à l’Assemblée nationale pour l’année 2010-2011
Rapport du commissaire
au développement durable
pour l’année 2010-2011
Rapport du commissaire
au développement durable
Le texte de ce document a été imprimé sur un papier québécois contenant 100 % de fibres recyclées postconsommation, certifié Éco-logo, Procédé sans chlore, FSC Recyclé
Le vérificateur général,
Renaud Lachance, FCA Président de l’Assemblée nationale
Hôtel du Parlement, bureau 1.30 Québec (Québec) G1A 1A4 Monsieur le Président,
Conformément à l’article 43.1 de la Loi sur le vérificateur général, j’ai l’honneur de vous transmettre le rapport intitulé Rapport du commissaire au développement durable. Ce rapport fait partie du Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2010-2011. Il est accompagné du document de présentation aux parlementaires.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’assurance de mes sentiments les plus distingués.
dans le secteur industriel
Chapitre 3 Gestion gouvernementale de l’exploration et de l’exploitation des gaz de schiste
Chapitre 4 Interventions en matière de développement régional Chapitre 5 Application de la Loi sur le développement durable : 2010
Rapport du commissaire au développement durable
1
chapitre
Observations du commissaire au développement durable,
M. Jean Cinq-Mars
table des matières Paragraphe introduction ... 1.1 Lois modernes ... 1.3 principes de développement durable peu considérés ... 1.8 Précaution ... 1.13 Respect de la capacité de support des écosystèmes ... 1.18 Efficacité économique ... 1.24 Accès au savoir ... 1.31 Subsidiarité ... 1.35 constats relatifs à l’optimisation des ressources ... 1.39 Application faible de la réglementation ... 1.40 Lacunes récurrentes ... 1.44 Adaptation tardive de la législation aux exigences d’une société en mutation ... 1.46 Mesure des résultats et reddition de comptes peu rigoureuses ... 1.50 projets d’envergure nécessitant l’intégration du développement durable ... 1.52 au-delà des mots ... 1.59
BAPE Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
MDDEP Ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs
MRNF Ministère des Ressources naturelles et de la Faune
OCDE Organisation de coopération et de développement économiques Abréviations et sigles
introduction
En vertu de la
1.1 Loi sur le vérificateur général, loi instituant la fonction de commissaire au développement durable, j’ai la responsabilité de soumettre à l’Assemblée nationale un rapport sur mes constats et mes recommandations concernant notamment :
l’application de la
• Loi sur le développement durable ;
les procédures ou les autres moyens employés par les ministères et les organismes
•
pour guider l’application de cette loi ;
tout sujet qui découle de mes travaux de vérification en matière de développement
•
durable.
Le chapitre 1 de ce tome porte sur les aspects généraux de mes observations. Les chapitres 1.2
suivants incluent mes commentaires spécifiques à la suite des vérifications réalisées en cours d’année.
Lois modernes
En l’an 2000, le gouvernement du Québec a adopté la
1.3 Loi sur l’administration publique.
Cette loi mettait de l’avant les principes suivants : la qualité des services aux citoyens, la gestion axée sur les résultats, la transparence et l’imputabilité.
Une autre loi fort importante a été promulguée en 2006, la
1.4 Loi sur le développement durable.
Le gouvernement instaurait alors un nouveau cadre de gestion pour faire en sorte que l’exercice de ses pouvoirs et de ses responsabilités s’inscrive dans la recherche d’un développement durable.
Grâce à ces deux lois, le Québec s’est doté d’un cadre de gestion à l’image des pays et 1.5
des grandes entreprises modernes qui ont pris le virage de l’efficience et du dévelop- pement durable.
En rétrospective, il apparaît que la
1.6 Loi sur l’administration publique a présenté un cadre pour
guider la mise en place de pratiques ou de programmes visant à favoriser l’amélioration de la performance de l’Administration et à soutenir les changements majeurs exigés par la Loi sur le développement durable. Cette dernière vise deux objectifs primordiaux :
empêcher la dégradation de l’environnement découlant des pressions d’un développement
•
non soutenable (changements climatiques, perte de la biodiversité, etc.) ;
maintenir un équilibre entre le développement économique et le développement social.
•
L’atteinte de ces objectifs exige des changements sociaux importants ainsi qu’une modifi- 1.7
cation des systèmes de production et de consommation. Parmi les facteurs de succès d’une telle démarche, on trouve la détermination de politiques claires, une prise de décisions cohérente avec les principes de la loi et une mise en œuvre efficace.
principes de développement durable peu considérés
L’article 6 de la
1.8 Loi sur le développement durable met de l’avant 16 principes pour orienter la prise de décisions, la planification et la mise en œuvre des programmes au sein du gouvernement du Québec.
Au cours de la dernière année, mon équipe a effectué des vérifications sur trois grandes 1.9
questions :
la mise en application de la
• Loi sur la qualité de l’environnement dans le secteur industriel ; la gestion gouvernementale de l’exploration et de l’exploitation des gaz de schiste ;
•
les interventions en matière de développement régional.
•
Parallèlement à la vérification que nous avons menée sur la gestion gouvernementale de 1.10
l’exploration et de l’exploitation des gaz de schiste, le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) a tenu des consultations sur cet enjeu au courant de l’automne et de l’hiver. Son rapport, qui a été rendu public le 8 mars, soumet plusieurs avis et propose des orientations au gouvernement en ce qui a trait au développement de ce secteur d’activité. Bien que le sujet de notre travail ait été le même, notre vérification s’est plutôt concentrée sur le respect et la prise en compte de la Loi sur le développement durable par le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP) et le ministère des Ressources naturelles et de la Faune (MRNF) dans l’encadrement du développement de la filière des gaz de schiste. Nous avons aussi vérifié si le MRNF avait pris en considération les recommandations que nous avions faites dans la vérification portant sur le secteur minier réalisée en 2009.
Par ailleurs, le budget 2011-2012 du 17 mars dernier a présenté un nouveau régime de 1.11
redevances pour l’exploitation des gaz de schiste. J’accueille positivement cette initiative de revoir le régime en vigueur puisqu’il découle de la Loi sur les mines qui est inadaptée au secteur du gaz et du pétrole. Il faudra toutefois s’assurer que, en raison du caractère non renouvelable de cette ressource, les bénéfices obtenus compensent les coûts écono- miques, sociaux et environnementaux qui y sont associés à court et à long terme. Il importe aussi de considérer l’ensemble des mesures fiscales, comme les crédits d’impôt, les subventions et les autres mécanismes d’encouragement à l’industrie, pour conclure à une exploitation rentable des gaz de schiste. De plus, il faut garder en mémoire le fait que le marché du gaz est hautement spéculatif et que tout scénario de retombées économiques demeure très incertain.
Comme l’an dernier lors des vérifications portant sur les changements démographiques, le 1.12
maintien de la biodiversité et l’application de la Loi sur le développement durable, j’ai constaté que les principes de développement durable définis dans la loi sont encore trop souvent ignorés par l’administration publique ou appliqués trop partiellement. Pour illustrer ces lacunes, j’ai retenu quelques principes de la Loi sur le développement durable.
précaution
Précaution : « lorsqu’il y a un risque de dommage grave ou irréversible, l’absence de certitude 1.13
scientifique complète ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir une dégradation de l’environnement ».
