Conference Proceedings
Reference
Démocratie directe et politique étrangère en Suisse = Direkte Demokratie und schweizerische Aussenpolitik
DELLEY, Jean-Daniel
Abstract
Actes du colloque organisé les 19-20 février 1999 par le C2D
DELLEY, Jean-Daniel. Démocratie directe et politique étrangère en Suisse = Direkte Demokratie und schweizerische Aussenpolitik. Bâle : Helbing & Lichtenhahn, 1999, 155 p.
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:106983
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DÉMOCRATIE DIRECTE ET POLITIQUE ÉTRANGÈRE EN
SUISSE
DIREKTE DEMOKRATIE UND SCHWEIZERISCHE AUSSEN-
POLITIK
DÉMOCRATIE DIRECTE
Helbing & Lichtenhahn
Actes du Colloque organisé les 19-20 février 1999 par le C2D
Soutenu par le Fonds national de la recherche scientifique
Démocratie directe et politique étrangère en Suisse
Direkte Demokratie und schweizerische Aussenpolitik
Publié par
Jean-Daniel Delley
Centre d'études et de documentation sur la démocratie directe
Helbing & Lichtenhahn Bâle · Genève · Munich 1999
Démocratie directe et politique étrangère en Suisse : [actes du colloque organisé les 19-20 février 1999 par le C2D] = Direkte Demokratie und schweizerische Aussenpolitik 1 Centre d'Études et de Documentation sur la Démocratie Directe ; Faculté de Droit de Genève. Pub!. par Jean-Daniel Delley. -Bâle ; Genève ; Munich :
Helbing et Lichtenhahn, 1999
(Collection genevoise: Démocratie directe) ISBN 3-7190-1842-3
Tous droits réservés. L'œuvre et ses parties sont protégées par la loi. Toute utilisation en de- hors des limites de la loi demande l'accord préalable de l'éditeur.
ISBN 3-7190-1842-3 Numéro de commande 21 01842
© 1999 by Helbing & Lichtenhahn, Bâle
Acteurs 44, 51, 56, 66, 67, 68, 89, 90, Akteure 134 91,99
Autorité 12, 41, 46, 50, 59, 67, 106, Behorden 21, 29, 32, 79, 80, 121, 126,
107, 108, 109, 110 127, 128, 138, 139
Consensus 53, 57, 59, 60, 61, 62, 63 Konsens 75, 134
Décision 3, 4, 44, 49, 59, 89, 94, 95, Entscheid 21, 26, 33, 36, 73, 74, 77, 78, 96, 98, 101, 110 79, 80, 81, 86, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 133, 134, 136,140
Démocratie 3, 4, 5, 41, 42, 43, 44, 45, 46, (Direkte) 19, 20, 21, 26, 35, 36, 37, 73, (directe) 67, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, Demokratie 74, 75, 76, 77, 78, 87, 111, 99, 101, 103, 104, 107, 108, 112, 113, 116, 117, 118, 119,
109, 110 120, 121, 122, 123, 124, 125,
127, 128, 129, 133, 135, 136, 137, 138, 139, 140
Droits 3, 4, 5, 45, 89, 90, 91, 92, 98, (Volks-) rechte 28, 30, 31, 35, 36, 37, 38, 39, (populaires) 101, 102, 104 73, 75, 76, 77, 87, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 119, 120, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 133, 134, 135, 136, 138, 139 État 3, 5, 15, 44, 45, 46, 57, 94, Staat 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26,
101,110 27, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35,
36, 37, 39, 74, 75, 76, 77, 87, 111, 112, 113, 114, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 134, 136, 137, 139
Etranger 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, Ausland 32, 34, 79, 87, 121, 137, 138, 14, 15, 16, 17, 41, 42, 44, 45, 139
47, 48, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 59, 61, 66, 67, 68, 89, 101, 102, 103, 104, 106, 107, 109,110
Initiative 17, 43, 44, 67, 96, 97, 103, Initiative 19, 21, 24, 25, 27, 28, 33, 34, 105, 106, 107, 109 35, 36, 37, 38, 39, 79, 114, 121, 123, 124, 125, 126, 128, 136
Institution 4, 5, 10, 11, 12, 43, 44, 47, Institution 19, 20, 21, 31, 73, 74, 75, 76,
50, 92,103 77, 86, 87, 111, 112, 113, 129
Lois 97, 101, 103, 104, 105, 106 Gesetz 19, 22, 23, 24, 26, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 37, 38, 39, 80, 83, 115, 117, 120, 122, 124, 125, 133, 134, 140 Neutralité 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, Neutra!Wit 26, 111, 127, 133
16, 17, 18, 44, 46, 93, 110
Peuple 5, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, Volk 21, 22, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 52, 89, 90, 94, 95, 96, 97, 98, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 101, 103, 107 39, 73, 76, 77, 78, 79, 85, 86, 87, 111, 112, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 133, 134, 135, 136, 137, 138
Politique 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, Politik 19, 20, 21, 26, 31, 32, 33, 34, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 41-69, 35, 37, 39, 74, 75, 76, 77, 78, 89, 90, 92, 93, 94, 95, 96, 99, 83, 114, 115, 116, 117, 119, 101, 102, 103, 104, 106, 107, 121, 124, 125, 126, 127, 128,
108, 109, 110 129, 134, 135, 136, 137, 138,
139
Référendum 3, 4, 8, 43, 44, 47, 67, 90, 91, Referendum 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 97, 103, 104, 105, 106, 108 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 37, 38, 39, 77, 80, 87, 113, 118, 119, 120, 121, 125, 128, 136, 138
Société 4, 9, 10, 54, 66, 67, 93 Gesellschaft 73, 76, 112, 119, 134, 138, 139
Vote 41, 42, 43, 46, 47, 48, 49, 50, Abstimmung 22, 26, 32, 33, 35, 36, 38, 77, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 59, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 60, 61, 62, 63, 64, 65; 69, 89, 113, 114, 115, 121, 123, 125, 92, 95, 96, 97, 98, 101, 106, 134, 135, 136, 137, 138 107,110
Présentation générale: enjeux historiques, juridiques et politiques Jean-Daniel DELLEY, Professeur à l'Université de Genève
Introduction ... 3 Hans-Ulrich JOST, Professeur à l'Université de Lausanne
Qw;lc;Iues jalo~s historiques pour l'analyse de la politique
exterieure su1sse .. .. .. ... .. .. .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . . .. . .. .. . . . .. .. . .. . .. .. . .. .. .. .. . .. . 7 Dietrich SCHINDLER, Em. Professor an der Universitat Zürich
Die Entwicklung des direktdemokratischen Instrumentariums in der Aussenpolitik ... 19 Pascal SCIARINI, maître-assistant à l'Université de Genève
La pratique de la démocratie directe en politique
étrangère ... 41
Réforme des droits populaires en politique étrangère : limitation ou extension?
