MESSAGE No117 16 décembre 2003 du Conseil d’Etat au Grand Conseil
accompagnant le projet de loi sur la protection civile (LPCi)
Nous avons l’honneur de vous soumettre un projet de loi sur la protection civile (ci-après: le projet).
Le présent message est structuré de la manière suivante:
1. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
1.1 La protection civile actuelle (PC 95)
1.2 La nouvelle protection civile, élément de la pro- tection de la population
1.3 Le déroulement des travaux 2. PRINCIPALES INNOVATIONS
2.1 En général
2.2 Personnes astreintes
2.2.1 Incorporation et gestion du personnel 2.2.2 Instruction
2.3 Formations de protection civile 2.3.1 Les corps locaux
2.3.2 Les compagnies d’intervention 2.4 Infrastructures
3. CONSÉQUENCES DU PROJET (ART. 66 LRGC) 3.1 Conséquences financières
3.1.1 Au niveau cantonal 3.1.2 Au niveau communal 3.2 Conséquences en personnel 3.3 Autres conséquences
4. COMMENTAIRE DES DISPOSITIONS 4.1 Présentation générale
4.2 Commentaire des articles
1. PRÉSENTATION GÉNÉRALE 1.1 La protection civile actuelle (PC 95)
La protection civile a été réformée en 1995, parallèlement à l’armée, dans le but de tenir compte de la nouvelle situa- tion internationale qui avait évolué depuis la fin de la guerre froide en 1989. Les risques et les dangers pesant sur la Suisse ont été réévalués, ce qui a conduit à reconsi- dérer l’ordre des priorités dans les missions de la protec- tion civile. Jusqu’alors, l’accent avait été mis sur la pro- tection, le sauvetage et l’encadrement de la population lors de conflits armés. Désormais, la protection civile recevait une deuxième mission prioritaire, de même importance: l’aide en cas de catastrophe naturelle ou d’origine humaine et en cas de situation d’urgence.
La réforme 95 sonnait le glas de l’idée originelle d’une organisation endossant à elle seule toute la responsabilité de la population civile en cas de conflit armé. Dans ce contexte, la collaboration entre la protection civile et d’autres organisations partenaires comme la police, les sapeurs-pompiers, la santé publique et les services tech- niques, s’est intensifiée.
Une réduction d’un tiers des effectifs a permis de rajeunir les organisations de protection civile (l’âge de servir a été abaissé de 65 à 52 ans). Par ailleurs, une attention toute particulière a été apportée à l’amélioration de l’instruc- tion. Une des innovations les plus notables dans ce domaine a été la professionnalisation de l’enseignement,
grâce à la création d’une école fédérale d’instructeurs professionnels.
Bien que, depuis 1995, la protection civile se soit de plus en plus axée sur la gestion de catastrophes naturelles ou anthropiques et de situations d’urgence, ses structures organisationnelles et ses effectifs sont demeurés, dans une large mesure, ceux d’une organisation prévue pour apporter aide et protection en cas de conflit armé.
La Protection civile 95 était régie essentiellement par la loi du 17 juin 1994 sur le protection civile (LPCi) (RS 520.1) et par l’ordonnance du 19 octobre 1994 sur la pro- tection civile (OPCi) (RS 520.11). D’un point de vue organisationnel, le droit fédéral confiait bon nombre de tâches aux communes. Responsables de la tenue du contrôle des personnes astreintes, elles étaient chargées de créer des organisations de protection civile (OPC) avec, à la tête de celles-ci, un chef responsable. La Confé- dération a aussi invité les communes à grouper leurs orga- nisations de protection civile et réparti entre les cantons et les communes les compétences de mise sur pied.
Le canton de Fribourg a adapté son organisation de pro- tection civile et a pris les mesures d’exécution néces- saires. C’est ainsi que le Grand Conseil a voté le 17 fé- vrier 1998 la loi d’application de la législation fédérale sur la protection civile (LAPC) (RSF 52.1). Le règlement sur la protection civile (RPC) a été quant à lui adopté par le Conseil d’Etat le 26 septembre 2000 (RSF 52.11).
Cette révision a ancré dans la loi les obligations incom- bant aux communes et réglé la collaboration intercom- munale.
1.2 La nouvelle protection civile, élément de la pro- tection de la population
Dans le contexte de l’époque, la Protection civile 95 allait dans le bon sens. On s’est cependant rendu compte qu’elle ne prenait que partiellement en compte les consé- quences fondamentales, pas toujours prévisibles d’ailleurs, des bouleversements survenus dans le domaine de la poli- tique de sécurité à la fin des années 80. Cela vaut particu- lièrement pour l’importance respective accordée à cha- cune des deux missions prioritaires de la protection civile et à ses structures organisationnelles. A cela s’est ajoutée une diminution des moyens financiers des collectivités publiques, accentuant la nécessité d’une réforme en pro- fondeur des instruments civils de la politique de sécurité.
Le rapport du Conseil fédéral du 7 juin 1999 sur la poli- tique de sécurité de la Suisse (Rapolsec 2000) a confirmé la nécessité d’une réforme de l’armée et de la sécurité civile. Dans le domaine civil, il en est résulté l’adoption, le 17 octobre 2001, du plan directeur de la protection de la population. Les Chambres fédérales ont voté, le 4 oc- tobre 2002, une loi fédérale sur la protection de la popu- lation et sur la protection civile (ci-après: LPPCi). Cette loi a été acceptée en votation populaire le 18 mai 2003;
elle entrera en vigueur le 1erjanvier 2004 avec les ordon- nances d’application du Conseil fédéral, à savoir l’ordon- nance sur la protection civile, une ordonnance sur les interventions de la protection civile au profit de la col- lectivité, une ordonnance concernant les fonctions, les grades et la solde dans la protection civile ainsi qu’une ordonnance sur l’alerte, la transmission de l’alarme à la population et la diffusion de consignes de comportement.
Les principales modifications résultant du droit fédéral sont, en résumé, les suivantes:
a) La mission, les tâches et les compétences de la protec- tion civile sont désormais axées principalement sur la gestion de catastrophes et de situations d’urgence, et non plus sur la perspective d’un conflit armé. Par ail- leurs, de nouvelles tâches sont expressément mention- nées, élargissant le champ d’intervention de la protec- tion civile: les travaux de remise en état et les interven- tions en faveur de la collectivité (cf. art. 3 let. e LPPCi).
b) Les besoins en effectifs de la protection civile se situent autour de 120 000 personnes. Il en résulte une nouvelle réduction des effectifs, de quelque 180 000 personnes.
c) La durée du service obligatoire dans la protection civile est réduite de 10 ans. L’obligation de servir s’ap- plique dorénavant aux hommes âgés de 20 à 40 ans.
d) Le recrutement est désormais assuré en commun par l’armée et la protection civile. Le système actuel pré- voyant le transfert de l’armée à la protection civile est abandonné.
e) L’instruction de base doit être polyvalente. Il n’est prévu d’affecter le personnel plus qu’à trois fonctions de base: collaborateur d’état-major, préposé à l’assis- tance et pionnier. L’instruction de base est allongée:
elle peut durer de deux à trois semaines. Elle remplace le cours d’introduction d’une durée de cinq jours au maximum effectué sous l’ancien droit.
f) La répartition des tâches entre les cantons et la Confé- dération est entièrement revue. Les cantons sont désor- mais les premiers responsables de la protection de la population en cas de catastrophes et en cas de situa- tions d’urgence, la Confédération étant responsable de la maîtrise de certaines catastrophes (par ex. en cas d’augmentation de la radioactivité et d’épidémie) et des mesures prises dans la perspective d’un conflit armé. Cette responsabilité permet aux cantons de créer des structures sur mesure correspondant à leurs besoins spécifiques. La Confédération limite son sou- tien aux cantons essentiellement à deux domaines:
l’instruction des cadres et l’information.
Le droit fédéral ne confie plus directement des tâches et des compétences aux communes, sauf pour ce qui est de la construction et de la gestion des abris. En par- ticulier, les organisations de protection civile commu- nales ne sont plus mentionnées comme telles, et le contrôle des personnes astreintes est transféré des communes au canton.
g) La répartition des coûts entre la Confédération d’une part, et les cantons et communes d’autre part, est adap- tée au nouveau système et, aussi, simplifiée. L’on passe ainsi d’un système de subventionnement à un mode de financement en fonction des compétences.