Dans le contexte de l’exploration et de l’exploitation des gaz de schiste, ce principe 1.14
prend toute sa signification. Ce type d’opération comporte plusieurs éléments inconnus, notamment la composition exacte du mélange de produits chimiques injectés dans le sous-sol pour extraire du gaz, la capacité de traitement des eaux et des boues de fracturation par les usines municipales ainsi que l’impact de leur éventuel rejet dans l’environnement.
Ce n’est pas sans raison que, pour trouver des réponses à ces questions, l’Agence de protection de l’environnement des États-Unis a entrepris une vaste étude dont les résultats préliminaires sont attendus en 2012. Quant aux résultats finaux, ils seront connus en 2014.
Dans le domaine environnemental, il est essentiel d’appliquer le principe de précaution lorsque toutes les réponses ne sont pas disponibles.
Le principe de précaution s’applique aussi aux coûts que pourrait avoir à supporter la 1.15
société advenant un accident dans un puits en cours d’exploitation. En conséquence, des mesures particulières doivent être prises puisqu’il s’agit d’une activité industrielle lourde dans une zone habitée et agricole.
Or, j’ai constaté, en ce qui concerne les gaz de schiste, que la réglementation gouver- 1.16
nementale actuelle est très peu exigeante en matière d’assurance de responsabilité civile. En effet, le montant réclamé pour un puits d’exploration de gaz est limité à un million de dollars, soit le montant de base pour une résidence privée. Cette exigence m’apparaît minimaliste, particulièrement si l’on considère que le forage se fait dans des zones habitées et qu’il peut être effectué jusqu’à une distance de 100 mètres d’une habitation. En conséquence, les risques sont plus élevés pour la société québécoise de devoir éventuellement supporter les frais résultant d’un accident ou de la dégradation de l’environnement que pour l’entreprise privée qui les aura occasionnés.
Il faut aussi éviter de se retrouver dans une situation similaire à celle que nous avons 1.17
soulevée en 2009 dans une vérification portant sur le secteur minier québécois. Nous avions alors signalé les coûts importants que la société devra payer pour décontaminer les terrains abandonnés. Le 31 mars 2010, les coûts de leur restauration au Québec étaient estimés à 648 millions de dollars. Ces coûts occasionnés par des activités d’entreprises privées doivent maintenant être pris en charge par les contribuables du Québec parce que des contrôles environnementaux n’ont pas été exercés en temps opportun. Ils ne représentent qu’une partie des passifs environnementaux constitués de terrains conta- minés inscrits dans les états financiers du gouvernement du Québec, qui se chiffraient à 1,8 milliard de dollars au 31 mars 2010.
respect de la capacité de support des écosystèmes
Respect de la capacité de support des écosystèmes : « les activités humaines doivent être 1.18
respectueuses de la capacité de support des écosystèmes et en assurer la pérennité ».
Nous avons tous déjà constaté les limites des écosystèmes à recevoir des contaminants.
1.19
Pensons simplement à un lac pollué par la prolifération d’algues bleues ou à une plage impropre à la baignade en raison de la présence de coliformes.
Lorsque ces limites sont dépassées, les écosystèmes ne peuvent plus absorber et dégrader 1.20
les contaminants, ni nous fournir les mêmes avantages qu’auparavant. La prise en considération de la capacité de support des écosystèmes est donc essentielle pour la protection de l’environnement.
Lors de la vérification portant sur l’application de la
1.21 Loi sur la qualité de l’environnement en
milieu industriel, j’ai constaté que l’on ne considérait pas suffisamment les répercussions des pressions additionnelles engendrées sur les écosystèmes par les nouvelles installations industrielles ou la modification des installations existantes. Lorsqu’on délivre un certificat d’autorisation, il est primordial, à mon avis, d’évaluer la capacité de support des écosystèmes parce que cela peut avoir une incidence majeure sur le milieu de vie des citoyens.
Prenons comme exemple le cas d’un cours d’eau servant de source d’eau potable à une 1.22
municipalité. Il est évident que sa capacité à recevoir des charges polluantes devrait normalement influencer le nombre d’usines sur ses rives. Actuellement, si chacune des nouvelles usines satisfait aux normes réglementaires, elles pourront continuer à s’établir le long de ce cours d’eau sans égard à la capacité du milieu. Ainsi, si ce cours d’eau devient pollué, les citoyens devront se doter d’une usine d’épuration d’eau plus sophistiquée et plus chère pour obtenir une eau de qualité.
Somme toute, la délivrance des certificats d’autorisation est principalement basée sur le 1.23
respect des normes d’émission de contaminants pour chacun des établissements. Puisque ces normes sont identiques pour tout le Québec, cela ne m’apparaît pas approprié.
Compte tenu des multiples pressions qui sont exercées sur l’environnement, il faut pousser plus loin la considération des répercussions cumulatives sur l’environnement lors de la délivrance d’un certificat d’autorisation et adopter une réglementation qui prend plus en compte la capacité de support du milieu.
efficacité économique
Efficacité économique : « l’économie du Québec et de ses régions doit être performante, 1.24
porteuse d’innovation et d’une prospérité économique favorable au progrès social et respectueuse de l’environnement ».
L’exploitation de ressources naturelles dont l’État est fiduciaire doit être économiquement 1.25
avantageuse, particulièrement lorsque ces ressources ne sont pas renouvelables. L’analyse de la rentabilité économique d’un projet doit en inclure tous les bénéfices et tous les coûts. Une évaluation économique ne doit pas se limiter aux revenus à court terme, mais porter aussi sur les répercussions à long terme, incluant toutes les externalités environ-
Tout comme nous l’avions constaté relativement au secteur minier, je dois conclure 1.26
que le principe d’efficacité économique n’est pas encore intégré à la réalité québécoise en ce qui a trait à l’exploration et à l’exploitation des gaz de schiste. Actuellement, les droits pour l’attribution des permis d’exploration représentent un revenu annuel d’environ 200 000 dollars pour le Québec. En comparaison, la vente aux enchères des permis en Colombie-Britannique a généré, en 2008, un revenu total de 2,41 milliards de dollars.
J’ai aussi remarqué que les travaux statutaires exigés pour la mise en valeur des terrains 1.27
rapportaient très peu parce que la réglementation n’était pas appliquée rigoureusement.
On peut se demander si les redevances sur les volumes de gaz extraits au cours des prochaines années parviendront à compenser les faibles revenus liés à la délivrance des permis et aux travaux d’exploration.
En 2009, nous avions fait des constats semblables relativement au secteur minier. Nous 1.28
avions d’ailleurs recommandé au MRNF de réévaluer les droits miniers dans le but de s’assurer qu’ils sont suffisants pour compenser l’épuisement des ressources extraites.
Dans une évaluation économique du développement du secteur gazier, il importerait aussi 1.29
de quantifier toutes les conséquences des émissions de gaz à effet de serre provenant de ce secteur. Cette évaluation permettrait de calculer l’impact économique de ces émissions, compte tenu des engagements pris dans le cadre du protocole de Kyoto et de ceux relatifs à la Western Climate Initiative. En effet, si nous devions acheter des droits d’émission pour compenser la quantité de gaz émise par l’industrie des gaz de schiste, les redevances devraient être majorées en conséquence.
