’efficacité car elle fut peu appliquée. Pourquoi ?
- D’abord à cause de l’absence de savoir-faire : la profession d’urbaniste n’est pas développée et commence seulement à s’organiser avec la création de la Société Française des Urbanistes (SFU) dans les années 20-30. Seul le département de la Seine, disposant d’un bureau d’urbanisme, put répondre à la demande d’un grand nombre de communes du département2.
- Ensuite, à cause des délais de réalisation très longs : le délai moyen était de 12 ans entre le processus d’élaboration et l’enquête publique puis l’approbation finale du plan. Finalement, les premiers plans ne furent approuvés qu’à la veille de la seconde guerre mondiale. En 1963, il n’y avait que 300 plans approuvés sur les 2000 communes concernées3. Du coup, la portée de la loi fut singulièrement amoindrie.
Schéma Directeur
L’urbanisme à l’échelle de l’agglomération, celui des Schéma Directeurs (SD) ou, aujourd’hui Schémas de COhérence Territorial (SCOT), apparaît entre les deux guerres : la loi du 14 mai 1932 prescrit un « projet d’aménagement de la région parisienne » qui fut établit en deux ans sous la direction d’Henri Prost4. Mais ce plan ne fut approuvé qu’en 1939. C’est à dire, trop tard pour empêcher le développement anarchique des banlieues pavillonnaires.
Les premières expériences d’urbanisme de gestion française sont donc particulièrement peu performantes.
Loi du 15 juillet 43
2 P. Merlin, L’urbanisme, PUF, p 65
3 P. Merlin, L’urbanisme, PUF, p 65
4P. Merlin L’urbanisme, op. cit., p. 65 à noter que c’est aussi Prost qui a réalisé les plans d’extension du Maroc .
Une loi, promulguée par le gouvernement de Vichy le 15 juin 1943, puis validée à la Libération (le 27 oct.
1945), et complétée en 1959, pose les bases d’un urbanisme centralisé qui restera en vigueur jusqu’à la décentralisation en 1983 et pose deux principes fondamentaux de l’urbanisme5 :
- la plus importante porte sur le fait que les dispositions d’urbanisme qui restreignent l’utilisation du sol n’ouvrent le droit à aucune compensation ;
- une autre crée la possibilité d’un « projet d’aménagement intercommunal » (transformé en plan d’urbanisme intercommunal en 1959) qui s’applique à un groupement de communes.
En 1959, cette loi est complétée par la création du « plan d’urbanisme de détail ».
Sur le plan juridique cette loi pose les principes juridiques du droit urbain contemporain, mais sur le plan pratique, elle ne sera pas plus efficace que les précédentes. Son application fut perturbée par deux facteurs :
- le manque de compétence : comme dans les années 30, l’administration du Ministère de la Construction n’a pas assez d’effectifs et de crédits pour établir les plans nécessaires ;
- le développement des situations dérogatoires : pour réaliser les grands ensembles, le Ministère crée des périmètres dans lesquels ces règlements ne s’appliquent pas. C’est ainsi que les ZUP (zones à urbaniser en priorité) créées par le décret du 31 décembre 1958 sont traitées en dehors du plan, avec un aménagement basé sur plan masse complètement autonome. C'est-à-dire que la plupart des grandes extensions urbaines (les grands ensembles en particulier) qui ont constitué les éléments les plus importants de la croissance des agglomérations au cours de cette période, échapperont à l’urbanisme réglementaire…
La loi foncière de 1967
L’urbanisme réglementaire n’a finalement trouvé son équilibre et une certaine efficacité qu’à partir de 1967, avec l’adoption de la loi foncière du 30 décembre, qui introduit les POS (Plans d’Occupation des Sols) et les SDAU (Schémas Directeurs d’Aménagement et Urbanisme). Cette loi pose le principe d’une élaboration conjointe entre les services de l’Etat (les Directions départementales de l’Equipement –DDE) et les communes et systématise les deux types de documents :
- le Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (le SDAU devient Schéma Directeur en 1983) qui fixe les orientations de la politique d’aménagement de l’espace à l’échelle intercommunale et qui n’est pas opposable aux tiers, mais seulement aux POS.
