Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été délibéré par la chambre le 22 avril 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SES RÉPONSES
COMMUNAUTE DE COMMUNES DE LA CÔTE D’ÉMERAUDE
(Ille-et-Vilaine)
Exercices 2015 et suivants
TABLE DES MATIERES
SYNTHÈSE ... 3
RECOMMANDATIONS ... 5
INTRODUCTION ... 6
1 LE TERRITOIRE COMMUNAUTAIRE ... 7
Un territoire intercommunal au périmètre instable ... 7
Une progression et un vieillissement de la population ... 7
Saint-Malo et Dinard, poumons économiques du territoire ... 8
2 LES COMPETENCES ET LA GOUVERNANCE ... 9
Les compétences ... 9
L’absence de projet de territoire ... 9
Une intégration communautaire limitée ... 10
Une définition de l’intérêt communautaire à finaliser ... 10
Des compétences qui doivent être optimisées et clarifiées ... 11
Les perspectives envisageables ... 15
Les relations entre la communauté et ses communes membres ... 17
Les relations financières ... 17
Une mutualisation des services très limitée... 19
La gouvernance de la communauté ... 20
Le conseil communautaire ... 20
L’exécutif de la communauté ... 20
Les indemnités des élus ... 21
3 LA SITUATION FINANCIERE ... 22
La fiabilité des comptes et la gestion budgétaire ... 22
La fiabilité des comptes ... 22
La gestion budgétaire ... 22
Le fonctionnement des régies de recettes ... 23
L’information du public ... 24
La situation financière ... 24
L’évolution des produits et des charges de gestion ... 24
La capacité d’autofinancement ... 25
Les investissements ... 26
L’endettement ... 27
La trésorerie ... 28
Le budget annexe « collecte et valorisation des déchets » ... 28
L’impact de la crise Covid 19 ... 32
Les conséquences d’un départ éventuel de la commune de Beaussais-sur-Mer ... 33
4 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ... 35
Effectifs et structure du personnel ... 35
Les effectifs ... 35
Des effectifs budgétaires décorrélés des effectifs réels ... 35
L’évolution de la masse salariale ... 36
La gestion du temps de travail et l’absentéisme ... 36
Le temps de travail ... 36
Une attribution irrégulière des jours de fractionnement ... 37
Le compte épargne temps ... 37
Les autorisations spéciales d’absence ... 37
L’absentéisme ... 37
Le recrutement ... 38
Le recrutement des agents non titulaires ... 38
L’emploi de travailleurs handicapés ... 39
Le régime indemnitaire et la nouvelle bonification indiciaire ... 40
L’indemnité horaire pour travaux supplémentaires ... 40
Le RIFSEEP ... 41
La nouvelle bonification indiciaire ... 42
Le plan de formation ... 43
L’action sociale ... 43
L’impact de la crise Covid 19 ... 44
L’organisation du télétravail... 44
Le versement d’une prime Covid 19 ... 44
5 LA COMMANDE PUBLIQUE ... 46
Le champ de contrôle ... 46
L’organisation et les procédures ... 46
L’organisation... 46
La mise en œuvre des procédures ... 47
La prévention des conflits d’intérêt ... 49
ANNEXES ... 50
SYNTHÈSE
La communauté de communes de la Côte d’Émeraude, créée en 1996, compte 30 813 habitants en 2020 et regroupe neuf communes. L’établissement se positionne sur deux départements avec six communes en Ille-et-Vilaine et trois dans les Côtes-d’Armor. Il se situe entre Saint-Malo agglomération et Dinan agglomération.
Une intégration communautaire limitée et une absence de projet de territoire
La communauté a vu le nombre de ses compétences progresser depuis 2018, mais elle reste un établissement public de coopération intercommunale peu intégré par rapport aux autres communautés de communes bretonnes. L’absence de projet de territoire sur la période 2015-2020 n’a pas permis de définir un projet politique commun adossé à un programme d’action opérationnel et à un plan de financement pertinent. Ce choix politique, assumé depuis de longues années, fait que la communauté s’apparente plus à un syndicat intercommunal à vocation multiple, du point de vue des compétences exercées, qu’à une association de communes visant à mettre en œuvre un projet commun. L’objectif des nouveaux élus communautaires est de faire adopter un projet de territoire en 2021.
Des compétences qui méritent d’être optimisées et clarifiées
Un certain nombre de compétences méritent d’être optimisées et clarifiées : fin du partage irrégulier de la compétence traitement des déchets entre la communauté et le syndicat mixte de traitement des déchets des Pays de Rance et de la Baie, définition de l’intérêt communautaire pour la compétence « aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire », optimisation et clarification des modalités de gestion des compétences tourisme, petite enfance et gestion des aires de carénage.
La communauté, via le projet de territoire qu’elle élabore actuellement et souhaite valider en 2021, devra se prononcer rapidement sur la pertinence ou non d’assumer réellement de nouvelles compétences : mobilité, plan local d’urbanisme intercommunal, eau et assainissement, équipements structurants intercommunaux.
Les relations financières avec les communes membres doivent être renforcées et clarifiées en élaborant un pacte financier et fiscal, en renforçant le contrôle des fonds de concours et en élargissant les mutualisations de services qui sont actuellement très limitées.
Une situation financière maitrisée
Sur la période 2015-2020, la situation financière de la communauté est bonne, ce qui lui a permis de disposer d’une épargne durable et d’un endettement réduit et maîtrisé. Les dépenses sont globalement tenues et les ressources liées à son autofinancement et à ses emprunts lui ont permis de mener à bien son programme d’investissements (12,6 M€ depuis 2015). Il appartiendra à la communauté de valider une programmation pluriannuelle des investissements (2021-2026) en tenant compte à la fois des objectifs fixés par le futur projet de territoire, de la reconduction ou non du dispositif des fonds de concours, de l’évolution incertaine des produits de la fiscalité liée à la réforme de la taxe d’habitation mais aussi des conséquences financières de la crise Covid 19 et du départ éventuel de la commune de Beaussais-sur-Mer en 2022.
Le niveau élevé et constant de l’autofinancement dégagé chaque année (hors situation particulière de l’exercice 2020 touché par la crise Covid 19) impose que la communauté s’interroge sur l’adéquation entre un périmètre de compétences limité qui n’exige pas une politique d’investissement ambitieuse et les besoins réels de financement. En l’absence de prise de nouvelles compétences permettant de renforcer l’intégration communautaire et de dépenses d’investissement induites par le futur projet de térritoire, le maintien du niveau actuel d’autofinancement n’apparait pas justifié et appelle une réflexion sur la baisse de la pression fiscale sur le territoire.
Des mesures à prendre et à renforcer en matière de gestion des ressources humaines La durée annuelle du temps de travail effectif des agents intercommunaux, qui atteint 1 593 heures par an, est inférieure à la durée réglementaire fixée à 1 607 heures par an. Cette différence irrégulière, fondée sur l’attribution de deux jours de congés supplémentaires, entraine un surcoût évalué à 24 113 € pour l’année 2019. Enfin, les modalités de recrutement des personnels non titulaires, de fixation et d’attribution de certaines primes devront être précisées afin de se conformer à la réglementation en vigueur.