Chaque collectivité prend désormais en charge la tota- lité des coûts des prestations qui relèvent de ses com- pétences. En bref, le financement de la Confédération portera sur la construction, la modernisation, la main- tenance et l’équipement des constructions protégées (anciennement: constructions de protection) ainsi que sur le matériel AC, le matériel pour l’instruction, le matériel de transmissions, les réseaux télématiques de la protection civile et l’acquisition et l’installation des sirènes et des télécommandes. Il portera également sur le recrutement, l’instruction des cadres et la formation des instructeurs. En revanche, les cantons et/ou les communes auront à financer notamment l’instruction
et la gestion des personnes astreintes ainsi que l’entre- tien des constructions protégées.
1.3 Le déroulement des travaux
Au début de l’année 2003, la Direction de la sécurité et de la justice a mis sur pied une organisation de projet pour élaborer un plan directeur de la protection civile XXI (ci- après: le plan directeur) et un avant-projet de loi y relatif (ci-après: l’avant-projet). Cette organisation, structurée en comité de pilotage, équipe de projet et groupes de tra- vail, comprenait notamment des représentants des com- munes et des organisations de protection civile.
En mai 2003, la Direction de la sécurité et de la justice a mis en consultation auprès des partis politiques, des com- munes et des autres organisations concernées les projets issus de ces travaux. Ces projets ont dans l’ensemble été bien accueillis. En particulier, l’on a été unanime à consi- dérer que la mise en place de compagnies d’intervention, sur le plan des districts, constituait une réponse adéquate aux nouvelles orientations et priorités données à la pro- tection civile par la législation fédérale. Des réserves ont été émises, en revanche, au sujet du rôle des communes, qui ne paraissait pas suffisamment pris en compte dans l’avant-projet de loi, ainsi que de la répartition des coûts entre les communes et l’Etat. Un certain nombre d’obser- vations de détail ont en outre été formulées.
Le projet de loi qui vous est soumis aujourd’hui tient compte de la plupart de ces réserves et observations. Il met mieux en évidence le rôle des communes, qui demeure primordial, et précise les conséquences finan- cières des changements proposés. En ce qui concerne la répartition de certains frais entre les communes et l’Etat, en revanche, il maintient la clé de 60 % / 40 % qui avait été proposée dans l’avant-projet. En effet, cette réparti- tion correspond à la réalité des frais qui sont occasionnés d’une part par les corps locaux, qui relèvent des com- munes, et d’autre part par les compagnies d’intervention, qui relèvent du canton.
2. PRINCIPALES INNOVATIONS 2.1 En général
La protection civile actuelle est principalement l’affaire des communes. Celles-ci sont notamment responsables de la gestion des personnes astreintes (incorporation, tenue des contrôles, congés,...) et, en partie du moins, de l’instruction de ces personnes. Elles ont créé à cet effet des organisations de protection civile (OPC). Par ailleurs, elles sont directement chargées par le droit fédéral de la réalisation et/ou du contrôle des constructions de la pro- tection civile.
Le projet innove en confiant au canton la gestion et l’ins- truction des personnes astreintes et en créant des forma- tions de protection civile à deux niveaux: local et régio- nal. La compétence de mise sur pied de ces formations est répartie entre les communes et l’Etat en fonction de l’im- portance et de la localisation de l’événement (principe de subsidiarité). Cela dit, le projet maintient les tâches et compétences des communes s’agissant de la construction et de la gestion des abris publics et des installations de commandement. L’Etat devient, quant à lui, seul respon-
sable des constructions du service sanitaire, les com- munes n’ayant plus aucune tâche en la matière.
2.2 Personnes astreintes
2.2.1 Incorporation et gestion du personnel
Selon les normes fédérales, les personnes astreintes à la protection civile doivent correspondre à 1,5 % de la popu- lation. Cela représente 3600 personnes astreintes pour le canton de Fribourg, soit une diminution de 2000 astreints par rapport à la situation actuelle (cf. annexe 1). Les per- sonnes astreintes seront incorporées soit dans des compa- gnies PCi d’intervention (ci-après: compagnies d’inter- vention), soit dans les corps locaux de protection civile (ci-après: les corps locaux); elles seront actives entre 20 et 30 ans, puis versées à la réserve dès 31 et jusqu’à 40 ans, pour autant que les besoins soient couverts. Les per- sonnes astreintes n’ayant pas suivi de formation de base au terme de leur 23eannée seront directement versées à la réserve pour autant que les besoins en personnel soient couverts.
L’incorporation des actifs dans les compagnies d’inter- vention ou les corps locaux ainsi que l’attribution à la réserve s’effectuera par l’administration cantonale de la protection civile.
Par rapport à la situation actuelle, les communes ou regroupements de communes seront déchargés des tâches d’administration du personnel de la protection civile.
C’est l’autorité cantonale compétente (à savoir le Service des affaires militaires et de la protection de la population) qui sera désormais responsable de la tenue du contrôle de l’ensemble des personnes astreintes, de la convocation aux cours de protection civile et de la gestion des demandes d’ajournement de service et de congé. Par contre, les communes demeureront responsables de la convocation des corps locaux en cas de situation d’ur- gence (cf. art. 60 al. 3 let. e LCo).
2.2.2 Instruction
L’instruction doit être axée sur l’engagement lors de catastrophes ou de situations d’urgence. La formation spécifique pour des engagements consécutifs à un conflit armé serait le cas échéant donnée dans le cadre d’une montée en puissance.
Cela étant, la formation sera assurée par le canton pour ce qui est de l’instruction de base, des cours de cadres et des cours de perfectionnement des cadres et des spécialistes.
Les cours de répétition annuels seront par contre organi- sés et conduits par les commandants des compagnies d’intervention et les commandants des corps locaux, conformément aux directives de l’autorité cantonale. La planification des cours de répétition (matières, date, etc.) sera soumise annuellement à l’autorité cantonale par une commission de protection civile, instituée dans chaque district, réunissant les commandants des formations concernées.
L’instruction de base, fixée à dix jours, se déroulera au centre d’instruction de Sugiez. Les cours de répétition se tiendront annuellement et auront une durée de deux à cinq jours. L’organisation de ces cours sera aussi réglée dans des directives émises par l’autorité cantonale. Quant à la formation destinée aux spécialistes, elle sera centra- lisée pour l’ensemble de la Suisse romande dans le but d’augmenter l’efficience de l’instruction et de disposer d’effectifs suffisants.
2.3 Formations de protection civile 2.3.1 Les corps locaux
Les communes ou les regroupements de communes actuels n’auront plus à entretenir d’organisation de pro- tection civile (OPC). Elles continueront néanmoins à bénéficier, pour exercer leurs tâches de protection civile, des moyens en hommes et en matériel des corps locaux.
En effet, chaque commune ou regroupement de com- munes disposera d’un corps local, étant précisé que la ville de Fribourg en comprendra trois, en raison des trois postes de commandement dont elle dispose. Les corps locaux seront composés de 29 à 59 astreints en fonction du nombre d’installations protégées et d’abris à gérer; ils seront structurés de façon à être autonomes dans l’ins- truction et l’intervention. Ils comprendront notamment des pionniers et des préposés aux constructions ainsi que des spécialistes du soutien (subsistance, matériel) (cf.
annexe 2).
Les corps locaux exécuteront, au niveau local, les mesures de protection des personnes et des biens exigées par un état de nécessité (mesures d’urgence) lorsque la mise sur pied de la compagnie d’intervention ne s’impose pas. Ils seront aussi chargés de la gestion et de l’entretien des infrastructures protégées des communes ainsi que de la réalisation des travaux pratiques au profit de la collec- tivité. Ils appuieront enfin la compagnie d’intervention lors d’une situation extraordinaire survenant dans leur secteur d’engagement.
Tous les corps locaux, dirigés par un commandant nommé par la commune, auront une structure identique.
La mise sur pied des corps locaux pour les services d’ins- truction sera opérée par l’autorité cantonale. Par contre, les communes seront compétentes pour mettre sur pied et convoquer les corps locaux pour intervenir dans les situa- tions d’urgence.
En cas de besoin, la commune pourra requérir, auprès du préfet de district, l’engagement de moyens de la compa- gnie d’intervention afin d’appuyer le corps local.
2.3.2 Les compagnies d’intervention
Le projet prévoit d’instituer sept compagnies d’interven- tion, soit une par district. Ces formations interviendront essentiellement lors de situations extraordinaires (catas- trophes ou situations d’urgence) et pour des travaux de remise en état.