- le Plan d’Occupation des Sols (POS) de niveau communal qui fixe, dans le cadre des orientations du SDAU (lorsqu’il existe), les règles générales d’utilisation des sols qui sont opposables aux tiers. Ces plans sont obligatoires pour les mêmes catégories de communes que celles des lois précédentes, c’est à dire de plus de 10 000 habitants.
En fait, beaucoup de SDAU seront réalisés après les POS ce qui fait que, bien souvent, au lieu de leur donner une direction, ils entérinent les choix locaux. De plus, dans le cas de grosses agglomérations comme la région parisienne, des niveaux intermédiaires se créent entre les POS communaux avec des Schéma directeurs locaux regroupant différentes communes qui ne vont pas toujours dans le sens d’une véritable cohérence.
5P. Merlin L’urbanisme, op. cit., p. 65
La décentralisation de 1983
La décentralisation, conduite sous l’égide de Gaston Deferre, Ministre de l’Intérieur de François Mitterrand en 1983, modifie de manière importante l’urbanisme réglementaire en France. La responsabilité de l’urbanisme local est décentralisée au profit des communes. C’est à dire que l’Etat n’intervient plus dans la définition des documents d’urbanisme que comme conseil et contrôle, a posteriori.
La loi de 1983 rend ces documents facultatifs mais différentes incitations sont prévues pour les faciliter : leur création conditionne la décentralisation des Permis de Construire (délivrés par le maire) et la création des ZAC et lotissements.
En 82, le SDAU devient Schéma Directeur (SD) et s’élargit aux zones rurales.
Le problème majeur de la décentralisation est qu’aucune intercommunalité n’est prévue et, comme le constate Pierre Merlin, les deux décennies qui suivirent voient l’urbanisme s’effacer au profit d’un laisser aller lié à toutes les contraintes, et tous les lobby locaux. On passe d’un urbanisme qui vient d’en haut, à un
« non urbanisme » souvent proche du laisser faire, un urbanisme au fil de l’eau, sauf lorsque le Maire ou un adjoint motivé s’empare du dossier urbain. Pour Pierre Merlin : « la décennie 1980 a été, en France, celle d’un recul des préoccupations d’urbanisme et de préoccupations d’intérêt général face aux intérêts locaux ».
Dès 1992, le gouvernement reçoit le rapport Labetoulle qui dresse un bilan critique qui conduira, huit ans plus tard, à la modification de la loi afin de retrouver l’intérêt public en urbanisme avec la volonté de renforcer l’influence des documents supra-communaux.
Détenteurs d’un nouveau pouvoir qu’ils ne maîtrisent pas toujours et qu’ils utilisent parfois de façon régalienne les maires sont alors tout puissants. Certains maires agissent comme les anciens princes de la Renaissance, en imposant des projets démiurgiques, comme ce fut le cas de Georges Frêche à Montpellier avec le plan d’extension d’inspiration baroque confié à Ricardo Boffil.
Ainsi, telle qu’elle a été faite, sans la condition d’une véritable contrepartie intercommunale, la loi de décentralisation a favorisé le développement des potentats locaux et favorisé le clientélisme politique, accentué la corruption au détriment des intérêts collectifs et de l’urbanisme. Les entrées de ville en sont un témoignage vivant, ainsi que l’explosion de l’étalement urbain. D’autres pays, comme l’Italie ou l’Allemagne ont beaucoup mieux maîtrisé leur croissance urbaine.
Urbanisme réglementaire contemporain
Différentes loi ont modifié en profondeur l’esprit et (dans une moindre mesure) la pratique de l’urbanisme réglementaire en France : la loi sur l’air d’abord, puis de manière plus profonde, la loi Solidarité et renouvellement urbain.
La loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie instaure les PDU
Cette loi date du 30 décembre 1996. Elle instaure l’obligation de la création des Plans de déplacements urbains (PDU) pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Le PDU doit explicitement viser une réduction du trafic automobile et le développement de transports alternatifs, que ce soit les circulations
douces ou les transports en communs. Les PDU doivent bien sûr s’occuper aussi du stationnement, qui fait partie des instruments de gestion et de contrôle de la circulation automobile.