- - -
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 Adopter un projet de territoire dont les objectifs devront être déclinés dans un plan d’action opérationnel et une programmation financière ... 9 Recommandation n° 2 Régulariser, en lien avec le syndicat mixte de traitement des déchets des Pays de Rance et de la Baie, les modalités d’exercice de la compétence « traitement des déchets ».
... 11 Recommandation n° 3 Établir une programmation pluriannuelle des investissements ... 27 Recommandation n° 4 Appliquer la durée annuelle du temps de travail de 1 607 heures .. 36 Recommandation n° 5 Préciser, par délibération, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires ainsi que les conditions et les modalités d’attribution de cette indemnité aux personnels titulaires et non titulaires ... 40
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Bretagne a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de la communauté de communes de la Côte d’Émeraude à compter de l’exercice 2015. Ce contrôle a été ouvert par lettre du 26 mai 2020 auprès de M. Alain Launay, président de l’établissement à cette date. Mme Martine Craveia-Schütz, ordonnateur jusqu’au 19 avril 2017 et M. Pascal Guichard, président élu le 16 juillet 2020 ont été informés de l’ouverture de ce contrôle par lettres du 26 mai 2020 et du 20 juillet 2020.
L’entretien de début de contrôle s’est déroulé le 4 juin 2020 avec M. Launay, président de la communauté, M. Denby-Wilkes, vice-président chargé des finances et des ressources humaines, M. Gervasoni, directeur général des services et M. Le Mons, responsable finances et ressources humaines. L’entretien de fin de contrôle, prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, s’est déroulé le 8 décembre 2020 avec M. Guichard, président de l’établissement et M. Gervasoni, directeur général des services. Un entretien similaire s’est déroulé le même jour avec M. Launay et Mme Craveia-Schütz, anciens présidents.
La chambre, lors de sa séance du 12 janvier 2021, a arrêté ses observations provisoires. Le rapport d’observations provisoire a été reçu par l’ordonnateur le 4 février 2021 et des extraits ont été transmis aux deux anciens ordonnateurs ainsi qu’aux préfets des Côtes-d’Armor, d’Ille-et- Vilaine, aux maires de Saint-Briac et de Beaussais-sur-Mer, aux présidents de Dinan agglomération et du syndicat mixte de traitement des déchets des Pays de Rance et de la Baie à la même date.
La réponse du président de la communauté de communes est parvenue à la chambre le 11 mars 2021. Mme Craveia-Schütz, ancien ordonnateur a transmis ses observations le 13 mars 2021, M. Caro et M. Denby-Wilkes, respectivement maire de la Beaussais-sur-Mer et de Saint- Briac ont transmis leurs observations le 2 et le 7 avril 2021. M. Launay, ancien ordonnateur, les préfets des Côtes-d’Armor, d’Ille-et-Vilaine, les présidents de Dinan agglomération et du syndicat mixte de traitement des déchets des Pays de Rance et de la Baie n’ont pas communiqué à la chambre de réponses.
Après avoir examiné l’ensemble des réponses reçues, la chambre, lors de sa séance du 22 avril 2021, a arrêté ses observations définitives.
1 LE TERRITOIRE COMMUNAUTAIRE
Un territoire intercommunal au périmètre instable
La communauté de communes de la Côte d’Émeraude s’étend sur un territoire de 115 km2 et regroupe neuf communes1. Elle compte 30 813 habitants en 20202 et se positionne sur deux départements, avec six communes en Ille-et-Vilaine et trois dans les Côtes-d’Armor. Son siège est situé sur le territoire de la commune de Pleurtuit. Elle est née en 1996 et a connu depuis cette date des évolutions significatives de son périmètre avec l’arrivée en 2013 de la commune de Dinard (10 148 hab)3, puis en 2017 de la commune de Tremeureuc (744 hab)4. Enfin, le 29 septembre 2020, la commune de Beaussais-sur-Mer (3 556 hab) a demandé, par délibération, son retrait de l’intercommunalité pour rejoindre Dinan agglomération.
Une progression et un vieillissement de la population
Alors que depuis 1999, la population d’Ille-et-Vilaine a connu une progression de 22 % (Bretagne + 14 %), le territoire de la communauté se caractérise par une augmentation moins importante qui se rapproche de celle constatée au niveau régional (+ 13%). Sa population est ainsi passée de 27 182 habitants en 1999 à 30 813 habitants en 2020.
Évolution de la population de la CC Côte d’Émeraude
Source : Insee.
1 Dinard, Pleurtuit, La Beaussais-sur-Mer, Lancieux, Le Minihic-sur-Rance, La Richardais, Saint-Briac-sur-Mer, Saint-Lunaire, Tréméreuc.
2 Source : Insee – chiffres 2017 paru le 09-12-2020.
3 Conséquences de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités térritoriales.
4 Conséquences de la loi dite Notré du 7 août 2015.
27 182
28 800
29 811
30 813
1999 2007 2012 2017
Depuis 2007, la part de la population de plus de 60 ans a fortement progressé, passant de 33,5 % des habitants à 41,5 % en 2017 (+ 32 % en 10 ans). Le territoire se démarque nettement de la situation constatée à Saint-Malo agglomération (33,9 % des habitants ont plus de 60 ans) et de la moyenne départementale (19,8 % pour la métropole rennaise et 22,9 % pour l’Ille-et Vilaine).
En parallèle, les moins de 30 ans ne représentent que 25,6 % de la population en 2017 (30,1 % pour Saint-Malo agglomération, 42,9 % pour Rennes Métropole et 38,5 % en Ille-et Vilaine) alors qu’en 2007 leur part atteignait 29,4% (- 7% en 10 ans).
Saint-Malo et Dinard, poumons économiques du territoire
Les emplois présents sur le territoire intercommunal se répartissent entre la commune de Dinard (4 959 emplois), Pleurtuit (1 976 emplois) et les autres communes (2 903 emplois). Comme les deux rives de la Rance connaissent des échanges importants, l’aire urbaine de Saint-Malo reste le véritable poumon économique de la zone avec ses 82 989 habitants et ses 35 255 emplois. 48 % des emplois du territoire intercommunal concernent les activités liées au tourisme, au commerce, à l’hôtellerie et aux services.
2 LES COMPETENCES ET LA GOUVERNANCE
Les compétences
La communauté exerce 24 compétences aux poids budgétaires très inégaux dont cinq compétences obligatoires (aménagement de l’espace, développement économique, Gemapi, collecte et traitement des déchets, aire d’accueil des gens du voyage), huit compétences optionnelles (environnement, paysage et cadre de vie, voirie d’intérêt communautaire, action sociale d’intérêt communautaire, politique du logement, politique de la ville, maison de service public) et onze compétences facultatives (prestations de services aux communes, assainissement non collectif, mise en réseau des médiathèques et bibliothèques, aménagement numérique, nouvelles technologies de l’information et de la communication, gestion du chenil, tourisme, SDIS, petite enfance et aires de carénage). La communauté adhère à quatre établissements publics et participe au capital d’une société publique locale5.
L’absence de projet de territoire
Une communauté de communes a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement (L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales - CGCT). Le projet communautaire de territoire est un outil stratégique pour un établissement public de coopération intercommunale. Il a pour vocation de réaliser un diagnostic du territoire communautaire, d’en déterminer les enjeux, de construire une stratégie et de décliner un plan d’action.