Par ailleurs, dans une optique d’efficacité économique à moyen et à long terme, il est 1.30
primordial de pouvoir remplacer l’exploitation d’un capital naturel non renouvelable par un autre de valeur similaire. Ce nouveau capital peut prendre différentes formes : infrastructures ou développement du savoir dans un secteur de pointe, par exemple. Il peut aussi se concrétiser par la mise en place d’un fonds d’investissement qui génère des revenus pour l’État, comme on en trouve en Alberta ou en Norvège dans le secteur de l’exploitation pétrolière.
accès au savoir
Accès au savoir : « les mesures favorisant l’éducation, l’accès à l’information et la 1.31
recherche doivent être encouragées de manière à stimuler l’innovation ainsi qu’à améliorer la sensibilisation et la participation effective du public à la mise en œuvre du développement durable ».
La
1.32 Loi sur la qualité de l’environnement prévoit qu’un citoyen a le droit d’obtenir tous les renseignements disponibles sur la présence d’un contaminant dans l’environnement.
Ce principe de la Loi sur le développement durable appuie également cette exigence.
Contrairement à ce que l’on peut trouver en Ontario ou aux États-Unis, j’ai constaté que
De plus, alors que la
1.33 Loi sur le développement durable fournit un cadre pour guider les orientations des ministères, il est inconcevable de voir que les documents de consul- tation concernant le développement des gaz de schiste, destinés au public et préparés par le MDDEP et le MRNF dans le cadre des travaux du BAPE, ne font pas clairement un lien entre les enjeux en cause et les principes de la Loi sur le développement durable.
Cela paraît surprenant de la part du MDDEP qui a la responsabilité de promouvoir la mise en œuvre du développement durable au sein de l’administration publique.
L’accès à l’information permet aux citoyens de participer à la protection de l’environnement 1.34
en rapportant des situations non acceptables ; la population peut ainsi mieux appuyer les autorités concernées dans leurs missions.
Subsidiarité
Subsidiarité : « les pouvoirs et les responsabilités doivent être délégués au niveau approprié 1.35
d’autorité. Une répartition adéquate des lieux de décision doit être recherchée, en ayant le souci de les rapprocher le plus possible des citoyens et des communautés concernés ».
Mes travaux portant sur les interventions gouvernementales en matière de développement 1.36
régional m’ont permis d’évaluer la prise en compte réelle du principe de subsidiarité.
En effet, les conférences régionales des élus regroupent plusieurs joueurs clés à l’échelle supralocale et régionale. J’ai constaté que leurs pratiques (outils de planification, attribution de l’aide financière) ne leur permettent pas de jouer un rôle déterminant dans le développement de leur région. Ainsi, il n’est pas toujours évident que les décisions prises par rapport aux projets financés cadrent avec les priorités des régions.
D’autre part, la question du développement des gaz de schiste démontre à l’évidence 1.37
qu’il y a une prise en compte insuffisante du principe de subsidiarité. Les nombreuses manifestations populaires contre ce développement au cours de l’automne et de l’hiver en font foi. Je souligne d’ailleurs, dans le chapitre concerné, le peu de consultation des acteurs locaux, très tôt dans le processus, et l’absence d’arrimage aux planifications régionales.
La construction d’infrastructures et l’exploitation des ressources naturelles peuvent 1.38
avoir un impact important et à long terme sur une communauté ou une région.
La consultation des populations est primordiale pour s’assurer de la pertinence des transformations envisagées et de leur acceptabilité sociale. À mon avis, ce cautionnement, appelé souvent « permis d’acceptabilité sociale », est aussi essentiel que les différents permis gouvernementaux exigibles pour un nouveau projet.
constats relatifs à l’optimisation des ressources
Comme je l’ai mentionné précédemment, le Québec a adopté des lois qui ont reçu un 1.39
accueil très positif de la part d’autres administrations. Cependant, mes travaux de vérifi- cation m’ont fait constater que l’application de ces lois est parfois moins exemplaire.
application faible de la réglementation
Dans le cadre de la vérification portant sur l’application de la
1.40 Loi sur la qualité de l’environ-
nement, j’ai constaté au MDDEP des améliorations concernant la gestion des inspections et quelques avancées relatives à l’implantation d’une planification basée sur le risque.
Cependant, j’ai été surpris de voir que de nombreux avis d’infraction sont envoyés à répétition aux mêmes entreprises, mais que celles-ci continuent leurs opérations sans se conformer aux normes.
En outre, les conditions d’émission de polluants, imposées à des entreprises par un certificat 1.41
d’autorisation, ne font pas toujours l’objet d’un suivi adéquat. Cette situation peut conduire à un traitement inéquitable entre les entreprises relativement à l’application de la loi.
Dans le cadre du mandat portant sur les gaz de schiste, j’ai aussi noté des manquements 1.42
à l’application de la réglementation par le MRNF et par le MDDEP. Ces manquements touchaient notamment l’environnement, la sécurité et le respect des exigences liées aux travaux statutaires.
En fait, je me questionne sur la possibilité pour un même ministère de concilier à la fois 1.43
la responsabilité de l’application d’une réglementation et le développement de secteurs comme celui des mines ou des gaz de schiste. Le rôle de régulateur devrait-il être dévolu au ministère promoteur ?
Lacunes récurrentes
Dans la même veine, je demeure préoccupé par le fait que certaines lacunes soulignées 1.44
dans nos vérifications antérieures ne sont toujours pas corrigées. Par exemple, dans la vérification portant sur le secteur des gaz de schiste, nous avons noté des problèmes liés à l’analyse des bénéfices et des coûts, aux contrôles sur le respect de la réglementation ou à la protection de l’environnement. Or, ces problèmes sont très similaires à ceux soulevés en 2009 quant aux interventions gouvernementales dans le secteur minier, secteur également sous la responsabilité du MRNF et sous l’égide de la même loi.
Par ailleurs, dans la vérification portant sur la
1.45 Loi sur la qualité de l’environnement, j’ai
constaté que le MDDEP se base encore principalement sur des informations obtenues dans les médias, sur des plaintes reçues des citoyens ou sur des renseignements découlant d’activités d’inspection pour savoir si une nouvelle entreprise est implantée dans une région. On s’attendrait normalement à ce qu’il utilise tous les moyens pour être informé d’une nouvelle construction, par exemple, la prise de connaissance des permis délivrés par les municipalités ou d’autres ministères. Cette lacune a pourtant été soulignée il y a 20 ans, dans un rapport du Vérificateur général traitant du même sujet.
adaptation tardive de la législation aux exigences d’une société en mutation
La société, les technologies, la nature des pressions sur l’environnement et nos connaissances 1.46
scientifiques évoluent très rapidement. S’adapter à ces changements est un défi majeur pour l’administration publique québécoise.
Nos lois et nos règlements constituent la base du fonctionnement de l’appareil 1.47
gouvernemental et de nos institutions. Nous devons nous assurer que ces lois et ces règlements sont adaptés aux défis du XXIe siècle. La Loi sur le développement durable encourage d’ailleurs la révision constante des lois, des règlements, des politiques et des programmes afin de respecter la stratégie gouvernementale de développement durable et les principes sur lesquels elle repose.
Il est légitime de se demander si des lois comme la
1.48 Loi sur les mines, promulguée à la fin
du XIXe siècle, sont toujours adaptées à la réalité. L'objection manifestée par plusieurs personnes quant à la préséance du droit minier sur la propriété privée et l’opposition de municipalités au développement des gaz de schiste font ressortir le besoin pressant de moderniser cette loi. C’est d’ailleurs ce que l’Ontario a fait en 2009, à la suite de contestations semblables de la part de sa population.
