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La réforme des Nations Unies : à propos des réponses aux menaces à la paix et à la sécurité internationales
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. La réforme des Nations Unies : à propos des
réponses aux menaces à la paix et à la sécurité internationales. International Law FORUM du droit international , 2005, vol. 7, no. 2, p. 84-91
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La réforme des Nations Unies : à propos des réponses aux menaces à la paix et à la sécurité internationales
LAURENCE BOISSON DE CHAZOURNES*
1. De nombreuses menaces à la paix et à la sécurité internationales
Le Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau, 1 rendu public le 2 décembre 2004, sera-t-il la tête de pont d'une réforme de !'Organisation des Nations Unies? Ce groupe d'experts avait reçu le mandat en septembre 20032 d'appréhender l'ensemble des menaces à la paix, d'évaluer les défis à venir tout en proposant des réformes.
Le prisme était celui d'un concept de sécurité collective entendu de manière large et qui prenne en compte de manière efficace et équitable les problèmes rencontrés par l'ensemble des Etats de la communauté internationale. Les experts ont répondu à l'appel du Secrétaire général en considérant que les menaces économiques et sociales, notamment les problèmes de santé et de dégradation de l'environnement, les conflits inrerétatiques et internes, les violations graves et massives des droits de l'homme et du droit international humanitaire, les armes de destruction massive, le terrorisme ou encore la criminalité organisée transnationale sont tous objet de préoccupation pour la sécurité collective.
Les appels sont pressants en faveur d'une augmentation substantielle de l'aide au développement pour répondre aux maux de la pauvreté, et notamment à la pandémie du sida. Les menaces liées à la prolifération des armes nucléaires, radio- logiques, chimiques ou bactériologiques, au terrorisme dans ses formes diverses, à la criminalité financière ou encore aux violations massives des droits de l'homme exigent des actions tant normatives qu'opérationnelles.
• Professeur à la Faculté de droit de l'Université de Genève et Directrice du Département de droit incernacional public et organisation internationale.
1 Voir les propos du Secrétaire général des Nations Unies, préface au Rapport du Groupe de personnalitù de haut niveau sur lis menaces, ks défis et le changement« Un monde plus sûr : une responsabilité partagée », Nations Unies, 2004, p. 2. Le Rapport est également sur le sire Incernet <htcp://www.un.org/ french/ secureworld/ index.hcmb.
2 La création de ce Groupe a été annoncée par le Secrétaire général dans l'allocution qu'il a prononcée à l'ouverrure de la cinquante-huitième session de l'Assemblée générale, le 23 septembre 2003. Ce Groupe« était chargé d'examiner les principales menaces et les défis auxquels est confrontée la cornrnw1auré incernacionale dans le domaine plus large de la paix et de la sécurité, y compris les questions économiques ec sociales qui sont liées à la paix et à. la sécurité. Le Groupe devait aussi faire des recommandations sur les éléments d'une réponse collective ».
International Law FORUM du droit international?: 84-91, 2005.
©2005 Koninklijke Brill N. V., Leiden, The Netherlands.
Des développemencs substantiels prônent des efforts marqués en matière de non- prolifération nucléaire et de désarmement. La menace du terrorisme est également objet de grande attention, le Rapport précisant d'entrée de jeu que le terrorisme va à l'encontre des valeurs qui sont la raison même de la Charte des Nations Unies. Les moyens de lutte proposés embrassent de multiples actions, en recoupant notamment ceux préconisés pour prévenir d'autres menaces, relie la pauvreté, la lutte contre la criminalité organisée ou encore la défaillance de certains Etats.
La litanie des traumatismes humanitaires et des échecs répétés des Nations Unies au cours des dernières années se fait entendre dans tout le Rapport, qu'il s'agisse des exactions commises en Somalie, au Rwanda, dans les pays de l'ex-Yougoslavie ou même de la situation au Soudan dans la région du Darfour. Pour conjurer le mauvais sort de l'inaction, le Rapport en appelle à la responsabilité collective des Etats pour faire cesser les situations de génocide, celles de violations à large échelle du droit international humanitaire ou encore les politiques de nerroyage ethnique. Le recours à la force armée dans le cadre du Chapitre VII est envisagé dans ce contexte.