Depuis sa création en 1996, l’établissement ne s’est jamais doté d’un tel document. Des projets de territoire avaient été initiés en 2006 et en 2014 sans aboutir. Lors du précédent renouvellement du conseil communautaire en 2014 et malgré l’élection de deux présidents sur la période 2014-2020, la communauté n’a pu élaborer et valider un tel document d’orientation qui aurait ainsi forgé la vision stratégique et la feuille de route de l’établissement pour la période 2014- 2020. Les nouveaux élus ont engagé en septembre 2020 une réflexion interne afin de doter la communauté d’un projet de territoire avant la fin du 1er semestre 2021. L’établissement a indiqué qu’il se donnerait les délais nécessaires pour établir un projet qui soit validé le plus largement possible par le conseil communautaire et par tous les conseils municipaux.
La chambre recommande qu’un projet de territoire soit approuvé avant la fin de l’année 2021 afin que la mandature dispose d’un schéma stratégique avec un plan d’action opérationnel. Il conviendra d’y inclure un volet financier explicitant, tant pour son fonctionnement que pour ses investissements, les modalités de financement des objectifs fixés par le projet. Les conséquences d’un éventuel départ de la commune de Beaussais-sur-Mer en 2022 devront y être envisagées.
Recommandation n° 1 Adopter un projet de territoire dont les objectifs devront être déclinés dans un plan d’action opérationnel et une programmation financière
5 Le syndicat mixte du Sage Rance Fremur, le syndicat mixte « e-Megalis Bretagne », le syndicat mixte de traitement des déchets des Pays de la Rance et de la Baie, le PETR du Pays de Saint Malo et la société publique locale Destination Saint-Malo Baie du Mont Saint-Michel.
Une intégration communautaire limitée
Parmi les 24 compétences exercées, huit représentent une surface financière significative : la collecte et le traitement des déchets (4,26 M€ en 2019), l’aménagement numérique (1,6 M€), la petite enfance (1,1 M€), le développement économique (0,95 M€), le tourisme (0,73 M€), les charges liées au SDIS (0,70 M€), l’instruction des actes d’urbanisme (185 000 €6/ an) et l’assainissement non collectif (90 000 €). Trois de ces huit compétences sont déléguées à des opérateurs extérieurs (aménagement numérique : syndicat E-Mégalis ; tourisme : office du tourisme intercommunal ; le SDIS) réduisant ainsi l’action directe de la collectivité.
La communauté de communes dispose d’un coefficient d’intégration fiscale (CIF)7 de 24 %8 en 2020 (20 % en 2016). Celui-ci est très en deçà de la moyenne nationale des communautés de communes qui se situe à 38 % (36 % pour les communautés de communes bretonnes et 40 % au niveau des 13 communautés d’Ille-et-Vilaine). L’établissement dispose du CIF le plus faible des 13 communautés d’Ille-et-Vilaine et se situe au 40e rang sur 41 au niveau de la Bretagne.
Même si, à partir de 2018, la communauté a pris de nouvelles compétences (politique de la ville, financement du SDIS, petite enfance et gestion des aires de carénage), elle reste peu intégrée par rapport aux autres communautés de communes. Elle n’a pas pris les compétences eau, assainissement9, plan local d’urbanisme intercommunal, culture et sport.
Cette situation traduit le choix politique d’une prise en charge de compétences a minima par la communauté, afin comme l’a indiqué le président de l’établissement de préserver « au maximum les compétences communales ». La collectivité n’est que la gestionnaire de quelques compétences portant sur des axes de développement limités et qui ne s’inscrivent dans aucune démarche prospective en l’absence de projet de territoire.
La chambre constate que la communauté s’apparente plus à syndicat intercommunal à vocation multiple, du point de vue des compétences exercées, qu’à une association de communes regroupées au sein d’un espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement.
Une définition de l’intérêt communautaire à finaliser
Conformément aux dispositions de l’article L. 5214-16 du CGCT, l’établissement a retenu huit compétences d’intérêt communautaire10. Si l’intérêt communautaire de la majorité de ces compétences a été correctement défini, il semble nécessaire de finaliser ce travail pour la compétence « aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire » dont l’intérêt communautaire n’a pas donné lieu à une définition précise.
6 Charges de personnel moyennes estimées par la chambre.
7 Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) permet de mesurer l’intégration d’un EPCI. C’est un indicateur de la part des compétences exercées au niveau du groupement : plus les communes auront transféré de pouvoir fiscal au groupement, plus on supposera qu’elles lui auront également transféré des compétences.
8 Source : Ministère de l’intérieur – Direction général des collectivités locales – critères de répartition des dotations.
9 Loi dite Notré du 7 août 2015 : transfert obligatoire de ces compétences à la communauté à compter du 1er janvier 2026.
10 Aménagement de l’espace, politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire, environnement, paysage et cadre de vie, voirie, action sociale, assainissement non collectif et tourisme.
Des compétences qui doivent être optimisées et clarifiées
Le partage irrégulier de la compétence « traitement des déchets »
La communauté est compétente pour la collecte et le traitement des déchets (29 519 tonnes en 2019). Elle assure la compétence « collecte » et a délégué au syndicat mixte de traitement des déchets des Pays de Rance et de la Baie (SMPRB) la compétence « traitement des déchets ». Il résulte des dispositions de l’article L. 2224-13 du CGCT que dès lors qu’une collectivité a transféré sa compétence en matière de traitement des déchets, elle ne peut plus exercer directement les attributions dont l’exercice est ainsi immédiatement dévolu à la personne publique bénéficiaire de ce transfert.
Il y a 10 ans, dans son rapport d’observations définitives de 2011 portant sur la gestion du SMPRB, la chambre avait déjà constaté que la compétence traitement des déchets n’était pas assurée de manière globale par le syndicat et avait indiqué que les différentes composantes de la compétence « traitement » ne pouvaient être exercées par des structures distinctes, notamment par ses collectivités membres dont fait partie la communauté. En l’espèce, si le syndicat mixte assure le traitement par incinération des déchets ménagers collectés par la communauté (12 972 tonnes en 2019 soit 44 % des déchets collectés), celle-ci transporte ces déchets jusqu’à l’unité d’incinération du syndicat situé à Taden et assure directement le traitement des autres déchets ne relevant pas de l’incinération, soit 16 547 tonnes en 2019, via des marchés passés avec 18 prestataires privés.
Ainsi, les opérations de traitement de déchets sont irrégulièrement scindées depuis de longues années entre le syndicat et la communauté. Cette dispersion des moyens ne constitue pas un facteur de rationalisation des coûts, voire d’économie d’échelle puisque chaque membre du syndicat mixte agit de manière autonome en dehors des opérations d’incinération.
Afin de régulariser cette situation, la communauté doit soit procéder à son retrait du SMPRB, soit assurer le transfert au syndicat des personnels, des matériels et des conventions assurant et organisant le traitement de l’ensemble des déchets collectés par la communauté.
Recommandation n° 2 Régulariser, en lien avec le syndicat mixte de traitement des déchets des Pays de Rance et de la Baie, les modalités d’exercice de la compétence « traitement des déchets ».