Le PDU s’appuie sur une analyse et un bilan prospectif permettant ensuite de définir des moyens d’action pour améliorer les choses. Mais, malgré ces bonnes intentions, beaucoup de PDU restent peu performants.
Le PDU doit intégrer les prescriptions des SCOT qui s’imposent à lui (sauf en en Ile de France c’est le SDAURIF qui est supérieur et les SCOT doivent appliquer les prescriptions du PDU).
Le PDU s’impose aux PLU.
La loi SRU
La Loi SRU (loi n°2000-1208), relative à la solidarité et au renouvellement urbain du 13 décembre 2000, modifie les documents d’urbanisme. Elle transforme les documents d’urbanisme dans leur forme et dans leurs contenus :
- les Schémas directeurs (SD) sont transformés en Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) ; - les Plans d’occupation des sols (POS) en Plan Local d’urbanisme (PLU)
- et, pour les petites communes, les cartes communales succèdent aux MARNU (ou Margu).
Les décrets d’application du 27 mars 2001 relatifs aux documents d’urbanisme ont modifié les dispositions des documents d’urbanisme, ces derniers sont ainsi entrés en vigueur le 1er avril 2001.
Loi Urbanisme et Habitat
En juillet 2003, la loi Urbanisme et Habitat est venue modifier certains détails des articles de la loi SRU sans la remettre en cause dans ses principes, même si certains articles vont à l’encontre de l’esprit de la loi SRU.
Du POS au PLU : le PADD un enjeu stratégique
La loi SRU est une vraie avancée pour l’urbanisme. L’objectif de la Loi SRU est de gommer l’aspect strictement foncier du POS. La nouvelle définition du document cherche à passer d’un urbanisme de gestion à un urbanisme de projet. Elle s’appuie sur la notion de « projet urbain ». C’est d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles les promoteurs de la loi ont tenu à modifier l’intitulé malgré les remarques des sénateurs qui souhaitaient conserver l’appellation : le changement de sigle veut être le symbole d’une modification conceptuelle du document.
Nous étudierons ces modifications dans un prochain cours
Les secteurs sauvegardés et de mise en valeur
Les secteurs sauvegardés sont créés pendant la guerre, puis repris dans un décret de 1977 (Décret nº 77- 737 du 7 juillet 1977).
Il existe depuis 1913 une procédure de protection des monuments : le classement des Monuments Historiques (ou leur inscription à l’inventaire supplémentaire !).
Les secteurs sauvegardés ont été créés pour protéger les ensembles urbains, des quartiers entiers considérés comme patrimoine à cause de leur valeur historique ou esthétique.
Ils sont donc symptomatiques du glissement du patrimoine depuis les bâtiments historiques vers des ensemble urbains plus larges. C’est une procédure très lourde qui reste relativement peu employée, ne serait-ce que parce qu’elle relève de la compétence de l’Etat. Ce qui souvent rebute les collectivités locales.
Dans les années 50-60, les quartiers anciens, surpeuplés voire squattés, étaient souvent très dégradés. Le quartier du Marais à Paris, aujourd’hui un des endroits les plus chic de la ville était un taudis. La création de secteurs sauvegardés va permettre une réhabilitation progressive de ces quartiers.
L'instruction du plan de sauvegarde et de mise en valeur est conduite sous l'autorité du préfet c'est-à-dire par l’Etat. Un architecte, généralement un architecte en chef des Monuments Historiques est chargé de proposer un plan de sauvegarde et de mise en valeur est désigné, après agrément conjoint du ministre chargé de l'architecture et du ministre chargé de l'urbanisme, par le maire. L'architecte est désigné par le préfet. L’équipe peut être mixte avec des urbanistes et des paysagistes.
L’étude du plan de Sauvegarde est donc un travail très lourd où l’architecte étudie le détail de chaque bâtiment et lui confère un statut spécifique. Cette étude s’appuie sur une connaissance historique fine du bâti, à la fois des bâtiments d’origine, mais aussi des ajouts, etc.
Le plan s’appuie sur un relevé très précis pour chaque parcelle, pour chaque bâtiment, de la manière dont doit être traité l’édifice.