On le constate, le concept de sécurité collective fait l'objet d'une interprétation très large afin d'appréhender l'ensemble des menaces à la paix et à la sécurité inter- nationales. Même si ces menaces sont présentées comme celles de la communauté internationale en son entier, le souci de marquer un équilibre entre les arrentes de cous les groupes d'Etats, quelle que soit leur situation économique, sociale ou politique est uès présent. Les débats qui ont eu lieu à l'Assemblée générale en janvier 2005 montrent combien ce souci était légitime. Linventaire dressé des menaces sera objet de marchandages politiques dans les évencuelles réformes qui pourraient voir le jour.
Hormis les priorités à établir ou non en macière de maintien de la paix et de la sécurité internarionales, le risque de" sécuriser» l'action des Nations Unies dans ses multiples domaines de compétence doit êcre noté. La marque de la « sécurisation » comporte en effet le risque d'actions prises dans l'urgence et à titre exceptionnel, sans faire place aux actions à mener et à consolider dans le long terme.
2. Une vision trop étroite de la gouvernance internationale
Le groupe d'experts a tenté d'inclure les préoccupations de l'ensemble de la com- munauté internationale dans son inventaire des menaces à la paix et à la sécurité internationales. Toutefois, lorsqu'il s'est agi de répondre en termes insticurionnels et opérationnels à ces défis, il s'est cantonné à une vision relativement étroite de la gouvernance internationale, privilégiant !'Organisation des Nations Unies, sans faire cas des nombreuses autres organisations. Qui plus est, comme on le verra, dans ses recommandations relatives à l'organisation onusienne, le regard s'est surtout porté sur le Conseil de sécurité.
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Des appels sont faits pour permettre aux organes principaux des Nations Unies - qu'il s'agisse de l'Assemblée générale, du Conseil de sécurité, du Conseil écono- mique et social ou du Secrétariat - de jouer leur rôle dans le domaine de la sécurité collective. Tirant les leçons de l'évolution des relations internationales, le groupe d'experts condamne à la disparition le Conseil de tutelle.3 La Cour internationale de Justice n'est, quant à elle, pas évoquée. Pourtant l'organe principal judiciaire des Nations Unies a montré, au travers de ses compétences contentieuses et consulcacives, qu'il avait un rôle à jouer en matière de sécurité collective.
l'.Assemblée générale doit jouer son rôle d'organe délibérant, notamment afin de permettre le développement de la règle de droit par la négociation de conventions internationales et l'adoption de résolutions de portée normative. Dans le cadre d'une acception large de la notion de menace à la paix faisane place aux considérations économiques et sociales, le Conseil économique et social est appelé à collaborer.
Toutefois ces deux organes sont mis au défi de réformer leurs méthodes de travail.
Quant au Secrétariat, les recommandations du Groupe de personnalités de haut niveau lui demandent d'être plus« opérationnel», tant en réformant sa structure interne qu'au travers du recrutement des agencs.4
C'est à propos du Conseil de sécurité que les discussions ont été les plus fournies.
Les experts n'ont pas résisté à la vision d'un directoire mondial qui disposerait de compétences élargies pour faire régner une paix internationale aux contours si évanescents. Le Rapport déclare sans ambages que le Conseil de sécurité est l'organe des Nations Unies le mieux à même de réagir rapidement aux nouvelles menaces5 ;
d'où la nécessité d'améliorer son efficacité et sa crédibilité. 11 est curieux dans ce contexte d'observer que le moyen privilégié pour parvenir à ces objectifs est celui de l'élargissement de sa composition. Les pouvoirs et moyens d'action du Conseil som peu analysés, ni ne font l'objet de réflexions innovatrices.
Deux formules sont proposées pour étendre le nombre des membres de quinze à vingt-quatre. Pour répondre aux doléances de légitimité et de représentativité du Conseil, la recommandation consiste à modifier le processus décisionnel au sein de cec organe au travers de l'élargissement de sa composition, voire du caractère plus permanent de sa composition. La réforme du Conseil de sécurité, si importante qu'elle soit, n'inclut néanmoins pas un changement dans l'usage du droit de veto
3 Paragraphe 299 du Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau, op. cit.
4 Paragraphes 293 à 296 du Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau, op. cit.
l Comme il est affirmé au paragraphe 247 du Rapport,« f o]r l'expérience a aussi monrré que le Conseil de sécurité était l'organe de l'ONU le plus capable d'organiser l'action et d'inrervenir promptement en cas de menaces nouvelles ».
au sens de l'article 27, paragraphe 3, de la Charre des Nations Unies.6 Celui-ci, selon le Rapport, semble inébranlable.7
Le Rapport fait place à une interprétation large de la notion de sécurité collective mais comme il l'a été dit, les yeux sont avant tout tournés vers le Conseil de sécurité.
