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Submitted on 26 Oct 2018
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l’équilibre.
Jean-Marie Monnier
To cite this version:
Jean-Marie Monnier. Le défi de la maitrise de la dette publique et du retour à l’équilibre. : Le point de vue d’un économiste. Colloque inaugural du réseau Allix: ”Les premières lois financières de la présidence Macron”, Apr 2018, Paris, France. pp.277-283. �hal-01906551�
1 Le défi de la maitrise de la dette publique et du retour à l'équilibre
Le point de vue d'un économiste
Jean-Marie Monnier Résumé
L'objectif de la communication consiste à mettre en évidence les évolutions ayant affecté les principaux facteurs expliquant les variations de la dette et du déficit publics entre 1998 et 2017. Partant d'une représentation simplifiée en terme d'"effet boule-de-neige" trois leviers de la politique publique influençant la dynamique de la dette sont étudiés : les taux d'intérêt des emprunts publics, le taux de croissance du PIB et le solde budgétaire (la différence entre dépenses et recettes publiques). On montre ainsi que la dynamique de la dette se joue essentiellement sur le long terme, même si des ruptures sont apparues lors du choc des années 2008-2012. On souligne l'importance de la croissance économique dans cette dynamique. Par ailleurs on insiste sur deux facteurs de risques pour les finances publiques : le risque lié à un éventuel retournement du profil des taux d'intérêt et l'incapacité croissante des recettes de prélèvements obligatoires à couvrir les dépenses publiques.
Abstract
The objective of the Communication is to highlight the developments affecting the main factors explaining changes in government debt and deficit between 1998 and 2017. Based on a simplified representation in term of the "snowball effect", three forces belonging to public policy and influencing the dynamics of public debt are studied: the interest rates on public loans, the GDP growth rate and the budget balance (the difference between public expenditures and revenues). This shows that debt dynamics are essentially long-term in nature, even if breaks occurred during the 2008-2012 shock. The importance of economic growth in this dynamic is emphasized. Moreover, two factors of risk for public finances are stressed: the risk linked to a possible reversal of the interest rate trend and the growing inability of tax revenues to cover public expenditures.
2 Le défi de la maitrise de la dette publique et du retour à l'équilibre
Le point de vue d'un économiste
Jean-Marie Monnier Professeur d'économie Centre d'économie de la Sorbonne CNRS et Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne La question de la maitrise de l'endettement public et du retour à l'équilibre, ne peut être considérée seulement à partir d'indications de court terme comme semble l'indiquer le retour récent du débat sur l'existence et par conséquent l'usage d'une hypothétique "cagnotte" engendrée par l'apparition d'un "excédent" sur le niveau initialement anticipé des recettes lors de la discussion du projet de loi de finances. Cette question doit en effet être replacée dans la perspective de long terme qui est finalement celle de la contrainte budgétaire publique.
C'est ce point de vue de long terme que l'on souhaite adopter dans la présente communication en considérant les évolutions ayant affecté les finances publiques sur 20 ans, c'est-à-dire entre 1998 et 2017. Cette période est en effet intéressante dans la mesure où les finances publiques françaises ont connu des configurations relativement différentes qui illustrent sans doute cette nécessité de conserver une perspective de long terme si l'on veut apprécier correctement les évolutions conjointes du déficit et de la dette publics.
Dans cette communication on examine non seulement la situation des finances des administrations publiques considérées dans leur ensemble mais également celles de l'Etat et des administrations publiques centrales. Des interdépendances fortes ont en effet été créées entre les finances de l'Etat et celles des autres sous-secteurs d'administration publique comme le soulignaient notamment le rapport Cotis et Champsaur en 2010. Ces interdépendances mises en évidence à plusieurs reprises par différents auteurs, expliquent que les finances des administrations
3 centrales cristallisent souvent les évolutions affectant l'ensemble du champ des finances publiques.
Quelques rappels théoriques simplifiés
Pour appréhender les facteurs pouvant expliquer la dynamique de la dette et du déficit publics il est commode de repartir de ce qu'il est convenu d'appeler "l'effet boule-de-neige". Dans cette approche, et dans une période se caractérisant notamment par l'absence ou la quasi-absence d'inflation, la dynamique de la dette publique dépend essentiellement de 4 paramètres :
Le stock accumulé de dette publique en début de période. Le taux de croissance du PIB.
Le taux d'intérêt des emprunts publics.
Le solde primaire, c'est-à-dire la différence entre les recettes publiques (qui dépendent elles-mêmes fortement du taux de croissance) et les dépenses primaires, c'est-à-dire les dépenses courantes hors charge d'intérêt.
On sait que l'on peut mettre en évidence 3 cas de figure en relation avec ces 4 paramètres.
1) Lorsque le taux d'intérêt des emprunts publics est égal au taux de croissance du PIB, un solde primaire à l'équilibre doit permettre la stabilisation du ratio de dette sur le PIB.