- démolition - restauration
- protection (pas de modification, pas d’altération)
Il peut choisir de préserver ou au contraire prôner la destruction de certaines parties pour retrouver un état antérieur. En général ces prescriptions sont mises en œuvres lorsque le propriétaire effectue des travaux.
Le projet élaboré par l'architecte est soumis à une commission locale du secteur sauvegardé constituée par arrêté du préfet et qui comprend des représentants élus des communes ou établissements publics
intéressés et des représentants de l'Etat.
Une fois élaboré, le projet est soumis par le préfet pour délibération au conseil municipal de la commune intéressée ou, de l’établissement public compétent groupant plusieurs communes.
Comme tous les documents réglementaires, le plan est soumis à une enquête publique, selon une
procédure très précise, prévue par la loi, conduite par un commissaire enquêteur qui recueille les avis des différentes personnes.
Le plan de sauvegarde et de mise en valeur, éventuellement modifié pour tenir compte des avis émis lors de l’enquête publique, est ensuite approuvé par décret en Conseil d'Etat sur le rapport conjoint du ministre chargé de l'architecture, du ministre chargé de l'urbanisme et du ministre de l'intérieur. C’est donc une très grosse machine, directement liée à l’Etat.
Des villes comme Saumur et Cherbourg ont des secteurs sauvegardés.
Les ZPPAUP
Très proche dans ses objectifs, la Zone de protection patrimoniale architecturale urbaine ou paysagère (ZPPAUP) est l’équivalent local du Secteur sauvegardé. Créé en 1983 dans le cadre de la décentralisation, et complétées en 1983 par la "loi paysage", le dispositif des ZPPAUP connaît un certain succès : en 2003, 350 communes avaient mis en oeuvre cet outil de gestion et quelques 600 demandes en avaient un en
cours d'élaboration. Ces Zones portent sur les centres et des quartiers anciens de grandes villes, aussi bien que des villes moyennes et des bourgs ainsi que des ensembles urbains des XIXe et XXe siècles.
Le dispositif, plus souple que les Secteurs Sauvegardés, permet de changer l'image du centre historique, en préservant et en valorisant le patrimoine bâti, en requalifiant les espaces publics et en incitant l'initiative privée.
Il s'agit également de cadrer les projets de renouvellement urbain pour qu'ils s'articulent autour d'objectifs cohérents. L’enjeu est aussi souvent de développer le tourisme, en préservant le patrimoine architectural et urbain. Il est aussi de simplifier et de rationaliser le système de protection sur un même territoire. Et parfois, de s’affranchir du pouvoir discrétionnaire des Architecte des Bâtiments de France, en leur offrant des règles plus claires et plus facile à partager que leur seul avis. L’avis de l'Architecte des Bâtiments de France est mieux fondé et ne se limite plus à la notion trop vague de "covisibilité" qui reste discrétionnaire, mais s’appuie sur une règle écrite et partagée.
Le dossier est à l’initiative des villes et copiloté entre la ville et l'Etat représenté par le Service Départemental de l'Architecture et du Paysage - SDAP. Le dossier peut être géré par une agence d’urbanisme, qui n’est pas obligatoirement liée aux architectes en Chef des Monuments historiques.
Comme les secteurs sauvegardé, la ZPPAUP s’appuie sur un très gros travail de terrain : une analyse qui détermine le périmètre où le plan va s’appliquer, et qui porte sur l’analyse par parcelle du bâti, mais aussi des espaces libres (cours, jardins). C’est ainsi qu’on va repérer :
- les éléments caractéristiques (édifices ou ensembles remarquables) - les éléments historiques,
- le fonctionnement des espaces publics - les perspectives (ou cônes de vues)
- les éléments spécifiques (des alignements d’arbre par exemple)
Le plan traduira ces éléments en zones, sous zones plutôt fines même si cela n’atteint généralement pas le degré de finesse des secteurs sauvegardés.
Après l’analyse du territoire, un plan (document graphique) définit des zones (très fines) dans lesquelles s’appliquent un corps de un règles pensées en fonction des caractéristiques architecturales, urbaines et paysagère des différents secteurs. Ces règles distinguent des données obligatoire et un cahier de recommandations, généralement très illustré.