Les réformes institutionnelles proposées n'apparaissent de ce fait pas suffisances pour répondre aux enjeux de la sécurité collective tels qu'ils ont été identifiés par le groupe d'experts.
Il faut néanmoins faire mention de la création d'un mécanisme international en matière de prévention et de gestion des conflits. Cet organe, qui devra être établi par le Conseil de sécurité, est dénommé« Commission de consolidation de la paix»
et aura pour mission de prévenir toute dérive vers une situation de conflit ainsi que d'encadrer la reconstruction des sociétés en proie o,u au sortir d'un conffic La Commission devra à la fois statuer sur des questions politiques de portée générale et sur des problèmes liés à des situations impliquant un Etat en particulier. Il est proposé que sa composition fasse place à des représentants du Conseil de sécurité, du Conseil économique et social, des institutions financières internationales et d'organisations régionales corn pétentes, à des représentants des principaux bailleurs de fonds ainsi que du pays concerné. La volonté de raffermir la coopération interna- tionale dans les domaines couverts par le mandat de la Commission de consolidation de la paix est nette. Pour ce faire, les aspects politiques, économiques et militaires sont liés, montrant par là, notamment, que le développement et la reconstruction économique et sociale sont partie intégrante des efforts de prévencion des conflits mais aussi de gestion et de reconstruction dans les périodes pose-conflictuelles.
Ce constat a d'ailleurs conduit certains Etats à demander que la Commission de consolidation de la paix voie le jour par l'action conjoince du Conseil de sécurité et du Conseil économique et social. Ce serait un premier pas institutionnel en faveur d'une approche plus large et plus englobante de la sécurité collective.
Soulignant le fair notable de la montée en puissance des droits de l'homme depuis la création de l'ONU, le Groupe de personnalités de haut niveau envisage également le rôle de la Commission des droits de l'homme. La composition de cet organe, qui permet aux Etats auteurs de violations de droits de l'homme de s'y faire élire pour ensuite se protéger de coure condamnation ainsi que ses modes de fonctionnement
6 Et tel qu'intcrprété dans la pratique pour y inclure la question de l'abstention. Voir Cour internationale de Justice, avis consultatif sur les Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l'Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Comeil de sécurité, 21 juin 1971, paragraphe 22.
7 Paragraphe 256 du Rapport du Croupe de personnalités de haut niveau, op. cit.
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sont montrés du doigt. Il est proposé d'en faire un organe à composition w1iverseile ainsi que de renforcer le rôle du Haut-Commissariat aux droits de l'homme ou encore de créer un Conseil d'experts indépendants afin de guider les travaux de la Commission. Il est difficile de penser que ces propositions pourront, à elles seules, répondre aux critiques formulées de pan et d'autre sur le caractère sélectif des condamnations des violations des droits de l'homme ainsi que sur la politisation excessive qui prévaut en ce domaine. En outre, il aurait été souhaitable que des liens plus substantiels soient établis entre le respect des droits de l'homme er les menaces à la sécurité collective identifiés dans le Rapport, cela notamment eu égard à la lurte contre la pauvreté et aux actions contre le terrorisme.
3. Sécurité collective et développement: d'autres réformes à venir
Le Rapport met l'accent sur l'Organisation des Nations Unies en tant que relie et peu sur les autres institutions du système des Nations Unies. Lidée de la complé- mentarité entre organisaüons du système des Nations Unies, voire celle d'avantages comparatifs, ne trouve place qu'au travers de la Commission de consolidation de la paix à créer. Limpression qui se dégage est celle d'une tendance à lomnipotence de l'ONU, et notamment du Conseil de sécurité qui apparaît comme un point névralgique incontournable. Il y a là le risque non négligeable de porter atteinte à la crédibilité du rôle et de l'action du Conseil. Pourra+il répondre à coutes les attentes ?
Les exemples relatifs à la gestion des crises sanitaires sont particulièrement évo- cateurs à cet égard: le Conseil de sécurité doit-il vraiment exercer des compétences en ce domaine ? Il est en effet suggéré qu'il coopère avec l'OMS en cas de poussée suspecte ou épidémique d'une maladie infectieuse. 8
Le paragraphe 144 du Rapporc prévoit notamment que:" [é]tant donné la menace pour la sécurité internationale que représentent le déversement délibéré d'un agent biologique infectieux ou le déclenchemem narurel d'une épidémie, le Directeur général de !'OMS doit, par l'inrcrmédiaire du Secrétaire général, tenir le Conseil de sécurité informé de toute poussée suspecte ou épidémique de maladies contagieuses. En pareil cas, le Conseil de sécurité doit être prêt à soutenir l'action des enquêteurs de !'OMS ou à dépêcher des experts lui renda.nr compte direcremenc, et si le Règlement sanitaire international ne laisse pa.~ le champ suffisamment libre pour des enquêtes de !'OMS et ne permet pas une bonne coordination des mesures, le Conseil de sécurité devrait être prêt à prendre des mesures conrraignantes.