On doit aussi réfléchir sur la réglementation environnementale actuellement en vigueur.
1.49
J’ai relevé quelques exemples intéressants à cet égard :
En 2006, on a développé un projet visant à modifier en profondeur le
• Règlement sur la
qualité de l’atmosphère de 1979. Comme il n’a toujours pas été adopté, les normes en vigueur remontent à plus de 30 ans.
Le
• Programme de réduction des rejets industriels, adopté en 1988, ne touche encore que deux secteurs industriels, alors qu’en Ontario un programme semblable est appliqué à 16 secteurs.
Le
• Règlement sur le pétrole, le gaz naturel et les réservoirs souterrains a été promulgué en 2009, alors qu’il avait été produit en 1998.
Mesure des résultats et reddition de comptes peu rigoureuses
Le travail exécuté cette année relativement à l’application de la
1.50 Loi sur le développement
durable m’a fait constater encore une fois la difficulté des organisations gouvernementales à rendre compte des résultats. Pourtant, une reddition de comptes significative permet d’évaluer le degré d’atteinte des résultats visés. Il s’agit d’un outil mis de l’avant autant par la Loi sur l’administration publique que par la Loi sur le développement durable. J’ai remarqué que les indicateurs ne font pas toujours l’objet de suivis. Trop souvent, les rapports soumis par les ministères ne présentent qu’une liste des activités plutôt que des résultats ou des effets concrets pour la société, l’environnement ou l’économie. Par surcroît, j’ai noté que des cibles établies initialement pour différentes actions avaient été modifiées à la baisse.
Plusieurs études démontrent que la mesure des résultats est un facteur essentiel pour 1.51
favoriser le succès d’un projet. L’absence d’analyse empêche de déterminer au bon moment les correctifs à apporter à des plans d’action qui ne fonctionnent pas ou peu. Il est très difficile de juger de la pertinence et de la performance des politiques, des programmes et des actions si l’on ne mesure pas leurs effets. Dans le cadre d’un processus d’amélioration continue, il est nécessaire de choisir de bons indicateurs pour évaluer l’atteinte des résultats, de suivre régulièrement leur évolution et de publier les progrès réalisés.
projets d’envergure nécessitant l’intégration du développement durable
Au cours de la dernière année, un comité de consultation a été mis sur pied par 1.52
le gouvernement pour élaborer un plan de développement du Nord québécois appelé le « Plan Nord ». Bien que son contenu ne soit pas encore rendu public, il est évident que les ressources énergétiques et minérales seront parmi les principaux axes de développement proposés.
Le développement de ce vaste territoire et des ressources qu’il possède constitue un 1.53
enjeu et un défi majeurs pour le Québec. Des consultations ont été amorcées l’an dernier pour moderniser la Loi sur les mines. Il est très important que cette nouvelle loi intègre les principes de la Loi sur le développement durable. Ainsi, le Nord québécois et ses ressources pourront être mis en valeur en respectant les limites de ses écosystèmes fragiles et les aspirations des communautés locales, tout en générant des retombées économiques substantielles pour le Québec.
Un projet de loi sur les hydrocarbures est également attendu cette année. Il est aussi 1.54
essentiel qu’il intègre les principes de la Loi sur le développement durable pour encadrer le développement de cette filière. On évitera ainsi les nombreux problèmes sociaux, économiques et environnementaux que j’ai soulevés dans la vérification portant sur le développement des gaz de schiste. Cette prise en considération par le gouver- nement démontrerait aussi que la Loi sur le développement durable se concrétise dans les actions gouvernementales.
À cet égard, il serait tout à fait normal que des exigences claires en matière de reddition 1.55
de comptes soient incluses dans les deux projets de loi. On pourrait notamment s’inspirer des guides développés par le Global Reporting Initiative. Ces guides sont de plus en plus considérés comme des standards internationaux pour divers secteurs industriels.
Par ailleurs, l’an dernier, les 34 ministres du Conseil de l’Organisation de coopération et 1.56
de développement économiques (OCDE) ont chargé le secrétariat de cette organisation de développer la stratégie de l’OCDE pour une croissance verte. L’objectif est de définir les conditions dans lesquelles les pays peuvent croître et se développer sur le plan économique, tout en évitant des répercussions comme la dégradation de l’environnement, le changement
En mai 2011, le rapport synthèse concernant la stratégie pour une croissance verte et 1.57
un rapport sur des indicateurs relatifs à cette croissance seront présentés à la réunion du conseil ministériel de l’OCDE. Ces deux documents suggéreront un cadre que les pays pourront utiliser pour guider leur développement, effectuer les suivis nécessaires et faire une bonne reddition de comptes. Il y aurait lieu de prendre en considération les recommandations de ces études pour mettre en œuvre le « Plan Nord » et orienter le développement du Québec. De plus, il serait fortement recommandé de tenir compte des dernières avancées concernant l’aménagement intégré du territoire que l’on trouve dans la littérature et dans des pratiques en place dans divers pays et dans certaines régions du Canada.
Dans le chapitre 1 de mon rapport de l’an dernier, je donnais l’exemple de la Suède, un 1.58
pays où des mesures ambitieuses ont été adoptées et instaurées dans les années 90 pour s’attaquer aux problèmes économiques et aux nouveaux enjeux environnementaux. De plus, l’adoption de mesures visant la mise en place du développement durable il y a une dizaine d’années a permis de compléter la réforme gouvernementale. Ce pays a eu une performance économique très enviable depuis le milieu des années 90 tout en réduisant l’impact envi- ronnemental de son développement, notamment ses rejets de gaz à effet de serre. Voilà un exemple probant selon lequel des exigences environnementales favorisant une qualité de vie appréciable ne vont pas à l’encontre d’un progrès économique soutenu.
au-delà des mots
Un des défis des administrations publiques est de demeurer à l’avant-garde afin que les 1.59
fondements juridiques de nos institutions et les services offerts à la population s’adaptent rapidement aux besoins présents, et qu’ils puissent évoluer et répondre aux besoins futurs. C’est un grand défi, compte tenu des divers intérêts et des opinions divergentes relativement aux nouveaux enjeux ou aux projets de développement.
Les principes édictés dans la
1.60 Loi sur le développement durable peuvent contribuer à relever ce défi puisqu’ils visent à supporter un développement économique et social dans le respect de l’environnement. Ce sont des outils de grande valeur pour orienter le développement de nouveaux projets d’envergure et l’adoption de nouvelles lois ou pour faciliter leur adaptation.
Le Québec a su démontrer un leadership devant la communauté internationale en 1.61
adoptant la Loi sur le développement durable, renforcée par une stratégie de mise en œuvre et diverses mesures légales et administratives.
Il est maintenant temps d’aller au-delà des mots, c’est-à-dire que les principes de la
1.62 Loi
sur le développement durable s’appliquent concrètement à l’ensemble de nos lois, de nos règlements, de nos politiques et de nos programmes. Ce n’est qu’à ce moment que la société québécoise amorcera une démarche concrète vers un développement durable.