Par exemple, dans la ZPPAUP de Grenoble, trois zones correspondant aux caractéristiques historiques et urbaines de la ville ont été délimitées :
- Une zone correspondant au centre historique, du XVIème au XVIIIème siècle.
- Une zone correspondant aux extensions de la ville au XIXème siècle, ainsi que les bâtiments
architecturaux représentatifs du XXème siècle, l'Hôtel de Ville, le parc Mistral et l'urbanisation du secteur Ile-Verte avec les 3 Tours et l'immeuble en S.
- Une troisième zone intègre l'espace naturel de la Bastille et le secteur de l'Esplanade qui marque l'entrée de ville.
Plusieurs types et niveaux de protections sont définis en fonction de la typologie d'un bâti ou des sites dans chaque secteur.
Le projet se déroule de manière classique pour une étude urbaine :
Phase diagnostic : un bureau d’urbanisme ou d’architecture (et/ou paysage) fait l’analyse urbaine du
patrimoine urbain concerné : analyse du bâti, des espaces publics, du patrimoine, etc. Cette phase conduit à un rapport de présentation qui présente l’analyse du site.
Dans certains cas, comme Grenoble, la concertation a eu une grande importance : des ateliers de travail ont rassemblé des représentants d'associations et des habitants sur 3 thèmes : le bâti, les rez-de-chaussée commerciaux et les espaces publics. Une exposition, grand public a eut lieu en plusieurs endroits de la ville Phase projet : à partir des ateliers, le bureau d’urbanisme et le groupe de travail de la collectivité fait des propositions de zones, de règlements et de types de protections.
A Grenoble encore, l’animation de la ZPPAUP passe par la publication de synthèses explicitant les règles et le rapport de présentation ainsi que de fiches pédagogiques pour aider le public à comprendre les raisons, les objectifs et le contenu du règlement.
Ce document est opposable aux tiers.
On peut accompagner la mise en œuvre de la ZPPAUP de la création d’une OPAH (opération programmée d’amélioration de l’habitat) qui permet d’aider les propriétaires privés à réhabiliter leur immeubles
(subventions), et souvent la ville accompagne cette action par des interventions sur les espaces publics pour transformer l’image du ou des quartiers.
Les PLH
Les Programmes locaux de l’habitat PLH sont des documents de prévision et de programmation, qui visent à répondre aux besoins en logements et à favoriser la mixité sociale.
L’article 55 de la loi SRU stipule qu’ils doivent préciser, pour chaque commune, des objectifs quantifiés de logements locatifs conventionnés (neufs ou existants réhabilités, au sens qu'en donne la loi, qui va au-delà du seul logement locatif social) et un plan de revalorisation de l'habitat locatif social existant.
Il s'agit d'un document de programmation à 5 ans qui détaille objectifs et orientations, actions et moyens pour répondre aux besoins en logements d'une commune ou d'un groupement de communes et assurer entre les territoires une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre en logements.
Le document s’appuie sur une analyse de la situation existante qui doit permettre de connaître l’état du parc de logement et expliciter la situation vis-à-vis des 20% de logements sociaux, qui, depuis la loi SRU doivent être fixées comme objectif (les communes doivent donc construire progressivement des logements, sinon elles payent une amende). C’est ainsi que toutes les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Ile-de- France), situées dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants, et dans lesquelles les logements locatifs sociaux représentent moins de 20 % du nombre de résidences principales, doivent prendre des dispositions pour faciliter la réalisation de ce type de logements en vue d'atteindre, à long terme, cet objectif de 20 %.
Pour soutenir cet objectif, un prélèvement est effectué sur les ressources fiscales des communes, égal à 150 € par logement manquant (Ce qui au regard des communes riches qui généralement refusent de construire des logements sociaux reste très faible).
Sont considérés comme logements locatifs sociaux, l'ensemble des logements conventionnés (y compris, donc, une partie du parc privé), la totalité du parc HLM, ainsi que le patrimoine de certaines sociétés non HLM mais dont la vocation était de produire et gérer du logement social (sociétés issues des activités minières, les places de logements foyers conventionnés.
Le dénombrement de ces logements fait l'objet d'une procédure contradictoire annuelle entre le préfet et les communes concernées.