Ces compagnies, dont l’effectif variera selon l’impor- tance des districts (161 à 341 astreints), devront être opé- rationnelles avec l’ensemble de leurs moyens dans les six heures suivant l’alarme. Elles devront disposer d’un élé- ment d’intervention rapide formé d’une section d’assis- tance et d’une section d’appui, à même d’être engagées dans les soixante minutes suivant l’alarme (cf. annexe 3).
Les compagnies d’intervention seront engagées en pre- mière priorité dans leur district, mais pourront également être sollicitées pour agir en appui d’une compagnie d’in- tervention d’un autre district. En cas d’engagement dans le district, elles seront mises sur pied par le préfet. Avec l’accord de ce dernier, des moyens de la compagnie d’in- tervention pourront être mis à disposition des communes en appui des corps locaux. Pour des engagements hors de son district, la compétence de mise sur pied appartiendra au Conseil d’Etat.
2.4 Infrastructures
Comme par le passé, chaque habitant a droit à sa place protégée. La Confédération, par contre, ne subvention- nera plus les abris. Les coûts relatifs aux abris publics seront totalement à la charge des communes concernées;
celles-ci pourront utiliser, pour couvrir ces coûts, le pro- duit des contributions de remplacement. Les abris privés communs continueront, quant à eux, à être financés par le fonds des contributions de rachat des communes, comme c’est le cas actuellement.
Les installations de commandement des corps locaux (postes du commandement et postes d’attente), actuelle- ment subventionnées par la Confédération, seront désor- mais entièrement à la charge de celle-ci (y compris les frais d’équipement et de matériel), sauf pour ce qui est de l’entretien ordinaire, qui est à la charge des communes.
Le financement des locaux de conduite (directions locales) qui doivent encore être réalisés dans le canton sera aussi pris en charge par la Confédération.
La réalisation, l’équipement, l’entretien et la modernisa- tion des constructions du service sanitaire (centres sani- taires protégés et unités d’hôpital protégées) seront désormais de la responsabilité du canton. Par contre, le financement de ces tâches sera entièrement assuré par la Confédération, sauf pour ce qui est des frais d’entretien ordinaire.
3. CONSÉQUENCES DU PROJET (ART. 66 LRGC) 3.1 Conséquences financières
3.1.1 Au niveau cantonal
Le compte administratif de l’Etat présentait ces dernières années, pour la protection civile, les excédents de dé- penses suivants: 3 000 000 de francs en 2001, 2 100 000 francs en 2002 et environ 3 350 000 francs en 2003. La variation du montant de ces excédents, d’une année à l’autre, est due à la variation du montant des subventions versées par la Confédération.
Pour 2004, ce même compte prévoit un excédent de dépenses de 3 140 000 francs. Ce montant comprend un certain nombre de dépenses extraordinaires, dues au pas- sage de l’ancien au nouveau régime. Par la suite, la charge nette pour l’Etat devrait légèrement baisser par rapport à celle de la Protection civile 95. Le tableau joint en annexe renseigne de manière plus détaillée sur cette évolution (annexe 4).
A noter que selon la nouvelle disposition de l’article 97 al. 2 let. a de la loi portant règlement du Grand Conseil, les actes comportant une dépense brute et périodique dont la valeur excède 1/40 % des derniers comptes de l’Etat doivent être adoptés à la majorité des membres du Grand Conseil. Cette disposition s’applique en l’espèce, puisque le montant des dépenses annuelles qui seront à la charge de l’Etat dépasse la valeur en question (comptes 2002:
575 000 francs).
3.1.2 Au niveau communal
Les communes bénéficieront également, sous le nouveau régime, d’une légère réduction de leurs charges.
En effet, elles seront déchargées de la majeure partie de leurs tâches administratives, en particulier de toute la ges- tion des personnes astreintes. Cela représente, pour l’en-
semble des communes, une économie de l’ordre de 8 postes de travail, soit d’un montant de 600 000 francs par année.
Toutefois, cette décharge sera partiellement compensée par une augmentation des charges dans le domaine de l’instruction, lequel ne sera plus subventionné par la Confédération.
3.2 Conséquences en personnel
Le Service cantonal reprendra la majeure partie des tâches administratives qui étaient jusqu’à présent assu- mées par les communes. Il s’agit principalement de la gestion des personnes astreintes, soit de la convocation aux services d’instruction, du traitement des demandes d’ajournement et du contrôle des personnes. Cet accrois- sement des tâches du Service cantonal sera compensé par la suppression ou la diminution d’autres tâches, ainsi que par la baisse des effectifs à gérer, de sorte qu’il pourra, grâce aussi à une rationalisation très poussée, être maî- trisé par les collaborateurs en place et ne nécessitera pas l’engagement de personnel supplémentaire.
En ce qui concerne les tâches d’instruction, la diminution de l’effectif des personnes astreintes sera plus que com- pensée par le doublement de la durée de l’instruction de base, qui passera de une à deux semaines, ainsi que par l’extension de l’instruction à l’ensemble des personnes astreintes. Il en résultera, pour l’instruction de base, une forte augmentation du nombre des jours de formation, qui passera de 1400 jours par année actuellement à 2400 jours par année sous le nouveau régime. Néanmoins, grâce à une série de dispositions prises au cours des deux dernières années, le nombre des instructeurs du centre cantonal d’instruction de Sugiez ne devra pas être aug- menté.
Enfin, dans le domaine des constructions, la diminution des tâches de l’Etat suite à l’abandon du financement par subventions entraînera la suppression d’un poste de contrôleur des constructions.
3.3 Autres conséquences
Le projet n’a pas de lien direct avec le droit communau- taire, ni avec des conventions ou recommandations du Conseil de l’Europe ou d’autres organisations euro- péennes.
En revanche, il modifie la répartition actuelle des tâches entre l’Etat et les communes, en ce sens que la plupart des tâches de protection civile en matière d’organisation, de gestion des personnes astreintes et d’instruction sont désormais confiées à l’Etat.
4. COMMENTAIRE DES DISPOSITIONS 4.1 Présentation générale
Le projet se subdivise en 7 chapitres.
Le chapitre premier (Dispositions générales) définit, outre l’objet de la loi, les tâches générales des collectivi- tés (Etat et communes) en matière de protection civile. Il ancre dans la loi le principe et quelques modalités de la collaboration intercommunale.
Le chapitre 2 (Formations et personnes astreintes) définit les formations de protection civile (corps locaux et com- pagnies d’intervention) et les tâches de celles-ci. Il
contient les dispositions nécessaires concernant les per- sonnes astreintes et crée un nouvel organe: les commis- sions de protection civile de district, chargées essentielle- ment de tâches de planification de l’instruction.
Le chapitre 3 (Instruction et engagement) traite de l’ins- truction et règle la compétence de mise sur pied (engage- ment) des formations de protection civile.
Le chapitre 4 (Ouvrages de protection et matériel) fixe les responsabilités des communes et de l’Etat en matière d’ouvrages de protection (abris et constructions proté- gées) et de matériel de sauvetage.
Le chapitre 5 (Financement) règle la répartition des frais de la protection civile entre l’Etat et les communes.
Le chapitre 6 (Voies de droit et poursuite pénale) règle la procédure et les voies de droit applicables aux décisions prises en matière de protection civile. Il fixe en outre cer- taines règles spécifiques en matière de poursuite pénale.
Le chapitre 7 (Dispositions transitoires et finales) con- tient essentiellement les règles nécessaires pour l’intro- duction du nouveau système dès le 1erjanvier 2004.
4.2 Commentaire des articles Art. 1 Objet
Cet article décrit l’objet de la loi. Il indique, à grands traits, l’essentiel de la matière figurant dans les chapitres de la loi.
Art. 2 Tâches des communes, en général
Les communes continuent à jouer un rôle important dans la protection civile. Cependant, à une exception près (cf.
art. 46 al. 2 LPPCi), ce n’est plus la législation fédérale, mais la loi cantonale qui détermine les tâches et les com- pétences des communes en la matière. Ces tâches se rap- portent principalement aux corps locaux de protection civile ainsi qu’à la réalisation et à la gestion des ouvrages de protection.
Art. 3 Collaboration intercommunale
L’article 3 fixe le principe et certaines modalités en matière de collaboration intercommunale. Le projet reprend l’obligation de collaborer figurant dans le droit actuel (cf. art. 8 LAPC) et rappelle les formes de collabo- ration prévues à cet effet. A remarquer que le Conseil d’Etat a publié, en annexe du règlement du 26 septembre 2000 sur la protection civile, la liste des groupements de communes et celle des communes dispensées de collabo- rer. L’entente communale est la forme de collaboration la plus utilisée, seules quelques communes ayant décidé de former une association de communes.