La compétence « tourisme »
En 2016, la communauté a pris la compétence pour intervenir en matière de tourisme11. Elle a instauré une taxe de séjour communautaire et créé un office de tourisme intercommunal, sous forme associative.
11 Création de zones d’activité touristique, promotion du tourisme dont la création d’offices de tourisme, réalisation et gestion d’équipements à vocation touristique présentant un intérêt communautaire.
La promotion du tourisme a été confiée à l’association « office de tourisme intercommunal Dinard Côte d’Émeraude Tourisme » en 2017. Une convention d’objectifs a été signée le 2 mars 2017 pour une durée de trois ans. Elle définit les missions et les actions de l’association.
La communauté s’est engagée à verser une subvention de fonctionnement pour le financement de ces actions sans fixer un montant précis mais en indiquant que « le versement de la subvention annuelle intervient de sorte à ne pas mettre l’office du tourisme intercommunal en situation de cessation de paiements ». Lorsque la subvention accordée par une collectivité dépasse 23 000 €, la convention avec une association doit définir l'objet, le montant, les conditions de versement et d’utilisation de la subvention. Il en ressort que la convention apparaît dès lors insuffisamment précise quant aux montants attribués annuellement qui s’apparentent à un droit de tirage. Depuis 2017, c’est une somme annuelle moyenne de 780 000 € qui est versée à l’association par la collectivité.
La convention d’objectifs est arrivée à échéance le 2 mars 2020. La communauté a passé une nouvelle convention d’objectifs le 17 décembre 2020. Les relations entre l’office et l’intercommunalité sont donc restées sans convention pendant 9 mois. Si les conséquences de la crise Covid 19 peuvent expliquer une partie de ce retard, la chambre ne peut que constater l’absence d’anticipation de la communauté pour renouveler cette convention. De plus, en méconnaissance des dispositions de l’article 9-1 et 10 de la loi 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administractions, cette nouvelle convention ne définit pas précisément le montant annuel ou pluriannuel de la subvention accordée à l’association. La chambre invite l’établissement à se conformer aux dispositions précitées.
Le contrôle de l’action de l’office du tourisme intercommunal - L’association se conforme aux obligations imposées par les articles 13 et 15 de la convention et transmet annuellement un budget prévisionnel, ses comptes annuels, un rapport du commissaire aux comptes ainsi que son rapport d’activité. La collectivité assure un contrôle effectif des sommes allouées à l’association.
Toutefois, l’association omet de transmettre comme le prévoit l’article 20 de la loi du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif12 un document précisant les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés de l’association ainsi que leurs avantages en nature. Ces informations sont importantes pour l’établissement afin de mieux apprécier les charges de personnel de l’association subventionnée. La chambre invite l’établissement à demander à l’association de lui transmettre annuellement ce document.
Le financement important de l’office du tourisme intercommunal - Sur les trois derniers exercices consolidés (2017 à 2019), la communauté a consacré 2,30 M€ au fonctionnement de cet office. Les recettes de la taxe de séjour ont permis de financer 83 % (1,9 M€) de cette charge, laissant au budget général la différence, soit 0,46 M€. Si l’on rajoute 2020, la charge s’élève à 3,12 M€, avec une participation du budget principal qui sera plus importante, compte tenu de la baisse des recettes de la taxe de séjour résultant de la crise Covid 19. Ce financement représentait plus de 13,5 % des charges de gestion de l’établissement en 2019.
12 Article 20 de la loi du 23 mai 2006 « les associations dont le budget annuel est supérieur à 150000 € et recevant une ou plusieurs subventions de l’État ou d’une collectivité (…) dont le montant est supérieur à 50000€ doivent publier chaque année dans le compte financier les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés ainsi que leurs avantages en nature. »
Financement de l’office de tourisme intercommunal
2017 2018 2019 2020
Dépense : subvention accordée à l’OTI (A) 620 000 € 902 000 € 785 000 € 820 000 € Recette : Taxe séjour intercommunale (B) 434 285 € 622 920 € 792 268 € 539 231 € Reste à charge budget principal : A - B 185 715 € 279 080 € - 7 268 € 280 769 €
Source : comptes de gestion et communauté.
Les relations avec la société publique locale « Destination Saint-Malo Baie du Mont Saint- Michel » - Après avoir organisé la gestion de sa compétence tourisme en lien avec l’office intercommunal du tourisme Dinard Côte d’Émeraude Tourisme, la communauté est devenue actionnaire, le 8 novembre 2018, de la société publique locale « Destination Saint-Malo Baie du Mont Saint- Michel » créée en 2017. Cette société a pour objet d’exercer « des missions de promotion du tourisme, d'ingénierie en aménagement et en développement touristique, ainsi que l'organisation de tout ou partie des évènements et des animations touristiques présents sur son périmètre d'action ». Elle remplit la mission d'office de tourisme pour le territoire des intercommunalités voisines. Une convention de prestation a été signée avec la société le 10 janvier 2019 pour qu’elle assure une « mission d’ingénierie en aménagement et en développement touristique »13 pour un coût annuel de 34 126 €.
Ainsi, la communauté dispose de deux outils pour assurer la gestion de sa compétence tourisme : un office de tourisme intercommunal (780 000 €/an en moyenne) et une SPL (34 126 €/an) qui intervient en matière de tourisme sur le nord Ille-et-Vilaine et qui assure des missions d’office de tourisme intercommunal pour Saint-Malo agglomération et la communauté de Bretagne Romantique. La communauté n’a pas souhaité que la société prenne en charge la gestion de l’office du tourisme intercommunal aux motifs que cette organisation ne permet pas
« une représentation forte des représentants des socio-professionnels » contrairement à l’organisation actuelle de l’office, qui permet de « rendre acteurs, et non spectateurs, les socio- professionnels, acteurs du tourisme », que la société intègre désormais « la gestion du palais du Grand Large de Saint-Malo avec des aléas budgétaires considérables » et que « les approches touristiques retenues respectivement par la rive droite et la rive gauche de la Rance sont à l’opposé l’une de l’autre ».
La chambre invite la communauté, dans le cadre d’une mutualisation de moyens et d’une optimisation de la promotion du tourisme sur l’ensemble du territoire, à mener une réflexion sur les modalités d’intervention de ces deux structures sur un même territoire, afin d’éviter que des stratégies divergentes puissent nuire à la promotion touristique, et à explorer la possibilité, à terme, que la société assure les missions d’office de tourisme intercommunal, comme c’est déjà le cas pour les territoires de Saint-Malo agglomération et de Bretagne Romantique.
La gestion des aires de carénage
En 2019, la communauté est devenue compétente pour créer et gérer les aires de carénage des communes de Saint-Briac-sur-Mer et du Minihic-sur-Rance.
13 Réalisation d’études, assistance aux EPCI, appui aux démarches qualité de développement et d’aménagement touristique, conduite d’animation touristique.
L’aire de carénage de Minihic-sur-Rance - Une aire de carénage privée a été créée à l’origine sur la commune du Minihic-sur-Rance à proximité d’un chantier naval. Cet équipement ne disposait pas d’une véritable plateforme permettant d’accueillir réglementairement les bateaux sur le terrain privé de la société. Afin qu’un tel équipement puisse exister sur les bords de la Rance et pour que l’activité du chantier naval puisse perdurer, la communauté, à la demande de la commune, a décidé de prendre cette compétence afin de réaliser cette aire de carénage.