Au cas où un Écac ne serait pas en mesure de mettre en quarantaine comme il convient une importante population de porteurs potemiels, le Conseil de sécurité devrait être prêt à soutenir une opération internationale d'aide à l'établissement d'un cordon sanitaire. Le Conseil de sécurité devrait se concercer avec le Directeur général de !'OMS pour mettre en place les procédures de coopération nécessaires en cas de poussée suspecte ou épidémique d'une maladie infectieuse».
S'il fait mention de l'OMS, le Rapport est pour ainsi dire muet sur d'autres organisations. Ainsi en est-il du BIT, de l'OMC, ou encore des organisations économiques régionales. Leur rôle dans la gouvernance internationale n'est pourtant pas à dénier. Elles doivent apporter leur contribution à la prévention des menaces économiques et sociales. La responsabilité des institutions internationales en matière de gestion des ressources naturelles à la lumière des exigences de la protection de l'environnement et de la promotion du développement durable est pour sa part ignorée, bien que de part et d'autre, des voix se fassent entendre pour apporter une réponse à ces défis, notamment par le biais de la création d'une organisation disposant de pouvoirs contraignants.
La question qui se pose alors est de savoir si la réalisation des « Objectifs du Millénaire pour le développement>> (ci-après les Objectifs du Millénaire ou OMD) pourrait être une tête de pont complémentaire en m_atière de réforme des Nations Unies.9 Les Objectifs du Millénaire ont été conçus comme des instruments pour promouvoir l'accès des populations les plus pauvres à leurs droits les plus fonda- mentaux. En particulier, le but des OMD est celui de lutter contre la pauvreté, la famine, les maladies infectieuses, la marginalisation et en même temps de promouvoir l'éducation, la santé, l'égalité, et le développement durable dans les pays ciblés.
On est donc dans le contexte d'une réponse aux défis de la pauvreté lesquels, à la différence de l'approche du Groupe de personnalités de haut niveau, ne sont pas traités comme des menaces potentielles à la paix, mais comme des problèmes en soi pour lesquels on doit trouver remèdes et solutions.
Deux initiatives importantes ont été entreprises par les Nations Unies dans le but de réaliser les Objectifs du Millénaire dans les meilleurs délais et de la façon la plus efficace. La première a consisté en l'organisation d'une conférence internationale en matière de financement du développement, réunie à Monterrey (Mexique} en mars 2002. Toutefois, la déclaration finale, appelée« Consensus de Monterrey'" est restée très en deçà des besoins réels et les ressources mobilisées par la communauté internationale pour atteindre les OMD se sont révélées insuffisantes. Ainsi, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a estimé qu'au rythme actuel l'Afrique atteindrait les Objectifs du Millénaire seulement en l'année
En septembre 2000 les chefs d'Etat et de gouvernement réunis auprès de l'A~semblée générale des Nations Unies ont adopté la « Déclaration du millénaire ». A travers cette déclaration la communauté internationale s'est engagée à atteindre, d'ici 2015, une série d'objectifs en matière de réduction de la pauvreté ec des inégalités, dénommés« Objectifs du Millénaire pour le développement"·
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2147.10 Une seconde conférence est convoquée à New York en juin 2005 pour faire le point sur la mise en oeuvre des OMO. Les objectifs de ce sommet sonr de rattraper les échecs de la conférence de Monterrey et, au-delà de l'échéance de 2015, d'élaborer des instruments de redistribution de la richesse à l'échelle mondiale. En ourre, les Etats discuteront de la nécessité d'une augmentacion des financements publics et privés en faveur du développement. Les questions relatives à des systèmes bancaires et des régimes fiscaux efficaces et équitables ainsi que le problème de la dette des pays du Sud seront également abordées.11
Une autre initiative des Nations Unies consiste en la publication au début de l'an- née 2005 d'un rapport intitulé« Investir dans le développement: un plan pratique pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement ».12 Ce document est aussi dénommé « Rapport Sachs ,, du nom de son principal rédacteur, Jeffrey O. Sachs, Conseiller spécial du Secrétaire général sur les objectifs du Millénaire.13 Le Rapport Sachs propose les voies à suivre pour réaliser les OMO en s'appuyant sur l'idée que le monde possèderait les moyens financiers, les technologies, les instruments politiques ainsi que le courage pour réduire la pauvreté dans le monde de moitié d'ici 2015, pour ensuite l'éliminer complètement. Cc qu'il faut pour ce faire, selon le Rapport Sachs, c'est agir en suivant dix recommandations. Celles-ci portent sur la mobilisation des ressources nationales et le niveau de l'assistance internationale, ainsi que le renforcement de la gouvernance par la défense des droits de l'homme et la parricipation de la société civile. La responsabilité principale revient aux pays en développement. Ils doivent mettre en oeuvre les OMO de manière transparente et en étroite coopération avec les organisations non gouvernementales, le secteur privé national et les partenaires internationaux en fonction d'initiatives régionales tel le nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD).