Hans RENTSCH, Direktor des rorschungsinstituts FWS, Zürich
Sollen die direkten Volksrechte in Bezug auf aussenpolitische Entscheidungen eingeschrankt werden? ... 73 Raimund E. GERMANN, Professeur à l'IDHEAP, Lausanne ('Ü')
Démocratie directe et populisme gouvernemental ... 89
Faut-il étendre les droits populaires? ... 101 Bernhard EHRENZELLER, Professor an der Universitat St. Galien
Sollen die direkten Volksrechte in Bezug auf aussenpolitische
Entscheidungen eingeschrankt werden? ... 111
Le rôle de la démocratie directe en politique étrangère Georg KREIS, Professor am Europa-Institut der Universitat Basel
Lernen mit demokratischen Rechten:
Eine Schlussbetrachtung ... 133
enjeux historiques, juridiques et
politiques
Introduction
En 1995, le Centre d'études et de documentation sur la démocratie directe (C2D) a consacré son premier colloque aux origines de la démocratie directe en Suisse. Deux ans plus tard, il prenait le large, physiquement et intellectuellement, en co-organisant à Strasbourg une session sur le référendum européen. Cette année, le C2D revient au pays, non pas pour se complaire dans l'analyse narcissique des droits populaires helvétiques, mais au contraire pour confronter ces derniers à l'exigence d'ouverture à laquelle la Suisse ne peut se soustraire. Voilà la raison du thème choisi:
démocratie directe et politique étrangère.
L'actualité immédiate ou proche - votation probable sur les accords bilatéraux, adhésion à l'Union européenne- n'est pas seule en cause. Pas plus que les autres nations, la Suisse n'échappe à l'interdépendance croissante qui caractérise les relations interétatiques. Les grands problèmes sociétaux exigent de plus en plus souvent des solutions à un niveau supranational, que ce soit dans un cadre multilatéral ou au sein d'un ensemble intégré tel que l'UE. Et les décisions internes ne peuvent plus ignorer les règles que se sont données nos voisins.
La compatibilité entre démocratie directe et politique étrangère se décline sous forme de deux questions:
• Est-ce que les affaires qui relèvent explicitement des relations extérieures supportent un processus de décision tel que l'impose la démocratie directe?
• Est-ce que les contraintes imposées par la démocratie directe dans le traitement des affaires internes ont un impact sur la conduite des affaires extérieures?
La question de la compatibilité entre démocratie directe et politique étrangère est légitime. En effet, les droits populaires au niveau fédéral ont été introduits dans la deuxième moitié du 19e siècle, par transposition sur un mode mineur des pratiques cantonales et communales, ,et dans un contexte très différent de celui d'aujourd'hui: le rôle de l'Etat central, comparé à celui des cantons et le degré d'interdépendance avec nos voisins et avec le reste de la planète restent modestes. Les droits populaires sont
alors conçus comme des instruments destinés avant tout à la gestion du ménage interne.
Néanmoins, les institutions de démocratie directe se trouvent rapidement confrontées à des objets qui dépassent le cadre étroit de nos affaires intérieures. En 1920, l'adhésion à la Société des Nations est soumise au référendum obligatoire alors que la Constitution ne dit mot de ce cas de figure. En 1972, c'est également une votation obligatoire qui sanctionne le traité de libre-échange avec la Communauté européenne. Ce tâtonnement procédural engendre à chaque fois - 1921 et 1977 - une adaptation des droits populaires.
Aujourd'hui, on observe un accroissement du nombre des objets relevant clairement des relations extérieures, mais surtout on constate que de plus en plus fréquemment des thèmes traditionnels de politique intérieure ne peuvent plus être dissociés de notre politique extérieure, dan~ la mesure où ils ont un impact évident sur nos relations internationales. A cet égard, la politique des transports constitue un exemple particulièrement parlant.
Si la question est légitime, encore faut-il en préciser les contours. S'agit-il d'interroger:
• les modalités d'exercice des droits populaires qui seraient inadaptées aux exigences actuelles de la politique étrangère
• ou les institutions mêmes de la démocratie directe qui conduiraient à la paralysie de la conduite des affaires extérieures?
Dans le second cas de figure, des analystes n'hésitent pas à préconiser un régime de type parlementaire qui manifesterait une capacité de décision plus développée.
En cherchant des réponses à la question de la compatibilité entre démocratie directe et politique étrangère, il faut garder à l'esprit que les droits populaires constituent plus qu'une technique particulière de prise de décision. La démocratie directe est un facteur essentiel de l'identité helvétique, dans un pays où font défaut et une histoire et une langue communes. Dès lors il faut ajouter cette question: la Suisse peut-elle survivre en tant que communauté politique sans ces institutions qui en ont façonné l'identité?
On ne peut traiter des relations entre démocratie directe et politique étrangère sans évoquer la place particulière réservée traditionnellement à cette dernière dans notre pays. Au 19e siècle, la politique étrangère est
marquée par la réserve et la prudence. C'est une manière de marquer une identité nationale encore fragile face à des voisins puissants et souvent en conflit. Ce n'est pas un hasard si la diplomatie helvétique est d'abord technique, humanitaire et commerciale, à savoir peu marquée politiquement.
La modestie de notre politique étrangère, son caractère «apolitique» ne favorisent donc pas le débat sur les objets touchant aux relations exté- rieures et sollicitent peu l'exercice de la démocratie directe. Lorsque des objets de cette nature sont soumis au suffrage populaire, ils apparaissent étranges et menaçants, contraires à la volonté d'indépendance et au respect du principe de neutralité. A moins qu'il s'agisse de projets perçus comme purement techniques ou susceptibles de favoriser notre commerce extérieur.
Pour preuve, le rejet massif de l'adhésion à l'ONU en 1986, mais l'acceptation de l'accord de libre-échange avec la Communauté européenne en 1972 et de l'adhésion aux institutions de Bretton Woods en 1992.
Avec la fin du monde bipolaire, la construction européenne et l'affaiblisse- ment de l'autonomie étatique dans la gestion de dossiers toujours plus nombreux, le champ des relations extérieures s'élargit considérablement. De ce fait, la démocratie directe entre de plain-pied dans le champ inter- national.
Dès lors, l'exercice des droits populaires dans ce champ peut-il être un moyen d'apprentissage, de prise de conscience de la dimension inter- nationale et interdépendante des enjeux que nous croyions jusqu'à présent strictement nationaux, un moyen d'apprivoiser cette crainte historique de l'extérieur, de faire comprendre et de légitimer le couple interdépendance/
solidarité? Ou au contraire la démocratie directe constitue-t-elle un handi- cap structurel insurmontable pour les relations extérieures d'un État moderne?
Faut-il croire le Conseil fédéral qui, en 1914, affirmait que l'extension des droits populaires au domaine de la politique étrangère mettrait en péril la position internationale de la Suisse et que l'idée démocratique doit savoir s'effacer le cas échéant devant les nécessités de la vie? Ou plutôt Guiseppe Motta qui prétendait en 1920 qu'il n'y a pas de moyen plus efficace de faire l'éducation politique d'un peuple que de lui accorder des droits politiques étendus?
C'est à ces questions que le colloque du C2D a été consacré. Les textes qui suivent ne proposent pas de réponses définitives. Mais nous espérons qu'ils apportent une contribution utile à un débat indispensable.
li me reste à remercier toute l'équipe du C2D, dont l'engagement sans faille a permis le bon déroulement du colloque, et tout particulièrement Michael Bützer, cheville ouvrière de son organisation, et Daphrose Ntarataze qui a réalisé la mise en page de l'ouvrage. La mise sur pied de ce colloque a été possible grâce à l'aide financière du Centre d'études juridiques européennes (CEJE) de la faculté de droit de l'Université de Genève, de l'Association suisse de politique étrangère et du Programme national de recherche 42
«Politique extérieure suisse».
Genève, mai 1999
Quelques jalons historiques pour l'analyse de la politique extérieure suisse
Observées sur la longue durée, les relations internationales obligent à se poser une question insolite et troublante: la Suisse a-t-elle une véritable politique extérieure? Ou, formulé en d'autres termes: est-il possible d'identifier de manière claire et évidente les activités du Département politique en matière de relations internationales?