S’agissant de l’utilisation de cet équipement public, la communauté devra veiller, si elle décide d’en concéder la gestion à une personne privée, à lancer une procédure de mise en concurrence et de délégation de service public. Si elle décide, en revanche, d’en assurer elle-même la gestion, il lui appartiendra de prévoir la signature de conventions d’usage très précises, limitées dans le temps et permettant l’utilisation potentielle de cette plateforme par une pluralité de personnes afin d’éviter une privatisation de cet équipement au profit d’une seule société. Afin d’éviter que la responsabilité de la communauté puisse un jour être mise en jeu et notamment échapper à d’éventuelles conséquences financières résultant d’une mauvaise utilisation de cet équipement (pollution volontaire ou accidentelle), la chambre invite la communauté à prévoir, dans les deux cas (délégation de service public ou convention d’usage) des règles précises fixant les modalités d’usage, en lien avec les services de l’État. Il lui appartiendra de s’assurer que les règles prévues soient effectivement appliquées et de prendre toutes les mesures nécessaires, si elle constate des dysfonctionnements en la matière. La communauté a précisé qu’elle conventionnera pour la mise à disposition d’un espace sur le domaine public, en prévoyant toutes les clauses garantissant que la personne privée assure le strict respect de la réglementation, notamment la qualité des rejets.
L’aire de carénage de Saint-Briac - En 2019, lors de la prise de compétence, cette aire n’existait pas. La commune avait un projet de création d’un tel équipement et avait passé en 2018 un marché pour sa construction pour un montant de 320 000 €. Suite à la prise de compétence, la communauté a financé et construit cette aire de carénage, puis par une délibération du 19 décembre 2019, le conseil communautaire a décidé de signer une convention avec la commune pour qu’elle assure, en régie, la gestion de cet équipement et a fixé les tarifs d’utilisation de cette aire. Or, il apparait que la commune de Saint-Briac, par une délibération du 25 novembre 2019, avait déjà fixé, irrégulièrement, les tarifs d’utilisation de l’aire de carénage alors qu’aucune convention de gestion n’avait été signée et que la communauté n’avait pas encore fixé les tarifs d’utilisation de cette aire. La convention de gestion de cette aire qui a été mise en fonction en mai 2020, n’a été signée que le 1er décembre 2020.
Ainsi, toutes les facturations opérées par la commune pour les prestations d’usage de cette aire de carénage réalisées depuis sept mois sont irrégulières. La communauté a laissé la commune assurer la gestion de cette aire de carénage alors qu’aucune convention ne l’y autorisait. La chambre invite la communauté à assurer un suivi rigoureux des modalités de gestion de ces deux aires de carénage.
La compétence petite enfance
Par une délibération du 21 septembre 2017, la communauté a décidé de prendre en charge la compétence « petite enfance ». Celle-ci est assurée selon deux modalités : en régie, dans trois structures de multi-accueil14 et via une association. Les relations avec cette association sont organisées par une convention signée le 17 avril 2018 pour une durée d’une année, renouvelable par tacite reconduction. C’est une somme de 54 000 € qui a été versée par la communauté à l’association en 2020. Comme il a été indiqué précédemment, lorsque la subvention accordée par une collectivité dépasse 23 000 €, la convention doit définir l'objet, le montant, les conditions de versement et d’utilisation de la subvention15. Il en ressort que la convention de 2018 apparaît insuffisamment précise. La chambre invite la collectivité à préciser dans la convention, l’objet, les actions subventionnées, le montant annuel ou pluriannuel et à prévoir une durée limitée (trois ans).
Des compétences au périmètre et à l’exercice très limités
La communauté est compétente en matière de politique de la ville16. Dans les faits, à part assurer l’animation du conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance, dont l’action est déjà prévue dans la compétence action sociale d’intérêt communautaire, cette compétence n’est pas exercée dès lors qu’il n’y avait pas matière, selon la communauté, à établir un contrat de ville. De même, l’établissement dispose d’une compétence visant à mettre en réseau des médiathèques et des bibliothèques. Hormis un accompagnement informatique17 des médiathèques et des bibliothèques présentes sur le territoire intercommunal, aucune action significative n’a été mise en œuvre en la matière. La chambre constate que la communauté exerce a minima certaines de ses compétences, dénotant une absence de volonté politique de faire de l’établissement, en ces domaines, un véritable outil d’optimisation et d’amélioration de certains services publics de proximité.
Les perspectives envisageables
La communauté sera amenée à se prononcer en 2021 sur la prise de nouvelles compétences lui permettant de renforcer l’intégration communautaire et ainsi de développer, renforcer et optimiser la gestion de certains services publics locaux.
14 Dinard, Pleurtuit, Beaussais-sur-Mer.
15 Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, articles 9-1 et 10.
16 Contrat de ville, dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ainsi des dispositifs locaux de prévention de la délinquance.
17 Mise en place d’un logiciel de gestion commun.
En matière de mobilité, la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, dite LOM18 permettait aux communautés de communes de prendre la compétence mobilités. Le conseil communautaire par délibération du 18 mars 2021 a décidé de prendre cette compétence. Ce choix est important pour la communauté, tant l’évolution et l’organisation du transport urbain sont un enjeu fort d’appui au développement économique et touristique de la zone. Les déplacements domicile-travail entre la communauté (centres ville et pôle d’échange multimodal (PEM), zone Dinard, Pleurtuit, La Richardais) et l’agglomération de Saint-Malo représentent en moyenne 2 300 navettes quotidiennes19. Un renforcement de l’offre de transport urbain pourrait permettre de fluidifier le trafic entre ces deux secteurs. Une seule ligne de transport par bus régional20 relie actuellement le territoire intercommunal à Saint-Malo. Au plan touristique, améliorer les dessertes et la fréquence des transports entre la gare TGV, les ports de Saint-Malo (passagers et plaisance), les centres ville et le PEM de la communauté permettrait de renforcer l’attractivité touristique du territoire.
En matière d’urbanisme, dans le cadre de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové, dite « loi Alur », les intercommunalités peuvent devenir compétentes pour élaborer et mettre en œuvre un plan local d’urbanisme intercommunal. En septembre 2017, la communauté avait demandé aux communes de se prononcer sur ce transfert de compétence à compter du 1er janvier 2018. La commune de Dinard, dans une délibération du 28 septembre 2020, s’est prononcée en faveur de ce transfert à compter du 1er janvier 2021. Une prise de compétence en ce domaine à moyen terme n’est donc pas exclue. La communauté a indiqué que les communes pourront délibérer en 2021 sur cette compétence.
En matière de gestion de l’eau et de l’assainissement, la loi du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » prévoit que les communautés de communes deviendront compétentes en la matière au plus tard au 1er janvier 2026. La communauté et ses communes membres doivent préparer ce transfert afin d’éviter qu’il ne leur soit imposé à compter de 2026, compte tenu de ses conséquences importantes au plan financier et en termes de gestion de services publics essentiels. La prise de compétence à l’échéance de 2022 ou 2023 est en débat au sein de la communauté. Il s’agit d’assurer la fin de gestion des concessions existantes qui arrivent, pour une majorité des contrats, à échéance en 202621 et envisager une gestion globale sur l’ensemble du territoire par voie de régie ou de concession.