Dès l’entrée en vigueur de la loi, les communes qui for- ment déjà un groupement de communes pour accomplir les tâches de protection civile devront adapter les conven- tions qui les lient. Elles disposent d’un délai de 2 ans pour ce faire (cf. art. 32).
Art. 4 Tâches de l’Etat
L’Etat assume désormais l’essentiel des tâches dans les domaines de l’instruction et de la gestion des personnes astreintes. Il les exercera par le Service des affaires mili- taires et de la protection de la population, dans lequel sont désormais intégrés l’ancien Office cantonal de la protec-
tion civile et le Centre d’instruction de Sugiez qui en dépend.
Par ailleurs, le projet réserve un certain nombre de com- pétences au Conseil d’Etat: dispense de l’obligation, pour les communes, de collaborer (cf. art. 3 al. 2); convocation du personnel de réserve (cf. art. 14 al. 3); fixation du délai de réalisation des abris publics et des constructions pro- tégées (cf. art. 15 al. 2). Il appartiendra aussi au Conseil d’Etat d’édicter les dispositions d’exécution de la loi, notamment celles auxquelles renvoient les articles 9 al. 3, 10 al. 2, 13 al. 2, 16 al. 3 et 23 al. 2 du projet.
Enfin, le préfet reçoit la compétence de nommer le com- mandant et les cadres de la compagnie d’intervention (cf.
art. 6 al. 2), ainsi que celle de mettre sur pied cette com- pagnie (cf. art. 14 al. 2).
Art. 5 Protection des biens culturels
Le projet renvoie à la législation spéciale, s’agissant de la protection des biens culturels en cas de conflit armé et de crise. Ce renvoi concerne la loi du 7 novembre 1991 sur la protection des biens culturels (LPBC) (RSF 482.1) et son règlement d’exécution (RSF 482.11). L’Etat assume l’essentiel des tâches en la matière (cf. art. 32 ss LPBC et 33 du règlement d’exécution), à savoir surtout des tâches de planification et de construction d’abris. Les com- munes doivent quant à elles former un responsable de la protection des biens culturels en cas de conflit armé et de crise (cf. art. 33 let. g LPBC) et collaborer à l’organisa- tion de la protection (cf. art. 33 let. f in fine LPBC; art. 33 al. 1 let. d et e du règlement d’exécution).
A remarquer que les mesures en matière de protection de biens culturels seront exécutées, en pratique, par les com- pagnies d’intervention qui disposent, en leur sein, de spé- cialistes en la matière.
Art. 6 Formations, en général
L’article 6 inscrit dans la loi les nouvelles formations de protection civile (corps locaux et compagnies d’interven- tion). Il fixe aussi les compétences pour la nomination des commandants et des cadres de ces formations. L’appro- bation de ces nominations par l’autorité cantonale (al. 2 in fine) a essentiellement pour but de vérifier que les per- sonnes en question remplissent bien les conditions exi- gées pour l’exercice de leur fonction.
Art. 7 Corps locaux de protection civile
Les missions des corps locaux sont décrites avec préci- sion dans la loi. Ces formations exécutent en fait les tâches de protection civile qui incombent aux communes (essentiellement: mesures de protection locales prises en cas de nécessité et gestion des abris).
A remarquer que l’autorité compétente pour la mise sur pied (engagement) et la convocation de ces formations variera en fonction des missions. La commune sera com- pétente pour mettre sur pied le corps local pour exécuter des mesures liées à un état de nécessité, destinées à pro- téger des personnes et des biens (cf. art. 14 al. 1 let. a). Il s’agit de situations d’urgence n’exigeant pas l’interven- tion d’une compagnie d’intervention.
Les corps locaux, le cas échéant renforcés par des élé- ments de la compagnie d’intervention, seront également chargés d’effectuer des travaux pratiques au profit de la collectivité (art. 7 al. 1 let. c). L’engagement de la protec- tion civile dans ce cadre est prévu par l’article 27 al. 2 let. c
LPPCi. Une ordonnance fédérale sur les interventions de la protection civile au profit de la collectivité en précisera les conditions et les modalités. Les engagements visés par la législation fédérale sont multiples. Ils doivent cependant être compatibles avec le but et les tâches de la protection civile. Ces interventions devraient en outre permettre aux personnes astreintes de mettre en pratique les connaissances et le savoir-faire acquis durant l’ins- truction. Il appartiendra au Conseil d’Etat de fixer l’auto- rité compétente pour autoriser ce genre d’intervention et la procédure applicable. Il s’agira aussi de régler la prise en charge des frais lorsque l’intervention est effectuée au profit de tiers privés. A remarquer que ces interventions auront en général lieu à l’occasion de cours de répétitions et qu’elles entreront dans le cadre de la planification annuelle de l’instruction, proposée par les commissions de protection civile de district (cf. art. 9).
Art. 8 Compagnies d’intervention
L’article 8 décrit les missions des compagnies d’inter- vention. La mise sur pied de ces formations est régie par l’article 14 al. 2.
Les compagnies d’intervention sont engagées d’abord en cas de situations extraordinaires, notamment en cas de catastrophes lorsque l’intervention des corps locaux ne suffit plus (art. 8 al. 1 let. a). Elles peuvent aussi renfor- cer, par certains éléments, les corps locaux lorsque ceux- ci sont engagés pour faire face à des cas d’urgence (art. 8 al. 2). Par ailleurs, ces formations seront en principe seules engagées, le cas échéant avec des renforts des corps locaux (cf. art. 7 al. 2), pour effectuer des travaux de remise en état (exemple: les dégâts causés par LOTHAR) et pour exécuter les mesures liées à la protec- tion des biens culturels ( art. 8 al. 1 let. c et d).
Art. 9 Commissions de district
Le projet innove en instituant, dans chaque district, une commission de protection civile, composée des com- mandants des formations de protection civile du district.
Cette commission, outre des tâches de préavis (art. 9 al. 1 let. a), a la mission importante d’établir chaque année la planification des services d’instruction des formations de protection civile du district. Cette planification sera effec- tuée en tenant compte du programme (général) d’instruc- tion fixé par l’autorité cantonale ainsi que des demandes d’intervention au profit de la collectivité. Il appartiendra ensuite à l’autorité cantonale compétente d’approuver cette planification (cf. art. 13 al. 3).
Le Conseil d’Etat devra régler le mode de procéder des commissions de district. Il s’agira de préciser notamment le mode de convocation et les règles de fonctionnement internes.
Art. 10 Personnes astreintes, incorporation
L’article 10 fixe dans le détail les règles concernant l’in- corporation des personnes astreintes dans les formations de protection civile, renvoyant au Conseil d’Etat pour l’incorporation dans la réserve. En principe, il est prévu que les personnes astreintes de plus de 30 ans et celles n’ayant pas poursuivi de formation de base jusqu’à 23 ans révolus soient versées dans la réserve, pour autant bien sûr que les besoins en personnel des formations soient couverts. Ces personnes pourront, en cas de besoin, être attribuées à une formation de protection civile ou être
engagées en cas de mise sur pied de la réserve par le Conseil d’Etat (cf. art. 14 al. 3).
Il appartiendra aussi au Conseil d’Etat de régler l’admis- sion des personnes volontaires (cf. art. 15 al. 2 LPPCi), les critères d’admission étant fixés par le droit fédéral.
Art. 11 Exemption et libération
Les décisions d’exemption, de libération anticipée et d’exclusion de la protection civile seront prises par l’au- torité cantonale compétente, sur la base des dispositions du droit fédéral. Le Conseil d’Etat devra régler la libéra- tion des personnes astreintes ayant rempli leurs obliga- tions.
Art. 12 Gestion
La gestion des personnes astreintes (convocations, ajour- nements de service et congés) est assurée non plus par les communes, mais par l’autorité cantonale. Il incombera à cette autorité de tenir le contrôle des personnes astreintes au moyen d’un système de traitement électronique des données (art. 12 al. 3). Certaines données, comme l’apti- tude au service, la fonction et l’adresse militaire seront communiquées à l’autorité cantonale par la Confédéra- tion, via le système PISA. Il est par ailleurs prévu, notamment pour la mise à jour des adresses des per- sonnes astreintes de plus de 30 ans, que l’autorité canto- nale utilise, au moyen d’une procédure d’appel, les don- nées du Service cantonal des contributions. La base légale nécessaire à cet effet sera introduite dans l’ordon- nance d’exécution (cf. art. 10 al. 2 LPrD).