Une analyse rapide des agissements diplomatiques helvétiques au cours du 20e siècle laisse percevoir au moins un phénomène, à savoir l'existence d'une grande capacité d'adaptation aux rapports de force. Certes, le dis- cours sur la neutralité est constamment réaffirmé. Mais on doit constater qu'il joue un rôle essentiellement rassurant et stabilisant, car il est indéniable que les «affaires étrangères» - largement impliquées dans les relations bilatérales et internationales- ne font que suivre les péripéties des rapports de forces dominants, sans qu'aucun programme intelligible soit formulé. Sauf que ces activités sont manifestement dirigées, en premier lieu, par le souci d'assurer au commerce extérieur un cadre optimal, et qu'à partir de la Deuxième Guerre mondiale, elles s'efforcent de garantir un développement favorable à la place financière. Reste cependant à savoir, en dépit de ces orientations pragmatiques, si ces finalités portent sur une conception élaborée d'une politique étrangère qui chercherait à donner à la Suisse un rôle constructif au sein du système des relations internationales?
Ou si, au contraire, il s'agit tout bonnement de la gestion diplomatique d'intérêts particuliers, qui serait dépourvue en tant que telle d'un projet politique?
Depuis la chute du mur de Berlin, les historiens considèrent de plus en plus souvent le 20e siècle comme une «brève»' époque, allant de la Première Guerre mondiale au déclin de l'URSS dans les années 90. En dépit du caractère artificiel de toute délimitation chronologique, cette construction s'avère utile pour donner à la réflexion historique une certaine cohérence.
Sans entrer en matière sur les critères qui déterminent ce bref 20e siècle,
Cf. à ce propos le titre du livre de Eric HOBSBAWM, Age of extremes. The Short Twentieth Century, 1914-1991, London, Abacus, 1994.
notons que ce découpage pose des jalons intéressants pour l'histoire de la Suisse et de ses relations extérieures. Car, c'est juste avant la Première Guerre mondiale qu'éclate l'affaire du Gothard2 qui suscite un important débat sur la politique étrangère, pour déboucher, en 1921, sur l'introduction du référendum en matière de traités internationaux3• Avec cette modification constitutionnelle débute une nouvelle phase dans l'histoire des affaires étrangères, dont le paroxysme sera atteint en 1992, avec la votation populaire sur l'adhésion de la Suisse à l'Espace économique européen. La poli tique extérieure helvétique s'est ainsi bel et bien élaborée dans un cadre qui semble parfaitement corroborer le dit «bref 20e siècle».
1. Guerres, commerce et neutralité
Si l'introduction du référendum en matière de traités extérieurs signale une modification importante sur plan constitutionnel en ce qui concerne les pratiques en politique intérieure, le «concept» propre aux affaires étJ:_angè- res se forge quant à lui au cours de la Première Guerre mondiale. A son origine préside l'emprise sur l'économie de guerre, qui ouvrira à la politique étrangère helvétique une nouvelle perspective, déjà esquissée en 1912 dans l'étude d'un éminent économiste et dirigeant du Crédit suisse, Adolf
Johr.
Dans un ouvrage intitulé L'économie publique dans la guerre,
Johr
écrit: «Si la Suisse réussit à conserver sa neutralité, on peut s'attendre [ ... ] à ce que des montants importants de valeurs fuient les territoires frontaliers pour chercher refuge dans les banques suisses, ce qui devrait provoquer une jolie croissance des revenus qui en découlent»4• Et en effet, la Grande Guerre conduira non seulement à un élargissement considérable des affaires financières, mais poussera également l'économie à s'assurer une influence2 Après le traité du Gothard de 1909 conclu avec l'Allemagne et l'Italie au sujet de la ligne du Gothard, une violente critique reprochait au Conseil fédéral d'avoir inféodé le pays à l'Allemagne et l'Italie. Cependant, la critique venant en grande partie de la Suisse romande, il s'agissait également de l'expression d'un malaise portant sur la politique intérieure. Cf. Felix BossHART, Der Gotthardvertrag von 1909. Ein Beitrag zur schweizerischen Innen- und Aussenpolitik vor Ausbruch des Ersten Weltkrieges, Zurich, Juris, 1973.
3 Walther HOFER, «Das Staatsvertragsreferendum in historischer Sicht», NZZ 96, 26-27 avril 1975; Hans HUBER, «Plebiszitare Demokratie und Staatsvertrage. Zum Schweizerischen Staatsvertragsreferendum>>, Faktoren der politischen Entscheidung, Festgabe Ernst Fraenkel, Berlin, 1963, 268-284.
4 Adolf Jë>HR, Die Volkswirtschaft der Schweiz im Kriegsfall, Zurich, 1912, 66.
grandissante sur tous les secteurs de la vie politique et sociale5• Quant aux conséquences en matière de politique étrangère, elles ne se font pas attendre: tout en affichant une neutralité formelle, la Suisse se soumet sur le plan économique aux exigences des belligérants. Le symbole le plus visible de cette inféodation est la fameuse «Société suisse de surveillance économique» (SSS), imposée par la France et la Grande-Bretagne dans le but de contrôler l'ensemble du commerce extérieur6• Le langage populaire, qui s'est accaparé du sigle SSS pour en faire l'emblème d'une «Souve- raineté suisse suspendue», en donne une interprétation très éclairante. Mais vu sous l'angle de la longue durée, les affaires conclues dans ce nouveau contexte s'avèrent très propices à l'évolution des relations économiques et financières extérieures.
La prédominance du commerce et l'ambition de l'adapter en toute cir- constance - ce qui s'incarne entre autres par un alignement rapide aux besoins en matériel de guerre des belligérants - relèguent des valeurs telles que la neutralité ou l'indépendance à l'arrière-plan. Avec poùr conséquence que ces notions jouent dès lors un rôle subsidiaire en matière d'affaires étrangères, tout en servant d'argument principal, mais factice, au sein des discours et des débats en politique intérieure. De surcroît, l'éclatement des grands conflits ouvre à la Suisse de nouvelles stratégies intéressantes. Profi- tant des crises et des destructions dans les pays en guerre, les industries d'exportation et la place financière helvétiques consolident leurs positions et se déploient là où les conflits ont affaibli les économies nationales. Une stratégie qui n~ nécessite pas forcément une guerre mondiale, puisque l'invasion de l'Ethiopie par l'Italie fasciste, par exemple, suffira pour obte- nir des résultats analogues. C'est du moins ce que révèlent ces quelques mots du Ministre suisse à Rome, écrits peu après le boycott lancé par la Société des Nations contre l'agresseur italien: « ... la finance suisse semble
Sébastien GUEX, La politique monétaire et financière de la Confédération suisse, 1900-1920, Lausanne, Payot, 1993.
Heinz ÜCHSENBEIN, Die verlorene Wirtschaftsfreiheit 1914-1918, Methoden ausliindischer Wirtschaftskontrollen über die Schweiz, Berne, Stampfli, 1971; Pierre LUCIRI, Le prix de la neutralité. La diplomatie secrète de la Suisse en 1914-1915 avec des documents d'archives inédits, Genève, Institut des hautes études internationales, 1976.