En matière d’équipements structurants intercommunaux, un certain nombre d’équipements communaux disposent d’un réel intérêt communautaire : piscine, médiathèques, ports de plaisance, palais des Arts et du Festival, Cosec. Ils ont vocation, à terme, à intégrer les compétences de la communauté. Les conséquences financières pour l’établissement, notamment les frais de fonctionnement de certains équipements et le coût de travaux de mise aux normes ou des reconstructions, n’ont pas permis que cette réflexion aboutisse à ce jour. La communauté a précisé qu’une réflexion est engagée concernant la réalisation et la gestion d’une piscine intercommunale.
18 Précisée par l’ordonnance n°2020-391 du 1er avril 2020.
19 Insee, Saint-Malo : pôle d’emploi, résidentiel, touristique et portuaire-11 juillet 2019 / Navette : trajet domicile travail réalisé en voiture.
20 Breizhgo ligne n°16.
21 Exception de la commune de Dinard, l’échéance est plus tardive.
Les relations entre la communauté et ses communes membres
Les relations financières
L’absence de pacte financier et fiscal
Le pacte financier et fiscal est une charte basée sur un bilan financier et fiscal du territoire partagé par les communes membres et la communauté. Son objectif est de définir et de planifier le financement des objectifs définis par le projet de territoire en identifiant les leviers d’action mobilisables. Il s’agit d’un outil indispensable qui doit s’articuler avec le projet de territoire en lui donnant un socle financier. La communauté ne dispose pas de pacte financier et fiscal. Une réflexion sur l’élaboration d’un projet de territoire ayant été lancée en septembre 2020, la chambre invite l’établissement à se doter d’un tel outil qui devra réaliser un bilan partagé de la situation financière et fiscale de la communauté, identifier les ressources et les pistes d’économies, proposer les règles applicables entre la communauté et les communes membres, élaborer une stratégie financière incluant un volet prospectif et optimiser les ressources.
La dotation de solidarité communautaire
Cette dotation est encadrée par l'article 1609 nonies C du code général des impôts. Elle a été instituée par une délibération du 22 octobre 2002. Les règles de calcul ont été établies sur la base des critères de population pour 50 % et du potentiel fiscal pour 50 % conformément aux dispositions de l’article précité. L’enveloppe prévue pour cette dotation se monte à 363 000 €/an et bénéficie à 35 % à Dinard (129 733 €), 18 % à Pleurtuit (66 892 €), 11% à Beaussais-sur-Mer (38 749 €) et varie de 2% à 8% pour les autres communes (8 241 € à 30 476 €).
L’attribution de compensation
L'attribution de compensation (AC) a pour objectif d’assurer la neutralité budgétaire du passage à la taxe professionnelle unique et des transferts de compétences à la fois pour l’établissement et pour ses communes membres. Le montant de cette attribution est déterminé par la commission locale d'évaluation des charges à transférer (CLECT).
Depuis 2013, date de l’arrivée de la commune de Dinard, la CLECT s’est réunie à quatre reprises. En 2015, elle a statué sur la compétence déchets, en 2017 sur la compétence tourisme et la zone d’activités de Dinard, puis en 2018 par deux fois, pour statuer sur les prises de compétences du SDIS et de la petite enfance. Le montant global de l’attribution de compensation, qui atteint 6,57 M€ en 2019, s’est réduit de 15% (- 1,15 M€) entre 2015 et 2019 du fait essentiellement du transfert des compétences petite enfance et SDIS. Le conseil communautaire a toujours retenu les montants d’AC proposés par la CLECT à l’exception du transfert de la compétence « petite enfance » en 2018, laissant à la charge de la communauté une somme de 104 620 €/an.
Depuis le 1er janvier 2017, le président de la communauté est tenu de présenter tous les cinq ans un rapport sur l’évolution du montant des attributions de compensation au regard des dépenses liées à l’exercice des compétences transférées22. Ce rapport doit faire l’objet d’un débat au sein de l’établissement et d’une délibération spécifique. Il est ensuite obligatoirement transmis aux communes membres. À ce jour, si le conseil communautaire a été amené à se prononcer sur les évolutions de l’attribution de compensation suite aux prises de compétence, il n’a jamais délibéré sur l’évolution de l’attribution sur cinq ans. Suite au rappel de la chambre qu’un tel rapport devait être soumis au conseil communautaire au plus tard le 31 décembre 2021, la communauté a indiqué qu’il serait réalisé dans les délais.
Les fonds de concours
L’article L. 5214-16-V du CGCT prévoit la possibilité de verser des fonds de concours entre la communauté et les communes pour la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement.
Par une délibération du 16 décembre 2015, le conseil communautaire a approuvé le règlement des fonds de concours et a fixé l’enveloppe attribuée pour la durée du mandat (2015-2020) avec la répartition des droits de tirage par commune membre, pour un montant total de 1 622 907 €.
Une enveloppe financière qui a évolué entre 2015 et 2020 - L’enveloppe initiale proposée par la commission des finances au conseil communautaire avait été fixée à 1 M€ répartie selon deux critères : 50 % en fonction de la population et 50 % en fonction du montant de la dotation globale de fonctionnement. Le conseil communautaire a fait notablement évoluer le montant de cette enveloppe en y intégrant une somme de 622 907 € à destination de certaines communes pour prendre en compte les surplus financiers résultant des produits de Teom (taxe d’enlèvement des ordures ménagères) de l’exercice 201523. Le 9 novembre 2016, le conseil communautaire a majoré l’enveloppe des fonds de concours de 320 000 € afin de soutenir les communes contributrices du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) qui ont dû faire face à sa forte augmentation en 2016 (8 communes sur 9). L’enveloppe a été finalement été fixée à 1,96 M€ et a permis de subventionner 14 dossiers. Ce montant est significatif, si on le compare aux dépenses d’équipement réalisées par la communauté qui se montent sur la même période à 5,98 M€. Ces fonds de concours ont contribué à la réalisation d’équipements communaux (Bâtiments scolaires, équipements sportifs, mairie, palais des Arts et du Festival de Dinard et autres équipements et aménagements) – annexe n°5.
Des anomalies ont été constatées quant à l’application du règlement d’attribution des fonds de concours portant sur le non-respect du pourcentage maximum d’intervention de 50 % et sur l’absence de pièces justifiant le montant des travaux24. L’établissement peut toujours déroger aux règles qu’il se fixe, dès lors qu’une délibération modifie le règlement initial. Mais en l’absence de modification, l’attribution de fonds de concours ne respectant pas les règles que la communauté s’est fixée apparait irrégulière.
22 2° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts.
23 cf développement budget annexe collecte et traitement des déchets.
24 Annexe n°5.
Des fonds de concours ont été versés hors enveloppe et hors règlement - Trois opérations ont fait l’objet d’un soutien financier de la communauté pour la réalisation d’équipements communaux en dehors du dispositif des fonds de concours pour un montant total de 386 000 €25. À ces trois opérations s’ajoutent le financement de la construction de l’aire de carénage de Saint- Briac à hauteur de 320 000 € en 2019 et la signature tardive d’une convention de gestion de cet équipement avec la commune fin 2020. Cette opération, même si elle n’est pas irrégulière, pourrait s’apparenter à un fonds de concours déguisé au profit de la commune de Saint-Briac26. Si l’établissement peut toujours déroger aux règles qu’il se fixe, dès lors qu’une délibération entérine ce choix, l’attribution de fonds de concours en dehors du cadre que la communauté s’est fixé nuit à la lisibilité du dispositif général, organisé suite à un accord politique et pour une période donnée.