Les bailleurs personnes morales visés par la loi ont pour la première fois au 1er juillet 2001 produit un inventaire des logements sociaux dont ils sont propriétaires ou gestionnaires.
Après le constat, le PLH doit élaborer un programme qui donne des objectifs quantifiés de logements locatifs conventionnés et un plan de revalorisation de l'habitat locatif social existant. S’il est intercommunal, le PLH doit répartir l’effort entre les communes et phaser la production de logements locatifs dans le temps, en fonction des contraintes des communes (disponibilité foncière…).
Le programme local de l'habitat est établi pour une durée de cinq ans. Ainsi, Paris qui s'était dotée d'un premier programme en juin 1996, l’a renouvelé à partir de 2001.
Les PDU
Les Plans de déplacements urbains (PDU) ont été instaurés pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants par La loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie du 30 décembre 1996.
Le PDU définit les principes généraux de l'organisation des transports, de la circulation et du stationnement.
Il a comme objectif une utilisation plus rationnelle de tous les modes de déplacement parmi lesquels les piétons, les véhicules à deux roues, les transports en commun et la circulation automobile.
L'objectif est de rendre cohérent entre eux les différents modes de transports : automobile, trains, transport en commun, vélo, mais aussi piétons. Il faut aussi réfléchir à la complémentarité des différentes modes de transports par la création de « pôles multimodales » permettant les changements de moyen de transport. Et, au-delà du transport des personnes, il faut aussi intégrer la problématique des transports de marchandise.
Le développement des pistes cyclables, des pôles multimodaux, la gestion du stationnement (résidentiel et de rotation) ainsi que le développement de transports collectifs plus performants, plus rapides, plus
confortables sont les enjeux contemporains. De nouvelles réflexions se développer autour de l'usage et la relation "transport collectif- vélo".
On comprend mieux l’objet et l’enjeu d’un PDU, à travers des analyse de cas..
Un exemple : le Plan de Déplacements Urbains du grand Lyon
Plusieurs chiffres marquent le bilan de la situation existante :
• 75% des actifs du Grand Lyon utilisent la voiture pour se rendre au travail.
• Les scolaires marchent de moins en moins : en 1976, 84% des enfants de 5 à 9 ans allaient à l'école à pied, vingt ans plus tard ils ne sont pus que 63%.
• Le taux moyen d'occupation des voitures baisse au fil des années : en 1995, trois voitures sur quatre n'avaient qu'un occupant.
• A Lyon, la vitesse de déplacement en voiture est de 17 km/h pour les déplacements internes au centre.
C'est moins que la vitesse du métro (25 km/h pour les lignes A et B, 29 km/h pour la ligne D) ou que celle du tramway (18 km/h).
Un premier PDU fut réalisé en 1997 Ses objectifs étaient les suivants:
• promouvoir une autre image de la ville pour y privilégier la qualité de vie et en y organisant une coexistence harmonieuse entre tous les usagers, automobilistes, piétons, deux roues et en recherchant la qualité de l’espace urbain.
• faire des transports en commun une réelle alternative à la voiture par la création de lignes fortes de surface et par une amélioration globale du réseau.
Il fut approuvé le 14 octobre 1997 et a permis :
• la création de deux lignes de tramway,
• la construction de nouveaux parcs-relais,
• la mise en place d'un réseau accessible à tous (handicapés),
• la réalisation d'une charte d'aménagement des espaces piétons et d'un plan vélo.
Ce plan fut révisé en 2003 selon les dispositions de deux lois :
• La LOTI (Loi d’orientation des transports intérieurs) stipule dans son article 28-2 que les PDU doivent faire l’objet d’une évaluation au bout de cinq ans et être éventuellement révisés.
• La loi SRU (Solidarité et renouvellement urbains) a imposé plus de cohérence entre les politiques d'urbanisme et de transport. Ainsi, les agglomérations déjà dotées d'un PDU doivent le réviser pour se mettre en conformité avec les nouveaux objectifs de la loi, en matière de sécurité routière notamment.
Les objectifs de cette révision furent de :
• Contribuer à un développement économique durable, en favorisant l’accessibilité des pôles économiques par tous les modes de transport, en développant les modes doux et en luttant contre la pollution de l’air.