Art. 13 Instruction
L’article 13 fixe la responsabilité en matière d’instruction (al. 1) et la durée de l’instruction de base (2 semaines), le droit fédéral accordant aux cantons une certaine liberté de manœuvre en la matière (cf. art. 33 LPPCi). Par contre, le projet ne fixe pas dans la loi la durée des cours de répéti- tion et de l’instruction spéciale. Il appartiendra, pour des raisons de souplesse, au Conseil d’Etat de régler ces questions. En l’état, il est prévu de fixer de 2 à 5 jours la durée des cours de répétition, selon les besoins. Par ailleurs, la durée des cours de cadre et des cours de per- fectionnement devrait être de 5 jours.
L’autorité cantonale approuvera la planification établie par les commissions de district (art. 13 al. 3 et art. 9 al. 2 let. b). Cette planification devra établir des priorités selon les tâches à accomplir (exercices de protection civile, gestion et entretien des abris et des installations de com- mandement, interventions au profit de la collectivité, etc.). Il faudra aussi veiller à coordonner ces services avec les services des organisations partenaires, par exemple les corps des sapeurs-pompiers communaux.
Art. 14 Engagement
Cet article traite de l’engagement des formations de pro- tection civile (mise sur pied), c’est-à-dire de la décision de faire intervenir une formation déterminée et de lui donner sa mission. La compétence de mise sur pied des formations est répartie entre les communes (al. 1 let. a), les préfets (al. 1 let. b et al. 2 let. a) et le Conseil d’Etat (al. 2 let. b).
L’alinéa 4 de l’article 14 rappelle les dispositions de l’ar- rêté du 31 octobre 1988 instituant une organisation can- tonale en cas de catastrophe (ci-après: arrêté ORCAF)
(RSF 50.31). Cet arrêté assure, en l’état, la coordination de l’engagement des formations de protection civile avec celui des autres organes de la protection de la population (police, sapeurs-pompiers, services sanitaires, services techniques). Il est prévu de le remplacer par une loi sur la protection de la population, dont le projet sera élaboré en 2004.
Par ailleurs, le Conseil d’Etat devra prendre les mesures nécessaires pour l’exécution de la future ordonnance fédérale sur l’alerte, la transmission de l’alarme à la population et la diffusion de consignes de comportement.
A remarquer que le droit fédéral attribue aux communes la tâche d’assurer la transmission des alarmes à la popu- lation et de veiller à l’entretien de leurs moyens d’alarme.
Art. 15 Ouvrages de protection et matériel, en général L’article 15 rappelle les obligations générales concernant les ouvrages de protection et fixe certaines tâches à la charge du Conseil d’Etat et des communes en la matière.
Comme jusqu’ici, il incombe au Conseil d’Etat d’adopter le plan de réalisation des abris publics et des construc- tions protégées (art. 15 al. 2, 18 et 19). Il s’agit essentiel- lement de fixer les lieux d’implantation et les délais de réalisation de telles constructions.
Le contrôle des abris, prévu à l’alinéa 3, est une tâche qui incombe aux communes déjà selon le droit actuel. Cette tâche sera effectuée, dans le cadre de cours de répétitions, par les corps locaux. Il s’agit d’engagements planifiés.
Art. 16 Abris privés communs
Le projet maintient la possibilité, pour les communes, d’ordonner la réunion d’abris privés en abris privés com- muns (cf. art. 13 LAPC et art. 62 RPC). Ce système a donné satisfaction.
Art. 17 Abris publics
Cet article fixe les obligations des communes concernant les abris publics. Ces obligations découlent directement du droit fédéral. L’article 46 al. 2 LPPCi dispose en effet que les communes doivent veiller à combler le déficit en places protégées en réalisant des abris publics équipés.
Ce système correspond au régime actuel. A remarquer que la réalisation et la mise à jour des plans d’attribution seront effectuées par les corps locaux, dans le cadre des cours de répétition. Les responsables auront, pour ce faire, accès aux données des contrôles des habitants des communes concernées.
Les dispositions concernant les contributions de rempla- cement figurent à l’article 27, dans le chapitre consacré au financement de la protection civile.
Art. 18 Installations de commandement
Le projet fixe les obligations des communes concernant les installations de commandement. Chaque corps local doit disposer de son poste de commandement et de son poste d’attente. Les constructions encore nécessaires, au nombre de 8, seront menées à terme selon la planification acceptée par la Confédération. L’utilisation, par les com- pagnies d’intervention, des installations visées par l’ar- ticle 18 donne lieu à indemnisation des communes concernées (cf. aussi art. 23 al. 2 let. c).
Art. 19 Constructions du service sanitaire
L’Etat est responsable de la réalisation, de l’équipement, de l’entretien et de la modernisation des constructions du service sanitaire (centres sanitaires protégés et unités d’hôpital protégées). Les communes et les associations de communes n’ont donc plus de tâches dans ce domaine.
Sur le plan financier, la Confédération prend en charge la réalisation et l’entretien lourd de ces constructions; elle verse en outre au propriétaire de la construction une contribution forfaitaire annuelle pour les frais d’entretien.
(cf. art. 71 al. 1 let. f et art. 71 al. 2 et 3 LPPCi).
Art. 20 Mesures en cas de carence
L’article 20 est une disposition d’exécution de l’article 58 LPPCi. Cette disposition vise divers propriétaires (art. 46 al. 2 LPPCi: propriétaires privés; art. 54 LPPCi: proprié- taires d’ouvrages d’accumulations).
Art. 21 Matériel de sauvetage
Cet article fixe la répartition des responsabilités en ce qui concerne l’achat et la gestion du matériel de sauvetage.
Signalons d’ores et déjà que le matériel précédemment attribué aux communes sera réparti, selon les besoins, entre les corps locaux et les compagnies d’intervention, le matériel excédentaire constituant la réserve cantonale (cf. art. 33).
Le matériel des compagnies d’intervention sera entreposé dans des installations protégées. Le matériel de réserve sera quant à lui regroupé et entreposé de manière centra- lisée dans des locaux adaptés à un entreposage de longue durée. Ce matériel servira d’abord au remplacement du matériel des corps locaux et des compagnies d’interven- tion. Il pourra aussi servir, en cas d’engagement de la réserve, à équiper les personnes qui en font partie.
Art. 22 Financement, en général
L’article 22 rappelle le principe de la répartition des frais de la protection civile entre les collectivités concernées (Confédération, Etat, communes). Il s’agit là d’un article introductif qui rappelle que les frais doivent être pris en charge par la collectivité à qui incombe la tâche. Ainsi l’Etat, dont relèvent le Service cantonal et les compagnies d’intervention, doit logiquement prendre en charge les frais y relatifs (cf. art. 23 al. 1 et 26 al. 1). Quant aux com- munes, elles ont à prendre en charge les frais d’entretien des constructions locales et les frais pour le matériel des corps locaux (cf. art. 24, 25 et 26 al. 2).
En outre, certains frais sont répartis entre les communes et l’Etat selon une clé fixée dans la loi (cf. art. 23 al. 2). Il s’agit essentiellement des frais liés à l’instruction et à l’équipement des personnes incorporées dans les corps locaux et les compagnies d’intervention.
Art. 23 Administration, instruction et fonctionnement L’article 23 distingue, en ce qui concerne l’administra- tion et l’instruction, les frais qui sont pris en charge par l’Etat et ceux qui font l’objet d’une répartition entre les communes et l’Etat.
Les frais de l’administration cantonale, à l’exception des traitements du personnel instructeur, sont assumés par l’Etat. Les autres frais en la matière sont répartis entre les
communes et l’Etat à raison de 60 % à la charge des com- munes et de 40 % à la charge de l’Etat. Ces frais concer- nent pour l’essentiel les frais d’équipement et d’instruc- tion des personnes incorporées dans les corps locaux et les compagnies d’intervention (art. 23 al. 2 let. a et b) ainsi que les frais d’exploitation des systèmes d’alarme (sirènes) et des véhicules (art. 23 al. 2 let. d). La clé de répartition tient compte d’une part des effectifs prévus en l’état (corps locaux: 1457 astreints; compagnies d’inter- vention: 1349 astreints) et, d’autre part, du fait que l’Etat prend intégralement à sa charge les frais de gestion des personnes astreintes.
Les frais d’instruction au sens de l’alinéa 2 let. b seront précisés par le Conseil d’Etat. Ces frais comprennent la rémunération du personnel instructeur, les frais de sub- sistance, la solde, ainsi qu’une participation aux coûts d’exploitation du centre d’instruction.
La clé de répartition des frais entre les communes, prévue à l’alinéa 3, est celle habituellement utilisée en droit can- tonal.