Le versement de fonds de concours avait été acté politiquement par la précédente mandature. La communauté ne s’est pas encore prononcée sur les modalités de reconduction ou non de ce dispositif. Les objectifs que se fixera le projet de territoire permettront, selon la collectivité, de définir la suite à donner à ce dispositif pour les prochains exercices. S’il devait être reconduit, la chambre invite l’établissement au respect des règles et des procédures imposées par le règlement validé par le conseil communautaire.
Une mutualisation des services très limitée
En 2014, lors du renouvellement du conseil communautaire, les dispositions de l’article L. 5211-39-1 du CGCT, alors en vigueur, prévoyaient l’obligation pour le président d’établir un rapport relatif aux mutualisations entre les services de l'établissement et ceux des communes membres. L’article 74 de la loi Notré du 7 août 2015 disposait que ce rapport devait être approuvé par le conseil communautaire au plus tard le 31 décembre 2015. Dans les faits, la communauté n’a jamais adopté de schéma de mutualisation des services, en méconnaissance des dispositions précitées. Ces dispositions ont été modifiées en 201927, faisant passer la réalisation d’un rapport relatif aux mutualisations et le schéma y afférent d’une obligation à une simple possibilité pour la communauté. Cette évolution n’a pas modifié la position de la communauté qui n’a pas souhaité se doter d’un tel schéma.
Il apparait que l’effort de mutualisation de la communauté a été plus marqué avec les EPCI voisins qu’avec ses propres communes membres.
- La mutualisation avec ses communes membres se limite à un service commun (article L. 5211-4-2 CGCT) chargé de l’instruction d’une partie des autorisations d’urbanisme.
Ce service, composé de 3,8 ETP, a instruit 1 011 actes d’urbanisme en 2019 pour le compte des communes. Le conseil communautaire a aussi décidé en 2019 d’organiser un dispositif de mise en commun de moyens en matière de ressources humaines (système de gestion des ressources humaines) pour cinq communes. Les communes conservent en parallèle des agents pour traiter les actes d’urbanisme restants.
25 Annexe n°5.
26 cf – compétence création et gestion d’aires de carénage.
27 Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique – article 80.
- Les mutualisations avec d’autres EPCI en matière de réalisation d’un système d’information géographique du Pays de Saint- Malo (service unifié de 5,2 ETP au profit de 5 EPCI) et d’énergie (1 ETP partagé avec la CC Bretagne Romantique).
La chambre constate que la gestion et l’organisation de ce type de mutualisation sont assurées au coup par coup, sans réelle vision stratégique. Il n’existe pas d’objectifs ou de calendrier visant à renforcer la mutualisation des services de la communauté et ceux des communes membres, a minima pour les services supports tels que l’informatique, l’achat et la commande publique, la gestion des ressources humaines et la police municipale. La chambre a invité la communauté à adopter un schéma de mutualisation des services, afin de disposer sur ce sujet d’un outil stratégique, en cohérence avec la réflexion qu’elle mène sur la mise en place d’un projet de territoire. La collectivité a indiqué qu’un schéma de mutualisation sera mis à l’étude après l’adoption de son projet de territoire.
La gouvernance de la communauté
Le conseil communautaire
Le conseil communautaire est composé de 40 conseillers conformément aux dispositions du VII de l’article L. 5211-6-1 du CGCT. Aucune commune ne dispose de la majorité au sein du conseil et chacune dispose d’un nombre de délégués proportionnel à sa population, sans surreprésentation des petites communes. L’éventuel départ de la commune de Beaussais-sur-Mer en 2022 renforcerait le positionnement de Dinard qui passerait de 36 % à 37% des délégués28.
L’exécutif de la communauté
L’exécutif de la communauté est composé du président, de neuf vice-présidents et du bureau communautaire. Par des délibérations du 28 mai 2014, 20 avril 2017 et 31 juillet 2020, le conseil a donné délégation à ses différents présidents ainsi qu’au bureau communautaire, conformément aux dispositions des articles L. 5211-10 et suivants du CGCT. Ainsi, le président peut intervenir dans 16 domaines de compétences et notamment : marchés publics dans la limite de 90 000 € HT, réalisation d’emprunts dans la limite de 1 M€, gestion de trésorerie dans la limite de 500 000 €, représentation de la collectivité en justice, passation de contrats de location. Le bureau quant à lui peut intervenir dans 10 domaines de compétences29.
28 Dinard, commune centre, est représentée par 33 % des délégués (représentant 33% de la population de la communauté). Les trois communes les plus peuplées (Dinard, Pleurtuit et Beaussais-sur-Mer) qui représentent 66 % de la population (20389 hab.) disposent de 66 % des sièges au conseil communautaire (26). Les six autres communes de moins de 2500 habitants regroupent 34 % de la population (10424 hab.) et disposent de 34 % des sièges (14 conseillers communautaires).
29 Demandes de subventions, conventions de groupement de commandes, cessions de biens immobiliers etc.
Les dispositions de l’article L. 5211-10 ainsi que les délibérations précitées imposent au président de rendre compte des décisions prises en vertu de cette délégation et celle donnée au bureau communautaire lors du conseil communautaire suivant. Dans les faits, les décisions du président et du bureau sont jointes à la note de synthèse transmise aux conseillers communautaires.
Toutefois, les procès-verbaux des séances du conseil ne formalisent pas le compte rendu du président à l’assemblée communautaire. La chambre demande à la communauté de faire apparaitre ce point à l’ordre du jour et d’inclure dans les procès-verbaux de ces séances ces comptes rendus en annexe des décisions prises par le président et le bureau communautaire.
La collectivité a précisé que ces comptes rendus seront désormais joints au procès-verbal de la séance.
Les indemnités des élus
La délibération du 31 juillet 2020 se conforme aux dispositions de l’article L. 5211-12 du CGCT et fixe les indemnités versées au président à 2 372,54 € brut/mois, pour la 1ère vice- présidente à 933,46 € brut/mois et pour les autres vice-présidents à 816,78 € brut/mois. Aucune indemnisation n’est prévue pour les conseillers. En 2019, les indemnités des élus ont représenté 134 702 € et ont progressé de 6,5 % entre 2015 et 2019.
3 LA SITUATION FINANCIERE
Outre son budget principal qui affichait 19,1 M€ de recettes de fonctionnement, la communauté compte six budgets annexes (collecte et traitement des déchets, opérations d’aménagement et locations, assainissement non collectif), qui représentaient 5,87 M€ de recettes de fonctionnement en 2019. Sauf indication contraire, les données utilisées et les tableaux sont extraits de la plateforme dématérialisée des juridictions financières ANAFI pour la période 2015- 2019. Les informations concernent le budget principal.