• Développer une politique de proximité, soucieuse d’équité et de solidarité, prenant en compte les attentes des habitants en matière de transports collectifs, en luttant contre le bruit lié à la circulation et en favorisant
un partage de l’espace public plus équilibré, afin que la voiture ne soit plus le seul mode attractif de déplacements.
• Renforcer la sécurité des déplacements en ville, en luttant contre la dérive des comportements, en aménageant les infrastructures et en rendant les déplacements plus sûrs.
Les différents modes de transports sont étudiés.
1- piétons
La moitié des déplacements en centre-ville est effectuée à pied. Il faut rendre donc l'espace urbain plus sûr et plus confortable pour les piétons, c'est l'une des orientations majeures du Plan de Déplacements Urbains dont l’un des objectifs est de permettre de retrouver le plaisir simple de se promener ou de se déplacer à pied en ville.
Plusieurs mesures ont été décidées concernant la création de cheminements piétonniers, le marquage de passages piétons, mais aussi l'éclairage public, les aménagements urbains, les plantations. Le Grand Lyon a décidé la mise en œuvre d'axes forts sécurisés. Sur ces axes, il s'agit soit de réduire la vitesse à 30 km/h, soit de partager l'espace entre les modes doux, les voies de circulation et le stationnement. D'ici 2006, sept axes forts seront réalisés, soit 38 km de réseaux sécurisés.
Une Charte piétons fut adoptée en 1999, qui associe les différentes autorités de l'agglomération lyonnaise et d'autres actions sont programmées :
Aménagements des trottoirs (élargissement devant les écoles et les lieux fréquentés…) et des carrefours (temps de traversée nécessaire, prise en compte des rollers…).
Information et sensibilisation (organisation de journées du piéton, créations d'itinéraires touristiques piétons, indication des temps de trajets à pied, prévention…).
2- vélo, circulations douces
Dans une autre ville, à Strasbourg, où le vélo est plus développé qu’ailleurs en France (la pratique se rapproche des habitudes allemandes) 15% des déplacements se font à vélo. La communauté urbaine remarque que :
"Un vélo roule à une vitesse moyenne de 14 km/h, la voiture à 20 km/h. Sur une distance égale, en comptant le temps pour prendre son véhicule, le garer, puis pour se rendre à pied à l'endroit désiré et enfin récupérer son véhicule, le cycliste met en tout 5 minutes... alors qu'un automobiliste en met 25 !".
C’est l’un des arguments qui a conduit Lyon à mettre en place une politique très en pointe, avec la création du service « Vélo'v » pour favoriser le vélo en ville avec la création d’un parc de 2 000 vélos en libre service pour une somme modique depuis le printemps 2005.
Le développement des possibilités de stationnement des vélos est un second signe qui s'inscrit dans la mise en oeuvre de la Charte du développement de l'usage des vélos élaborée en 1998 avec les partenaires concernés au même titre que l'extension du réseau des pistes et bandes cyclables.
Dans son plan de développement des modes doux, le Grand Lyon prévoit également :
- l'information des utilisateurs du réseau : panneaux et plans sur les itinéraires et les services proposés, -la possibilité d'ouvrir des vélos-station dans les gares de Perrache, de la Part-Dieu et de Saint-Paul pour l'entretien des vélos et des rollers.
Enfin c’est une politique qui s’inscrit dans la durée :
- D'ici 2010, le Grand Lyon s'engage à passer de 300 à 500 km d'itinéraires cyclables.
- 1250 arceaux de stationnement existants, 500 nouveaux arceaux chaque année.
- protection des pistes cyclable par rapport à la chaussée - sécurisation des arrêts de bus et des traversées piétonnes
Stationnement des vélos
Le stationnement est un problème, qu’il soit rapide ou long. Beaucoup de cyclistes potentiels se découragent par peur de se faire voler leur vélo ou de ne pas avoir de place pour le garer chez eux. Pour les stationnements courts, la réflexion de Lyon porte sur le type de stationnement : l'arceau métallique de type
"U renversé" est l'équipement qui répond le mieux à la demande. Ce mobilier a fait l'objet d'une large concertation avec les associations d'usagers de façon à établir un cahier des charges de réalisation particulièrement précis : protection contre le vol, solidité d'appui, simplicité d'usage, économique, et esthétique. Dans les années qui viennent, le nombre de ces arceaux sera multiplié.