Les pays donateurs, quant à eux, devraient augmenter leur aide publique au déve- loppement pour arriver au chiffre de 0,7 % du PNB d'ici à 2015. La réduction de la dette devrait être plus généreuse. Les pays riches devraient ouvrir leurs marchés aux exportations des pays en développement. Ils devraient également augmenter leur
10 PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 2003, disponible sur Internet à l'adresse <http://www.undp.org>.
11 Pour plus d'informations sur la Conférence sur le financement du développement, voir le site Internet des Nations Unies, <http://www.un.org>.
12 Le texre du Rapporr Sachs est disponible sur Internet à l'adresse <http://www.unmillen niumprojecc.org>
13 M. Sachs est aussi directeur du « Projer Objectifs du Millénaire des Nations Unies »,
organisme indépendanr créé à la suite d'une iniriativc du Secrétaire général des Nations Unies et chargé de !'élaboration de ce rapport.
aide à la recherche mondiale dans les domaines qui touchent plus particulièrement les pauvres comme la santé, l'agriculture et la gestion des ressources naturelles pour arriver à l'objectif de 7 milliards par an d'ici à 2015. Il leur est aussi suggéré d'identifier une douzaine de pays ayant besoin d'« un programme accéléré» afin de leur apporter un soutien massif à partir de 2005. Les pays développés et en déve- loppement devraient lancer conjointement en 2005 une série« d'actions rapides»
pour sauver des millions de vies, comme par exemple la distribution massive et gratuite de médicaments pour lurter contre le paludisme d'ici à la fin 2007. Dans le contexte des Nations Unies, il est demandé au Secrétaire général de renforcer la coordination des agences, fonds et programmes des Nations Unies compétents, et cela notamment au niveau des capitales où ces institutions ont leur siège. 14
Les défis sont nombreux. La question qui apparaît emfi.ligrane des propositions et recommandations formulées de part et d'autre est celle de la définition d'un nouveau langage qui permette une lecrure intégrée des questions de sécurité collective cc de développement. Les cent-une recommandations du Groupe de personnalités de haut niveau ec le dix recommandations du Rapport Sachs entretiennent des relations étroites qui demandent qu'au-delà d'une vision contemporaine de la sécurité collective et du développement, les discours et actions soient combinés pour enfin réaliser les objectifs de la Charte des Nations Unies tels qu'idencifiés à l'article 1 de la Charte,15 sans en oublier aucun.
14 Projet Objectifs du Millénaire des Nations Unies, Investir dans le développement: Plan pratique pour réaliser les objectifi du Millénaire pour le développement, disponible sur Internet
à l'adresse <http://unmp.forumone.com/>
Il Larticle 1 de la Charre des Nations Unies se lit comme suit:« Les buts des Nations Unies sont les suivants:
1. Maintenir la paix et la sécurité internationales et à cette fin : prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d'écarter les menaces à la paix, et réaliser, par des moyens pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit international,
l'ajustement ou le règlement de différends ou de simations, de caractère international,
susceptibles de mener à une rupture de la paix ;
2. Développer entre les nations des relations amicales fondées sur le respect du principe de!' égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d'eux-mêmes, et prendre cou ces autres mesures propres à consolider la paix du monde ;
3. Réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d'or- dre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant cc en encourageant le respect des droits de l'homme ec des li bercés fondamentales pour cous, sans distinctions de race, ce sexe, de langue ou de religion ;
4. Ecre un centre où s'harmonisent les efforts des nations vers ces fins communes».