Rapport du commissaire au développement durable
2
chapitre
Mise en application de
la Loi sur la qualité de l’environnement
dans le secteur industriel
table des matières Paragraphe Faits saillants
recommandations Mise en contexte
Cadre légal et réglementaire ... 2.1 Rôles et responsabilités ... 2.7 Objectifs et portée de notre vérification ... 2.12 résultats de notre vérification
Délivrance des certificats d’autorisation ... 2.21 Analyse des demandes ... 2.23 Prise en compte de la capacité de support du milieu récepteur ... 2.27 Suivi des conditions ... 2.36 Connaissance des entreprises réglementées ... 2.40 Contrôle de la conformité ... 2.43 Activités d’inspection ... 2.45 Mise en conformité ... 2.55 Traitement des plaintes environnementales ... 2.60 Gestion de l’information
Accès du public à l’information ... 2.65 Système d’information de gestion ... 2.72 annexe 1 – Objectifs de vérification et critères d’évaluation
annexe 2 – articles d’intérêt de la Loi sur la qualité de l’environnement annexe 3 – processus d’analyse
annexe 4 – processus de contrôle
Les commentaires du ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs apparaissent au paragraphe 2.76 de ce rapport.
CA Certificat d’autorisation
CCEQ Centre de contrôle environnemental du Québec
DGAER Direction générale de l’analyse et de l’expertise régionales
LQE Loi sur la qualité de l’environnement
MDDEP Ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs OCDE Organisation de coopération
et de développement économiques RQA Règlement sur la qualité de l’atmosphère SAGO Système d’aide à la gestion
des opérations Abréviations et sigles
Faits saillants
Objectifs des travaux
Notre vérification poursuivait deux objectifs :
s’assurer que le ministère du
• Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP) applique de manière rigoureuse le cadre normatif relatif à la délivrance des certificats d’autorisation dans le secteur industriel, et ce, en conformité avec la Loi sur la qualité de l’environnement ; s’assurer que le MDDEP exerce
• un contrôle efficient et efficace sur l’application de la Loi sur la qualité de l’environnement et de ses règlements, en ce qui a trait aux activités de nature industrielle, et qu’il prend les moyens néces
saires pour amener les contre
venants à s’y conformer.
Nous avons réalisé notre véri
fication dans trois directions régionales du ministère situées dans les parties les plus habitées et industrielles du Québec :
Estrie/Montérégie ;
•
Lanaudière/Laurentides/
• Montréal/Laval ;
CapitaleNationale/Chaudière
• Appalaches.
recommandations
Le commissaire au dévelop
pement durable a formulé des recommandations à l’intention du ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs. Ces recommandations sont présentées intégralement au verso de cette page. Le ministère a eu l’occasion de formuler ses commentaires, qui sont repro
duits au paragraphe 2.76. Nous tenons à souligner qu’il a adhéré
Insuffisance de l’information appuyant les analyses de certificat d’autorisation (CA). Pour 23 des 70 dossiers de CA vérifiés, l’analyse ne démontrait pas clairement les fondements de l’évaluation. Dans les 47 autres dossiers, cependant, sur la base des informations consignées, les CA délivrés respectaient les normes applicables en ce qui a trait au niveau de contamination.
Faible prise en compte de la capacité de support du milieu récepteur. Le MDDEP délivre le CA s’il y a respect des normes prévues au règlement, et ce, peu importe le degré de fragilité du milieu récepteur. En l’absence d’une véritable évaluation des effets cumulatifs des pressions sur l’environnement, il y a risque de porter atteinte à la santé humaine, à la qualité de l’environnement et à la pérennité des écosystèmes, bien que les projets pris individuel
lement puissent respecter les normes d’émission ou de rejet.
Suivi inadéquat du respect des conditions liées aux CA.
La délivrance d’un CA est souvent accompagnée de conditions à respecter afin que le projet, une fois en marche, demeure accep
table d’un point de vue environnemental. Le suivi de ces conditions s’effectue soit par une inspection ou par l’obtention de documents.
Il n’est cependant pas toujours effectué. Ainsi, il n’y a pas eu d’inspection pour 19 dossiers sur 45, et les renseignements n’ont pas été transmis au ministère dans 10 dossiers sur 27.
Risques insuffisamment pris en compte dans les inspections.
La planification des inspections nécessiterait que le processus de gestion des risques soit mieux structuré pour mettre la priorité sur les grands enjeux environnementaux. Actuellement, elle se fonde sur : un traitement prioritaire des plaintes sans égard aux risques environnementaux qu’elles évoquent ; un pourcentage arbitraire des CA récemment délivrés ; une sélection annuelle de programmes d’inspection visant un secteur spécifique.
Mise en conformité des contrevenants difficile. Les avis d’infraction se multiplient, sans pour autant qu’il y ait un retour à la conformité des contrevenants. En fait, 41 p. cent des 70 dossiers vérifiés demeurent non conformes, dont un cas qui perdure depuis 12 ans. Pour les dossiers dans lesquels il y a eu un retour à la conformité, de longs délais ont souvent été nécessaires.
Pour 44 p. cent d’entre eux, le retour à la conformité a pris plus de 6 mois. Dans un cas, l’entreprise a mis plus de 17 ans à se conformer. Finalement, lorsque des plans correcteurs ont été exigés par le MDDEP, 43 p. cent des contrevenants ne les ont pas produits.
Accès du public à l’information à améliorer. Le MDDEP doit faciliter l’accès à l’information pour permettre aux citoyens d’évaluer
recommandations
En ce qui concerne la délivrance des certificats d’autorisation, nous avons recommandé au ministère :
de documenter adéquatement l’analyse des
•
demandes de certificat d’autorisation par rapport à l’évaluation du respect des normes ;
de se doter des moyens permettant une meilleure
•
prise en compte des effets cumulatifs des acti
vités projetées et de la capacité de support du milieu récepteur ;
de s’assurer du respect des conditions de déli
•
vrance des certificats d’autorisation, notamment en communiquant clairement aux responsables des inspections le degré de priorité, la nature et la périodicité des suivis nécessaires ;
de se doter des moyens de détecter de manière
•
plus efficace l’implantation de nouvelles entre
prises ou les modifications aux procédés de fabrication d’entreprises existantes (2.42).
En ce qui concerne les activités de contrôle de la conformité, nous avons recommandé au ministère :
de structurer la planification de l’ensemble des
•
activités d’inspection sur la base du risque global, qui considère à la fois les risques inhérents au secteur industriel, les risques environnementaux et les risques liés à la santé humaine ;
de mesurer l’efficacité des inspections, notamment
•
en fonction du taux de conformité ;
de mettre en œuvre des moyens efficaces pour
•
obliger le retour à la conformité des contreve
nants de manière diligente ;
d’établir la priorité de traitement des plaintes
•
selon le niveau de risque que représentent les activités en cause pour la santé humaine et l’environnement (2.64).
En ce qui concerne la gestion de l’information, nous avons recommandé au ministère :
de réévaluer et modifier les mécanismes actuels
•
afin de rendre disponible de façon plus facile et rapide l’information nécessaire aux citoyens afin qu’ils puissent évaluer les risques environne
mentaux auxquels ils sont exposés, dans l’esprit de la Loi sur le développement durable ;
de s’assurer de la précision, de la fiabilité et de
•
l’exhaustivité des données du système d’infor
mation de gestion SAGO (2.75).