Les principes d'implantation sont aussi analysés : des 5 à 7, sur la chaussée, en remplacement d'une place de stationnement automobile semble une bonne solution. Le cycliste peut y accéder à partir de la voie de circulation sans bordure de trottoir. Les arceaux peuvent également être installés sur de larges trottoirs, en veillant toutefois à préserver la circulation des piétons et des personnes à mobilité réduite.
Les lieux d'implantation : le Grand Lyon a équipé 90 sites de parcs de stationnement vélo pour un stationnement de courte durée. Ces parcs sont implantés au centre de la ville et des quartiers de Lyon vers les lieux où se tiennent des marchés, où sont situés des équipements publics (bibliothèques, mairies), ou encore des équipements sportifs (gymnases, piscines). Ces parcs de stationnement offrent 1 000 places de stationnement environ.
Enfin Lyon Parc Auto a décidé d'offrir, sur 15 de ses parcs de stationnement, la possibilité aux cyclistes de stationner gratuitement leurs vélos (pour un total de 75 vélos) :
Pour le stationnement longue durée (une journée, voire plus), il est prévu des consignes à vélo répond le mieux à cet usage implantées près des gares SNCF ou des gares bus. La SNCF a signé, en 1998, une charte de partenariat avec le Club des villes cyclables prévoyant d'équiper les gares de ce type d'installation.
Créé en 1989, le Club des villes cyclables regroupe aujourd'hui 540 villes ou collectivités françaises.
Les panneaux d'identification qui permettent de repérer les stationnements. Ce principe d'identification a été proposé par le Club des villes cyclables et retenu par le Grand Lyon.
Transport en commun : Bus, métro, tramway
L'organisation et l'exploitation des transports en commun urbains de l’agglomération lyonnaise relèvent de la compétence du Syndicat Mixte des Transports pour le Rhône et l'Agglomération Lyonnaise (SYTRAL) créé à l'initiative de la Communauté urbaine de Lyon et du Conseil général du Rhône. Il élabore, le programme et finance le développement du réseau de transports en commun. Il a en charge l'entretien et la modernisation du réseau : renouvellement du parc des véhicules, création de parcs-relais, aménagements de voirie pour faciliter l'accès aux transports en commun…
Le SYTRAL a confié la gestion du réseau de transports en commun à la Société Lyonnaise de Transports en Commun (SLTC).
Ce réseau est multimodal : il dessert l'ensemble des communes du Grand Lyon et permet de nombreuses connexions avec les autres modes de déplacements, individuels ou collectifs. Il comprend 4 lignes de métro, dont une automatique, 2 funiculaires, 100 lignes de bus et de trolleybus, des navettes et 2 lignes de tramway.
Par ailleurs, la société Interhône gère le réseau « Optibus », qui propose des transports à la demande, réservés aux personnes à mobilité réduite.
Après une période de déclin (en France), le tramway qui était très développé entre les deux guerres, retrouve depuis les années 90 une nouvelle dynamique. Moins cher que le métro, plus efficace que le bus, il redevient un mode de transport qui allie symboliquement dynamisme, efficacité, développement durable.
Celui de Lyon fut inauguré le 18 décembre 2000. Deux lignes existent déjà, le PDU prévoit la création de deux nouvelles lignes (de la Part-Dieu à Meyzieu ZI et de la Part-Dieu à l'aéroport Saint-Exupéry ).
Le tramway contemporain est confortable, doté d'un plancher bas intégral qui le rend accessible aux personnes en fauteuil roulant (donc aux landaus et caddy, aux personnes marchant avec difficulté). Les principes techniques lui permettent d’être rapide : une antenne émettrice est installée dans le tramway et une boucle de détection entre les rails, à plusieurs centaines de mètres du feu qui lui donne la priorité. Pour la sécurité, des caméras vidéos surveillent l'intérieur de la rame. En soirée, deux compartiments seulement restent ouverts au public.
Le PDU est donc un instrument au service du développement d'un politique urbaine plus respectueuse de l'environnement et de l'amélioration de la vie des habitants.