Hans Ulrich JosT, <<Indépendance helvétique, mythe ou réalité?>>, Annales de la Faculté de droit et de sciences politique, Université de Clermont I, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1989, 17-25.
s'être substituée à celle de plusieurs grandes puissances dans le domaine des crédits accordés à des instituts financiers italiens»8•
2. La construction du «Sonderfall»
Marquée par cette configuration, la neutralité prend une tournure très parti- culière, jouant le rôle de fonction dissuasive, orientée aussi bien vers l'intérieur du pays qu'au plan international. Elle va dès lors fonctionner comme un bouclier bardé de paroles humanitaires afin de dissimuler l'épée agressive de la politique commerciale. Au sein de la vie politique nationale par contre, le discours sur la neutralité crée l'illusion d'une Suisse indépen- dante, détachée des contraintes des relations et des désordres extérieurs.
Ainsi se forge l'image de la Suisse comme «cas exceptionnel» - le fameux Sonderfall que l'iconographie représente sous la forme d'une île préservée au milieu des tempêtes - suggérant l'idée que le pays détient un statut parti- culier au sein du système international. Une pensée et une image utilisées en premier lieu pour décliner les engagements ou les obligations contractuelles, notamment lorsqu'il s'agit d'accords à caractère collectif ou multilatéral dépourvus d'intérêt pour la politique commerciale ou les relations finan- cières. Aux yeux du Département politique, des responsables de l'écono- mie et de la finance, la justesse de ce concept semble se confirmer au moment de l'expérience peu propice avec la Société des Nations9• A ce propos rappelons que la Suisse n'était entrée à la SdN que de justesse, contre une vaste opposition, et que par la suite, Berne n'a pas vraiment assumé de vraies responsabilités par rapport à cette institution, alors que les milieux économiques n'y voyaient qu'un appareil coûteux et inutile. Et en 1938, avec le retour au statut de la «neutralité intégrale», Berne tente d'affirmer sa position d'exception. À la nuance près que cette prise de distance par rapport à la SdN soutient de fait la politique du Troisième
8 Résumé d'un entretien du ministre RÜEGGER avec le comte CIANo, 29 octobre 1937, Documents Diplomatiques Suisse, vol. 12, Berne, Benteli, 1994, 299.
9 La réticence des milieux économique à l'égard des accords internationaux est fort bien mise en exergue par une affaire en matière de statistique économique qui s'est déroulée au sein de la Société des Nations; cf. Beatrix MESMER, <<Wirtschaftsbarometer und Unternehmerfreiheit. Eine Fallstudie zum Einfluss der Wirtschaftsverbande auf die schweizerische Vôlkerbundspolitik>>, in: U. ALTERMAIT /J. GARAMVOLGYI (ed.), Innen- und Aussenpolitik, Festschrift W. Hofer, Berne, Haupt, 1980, 315-330; un exemple montrant l'intrication de la place financière: Jean-Claude FAVEZ, <<Mozart, la broderie et les finances fédérales», ibid., 331-351.
Reich et de l'Italie, qui ont déjà quitté cette institution. Cette manière de rejeter un engagement international au profit d'une politique «Utile», tout en cherchant un arrangement tacite avec les puissances dominantes, caractérise fort bien l'attitude générale de la Suisse dans ses relations extérieures.
La dernière phase de la construction d'un «concept» propre aux affaires étrangères relève de deux événements successifs: la collaboration économi- que avec le Troisième Reich pendant la guerre d'une part, et par la suite une douloureuse réorientation sur la «perspective atlantique» d'autre part - à savoir le monde ordonné par les Américains et la Guerre froide'0• Durant cette période, on voit naître un double paradigme, où le discours sur la neu- tralité est censé dissimuler la réelle intrication de la Suisse dans les affaires internationales. Et en effet, l'étroite collaboration économique avec l'Alle- magne- de gré ou de force ici n'est pas la question- s'accompagne d'une évocation quasi rituelle du principe de neutralité. Un leitmotiv qui doit également servir de bouclier contre la critique des Alliés, qui accusent la Suisse de soutien délibéré aux efforts de guerre des pays de l'Axe. Même le très douteux trafic de l'or dérobé par les nazis et vendu par la Reichsbank à la Banque nationale est parfois justifié par le principe de neutralité - un argument pourtant peu crédible aux yeux des Alliés.
3. Le «Sonderfall» au service du secret bancaire
Le traité de Washington en 1946 permet de résoudre ce litige. La Suisse accepte de payer 250 millions en francs-or, et les Américains renoncent à toute sanction contre les entreprises et banques suisses ayant étroitement collaboré avec les pays de l'Axe''. Subsiste cependant un sérieux problème, qui préoccupe particulièrement les instituts bancaires: la confiscation des biens allemands, imposée par les États-Unis, dont la procédure risque de briser le secret bancaire. Lors d'un entretien du Conseiller fédéral Petit- pierre avec une délégation de l'Association suisse des banquiers, Alfred
10 Hans Ulrich Josr, «Switzerland's Atlantic Perspectives>>, in: M. Milivojevic/
P. Maurer (ed.), Swiss Neutrality and Security, New York, Berg, 1990, 110-121; Hans Ulrich Josr, Le salaire des neutres. La Suisse 1938-1948, Paris, Denoël, 1999.
11 Linus von CASTEIMUR, Schweizerisch-alliierte Finanzbezielnmgen im Übergang vom zweiten Weltkrieg zum kalten Krieg, Zurich, Chronos, 1992; Catherine SCHIEMANN,
Neutralitiit in Krieg und Frieden. Die Aussenpolitik der Vereinigten Staaten gegenüber der Schweiz 1941-1949. Eine diplomatiegeschichtliche Untersuchung, Chur, Rüegger, 1991.
Schi:ifer de l'Union de banques suisses déclare: «Sacrifier le secret bancaire à l'inquisition anglo-américaine, c'est [ ... ] mettre en question l'existence même des banques»12• Le Département politique défendra par la suite les intérêts de la place financière, avec pour argument la neutralité reliée au principe d'indépendance. Derrière cette attitude peut se lire les prémices d'un concept que la Neue Zürcher Zeitung appellera plus tard la «neutralité fiscale», c'est-à-dire le droit légitime de la Suisse de protéger la fraude fiscale des étrangers et de refuser toute collaboration en cette matière avec les pays concernés13•
4. Abstention «politique)) et engagement «technique))
A ce moment, presque tous les éléments qui ordonnent les affaires étrangè- res helvétiques durant le «court 20e siècle» sont réunis, le dernier fait mar- quant étant la participation de la Suisse au Plan Marshall et à l'OECE14• Bien que toutes les autorités soient alors conscientes que le Plan Marshall porte sur une stratégie politique dirigée contre le communisme et l'URSS, le Conseiller fédéral Petitpierre défend farouchement l'idée que l'OECE est une organisation purement «technique», et qu'une adhésion de la Suisse est, en conséquence, compatible avec la neutralité. Parallèlement, la partici- pation aux organisations internationales qui intéressent peu le commerce helvétique, telles que l'ONU ou le Conseil de l'Europe, est refusée avec l'argument que ces institutions ont un caractère «politique», et qu'une adhésion violerait en conséquence le principe sacré de la neutralité15•
La malléabilité du paradigme est fort bien mise en évidence par l'attitude de la Suisse à l'égard du Conseil de l'Europe. Ce dernier, qualifié en 1950 par Petitpierre comme une «institution superflue dont le but est avant tout
12 Audiance accordée par le Conseil fédéral aux représentants de l'Association suisse des Banques, 13 juin 1945, Documents Diplomatique Suisse, vol. 16, Zurich, Chronos, 1997, 32; Sébastien GuEX et Marc PERRENOUD, <<Banquiers suisses et autorités fédérales face aux menaces américaines en 1945>>, traverse, 1995/3, 126-138.