Art. 24 Abris publics
Les frais liés aux abris publics sont à la charge des com- munes, comme c’est le cas actuellement. A remarquer que ces frais pourront être couverts par les contributions de remplacement payées par les propriétaires (cf. art. 47 al. 2 LPPCi et art. 27).
Rappelons qu’il appartient à l’Etat de fixer la planifica- tion concernant la réalisation des abris publics (cf. art. 15 al. 2).
Art. 25 Installations de commandement
L’article 22 rappelle que les frais de construction des ins- tallations du commandement définies à l’article 18 sont pris forfaitairement en charge par la Confédération (cf.
art. 71 et 43 LPPCi). Seuls les frais d’entretien ordinaire de ces constructions sont à la charge des communes (cf.
art. 71 al. 5 let. c LPPCi).
Art. 26 Matériel de sauvetage
La répartition des frais pour l’achat du matériel de sauve- tage dépend de la formation de protection civile concer- née. Pour les corps locaux, qui agissent essentiellement au profit de la population locale, la prise en charge de ces frais incombe aux communes.
Art. 27 Contributions de remplacement
Cet article rappelle les obligations des propriétaires pri- vés et des communes s’agissant des contributions de rem- placement. Ces obligations découlent du droit fédéral (cf.
art. 46 et 47 LPPCi). Le projet ne modifie pas, en la matière, la répartition des tâches et compétences entre l’Etat et les communes.
Si les abris publics sont construits en suffisance, le mon- tant des contributions excédentaires pourra, d’après le droit fédéral, être affecté à la couverture des frais liés à d’autres tâches de protection civile, comme par exemple l’acquisition de matériel pour les corps locaux ou l’entre- tien ordinaire des installations de commandement.
Art. 28 Prétentions non pécuniaires
Le projet allège le système de recours pour les décisions concernant la participation à des services de protection
civile. Dans ces cas, qu’il est prévu de placer dans la com- pétence du Service, un délai de recours réduit est fixé, et c’est la Direction compétente qui statuera définitivement au niveau cantonal. Comme il s’agit de situations exi- geant des décisions rapides, un recours au Tribunal admi- nistratif n’est pas prévu. Quant à la disposition de l’ali- néa 1, qui vise les autres cas, elle s’appliquera essentiel- lement aux décisions que l’autorité cantonale prendra en application de l’article 30 al. 2 (avertissements adminis- tratifs).
Les décisions des communes et les différends administra- tifs entre communes sont soumis à la loi sur les com- munes (art. 28 al. 3).
Art. 29 Prétentions pécuniaires
Contrairement à ce que prévoit, en droit cantonal, la loi du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des col- lectivités publiques et de leurs agents (RSF 16.1), le droit fédéral instaure, pour les prétentions pécuniaires, un sys- tème décisionnel, avec un recours à l’autorité fédérale contre la décision de première instance cantonale. L’ar- ticle 29 al. 1 précise ce système et détermine, de façon générale, l’autorité qui devra se prononcer en première instance. A remarquer que la décision de l’autorité de pre- mière instance sera directement sujette à recours devant l’organe fédéral compétent; le Tribunal administratif ne sera donc pas saisi.
Art. 30 Poursuite pénale
L’article 30 reprend l’essentiel des dispositions actuelles en matière pénale (cf. art. 27 LAPC et 75 RPC). Contrai- rement au régime actuel, toute l’instruction préalable des infractions sera désormais de la compétence de l’autorité cantonale. Les communes n’auront, selon le projet, plus à procéder à l’audition des personnes concernées. Les com- mandants des cours et des formations de protection civile auront toujours l’obligation de dénoncer les infractions pénales dont ils ont connaissance (par ex. les défauts des personnes astreintes).
Art. 31 Droit transitoire, incorporation
L’article 31 règle une situation transitoire d’importance.
En effet, aucune disposition de droit fédéral, curieuse- ment, ne règle la situation (future) des personnes astreintes selon l’ancien droit. Le projet comble cette lacune, étant rappelé que, l’incorporation relevait jus- qu’ici de la compétence des organisations de protection civile des communes (cf. art. 7 LAPC).
Art. 32 Adaptation des conventions intercommunales Comme cela avait été prévu pour l’entrée en vigueur du droit actuel (cf. art. 29 LAPC), un délai de 2 ans est accordé aux communes pour adapter les conventions intercommunales. Il s’agira essentiellement pour les communes concernées d’adapter leurs structures. Ainsi, par exemple, les offices de protection civile (OPC) devraient disparaître et les tâches des commissions inter- communales (créées par des ententes intercommunales) devraient être revues à la lumière du nouveau droit. L’au- torité cantonale donnera à cet égard aux communes, en temps utile, toutes les informations et l’aide nécessaires, notamment par la préparation de conventions-types.
Art. 33 Matériel de sauvetage déjà attribué
Cet article règle le sort du matériel de sauvetage déjà attribué aux communes ou aux groupements de com- munes. Ce matériel, qui avait été remis gratuitement aux communes, sera réparti par l’autorité cantonale entre les diverses formations de protection civile, selon leurs besoins. A signaler ici que le matériel de sauvetage de la protection civile 95 couvre les besoins de l’ensemble des nouvelles formations de protection civile.
Art. 34 Entrée en vigueur
Le projet fixe l’entrée en vigueur du nouveau système au 1erjanvier 2004. Cette date est fixée en fonction de la date d’entrée en vigueur de la législation fédérale sur la pro- tection civile. Il appartiendra à l’autorité cantonale com- pétente de prendre toutes les mesures nécessaires pour que le nouveau système de contrôle des personnes astreintes soit opérationnel en temps utile.
En conclusion, nous vous invitons à adopter ce projet de loi.
Annexes:mentionnées
BOTSCHAFT Nr. 117 16. Dezember 2003 des Staatsrates an den Grossen Rat
zum Gesetzesentwurf über den Zivilschutz (ZSG) Wir unterbreiten Ihnen hiermit den Entwurf zu einem Gesetz über den Zivilschutz (nachstehend: der Entwurf).
Diese Botschaft hat folgenden Inhalt:
1. ALLGEMEINE DARSTELLUNG
1.1 Der Zivilschutz in seiner heutigen Form (ZS 95) 1.2 Der neue Zivilschutz als Bestandteil des Bevöl-
kerungsschutzes
1.3 Entstehungsgeschichte des Entwurfs 2. DIE WICHTIGSTEN NEUERUNGEN
2.1 Im Allgemeinen
2.2 Schutzdienstpflichtige Personen
2.2.1 Einteilung und Verwaltung des Perso- nals
2.2.2 Ausbildung 2.3 Zivilschutzeinheiten
2.3.1 Die lokalen Zivilschutzkorps 2.3.2 Die Einsatzkompanien 2.4 Infrastruktur
3. AUSWIRKUNGEN DES ENTWURFS (ART. 66 GRRG)
3.1 Finanzielle Folgen
3.1.1 Auf kantonaler Ebene 3.1.2 Auf Gemeindeebene 3.2 Personelle Folgen
3.3 Andere Folgen
4. ERLÄUTERUNGEN ZU DEN EINZELNEN BESTIMMUNGEN
4.1 Allgemeines
4.2 Kommentar zu den einzelnen Bestimmungen
1. ALLGEMEINE DARSTELLUNG
1.1 Der Zivilschutz in seiner heutigen Form (ZS 95) Gleichzeitig mit der Armeereform wurde im Jahre 1995 der Zivilschutz einer Revision unterzogen, um der neuen internationalen Lage, die sich seit dem Ende des kalten Krieges im Jahre 1989 grundlegend geändert hatte, Rech- nung zu tragen. Auf Grund einer Neubeurteilung der sicherheitspolitischen Risiken und Gefährdungen für die Schweiz wurden dabei die Aufträge des Zivilschutzes neu gewichtet. Neben den bisherigen Massnahmen für den Schutz, die Rettung und die Betreuung der Bevölkerung im Falle bewaffneter Konflikte kam als zweiter, gleich- wertiger Hauptauftrag die Hilfe bei naturbedingten oder von Menschen ausgelösten Katastrophen sowie in Notla- gen hinzu.
Mit der Reform 95 wurde Abschied genommen von der ursprünglichen Idee, dem Zivilschutz im Falle eines bewaffneten Konflikts die alleinige Verantwortlichkeit für die Zivilbevölkerung zu übertragen. Vor diesem Hin- tergrund wurde die Zusammenarbeit des Zivilschutzes mit anderen Partnerorganisationen wie der Polizei, der Feuerwehr, dem Gesundheitswesen und den technischen Betrieben verstärkt.