Mise en contexte
cadre légal et réglementaire
La
2.1 Loi sur le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs confie au ministre de ce secteur la responsabilité d’assurer la protection de l’environnement. Par ailleurs, la Loi sur la qualité de l’environnement
(LQE) constitue la principale assise des interventions du ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs pour assurer la protection de l’environnement et des écosystèmes naturels et contribuer au bienêtre des générations actuelles et futures.
Cette loi édicte que toute personne a droit à la qualité de l’environnement, à sa protection et à la sauvegarde des espèces vivantes qui y habitent.
Ce droit à la qualité de l’environnement est assuré, entre autres moyens, par des dispo
2.2
sitions qui attribuent au MDDEP le pouvoir de permettre ou de refuser la réalisation d’un projet pouvant avoir des impacts négatifs sur l’environnement. Ce pouvoir s’exerce lors de l’analyse d’une demande de certificat d’autorisation (CA) (articles 20, 22 et 24) (voir l’annexe 2).
La délivrance d’un CA est conditionnelle au respect de la LQE et de ses règlements 2.3
relativement à l’émission, au dépôt, au dégagement, au rejet de contaminants dans l’environnement ou à une modification de sa qualité. En cas de nonrespect, le ministère peut exiger toute modification au projet soumis.
La LQE accorde aussi au MDDEP des pouvoirs d’inspection et d’enquête pour s’assurer 2.4
du respect, par les requérants, des conditions accompagnant le CA. Ainsi, le ministre peut conférer à ses fonctionnaires le pouvoir de pénétrer sur un terrain afin d’examiner les lieux ou de prélever des échantillons.
La loi prévoit des poursuites pénales et des ordonnances
2.5 1 ministérielles (article 25)
pour les contrevenants. La peine maximale pour la première infraction à l’article 22 est de 20 000 dollars pour une personne physique et de 120 000 dollars pour une personne morale. Le MDDEP dispose aussi de pouvoirs l’autorisant à prendre toute mesure nécessaire pour nettoyer, aux frais du contrevenant, les sites ou milieux contaminés, afin d’éviter ou de diminuer les risques pour l’environnement et la santé humaine.
Enfin, un projet de loi, présenté le 15 avril 2010 à l’Assemblée nationale, vise à renforcer 2.6
le respect de la LQE, notamment par l’introduction de nouvelles sanctions administratives et le rehaussement des sanctions pénales.
Équipe : Janique Lambert Directrice de vérification Dick McCollough Francis Michaud Gérard Szaraz Carl Touzin
rôles et responsabilités
En ce qui a trait à la mise en œuvre du cadre légal et réglementaire, les activités du MDDEP 2.7
relèvent principalement de deux unités administratives :
la Direction générale de l’analyse et de l’expertise régionales (DGAER) ;
•
le Centre de contrôle environnemental du Québec (CCEQ).
•
Les responsabilités
2.8 respectives de ces unités sont présentées dans le tableau 1 qui suit.
tableau 1
responsabilités de la Direction générale de l’analyse et de l’expertise régionales et du centre de contrôle environnemental du Québec
Direction générale de l’analyse et de l’expertise régionales
La DGAER, créée en 2004, a pour mission d’assurer l’analyse et la délivrance d’autorisations environne- mentales et d’offrir une expertise professionnelle en matière d’environnement.
Les principaux mandats de la DGAER sont les suivants :
évaluer l’acceptabilité environnementale des activités et des projets assujettis aux lois et règlements
•
et procéder à la délivrance d’autorisation ;
mettre à la disposition des partenaires régionaux une expertise professionnelle pour favoriser
•
la connaissance et la résolution des problèmes environnementaux ;
maintenir des liens continus avec les partenaires et les instances régionales ;
•
informer la clientèle et les partenaires régionaux des lois, des règlements, des politiques
•
et des programmes ministériels ;
offrir les services d’accueil, de renseignements généraux, d’accès à l’information et de communication
•
à la clientèle régionale du ministère.
Centre de contrôle environnemental du Québec
Créé aussi en 2004, le CCEQ a pour mission de veiller au respect de la législation environnementale en vérifiant la conformité des activités pouvant causer un dommage à l’environnement et de s’assurer, le cas échéant, de la mise en œuvre de mesures de prévention, de protection et de réparation.
Ses principaux mandats sont énoncés ci-après :
effectuer, dans le cadre de programmes de contrôle ou à la suite de plaintes à caractère environnemental,
•
des inspections sur le terrain et d’autres vérifications pour garantir la conformité environnementale des activités ;
entreprendre, le cas échéant, les démarches nécessaires pour que les mesures appropriées
•
(avis d’infraction, sanction pénale, ordonnance du ministre ou de la cour, révocation de permis) soient prises afin de mettre aux normes les activités ;
procéder à des enquêtes pour établir la preuve qu’une contravention aux lois ou aux règlements
•
environnementaux a été commise ;
intervenir, par l’entremise d’Urgence-Environnement, dans des situations d’urgence découlant
•
d’accidents pouvant affecter l’environnement, afin que toutes les mesures adéquates soient prises pour limiter ou réparer les dommages causés à l’environnement.
Source : MDDEP.
Ces deux unités administratives œuvrent dans les quatre secteurs d’activité suivants : 2.9
agricole ; hydrique et milieu naturel ; industriel ; municipal. Elles mettent en œuvre les politiques et les programmes du ministère et appliquent les lois, les règlements et les directives inhérents au régime de protection de l’environnement. La délivrance de CA et les activités relatives au contrôle environnemental sont encadrées par la loi et par des processus administratifs établis par la DGAER et le CCEQ. Les activités du ministère sont décentralisées dans neuf directions régionales. Le MDDEP a aussi mis en place des modalités de coordination entre la DGAER, le CCEQ et les directions centrales.
Par ailleurs, la Direction des affaires juridiques du ministère est responsable d’examiner 2.10
les demandes de recours en justice provenant des directions régionales et de rendre les ordonnances ministérielles. C’est par contre au directeur des poursuites criminelles et pénales, sous l’autorité générale du ministre de la Justice et du procureur général, qu’il incombe, le cas échéant, de poursuivre les contrevenants en justice.
La mise en application des dispositions réglementaires, en ce qui concerne les activités 2.11
d’analyse et de contrôle, a représenté un montant de 42,3 millions de dollars pour l’exercice financier 20092010. Ce montant inclut des dépenses liées aux ressources humaines, lesquelles totalisent 700 équivalents temps complet. Il est comparable à ceux des années précédentes.
Objectifs et portée de notre vérification
Notre vérification poursuivait deux objectifs : 2.12
s’assurer que le MDDEP applique de manière rigoureuse le cadre normatif relatif à la
•
délivrance des certificats d’autorisation dans le secteur industriel, et ce, en conformité avec la Loi sur la qualité de l’environnement ;
s’assurer que le MDDEP exerce un contrôle efficient et efficace sur l’application de la
•
Loi sur la qualité de l’environnement et de ses règlements, en ce qui a trait aux activités de nature industrielle, et qu’il prend les moyens nécessaires pour amener les contrevenants à s’y conformer.
Nos objectifs de vérification et nos critères d’évaluation sont présentés à l’annexe 1.