13 Peter KOSLOWSKI, <<lst das Schweizer Bankgeheimnis noch zu rechtfertigen? Eine Analyse aus wirtschaftsethischer Sichb>, NZZ 49,28 février- 1er mars 1998.
14 Antoine FLEURY, «Le Plan Marshall et l'économie suisse>>, Le Plan Marshall et le relèvement économique de l'Europe, Paris, Comité pour l'histoire économique et financière de la France, 1993, 549-564.
15 Hans UlrichJosT, Matthieu LEIMGRUBER, !saline MARCEL, Europa und die Schweiz, 1945- 1950, Zurich, Chronos, 1999, 107-159.
de jeter de la poudre aux yeux des Américains», devient, en 1959, «une ex- cellente plateforme pour défendre l'idée d'une association multilatérale complétant le marché commun»16• A l'origine de cette réorientation, il con- vient de mentionner que l'OECE est devenue entre temps l'OCDE, ce qui lui a fait perdre son caractère d'organisation économique consacrée unique- ment à l'Europe, alors que les Traités de Rome ont lancé un redoutable défi au commerce extérieur suisse. Dans ces circonstances, le Conseil de l'Europe ne représente certes pas une aubaine, mais il offre néanmoins tm
pignon sur rue pour observer les affaires européennes.
En 1951, l'alignement sur la «perspective atlantique» - qui inclut de facto l'embargo américain à l'égard des pays de l'Est - est derechef justifié par la même logique. Ainsi, le fameux Hotz-Linder agreement du 23 juillet 1951, définissant en premier lieu le «courant normal» du commerce avec le bloc soviétique, est présenté au public comme un accord «technique». Pourtant, le National Security Council à Washington constate que cet arrangement est
«substantially similar ta those enforced by countries members of the Coordinating Committee for Export Controls»11• Une fois de plus, le Département des affaires étrangères avait emballé une alliance économique au moyen d'un discours «neutralisant», censé dissimuler les vrais enjeux de la politique commerciale.
5. Les trois piliers des affaires étrangères
Ces quelques moments de l'histoire des relations extérieures indiquent les vecteurs les plus importants caractérisant ce qu'on pourrait nommer la
«doctrine helvétique». En guise de conclusion intermédiaire, trois phéno- mènes méritent d'être relevés et gardés en mémoire.
Le premier concerne le développement du commerce extérieur et de la place financière. Il ne fait aucun doute que la politique étrangère a été inféodée à ces deux vecteurs dynamiques qui dominent l'économie nationale et la vie du pays. Rappelons à ce propos que la Suisse appartient au club des nations les plus industrialisées, et qu'elle est dotée d'un secteur financier très développé et fortement présent dans le système international. Un des
16 Entrevue PErrrPIERRE avec M. GRUBER, 31 mai 1950, et Entrevue de PErrrPIERRE avec le ministre suédois LANGE, 15 mai 1959, Archives Fédérales, 2800(E) 1967/60 Bd.15.
17 André ScHALLER, Schweizer Neutralitiit im West-Ost-Handel. Das Hotz-Linder-Agreement vom 23.Juli 1951, Berne, Haupt, 1987, 122.
atouts de cette position forte réside dans la capacité d'accorder des crédits, grâce à une monnaie stable, notamment aux pays affaiblis par un conflit. Ainsi, au début de ce «bref 20e siècle», les capitaux placés à l'étranger atteignent déjà une somme correspondant au produit national - un taux qui sera maintenu après la Seconde Guerre mondiale, plaçant la Suisse dans le groupe des premiers pays créanciers du monde18•
Le deuxième phénomène à retenir est l'utilisation lucide des guerres et des conflits afin de consolider et de renforcer la position économique et finan- cière de la Suisse dans le système international. Certes, il ne s'agit pas d'une attitude franchement cynique, mais plutôt d'un pragmatisme poli- tique abordant les crises du système des relations internationales essentiel- lement par une Realpolitik qui se soumet aux enjeux économiques. C'est par ailleurs le sens qu'il faut donner à l'attitude des responsables de la politique et de l'économie après la défaite de la France en 1940, lorsqu'ils décident de concentrer tous les efforts sur le commerce avec l'Allemagne et de mobiliser également les crédits dans le même objectif. En dépit de la défaite du Troisième Reich, la participation de la Suisse à l'économie de guerre n'a pas seulement assuré le maintien d'une vie nationale normale, mais a également construit les conditions d'une position privilégiée dans l'Europe de l'après-guerre. Au sein du Département politique, on était parfaitement conscient de cette situation. Un rapport rédigé en 1946 par la Banque nationale à l'intention des diplomates conclut ainsi: «La Suisse, heureusement, se trouve dans une position privilégiée puisqu'elle a été préservée des destructions et que son appareil de production est intact.
Son organisation bancaire est bien développée, son marché des capitaux d'un potentiel élevé; le crédit public est intact et la monnaie repose sur une base saine et solide»19•
Quant au troisième phénomène de cette stratégie, il réside dans l'élabora- tion d'un discours très spécifique sur la neutralité. Dans ce sens, s'il existe un Sonderfall helvétique, il faut le chercher dans une dialectique insolite de l'interprétation de ce concept. Car on ne peut nier qu'il s'agit d'une con- struction formalisée, qui réduit le principe de neutralité à un dogme abstrait, utilisé de façon très malléable par le Département politique. Sa fonction étant essentiellement dissuasive, il se prête aussi bien à la légitima-
18 <<Schweizer Reichtum im Ausland>>, NZZ 5, 7-8 janvier 1989.
19 Cit. in Marc PERRENOUD, <<Banques et diplomatie suisses à la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Politique de neutralité et relations financières internationales>>, Etudes et sources 13-14, 1988, 7-128 (69).
ti on de démarches en politique intérieure qu'à celles en matière d'affaires étrangères.
Sur l'ensemble de la période, le recours à la neutralité est utilisé en premier lieu pour «neutraliser» les débats politiques risquant de provoquer des con- flits intérieurs, comme lors de l'affaire du Gothard ou du dit «fossé»
linguistique durant la Première Guerre mondiale. Quant au «principe de neutralité», érigé après la Seconde Guerre mondiale comme valeur constitu- tive et historique de la Suisse20, il a joué le rôle d'explication «objective»
afin de biaiser tout débat de fond sur les affaires étrangères et les intrica- tions économiques dans les relations internationales.
Mais cette fonction dissuasive s'appliquait également aux relations exté- rieures. Ce qui ressort de manière particulièrement claire à la fin de la Seconde Guerre mondiale, lorsque l'argument de neutralité est utilisé pour récuser toute responsabilité de la Suisse dans l'économie de guerre des belligérants, et notamment contre les accusations des Alliés au sujet de sa collaboration avec l'Axe. Et c'est également dans le cadre de ce concept que, dans l'après-guerre, Berne défend les intérêts des banques contre la politique de confiscation des biens allemands.