Die Zivilschutzorganisationen wurden im Rahmen einer Bestandesreduktion um rund einen Drittel gestrafft und verjüngt (das Dienstalter wurde von 65 auf 52 Jahre her- abgesetzt). Ein besonderes Augenmerk wurde zudem der Verbesserung der Ausbildung geschenkt. Eine der bemerkenswertesten Neuerungen im Ausbildungsbe- reich war, dass der Unterricht dank der Schaffung einer eidgenössischen Instruktorenschule professionel- ler gestaltet wurde.
Obwohl sich der Zivilschutz nach 1995 zunehmend auf die Bewältigung von natur- und zivilisationsbedingten Katastrophen und Notlagen ausgerichtet hat, blieb er von den organisatorischen Strukturen und den Beständen her in wesentlichen Aspekten eine auf den Fall eines bewaff- neten Konflikts ausgerichtete Schutz- und Hilfsorganisa- tion.
Der Zivilschutz 95 wurde im Wesentlichen durch das Bundesgesetz vom 17. Juni 1994 über den Zivilschutz (ZSG) (SR 520.1) und die Verordnung vom 19. Oktober 1994 über den Zivilschutz (ZSV) (SR 520.11) geregelt.
In organisatorischer Hinsicht wies das Bundesrecht einen guten Teil der Aufgaben den Gemeinden zu.
Diese waren für die Durchführung der Zivilschutzkont- rolle zuständig und hatten die Aufgabe, Zivilschutzor- ganisationen mit einem verantwortlichen Leiter zu schaffen. Der Bund forderte die Gemeinden zudem auf, ihre Zivilschutzorganisationen zusammenzulegen.
Ausserdem teilte er die Zuständigkeit für die Um- setzung zwischen den Kantonen und den Gemeinden auf.
Der Kanton Freiburg hat seine Zivilschutzorganisation angepasst und die notwendigen Ausführungsmassnah- men ergriffen. So hat der Grosse Rat am 17. Februar 1998 das Ausführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über den Zivilschutz (AGZS) (SGF 52.1) verabschiedet. Das Reglement über den Zivilschutz (RZS) ist vom Staatsrat am 26. September 2000 angenommen worden (SGF 52.11). Diese Revision hat die Pflichten der Gemeinden gesetzlich verankert und die interkommunale Zusam- menarbeit geregelt.
1.2 Der neue Zivilschutz als Bestandteil des Bevölke- rungsschutzes
Die Reform 95 des Zivilschutzes ging zwar unter den damaligen Voraussetzungen in die richtige Richtung, doch sie berücksichtigte die – allerdings noch nicht in allen Teilen absehbaren – tief greifenden Folgen der Ende der Achtzigerjahre eingetretenen politischen Umwälzun- gen auf die Sicherheitspolitik nur teilweise. Dies gilt aus heutiger Perspektive vor allem für die damalige Gewich- tung der beiden Hauptaufträge sowie der organisatori- schen Strukturen des Zivilschutzes. Hinzu kam, dass eine zunehmende Verknappung der finanziellen Mittel der öffentlichen Hand noch weitergehende Reformen der zivilen sicherheitspolitischen Instrumente erforderte.
Der Bericht des Bundesrates vom 7. Juni 1999 über die Sicherheitspolitik der Schweiz (Sipol 2000) bekräftigte die Notwendigkeit einer Reform der Armee und des Bevölkerungsschutzes. Für den zivilen Bereich hatte dies zur Folge, dass am 17. Oktober 2001 das Leitbild für den Bevölkerungsschutz angenommen wurde. Am 4. Oktober 2002 haben die Eidgenössischen Räte ein Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (nach- stehend: BZG) verabschiedet. Dieses Gesetz wurde in der Volksabstimmung vom 18. Mai 2003 angenommen und wird am 1. Januar 2004, gleichzeitig mit den Aus- führungsverordnungen des Bundesrates in Kraft treten.
Bei letzteren handelt es sich um die Zivilschutzverord- nung (ZSV), eine Verordnung über die Einsätze des Zivil- schutzes zu Gunsten der Gemeinschaft, eine Verordnung über die Funktionen, die Dienstgrade und den Sold im Zivilschutz sowie eine Verordnung über die Warnung, Alarmierung und Verbreitung von Verhaltensanweisun- gen an die Bevölkerung.
Die wichtigsten Änderungen, die sich aufgrund dieser Revision des Bundesrechts ergeben, lassen sich wie folgt zusammenfassen:
a) Der Auftrag, die Aufgaben und die Zuständigkeiten des Zivilschutzes werden künftig in erster Linie auf die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen und nicht mehr auf einen möglichen bewaffneten Konflikt ausgerichtet sein. Zudem werden mit den Instandstel- lungsarbeiten und den Einsätzen zu Gunsten der Gemeinschaft ausdrücklich neue Aufgaben erwähnt, die den Einsatzbereich des Zivilschutzes erweitern (s. Art. 3 Bst. e BZG).
b) Der Personalbedarf für den Zivilschutz wird bei rund 120 000 Personen liegen. Dies wird eine erneute Bestandesreduktion in der Grössenordnung von 180 000 Personen zur Folge haben.
c) Die Dauer der Schutzdienstpflicht wird um 10 Jahre reduziert. Schutzdienstpflichtig sind künftig Männer vom 20. bis zum 40. Altersjahr.
d) Die Rekrutierung erfolgt in Zukunft gemeinsam durch die Armee und den Zivilschutz. Das heutige System, das den Übertritt von der Armee zum Zivilschutz vor- sieht, wird aufgegeben.
e) Die Grundausbildung soll polyvalent konzipiert sein.
Für das Personal sind nur noch drei Grundfunktionen vorgesehen: Stabsassistent, Betreuer und Pionier. Die Grundausbildung wird verlängert und kann zwei bis drei Wochen dauern. Sie ersetzt den unter dem alten Recht durchgeführten Einführungskurs von maximal fünf Tagen.
f) Die Aufgabenteilung zwischen den Kantonen und dem Bund wird völlig neu gestaltet. Künftig sind an erster Stelle die Kantone für den Bevölkerungsschutz im Falle von Katastrophen oder Notlagen zuständig, wobei der Bund weiterhin die Verantwortung für die Bewältigung bestimmter Katastrophen (z.B. im Falle einer erhöhten Radioaktivität oder bei Epidemien) sowie für die nötigen Massnahmen im Hinblick auf einen bewaffneten Konflikt innehat. Diese Zuständig- keit erlaubt es den Kantonen, massgeschneiderte Strukturen für ihre besonderen Bedürfnisse zu schaf- fen. Der Bund beschränkt seine Unterstützung an die Kantone hauptsächlich auf zwei Bereiche, nämlich die Kaderausbildung und die Information.
Das Bundesrecht betraut die Gemeinden nicht mehr direkt mit Aufgaben und Kompetenzen, ausser für den Bau und den Betrieb der Schutzanlagen. Insbesondere werden die kommunalen Zivilschutzorganisationen nicht mehr namentlich erwähnt und die Kontrolle der Schutzdienstpflichtigen wird von den Gemeinden auf den Kanton übertragen.
g) Die Kostenaufteilung zwischen dem Bund einerseits und den Kantonen und Gemeinden andererseits wird an das neue System angepasst und zudem vereinfacht.
An Stelle des bisherigen Subventionssystems tritt nun ein Finanzierungsmodell, das sich nach den Zustän- digkeiten richtet. Jede Körperschaft wird künftig die Kosten der in ihre Zuständigkeit fallenden Leistungen vollumfänglich tragen. Die Finanzierung des Bundes wird kurz gefasst den Bau, die Erneuerung sowie den Unterhalt und die Ausstattung der Schutzbauten sowie das AC-Schutzmaterial, das Ausbildungs- und das Übermittlungsmaterial, die Telematiksysteme des Zivilschutzes, die Anschaffung und die Installation von Warnsirenen und Fernsteuerungen umfassen. Der Bund wird zudem auch die Finanzierung der Kader- schulung und der Instruktorenausbildung überneh- men. Hingegen müssen die Kantone und/oder die Gemeinden künftig unter anderem die Kosten für die Ausbildung und die Verwaltung der schutzdienst- pflichtigen Personen sowie für den Unterhalt der Schutzbauten übernehmen.