2.13
Nous avons réalisé notre vérification dans trois directions régionales du ministère situées 2.14
dans les parties les plus habitées et industrielles du Québec : Estrie/Montérégie ;
•
Lanaudière/Laurentides/Montréal/Laval ;
•
CapitaleNationale/ChaudièreAppalaches.
•
Notre choix a été motivé par la volonté de voir comment le MDDEP s’assurait de la 2.15
mise en application de la loi et des règlements dans des régions où l’activité industrielle intense peut porter atteinte à la santé humaine et à l’environnement. Ces trois régions comptent plus de 75 p. cent de la population du Québec et totalisent près de 40 p. cent de tous les CA délivrés dans le secteur industriel entre mai 2009 et mai 2010.
Nous avons effectué la vérification de 70 dossiers pour chacun des quatre processus 2.16
d’analyse et contrôle suivants : délivrance des CA
•
analyse des demandes de CA
–
suivi des conditions accompagnant les CA ;
–
Cet échantillon aléatoire a été établi sur une base statistique, de façon à pouvoir extrapoler 2.17
les résultats obtenus à la population totale des trois directions régionales pour le secteur industriel. Les CA devant faire l’objet de la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement (article 31.1) ainsi que les attestations d’assainissement (article 31.11) ne faisaient pas partie de nos travaux de vérification.
Nous avons également mené des entrevues auprès du personnel du MDDEP au siège 2.18
social et dans les trois directions régionales.
Nos travaux se sont déroulés principalement de juin 2010 à novembre 2010. Nous 2.19
nous sommes intéressés aux activités du ministère réalisées entre le 1er avril 2006 et le 30 septembre 2010. Néanmoins, certains commentaires ont trait à des situations antérieures à cette période.
Par la même occasion, nous avons procédé à des travaux visant à évaluer la reddition 2.20
de comptes du MDDEP quant à la mise en œuvre de son plan d’action de dévelop
pement durable. Ces travaux sont liés à la volonté du Vérificateur général du Québec de s’assurer que les entités assujetties à la Loi sur le développement durable effectuent une reddition de comptes de qualité, conformément à ce qui est énoncé dans son plan stratégique 20092012. Nos constats sont présentés dans le chapitre lié à l’application de la Loi sur le développement durable du rapport du commissaire au développement durable 20102011.
résultats de notre vérification
Délivrance des certificats d’autorisation
Avant de donner son approbation à une demande de CA, le MDDEP a la responsabilité 2.21
de s’assurer que le projet soumis par le requérant est conforme à la LQE et à ses règle
ments et de juger de son acceptabilité environnementale. Par la suite, le ministère doit en effectuer le suivi afin qu’il demeure conforme aux conditions requises par le CA.
Nos travaux de vérification ne nous ont pas permis de déceler de CA délivrés qui n’étaient 2.22
pas conformes aux normes applicables. Toutefois, pour mieux assurer la protection de l’environnement, l’efficacité du processus de délivrance des CA pourrait être augmentée si des modifications aux façons de faire étaient apportées. Ces changements permettraient de corriger les points suivants :
l’insuffisance de l’information appuyant la conclusion des analyses de CA ;
•
le peu de considération, dans les analyses, des effets cumulatifs des activités projetées
•
sur le milieu ;
le suivi inadéquat du respect des conditions liées à la délivrance du CA ;
•
la faiblesse des mécanismes permettant au ministère d’être informé de l’implantation
•
de nouvelles entreprises ou de modifications aux procédés de fabrication d’entre
prises existantes.
analyse des demandes
La délivrance d’un CA se fonde sur une analyse effectuée par la DGAER. Celleci consiste à 2.23
évaluer la conformité d’un projet aux lois et règlements en vigueur et à poser un jugement éclairé et raisonnable sur son degré d’acceptabilité d’un point de vue environnemental.
Pour encadrer le travail de l’analyste, le Guide sur les processus d’analyse et de contrôle a été élaboré. Ce guide est clair, tant au niveau de la nature du travail à effectuer que du contenu du rapport d’analyse. L’annexe 3 présente le processus d’analyse prévu au guide. Toujours selon le guide, dans le cadre de l’analyse d’une demande de CA, le rapport doit contenir les éléments d’information suivants :
une description de la nature du projet ;
•
les impacts sur l’environnement (eau, air, sol) ;
•
les exigences légales, réglementaires et techniques ;
•
les consultations effectuées ;
•
l’évaluation de l’acceptabilité environnementale, des conditions à respecter et des
•
problèmes appréhendés ;
la recommandation faite aux autorités pour la suite à donner à la demande ;
•
la description du programme de suivi et de contrôle découlant de l’autorisation.
•
Comme il est stipulé dans les deux premiers volets de l’article 20 de la LQE, nul ne doit 2.24
émettre, déposer, dégager ou rejeter ni permettre l’émission, le dépôt, le dégagement ou le rejet dans l’environnement d’un contaminant prohibé par règlement du gouvernement ou en quantité supérieure à la concentration prévue. L’analyse doit ainsi permettre de s’assurer que le projet est conforme au cadre fixé par les dispositions législatives, régle
mentaires ou normatives.
Pour certains des 70 dossiers de CA vérifiés, 2.25
l’analyse ne démontrait pas clairement les fonde
ments de l’évaluation. Ainsi, dans 23 dossiers,
nous avons observé soit que les quantités prévues de contaminants rejetés n’étaient pas mentionnées, soit que la limite de rejet fixée par les normes applicables n’était pas clai
rement indiquée. Il en découle que la conclusion de l’analyste quant aux suites à donner à la demande de CA est insuffisamment appuyée. Ce manque d’information entraîne un risque de perte de mémoire institutionnelle au départ de l’analyste. Dans les 47 autres dossiers, cependant, sur la base des informations consignées, les CA délivrés respectaient les normes applicables en ce qui a trait au niveau de contamination.
Les normes du
2.26 Règlement sur la qualité de l’atmosphère (RQA), sur lesquelles l’analyste base son évaluation, ont été adoptées en 1979. Ce règlement n’a pratiquement pas subi de modification en 30 ans, alors que les connaissances ont évolué au fil des ans. Compte tenu de l’importance actuelle des normes dans la décision de délivrer ou non un CA, et pour s’assurer qu’elles demeurent pertinentes par rapport à l’évolution de la situation environnementale, une mise à jour plus régulière du règlement serait souhaitable. Un projet de règlement sur l’assainissement de l’atmosphère, ayant pour objectif d’améliorer la protection de l’environnement et la santé publique, a été produit en 2005. Il visait c o n c l u s i o n d e l ’ a n a l y s t e insuffisamment appuyée.
prise en compte de la capacité de support du milieu récepteur
Selon le troisième volet de l’article 20, nul ne doit émettre, déposer, dégager ou rejeter 2.27
ni permettre l’émission, le dépôt, le dégagement ou le rejet dans l’environnement d’un contaminant dont la présence est susceptible de porter atteinte à la vie, à la santé, à la sécurité, au bienêtre ou au confort de l’être humain, de causer du dommage ou de porter autrement préjudice à la qualité du sol, à la végétation, à la faune ou aux biens.
Parmi les 70 dossiers de CA vérifiés, 46 concernaient un projet ayant des impacts significatifs 2.28
sur l’environnement. Ces projets entraînaient notamment des émissions atmosphériques ou encore le rejet de contaminants en milieu aquatique. Dans la grande majorité des cas, les travaux documentés dans le rapport d’analyse se limitaient à la vérification de la conformité du projet avec les normes en vigueur.