6. L'opportunisme comme principe
Après avoir relevé les prémices et le processus de construction du
«concept» suisse de politique étrangère, on peut déduire que celle-ci est dépourvue d'autonomie, et qu'elle joue principalement le rôle d'outil au service des relations économiques et financières. Un état de fait qui apparaît parfois même dans les propos des grands gestionnaires de cette politique. Ainsi Paul Jolles par exemple, délégué du Conseil fédéral en matière de traités économiques, affirme en 1963 que la Suisse s'intéresse effectivement peu à la politique internationale.
n
ne s'agit pas, dit Jolles, d'expliquer cette retenue par de grands principes, mais plutôt par un sens typiquement helvétique pour le concret. «Notre participation», poursuit-il20 En 1952, PETITPIERRE déclarait: «L'histoire de la neutralité suisse est l'histoire rrâre de la Suisse, qui s'est développée en quelque sorte autour de la neutralité>>; cf. «La Suisse dans le monde actuel>>, Vortrag gehalten im Februar 1952 an der ETH, in: Die Schweiz im Notstand der Gegenwart, Zurich, 1952, 20.
textuellement, «est la plus forte et la plus active là où est impliquée directement ou indirectement la position commerciale de la Suisse ... » 21• Une analyse globale des affaires étrangères du «court 20e siècle» montre clairement que la tâche principale de la politique extérieure de la Suisse consiste à maintenir le pays en dehors de tout accord -notamment de ca- ractère multilatéral ou supranational - qui pourrait mettre des entraves au libre déploiement économique ou financier. La discrétion diplomatique doit aussi corroborer le principe de la «neutralité fiscale», c'est-à-dire veiller à la crédibilité du secret bancaire et de la place financière. Actuellement, l'attitude des grandes banques à l'égard d'un éventuel rapprochement avec l'Union européenne confirme une fois de plus cette stratégie. Une coopéra- tion en matière de fiscalité est vivement rejetée, car elle risque de porter atteinte au secret bancaire; Marcel Os pel, le chef de l'UBS s'oppose ainsi ouvertement à un rapprochement avec Bruxelles afin d'éviter des entraves jugées contraignantes pour la place financière helvétique22•
7. Le primat de la politique intérieure
De ces constats découlent entre autres que le lieu fort de la politique étran- gère suisse ne réside pas à l'extérieur du pays, mais bien dans la politique intérieure. En effet, le maintien et la garantie de la stabilité sociale et politi- que d'une Suisse conservatrice sont les meilleurs atouts pour l'activité des forces économiques et financières suisses à l'étranger. Un principe et une conviction qui portent également sur une expérience historique forte. En 1922, quatre ans après la Grève générale de 1918, les partis bourgeois, les églises et les banques se lancent, avec des moyens encore inégalés, dans une
21 «Die schweizerische Zurückhaltung wird daher in Zeiten, wo man den Neutralen eine grêissere Funktion zudenken mêichte, oft bedauert. Es sind wohl weniger staatspolitische Erwii.gungen als der schweizerische Sinn für das Greifbare und Praktische, die diese Zurückhaltung erklii.ren. Unsere Mitwirkung ist dort am grèissten und aktivsten, wo es un wirtschaftliche Belange geht, die unsere handelspolitische Stellung direkt oder indirekt berühren, wie früher bei den Arbeiten der OEEC und heute der EFTA und dem GATT.»
Paul JaLLES, Der schweizerische Staatsgedanke in der Aussenpolitik, Ustertag-Rede vom 24.
November 1963, s.l., s.d., 15.
22 <<L'Europe demande à la Suisse de coopéerer en matière de fiscalité», Le Temps, 18 février 1999; «Die Schweiz als liberales Gewissen Europas. Kritische Tône von UBS- Konzemchef Marcel Ospel zur EU», NZZ 94, 24-25 avril 1999; Thierry MEYER,
<<Pourquoi les banquiers suisses tiennent tant au secret>>, Le Temps, 29 juillet 1997.
campagne contre une initiative socialiste proposant une imposition extraor- dinaire sur la fortune23• Or cette bataille référendaire révèle fort bien l'inter- dépendance de la politique bourgeoise avec l'activité internationale de la place financière. Le simple fait que la gauche intervienne en matière de politique fiscale suscite une réaction massive, non seulement des partis bourgeois, mais aussi des banques et des milieux financiers. Ces derniers craignent en effet que l'image de la Suisse conservatrice et politiquement stable ne s'altère, ce qui conduirait à entamer leur potentiel de crédibilité.
Une valeur qui, avec la neutralité et le secret bancaire, est au fondement de la confiance que lui accorde la clientèle étrangère.
Dans de telles configurations, on comprend aisément qu'une politique exté- rieure ayant ses propres objectifs n'a pas sa place. Ce qui m'amène à con- clure, même si cela peut paraître brutal, que la Suisse n'a pas de véritable politique étrangère. Quant aux plébiscites référendaires en la matière, ils sont de fait biaisés, car ils portent en premier lieu sur des luttes idéolo- giques concernant les rapports de forces intérieurs24•
La question qui se pose actuellement est de savoir si, à la fin de ce «court 20e siècle», cette dualité spécifique de la politique étrangère suisse - avec sa forte présence partout où des intérêts matériels sont en jeu et un absten- tionnisme là où les engagements risquent d'être contraignants - va se poursuivre? Ce que laissent penser les négociations avec-la Communauté européenne, en dépit de toutes les déclarations européanistes. Car avec des accords à la carte, la Suisse tente aujourd'hui de régler les problèmes éco- nomiques incontournables, tout en refusant d'assumer les responsabilités d'une adhésion pleine et entière. Dans ce sens, on peut supputer qu'il s'agit là d'une simple remise à jour «fin de siècle» de la version classique incarnée par la formule: «intégration sans participation». Mais cette reconduction de la même logique soulève plusieurs problèmes: la Communauté européenne acceptera-t-elle ce principe? Comment la Suisse paryiendra-t-elle à s'aligner sur la politique économique «mondialiste» des Etats-Unis sans provoquer l'hostilité de Bruxelles? Sera-t-il possible, au 21e siècle, de
23 Sébastien GUEX, <<L'initiative socialiste pour une imposition extraordinaire sur la fortune en Suisse (1920-1922}», Regards sociologiques no 8, 1994, dir. de Christian de Montlibert, Université de Strasbourg.
24 Peter HABLÜTZEL, <<Internationale RealWit versus nationale Identitat. Zur Legitimationsproblematik der schweizerischen Aussenpolitik», Annuaire suisse de science politique 19, 1979, 109-124.
poursuivre une stratégie financière et commerciale tous azimuts sans accep- ter le moindre engagement politique?
Sans doute, la Suisse va-t-elle créer pour le moins un petit contingent mili- taire soumis au commandement de l'OTAN- une sorte de geste politique pour dissuader les éventuelles critiques de Bruxelles à l'égard du Sonderfall helvétique. Et il y a fort à parier que, comme de coutume, le Département politique sera soumis au verdict du traditionnel «directoire» composé du Vorort, de l'Association suisse des banquiers et de la Section commerciale du Département de l'économie publique, tandis que le débat politique tournera une fois de plus autour des «valeurs» d'une notion parfaitement fictive: la neutralité .. ,25,
25 La neutralité comme fiction a été mentionnée en 1948 déjà par le Conseiller fédéral Max
PEriTPIERRE qui a dit: «Or, la neutralité intégrale est devenue une fiction et l'on ne peut plus distinguer entre neutralité de l'État et neutralité morale.» Documents Diplomatiques Suisses, vol. 17, Zurich, Chronos, 1999, 299.