La fiabilité des comptes et la gestion budgétaire
La fiabilité des comptes
La procédure de rattachement des charges et des produits est effective pour les budgets de la communauté depuis l’exercice 2018. Elle mériterait d’être formalisée. Des discordances notables ont été constatées pour le budget annexe « traitement et collecte des déchets » entre le total des valeurs d'acquisition et celui de l'actif brut immobilisé du bilan comptable (2,89 M€). La chambre rappelle à l'ordonnateur que les inventaires doivent être ajustés annuellement avec l'état de l'actif du comptable et l'invite à effectuer un suivi détaillé pour ce budget annexe. Il apparait aussi nécessaire de généraliser l’usage de l’outil informatique permettant d’assurer la réalisation et le suivi de l’inventaire physique de l'ensemble des biens d'importance inscrits au bilan.
La gestion budgétaire
Les débats d’orientation budgétaire
Aux termes des articles L. 2312-1, L. 5211-36 et D. 2312-3 du CGCT, un débat a lieu au sein du conseil communautaire sur les orientations générales du budget de l’exercice et le président présente un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport comporte en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs et précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. À partir de 2018, le rapport soumis au conseil communautaire a notablement évolué ; il informe les conseillers sur le contexte national en matière de finances et sur les orientations budgétaires de la communauté. Il donne un éclairage sur la situation du compte administratif du budget principal, sur l’autofinancement, l’état de la dette et les effectifs. Une partie est consacrée à l'investissement réalisé et à venir.
Toutefois, ces rapports ne précisent pas l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Ils ne présentent que très peu d’éléments sur la programmation pluriannuelle des investissements, sur les engagements pluriannuels et sur la situation financière des budgets annexes, qui compte tenu de leurs masses financières présentent un enjeu important pour la collectivité.
La chambre invite la communauté à inclure dans les rapports d’orientation budgétaire, l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail, une analyse sur la situation de chaque budget annexe ainsi qu’une vision pluriannuelle des investissements touchant le budget principal et chaque budget annexe.
La présentation des documents budgétaires
L’examen des comptes administratifs 2017 à 2019 a mis en évidence l’omission ou l’insuffisance de nombreuses annexes obligatoires du budget principal et des budgets annexes30 portant sur les engagements hors bilan (état B), la liste des organismes dans lesquels l’établissement a pris un engagement financier (C 2), l’état du personnel (C 1.1), la liste des concours attribués aux associations ou autres personnes privées (B 1.7), la liste des organismes de regroupement auxquels adhère l'établissement (C 3.1), les flux réciproques entre le groupement et ses communes membres. La chambre invite la communauté à compléter et à renseigner toutes les annexes budgétaires obligatoires.
La comptabilité des engagements
La communauté dispose d’une comptabilité des engagements pour toutes les dépenses supérieures à 300 €. Les dispositions législatives et réglementaires31 prévoient que cette comptabilité d’engagement doit être effective pour toutes les dépenses, elles n’envisagent pas de seuil minimal pour lequel un engagement est obligatoire. La chambre invite la collectivité à généraliser ce dispositif à toutes les dépenses de l’établissement y compris celles qui sont inférieures au seuil des 300 €.
Le fonctionnement des régies de recettes
La communauté dispose de quatre régies de recettes. Le montant total des sommes transitant par ces régies s’élevait à 746 829 € en 2019. Le fonctionnement de la régie de la taxe de séjour (encaissement de 700 000 € en 2019) est régulier et de qualité. La régie de gestion des déchets et des chenils (encaissements de 36 000 € en 2019) ne dispose pas de comptabilité particulière, méconnaissant ainsi les dispositions de l’article R. 1617-16 du CGCT et le titre 12 de l’instruction codificatrice du 21 avril 2006 relative aux régies. Ces textes prévoient la tenue d'un journal grand livre faisant apparaître la tenue du compte de disponibilités, les mouvements de la régie, liés à la réception de chèque, les virements et les versements au comptable du trésor. La chambre invite l'ordonnateur à mettre en place un journal grand livre pour cette régie contrôlée et pour toutes les autres régies de recettes de la communauté dont le montant d’encaissement annuel sera jugé significatif.
30 Articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT.
31 Articles L. 2342-2 et L 5211-36 du CGCT, instruction comptable M14 et dispositions des articles 10 et 11 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
L’information du public
La communauté se conforme aux obligations imposées par les dispositions des articles L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT qui prévoient que les documents budgétaires sont mis en ligne sur le site internet de la collectivité, avec les délibérations auxquelles ces documents se rapportent.
Selon les dispositions des article 1er et 2 du décret du 5 mai 201732, les collectivités doivent mettre à la disposition du public gratuitement, en consultation ou en téléchargement sur leur site internet, les informations relatives aux attributaires de subventions ainsi que celles portant sur les subventions (objet, montant, nature…). Le site de la communauté n’affiche ni la liste des associations bénéficiaires d’une subvention, ni le montant et la nature de l’avantage accordé. La chambre demande à la communauté de se conformer à cette obligation règlementaire en faisant apparaitre annuellement la liste des associations ayant perçu une subvention, en précisant le montant de ces subventions, ainsi que les avantages en nature accordés à chaque association.
La situation financière
La situation financière de la communauté sur la période 2015-2020 est portée par des recettes dynamiques fondées sur une progression régulière des bases fiscales, ce qui lui a permis de disposer d’une épargne durable et d’un encours de dette réduit et maîtrisé. Les dépenses sont globalement tenues et les ressources liées à son autofinancement et à ses emprunts lui ont permis de mener à bien ses investissements (12,6 M€ depuis 2015). La baisse de l’autofinancement constatée pour l’exercice 2020 et probablement pour 2021 est la conséquence de la crise Covid 19.
Ces deux exercices resteront atypiques par rapport à la période 2015-2019.
Ainsi sur cette période 2015-2019 (période normale, hors crise Covid 19), le niveau élevé et constant de l’autofinancement devrait amener la communauté à s’interroger sur l’adéquation entre un périmètre de compétences limité, qui n’exige pas une politique d’investissement ambitieuse, et les besoins réels de financement. En l’absence de prise de nouvelles compétences, le maintien du niveau d’autofinancement n’apparait pas justifié. L’élaboration rapide et nécessaire d’un pacte financier et fiscal entre l’intercommunalité et les communes devrait permettre d’envisager, faute d’évolution sur les compétences ou de dépenses d’investissement importantes induites par le futur projet de territoire, une baisse de la pression fiscale globale sur le territoire (intercommunalité et communes)33.
L’évolution des produits et des charges de gestion
Les produits de gestion sont passés de 3,7 M€ en 2015 à 8,6 M€ en 2019 (122 €/hab en 2015 et 279 €/hab en 2019). Cette augmentation des produits de 4,9 M€ depuis 2015 (+ 132 %) s’explique par l’extension du périmètre des compétences à partir de 2017 (SDIS, petite enfance et tourisme), la progression des bases fiscales et la mise en place de la taxe de séjour communautaire.
Les ressources fiscales de l’établissement progressent de 21 % sur cinq exercices passant de 12,5 M€ à 14,3 M€ avec une progression annuelle de 3,4%.
32 Décret du 5 mai 2017 relatif à l’accès sous forme électronique aux données essentielles des conventions de subvention.
33 Taxe sur le foncier non bâti, taxe de séjour, taxes sur les surfaces commerciales, cotisation foncières des entreprises et Teom.