Les seuls cas où le MDDEP tient compte du troisième volet de la loi dans l’analyse 2.29
d’une demande de CA sont ceux où il n’y a pas de normes qui encadrent le rejet d’un polluant donné. Selon le fonctionnement actuel, le ministère délivre le CA s’il y a respect des normes prévues au règlement, et ce, peu importe le degré de fragilité du milieu récepteur.
Bien que cette façon de faire soit conforme à 2.30
la jurisprudence qui s’est développée au fil des ans, nous croyons qu’il est également important d’évaluer si le milieu récepteur a la capacité
d’accepter un stress environnemental additionnel et d’établir les charges polluantes que le milieu peut tolérer. En effet, malgré toute la rigueur avec laquelle les normes peuvent être élaborées, elles ne pourront jamais convenir parfaitement à toutes les situations et à tous les milieux dans lesquels elles sont appliquées. Nous avions d’ailleurs souligné dans notre rapport 20092010, portant sur le maintien de la biodiversité, que la capacité de support des écosystèmes est de plus en plus mise à l’épreuve, notamment en raison des rejets de contaminants.
L’examen de certains dossiers nous a permis de valider cette affirmation. À titre d’exemple, 2.31
un CA a été délivré alors que l’analyse indiquait que le système municipal avait déjà de la difficulté à traiter adéquatement un des contaminants principaux que l’industrie prévoyait rejeter. La surcharge de contaminants engendrée par ce projet représentait un risque pour l’intégrité du milieu récepteur. Selon le rapport de l’analyste, l’effluent de la station d’épuration se jetait dans un cours d’eau déjà jugé sensible par le MDDEP. De plus, des déversements excédentaires de contaminants y avaient été observés au moins à deux reprises au cours des deux années précédentes. Dans ce cas, bien que l’analyse ait conclu que les normes d’effluent étaient respectées, il n’est pas certain que le CA aurait été délivré si les effets cumulatifs sur le milieu récepteur avaient été pris en considération.
Avec l’adoption de la
2.32 Loi sur le développement durable, en 2006, l’analyse du milieu récepteur devient incontournable si l’on veut tenir compte des principes qu’elle contient, notamment ceux associés à la précaution et au respect de la capacité de support des écosystèmes.
Ces deux principes s’énoncent ainsi :
précaution : lorsqu’il y a un risque de dommage grave ou irréversible, l’absence de certitude
•
scientifique complète ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir une dégradation de l’environnement ;
importance d’évaluer si le milieu récepteur a la capacité d’accepter un stress additionnel.
respect de la capacité de support des écosystèmes : les activités humaines doivent être
•
respectueuses de la capacité de support des écosystèmes et en assurer la pérennité.
Cette loi donne l’occasion à l’Administration
2.33 2 de revoir ses façons de faire et les moyens
dont elle dispose afin de tenir compte des principes qu’elle contient.
En l’absence d’une véritable évaluation des effets cumulatifs des pressions sur l’environ
2.34
nement, il y a risque de porter atteinte à la santé humaine, à la qualité de l’environnement et à la pérennité des écosystèmes, bien que les projets pris individuellement puissent respecter les normes d’émission ou de rejet.
Directive de l’Union européenne
2.35 L’Union européenne a adopté en 1996 une directive relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution, qui a été mise à jour en 2008 (directive 2008/1/EC).
Cette dernière a pour objectif de mettre en place un cadre général visant à réduire la pollution issue de diverses sources industrielles dans les pays de l’Union européenne.
Elle est basée sur plusieurs principes, notamment l’approche intégrée et le recours aux meilleures technologies disponibles :
l’approche intégrée
• : les autorisations environnementales doivent tenir compte de l’ensemble des aspects environnementaux de l'installation industrielle au regard des émissions dans l'air, l'eau et le sol, de la production de déchets, de l’utilisation de matières premières, de l'efficacité énergétique, du bruit, de la prévention des accidents et de la restauration d’un site lors de sa fermeture ;
le recours aux meilleures technologies disponibles
• : les autorisations environnementales
doivent combiner à la fois l’établissement de conditions propres à protéger l’environ
nement et la détermination des meilleures technologies applicables pour réduire les rejets de contaminants.
Les catégories d’installations industrielles visées par la directive sont les suivantes : l’industrie énergétique ;
•
l’industrie métallurgique ;
•
l’industrie minérale ;
•
l’industrie chimique ;
•
la gestion des matières résiduelles ;
•
les autres activités (ex. : industries des pâtes et papiers, production alimentaire,
•
industrie du textile, etc.).
Suivi des conditions
La délivrance d’un CA est souvent accompagnée 2.36
de conditions à respecter afin que le projet, une fois en marche, demeure acceptable d’un point de
vue environnemental. Le suivi de ces conditions, effectué par le CCEQ, peut consister en une inspection sur les lieux ou en une vérification des renseignements que le requérant s’est engagé à fournir lors de l’obtention du CA. Pour certains des 70 dossiers vérifiés, des déficiences ont été observées à cet égard :
45 dossiers nécessitaient une inspection, selon le rapport d’analyse. Parmi ceuxci,
•
19 n’ont pas été inspectés par le CCEQ ;
27 dossiers requéraient la transmission de renseignements au ministère, selon
•
les conditions du CA : 10 d’entre eux n’ont pas fait l’objet du suivi exigé.
Par exemple, en ce qui a trait au rejet de contaminants au réseau municipal – cas duquel 2.37
nous avons fait mention dans la section précédente –, le CA exigeait une inspection de même que la transmission au MDDEP de rapports périodiques, dans le cadre du programme d’autosurveillance. Or, aucune inspection n’a eu lieu et ces rapports n’ont jamais été transmis au ministère.
Nous avons tenté de déterminer les causes de ces manquements. Nous avons constaté 2.38
les faits suivants :
écart entre le nombre de suivis demandés par les analystes et la disponibilité des
•
inspecteurs pour leur réalisation ;
absence de procédure afin d’établir les priorités de suivi des conditions des CA délivrés ;
•
absence de mécanisme permettant au CCEQ d’être systématiquement avisé du fait
•
qu’un tel suivi est requis.
En outre, dans 30 des 70 dossiers vérifiés, l’information disponible fournit peu d’indications 2.39
sur le travail de suivi des conditions devant être accompli par les inspecteurs et se limitait à des généralités. Cette carence engendre de l’inefficience puisque les inspecteurs doivent consulter le rapport d’analyse s’ils veulent connaître toutes les conditions d’autorisation pour lesquelles un suivi est requis. Le guide est pourtant précis quant au programme de suivi et de contrôle qui doit être complété par l’analyste. Il indique que ce programme est un élément important, car il détermine les conditions d’acceptabilité environnementale (normes, exigences, renseignements à recevoir) et précise le contrôle que le CCEQ doit effectuer.
connaissance des entreprises réglementées
Le MDDEP doit s’assurer que toutes les entreprises réglementées du secteur industriel 2.40
détiennent les autorisations requises pour réaliser leurs opérations. À cette fin, il doit mettre en œuvre les moyens suffisants pour être informé de l’implantation de nouvelles entreprises ou de modifications aux procédés de fabrication d’entreprises existantes.
Un suivi des conditions d’autorisation déficient.