Die Entwicklung des direktdemokratischen Instrumentariums in der Aussenpolitik
Zum direktdemokratischen Instrumentarium in der Aussenpolitik wird in erster Linie das Staatsvertragsreferendum geûihlt. Dieses wird im vorlie- genden Beitrag am eingehendsten behandelt. In neuerer Zeit haben jedoch die Verfassungsinitiative, das obligatorische Referendum für Verfassungs- vorlagen und das Gesetzesreferendum für die Aussenpolitik eine wachsen- de Bedeutung erlangt, ja sie haben das Staatsvertragsreferendum in dieser Hinsicht in den Schatten gestellt. Da Aussen- und Innenpolitik immer stiirker ineinander übergreifen, ist diese Entwicklung leicht zu verstehen. Es wird am Schluss darauf naher eingegangen werden.
hn vorliegenden Beitrag werden die rechtlichen Aspekte des Staatsvertrags- referendums im Vordergrund stehen. Die politische Entwicklung dieser Institution wurde von Georg Kreis in seinem Beitrag zum Kolloquium von 1995 über «Die Ursprünge der schweizerischen direkten Demokratie»1 und in seiner im gleichen Jahr erschienenen separaten Publikation «Der lange Weg des Staatsvertragsreferendurns»2 dargestellt.
Werm wir die verschiedenen Etappen der Entwicklung des Staatsver- tragsreferendurns überblicken - sie sind im Anhang dieses Beitrags auf- gelistet - kônnen wir feststellen, dass es bei allen Vorstôssen für die Einführung und die Ausweitung des Staatsvertragsreferendurns um die Frage ging, welche Kategorien von Vertragen dem Referendum unterstellt werden sollen. Stets wurden Kriterien gesucht, um referendumswürdige Vertrage von nicht referendurnswürdigen zu unterscheiden. Die Diskus- sionen über die zu wahlenden Kriterien blieben über die Jahrzehnte hinweg weitgehend die gleichen. Immer wieder wurde über gleiche Abgrenzungs- merkmale diskutiert, und immer wieder zeigte sich die gleiche Schwierigkeit, befriedigende Kriterien zu finden. Geandert hat sich jedoch das politische Umfeld. Mit der starken Zunahme vôlkerrechtlicher Vertrage und ihres
Georg KREIS, «Die Anfange der direkten Demokratie im Bereich der Aussenpolitik>>, in:
Andreas AuER (Hrsg.), Die Urspriinge der schweizerischen direkten Demokratie, Base!/
Frankfurt, 1996, 333-354.
Georg KREIS, Der lange Weg des Staatsvertragsreferendums, Basler Schriften zur europaischen Integration, Nr. 12, Europainstitut der Universitat Base!, 1995.
Einflusses auf das innerstaatliche Recht ist die anfangliche Abneigung gegen das Staatsvertragsreferendum einer zunehmenden Bereitschaft, es zu ak- zeptieren, gewichen.
1. Alte Eidgenossenschaft
Zunachst ist ein kurzer Hinweis auf die Alte Eidgenossenschaft am Platz.
Von Interesse ist var allem, dass in den acht Landsgemeindekantonen und - halbkantonen (UR, SZ, OW, NW, GL, ZG, AI, AR) die Landsgemeinden umfassende aussenpolitische Kompetenzen hatten. Als oberste staatliche Instanzen entschieden sie über alle wichtigen Fragen der Aussenpolitik, insbesondere über Kriegserklarungen, Friedensschlüsse, Bündnisse und Anwerbung von Soldnern3• In den zugewandten Orten Graubünden und Wallis entschied in ahnlicher Weise die Mehrheit der kommunalen Landsgemeinden über die wichtigsten Fragen der Aussen- und Sicherheits- politik4. A us heutiger Sicht mag überraschen, dass die direktdemokratische Mitbestimmung in der Aussenpolitik unbegrenzt verwirklicht war, wahrend im Bundesstaat seit 1848 stets starke Bedenken gegen direktdemokratische Institutionen in der Aussenpolitik bestanden. Die Kleinheit der Landsge- meindekantone und ihre alte genossenschaftliche Tradition mogen diese Besonderheit erklaren. Von Bedeutung war aber auch, dass Aussenpolitik damais vorwiegend Kriegs- und Bündnispolitik war, d.h. Existenzfragen für den Staat und seine Bürger betraf. Kriegerische Aktionen und Bedrohungen gehorten zum Alltag. Der Bundesstaat seit 1848 dagegen konnte sich dank grossraumiger Befriedung auf den inneren Ausbau des Staates konzen- trieren. Aussenpolitik war fortan nicht mehr primar Kriegs- und Bündnis- politik, sondern konzentrierte sich vorwiegend auf Fragen des zwischen- staatlichen Verkehrs und der Wirtschaft, welche die Bürger in geringerem Mass interessierten.
In den Stiidtekantonen waren direktdemokratische Institutionen wenig verbreitet. Am weitesten entwickelt waren sie in Genf, dessen Conseil général ahnlich urnfassende Befugnisse hatte wie die Landsgemeinden der
3 Vgl. dazu besonders J. J. BLUMER, Staats- und Rechtsgeschichte der schweizerischen Demokratien, 2. Teil, 1. Band, 95-165, bes. 142-144; Heinrich RYFFEL, Die schweizerischen Landsgemeinden, Zürich, 1904, 61-66; L. S. von TSCHARNER, Volk und Regierung beim Abschluss von Staatsvertriigen, Bern, 1914, 4-13.
4 Frank ScHULER, <<Das Gemeindereferendum in Graubünden>>, in: AUER (Hrsg.), op. cit., (note 1), 27-64; TSCHARNER, op. cit., (note 3), 10-13.
Bergkantone. Er bestand aus allen Familienhauptem der Stadt und entschied vom 14. Jahrhundert an über alle wichtigen Fragen der Innen- und Aussenpolitik5• Vom 18. Jahrhundert an wurden seine Befugnisse jedoch unter dem Einfluss aristokratischer Tendenzen eingeschrankt. In Zürich und Bem entwickelte sich im 15. und 16. Jahrhundert die Institution der sog.
Volksanfragen6• Werm wichtige aussenpolitische Entscheidungen zu treffen waren, insbesondere solche über Krieg, Frieden und Bündnisse, versam- melten die Behorden die Einwohner der ihnen untergebenen Landschaft in den bestehenden lokalen Korperschaften und liessen sie über die vorge- sehenen Schritte abstimmen. Das Votum der Mehrheit dieser Gemeinden wurde als massgebend betrachtet. Zeitweise wurde ihm Verbindlichkeit beigemessen, zeitweise hatte es nur konsultativen Charakter. Mit den Volksanfragen wollten die Stadtbehorden sich im Hinblick auf Kriege und Bündnisverpflichtungen der Unterstützung durch die Landbevolkerung versichem, die zum Kriegsdienst verpflichtet war. In Zürich galten die Volksanfragen fast ausschliesslich aussenpolitischen Fragen, in Bem auch Fragen der Innenpolitik. Auch Luzem kannte im selben Zeitraum Volks- befragungen, jedoch wurde in der Regel nur die Bürgerschaft der Stadt befragt. lm 17. Jahrhundert kam diese Institution überall ausser Gebrauch.