1.3 Entstehungsgeschichte des Entwurfs
Anfang 2003 hat die Sicherheits- und Justizdirektion eine Projektorganisation ins Leben gerufen und mit der Erar- beitung eines Zivilschutz-Leitbildes XXI des Kantons Freiburg (nachstehend: das Leitbild) sowie eines entspre- chenden Gesetzes-Vorentwurfs (nachstehend: der Vorent- wurf) beauftragt. Diese Organisation umfasste einen Lenkungsausschuss, ein Projektteam sowie mehrere Arbeitsgruppen. Die Gemeinden sowie die Zivilschutz- Organisationen waren in diesen Gremien vertreten.
Die aus diesen Vorarbeiten hervorgegangenen Projekte wurden im Mai 2003 von der Sicherheits- und Justizdi- rektion den politischen Parteien, den Gemeinden und anderen betroffenen Organisationen zur Stellungnahme unterbreitet. Dabei wurden die Projekte insgesamt positiv aufgenommen. Unbestritten war insbesondere die Schaf- fung der Einsatzkompanien auf Bezirksebene, die den neuen Orientierungen und Prioritäten des Bundesrechts im Bereich des Zivilschutzes optimal entsprechen. Hin- gegen wurden bezüglich der Rolle der Gemeinden Vorbe- halte geäussert, wonach den kommunalen Interessen im Vorentwurf nur ungenügend Rechnung getragen wurde.
Des Weitern wurde die Kostenaufteilung zwischen den
Gemeinden und dem Staat in Frage gestellt. Schliesslich wurden auch mehrere Bemerkungen zu Detailfragen geäussert.
Im vorliegenden Gesetzesentwurf wurden die meisten dieser Vorbehalte und Bemerkungen berücksichtigt. So wird unter anderem die vorrangige Rolle der Gemeinden besser hervorgehoben, und es werden die finanziellen Auswirkungen der geplanten Änderungen näher darge- stellt. Bezüglich der Kostenaufteilung zwischen den Gemeinden und dem Staat wurde hingegen der im Vor- entwurf vorgeschlagene Verteilschlüssel von 60 % / 40 % beibehalten. Diese Verteilung entspricht in der Tat den reellen Kosten, die von den lokalen Zivilschutzkorps (die den Gemeinden unterstehen) einerseits und den Einsatz- kompanien (die dem Kanton unterstehen) andererseits verursacht werden.
2. DIE WICHTIGSTEN NEUERUNGEN 2.1 Im Allgemeinen
Der heutige Zivilschutz ist im Wesentlichen Sache der Gemeinden. Diese sind unter anderem für die Verwaltung der schutzdienstpflichtigen Personen zuständig (Eintei- lung, Kontrolle, Urlaube usw.) und, zumindest teilweise, für die Ausbildung dieser Personen. Zu diesem Zweck haben sie eigene Zivilschutz-Organisationen (ZSO) geschaffen. Des Weitern haben sie von Bundesrechts wegen für die Erstellung und/oder die Kontrolle der Schutzbauten zu sorgen.
Der Entwurf beschreitet neue Wege, indem die Verwal- tung und die Ausbildung der schutzdienstpflichtigen Per- sonen dem Kanton übertragen werden. Weiter wird eine zweistufige Struktur, mit Zivilschutz-Einheiten auf loka- ler und auf regionaler Ebene, geschaffen. Die Zuständig- keit für das Aufgebot dieser Einheiten wird, je nach Umfang und örtlicher Lage des Ereignisses, zwischen den Gemeinden und dem Staat aufgeteilt (Subsidiaritäts- prinzip). Laut Entwurf sollen jedoch die Gemeinden weiterhin für die Erstellung und die Verwaltung der öffentlichen Schutzräume und der Kommando-Einrich- tungen zuständig sein. Für die Bauten des Sanitätsdiens- tes ist der Staat neu allein zuständig, da den Gemeinden diesbezüglich keinerlei Kompetenzen mehr zustehen.
2.2 Schutzdienstpflichtige Personen
2.2.1 Einteilung und Verwaltung des Personals Gemäss den Normen des Bundes müssen die zivilschutz- pflichtigen Personen 1,5 % der Bevölkerung ausmachen.
Dieser Anteil ergibt für den Kanton Freiburg 3600 Schutzdienstpflichtige, d.h. 2000 weniger als nach der heutigen Regelung (vgl. Anhang 1). Die Schutzdienst- pflichtigen werden entweder in Zivilschutz-Einsatzkom- panien (nachstehend: Einsatzkompanien) oder in lokale Zivilschutzkorps (nachstehend: lokale ZS-Korps) einge- teilt. Sie werden zwischen dem 20. und dem 30. Alters- jahr Dienst leisten und – sofern der Bedarf an Dienstleis- tenden gedeckt ist – ab dem 31. bis zum 40. Altersjahr der Reserve zugeteilt werden. Schutzdienstpflichtige, die bis zur Vollendung ihres 23. Altersjahrs keine Grundaus- bildung absolviert haben, werden direkt in die Reserve eingeteilt, sofern der Personalbedarf gedeckt ist.
Die Einteilung der Dienstleistenden in die Einsatzkom- panien oder in die lokalen ZS-Korps sowie die Zuteilung
zur Reserve wird durch das kantonale Zivilschutzamt durchgeführt.
Die Gemeinden oder Gemeindeverbände werden von den administrativen Aufgaben im Zusammenhang mit der Personalverwaltung für den Zivilschutz entlastet. Künftig wird die zuständige kantonale Behörde (das Amt für Militär und Bevölkerungsschutz) für die Kontrollführung über sämtliche schutzdienstpflichtigen Personen, für das Aufgebot für die Zivilschutzkurse und für die Gesuche um Dienstaufschub und Urlaub zuständig sein. Die Gemeinden bleiben jedoch zuständig für das Aufgebot der lokalen ZS-Korps in Notsituationen (vgl. Art. 60 Abs. 3 Bst. e des Gemeindegesetzes).
2.2.2 Ausbildung
Die Ausbildung soll auf die Einsätze bei Katastrophen oder Notlagen ausgerichtet sein. Die Spezialausbildung für Einsätze infolge eines bewaffneten Konflikts wird gegebenenfalls bei einer Verschärfung der Lage erteilt werden.
Für die Grundausbildung, die Kaderkurse und die Wei- terbildung der Kader und Spezialisten wird der Kanton zuständig sein. Die jährlichen Wiederholungskurse wer- den hingegen, gemäss den Weisungen der kantonalen Behörde, von den Kommandanten der Einsatzkompanien und der lokalen ZS-Korps organisiert und geführt wer- den. In jedem Bezirk wird eine Zivilschutzkommission geschaffen, die die jährliche Planung der Wiederholungs- kurse (Inhalt, Daten usw.) der kantonalen Behörde unter- breitet.
Die zehntägige Grundausbildung wird im Ausbildungs- zentrum von Sugiez absolviert. Die Wiederholungskurse werden jährlich stattfinden und jeweils zwei bis fünf Tage dauern. Die Organisation dieser Kurse wird in Weisungen geregelt, die von der kantonalen Behörde erlassen wer- den. Die Ausbildung für die Spezialisten wird ihrerseits für die gesamte Westschweiz zentral organisiert werden.
Damit will man die Ausbildung effizienter gestalten und zudem dafür sorgen, dass die Bestände genügend gross sind.
2.3 Zivilschutzeinheiten
2.3.1 Die lokalen Zivilschutzkorps
Künftig müssen die Gemeinden oder die heutigen Gemeindegruppierungen keine Zivilschutzorganisatio- nen (ZSO) mehr unterhalten. Dennoch werden sie im Rahmen der lokalen ZS-Korps weiterhin über die nötigen personellen und materiellen Mittel verfügen, um ihre Aufgaben im Bereich des Zivilschutzes zu bewältigen.
Jede Gemeinde bzw. jede Gemeindegruppierung wird über ein solches ZS-Korps verfügen, wobei anzumerken ist, dass in der Stadt Freiburg drei solche Korps vorgese- hen sind, für jeden Kommandoposten einen. Die lokalen ZS-Korps werden sich aus 29 bis 59 Schutzdienstpflich- tigen zusammensetzen, je nach Anzahl der zu verwalten- den geschützten Bauten und Schutzräume. Sie werden sowohl bei der Ausbildung als auch bei den Einsätzen autonom sein und entsprechend strukturiert werden. Sie werden unter anderem aus Pionieren, Chef-Anlagewarten und Unterstützungs-Spezialisten (Verpflegung, Material) zusammengesetzt sein (vgl. Anhang 2).
Die lokalen ZS-Korps werden auf Gemeindeebene die notwendigen Massnahmen zum Schutz von Personen und