2. Entwicklung von 1848 bis zum Ersten Weltkrieg
Als 1848 die Bundesverfassung ausgearbeitet wurde, war das Staats- vertragsreferendum kein Thema. Den politischen Vorstellungen jener Zeit entsprach nicht die direkte, sondem die reprasentative Demokratie. Direkte Demokratie wurde einzig für die Verfassungsrevision vorgesehen. Als aber 1871/72 die Totalrevision der Bundesverfassung an die Hand genommen wurde, wurden mehrere Antrage auf Einführung des Staatsvertrags- referendums und auch einer Staatsvertragsinitiative gestellt. Zum erstenmal wurde damais um Kriterien für die Unterstellung von Vertragen unter das Referendum gerungen7• Vier Vorschlage wurden gemacht. Ein erster ging
Dazu PaulE. MARTIN in TSCHARNER, op. cit., (note 3), 91-104; Alfred DUFOUR, Rousseau revisité- Jean-Jacques et la démocratie genevoise, in: AUER (Hrsg.), op. cit., (note 1), 65-77.
Dazu TSCHARNER, op. cit., (note 3), 14-81.
Darüber Hugo Gur, Das fakultative Referendum in Staatsvertragsmaterien, Diss. Zürich, 1940, 14-19; BUNDESRAT, «Bericht betreffend das Volksbegehren betreffend Unterstellung von Staatsvertragen unter das Referendum vom 29. Mai 1914>>, BBl 1914 III 447-451;
dahin, alle Vertrage dem Referendum zu unterstellen8, ein zweiter wollte verfassungsandernde Vertrage9, ein dritter gesetzesandernde Vertrage10 dem Referendum unterstellen, ein vierter schliesslich stellte auf die Hohe der zu erwartenden Ausgaben ab11• Die Forderung, verfassungs- und gesetzesandern- de Vertrage dem Referendum zu unterstellen, wurde auch spater immer wieder erhoben. Sie weist auf eines der wichtigsten Motive des Staats- vertragsreferendums hin, namlich den Wunsch zu verhindern, dass auf dem Wege des Vertragsschlusses das Referendum für Verfassungsrevisionen und für Gesetze umgangen werden kann. Verfassungsandernde Vertrage sollten gemass dem Vorschlag von 1872 dem obligatorischen Referendum von Volk und Standen, gesetzesandernde Vertrage dem Gesetzesreferendum unter- stellt werden. Dies schien eine logische und berechtigte Forderung zu sein, doch begegnete sie damals wie auch spater denselben Einwendungen. Gegen die Unterstellung verfassungsandernder Vertrage unter das Verfassungs- referendum wurde geltend gemacht, dass der Bund beim Vertragsschluss nicht an dieselben verfassungsrechtlichen Schranken gebunden sei wie bei der innerstaatlichen Gesetzgebung. Insbesondere darf er Vertrage auch über Fragen des kantonalen Gesetzgebungsbereichs schliessen. Die Bestimmung, verfassungsandernde Vertrage dem Referendum zu unterstellen, würde deshalb, so wurde argumentiert, zu Rechtsunsicherheit und zu Kontro- versen Anlass geben. Dem Vorschlag, gesetzesandernde Vertrage dem Re- ferendum zu unterstellen, wurde entgegengehalten, jeder Vertrag setze die Einigung zweier oder mehrerer Partner voraus, die interne Gesetzgebung dagegen kanne einseitig festgelegt und irn Palle der Ablehnung in der Volksabstimmung neu gefasst werden. Bei Vertragen sei dies nicht moglich12• Eine vollige Parallelitat zwischen interner Rechtsetzung und volkerrechtlichen Vertragen wurde deshalb stets abgeleJ:mt. Alle irn Jahre 1872 gestellten Antrage scheiterten schliesslich an der Uberzeugung, dass
BUNDFSRAT, <<Botschaft über die Neuordnung des Staatsvertragsreferendurns vom 23.
Oktober 1974>>, BB/1974 II 1134-1135.
8 Antrag v. Segesser: Gur, op. cit., (note 7), 15/16; Bericht 1914, op. cit., (note 7), 447;
Botschaft 1974, op. cit., (note 7), 1134/5.
9 Antrage v. Segesser und v. Planta: Gur, op. cit., (note 7), 15 und 19; Bericht 1914, op. cit., (note 7), 450; Botschaft 1974, op. cit., (note 7), 1135.
10 Antrage Brunner und Weber: GUT, op. cit., (note 7), 15 und 19; Bericht 1914, op. cit., (note 7), 448; Botschaft 1974, op. cit., (note 7), 1135.
11 Antrag Anderwerth: GUT, op. cit., (note 7), 14/15; Bericht 1914, op. cit., (note 7), 448/9;
Botschaft 1974, op. cit., (note 7), 1135.
12 Vgl. GUT, op. cit., (note 7), 20; Botschaft 1974, op. cit., (note 7), 1148/9.
das Staatsvertragsreferendum die Vertragsfahigkeit der Schweiz beein- trachtigen würde.13
In den Beratungen der Bundesversammlung, die nach der Ablehnung des Entwurfs von 1872 stattfanden und zur Bundesverfassung von 1874 führten, wurde das Thema des Staatsvertragsreferendums nicht emeut aufgegriffen. Auch in den folgenden vierzig Jahren, d.h. bis 1913, blieb es praktisch unbeachtet. Nur einmal, 1897, wurde ein Vorstoss auf Einführung des Referendums für Handelsvertrage untemommen, von der Bundesver- sammlung jedoch abgelehnt14• Der Vorstoss wurde damit begründet, dass durch Handelsvertrage die Zollgesetzgebung unterlaufen und die Landwirt- schaft benachteiligt würde.
3. Einführung des Staatsvertragsreferendums 1920 und 1921 Zur Einführung des Staatsvertragsreferendums gab erst der Gotthardvertrag von 1909 Anlass, gegen den sich eine starke Opposition, besonders in der welschen Schweiz, erhob15• 130'000 Bürger reichten der Bundesversammlung eine Petition ein mit dem Begehren, den Vertrag nicht zu genehmigen. Die Bundesversammlung genehmigte ihn aber trotzdem, freilich erst im Jahre 1913. Mit dem Gotthardvertrag wurde ein neues Motiv für die Einführung des Staatsvertragsreferendums wichtig, das auch spater seine Bedeutung behielt, namlich das Argument, der Vertrag führe zur Preisgabe eines Teils der schweizerischen Souveranitat. Insbesondere wurde er ais Unterwerfung unter das damais dominierende Deutsche Reich empfunden. Als besonders stossend erschien, dass er unkündbar und unbefristet abgeschlossen wurde.
Hatten die Opponenten die heutigen politischen Gepflogenheiten gekannt, so hatten sie moglicherweise nicht eine unverbindliche Petition, sondem eine
13 Vgl. GuT, op. cit., (note 7), 17-21, 32-36; Bericht 1914, op. cit., (note 7), 448-450, 457-460.
Interessant ist, dass der Verfassungsentwurf von 1872 in Art. 89 die Volksinitiative für Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse vorsah, jedoch unter der Voraussetzung, dass
«diesem Begehren nicht vertragsrechtliche Verpflichtungen des Bundes entgegenstehen>>.
Den vülkerrechtlichen Vertragen sollte Vorrang zukommen. Text des Entwurfs in: Alfred K6LZ (Hrsg.), Quellenbuch zur neueren schweizerischen Verfassungsgeschichte, Von 1848 bis in die Gegenwart, Bern, 1996, 143.
14 Motion Fonjallaz/Decurtins: GUT, op. cit., (note 7), 22/3; Bericht 1914, op. cit., (note 7), 455/6; Botschaft 1974, op. cit., (note 7), 1135.
15 Dazu GuT, op. cit., (note 7), 22-31; KREIS, op. cit., (note 1), 337-345.