2) Lorsque le taux d'intérêt des emprunts publics est supérieur aux taux de croissance du PIB, on ne peut stabiliser le ratio de dette publique que si les finances publiques dégagent un excédent primaire suffisant. Si ce n'est pas le cas on observe une augmentation autonome de la dette associée à la croissance de la charge de la dette. Cette autonomisation de l'accroissement de la dette est appelée "effet boule-de-neige". La France a connu un tel phénomène durant les années 1980 et jusqu'à la seconde moitié des années 1990 principalement, période qui est associée à un très fort accroissement de l'endettement public. Entre 1980 et 1998, le ratio de dette sur le PIB est ainsi passé de 12,8% à 49,9%.
4 3) Enfin, lorsque le taux d'intérêt est inférieur au taux de croissance du PIB, un solde primaire déficitaire n'implique pas nécessairement un accroissement de l'endettement public.
Ce rappel rapide et simplifié des éléments théoriques relatifs à la dynamique de la dette permet donc d'insister sur les leviers de la politique publique susceptible d'influer sur l'évolution de cette dynamique :
Le taux d'intérêt des emprunts publics. La croissance économique.
La politique budgétaire au sens où, par le jeu des dépenses et des recettes publiques, elle peut favoriser la réalisation d'excédents permettant le remboursement de la dette.
Quelle a été l'évolution de la dette et du déficit sur 20 ans ?
On décompose l'évolution de la dette et du déficit dont on examine la chronologie afin d'en rechercher les phases. On peut ainsi distinguer durant ces 20 années 3 sous périodes. 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0
Dette publique en % PIB (Ensemble des administrations publiques)
5 Entre 1998 et 2007, le ratio de l'endettement public sur le PIB connaît tout d'abord une décrue puis, lorsque la conjoncture se dégrade de nouveau on constate un léger accroissement jusqu'en 2005. De 2005 à 2007, la conjoncture s'améliorant de nouveau, l'endettement décroît.
La seconde sous-période s'étend de 2008 à 2012 et correspond à la crise financière suivie d'une récession et de la crise des dettes publiques. Durant ces quelques années la dette publique française (en % du PIB) croît, comme dans tous les pays développés, de 20 points de PIB, passant de 51,2% en 2007 à 72% en 2012. La crise importée des Etats-Unis provoque donc un choc de grande ampleur qui amène l'endettement public à des niveaux inédits en France depuis plus d'un siècle sauf en période de guerre.
Enfin à partir de 2013, l'accroissement de l'endettement ralentit, sans être encore complètement stoppé.
L'essentiel de la dette publique est composé de la dette des administrations centrales pour lesquelles on observe une évolution très proche de celle des administrations publiques dans leur ensemble, et un phasage identique.
Si l'on considère maintenant l'évolution du déficit public (au sens de Maastricht), on observe le même type de processus que dans le cas de la dette publique, mais les changements s'effectuent de manière plus brutale, démontrant une plus forte sensibilité de court terme du solde budgétaire.
40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0
Dette publique en % PIB
6 Trois points doivent être notés :
Le choc récessif produit un impact presque immédiat, tandis que la décroissance du déficit est beaucoup plus longue à intervenir après 2010, témoignant de la lenteur du retour de la croissance et de sa faiblesse. A certains moments, le déficit des administrations centrales excède le déficit des administrations publiques dans leur ensemble. C'est notamment le cas en 20171.
Si l'on considère l'évolution conjointe de l'endettement et du déficit, il apparaît que la dynamique de l'endettement se joue sur le long terme, même si le déficit peut connaître des variations de grande ampleur sur le court terme. On en déduit la confirmation d'un enseignement constant : les politiques de réduction du déficit ou de désendettement immédiat (cession d'actifs publics par exemple) peuvent avoir un impact sur le court terme mais joue beaucoup moins que la croissance économique sur le long terme.
Si l'on considère maintenant les éléments expliquant l'évolution du déficit de l'ensemble des administrations publiques, on peut mettre en évidence des
1 En 2017, le déficit de l'ensemble des administrations publiques s'élève en effet à 2,6% du PIB,
tandis que celui des administrations centrales s'établit à 2,9% du PIB. En d'autres termes l'effort budgétaire semble peser plus fortement sur les administrations locales et les administrations de sécurité sociale. 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0
Déficit des administrations publiques (en % du PIB)
7 phénomènes cohérents avec les résultats déjà observés pour une période partiellement antérieure à celle qui est étudiée dans la présente communication2.
Il convient de souligner en préalable que la décomposition en trois sous-périodes reste pertinente. Dans la première sous période la dépense publique en % du PIB est relativement stable. Mais la crise importée et la récession provoquent ensuite une très rapide croissance du ratio des dépenses publiques sur le PIB. On voit sans doute jouer notamment ici les stabilisateurs automatiques. Cependant, durant la troisième sous-période, la dépense publique ne retombe pas ou seulement dans la dernière année considérée.
Deux points viennent compléter ce tableau :
1) S'agissant de l'évolution des dépenses des administrations centrales en % du PIB, on voit apparaître assez rapidement une nette décrue, ce qui a contrario pointe sur le fait que l'évolution des dépenses de l'ensemble des administrations reste encore fortement déterminée par la dynamique des dépenses sociales en période de chômage élevé et dans une moindre mesure par celle des administrations locales. 2 Voir Monnier (2015). 48,0% 49,0% 50,0% 51,0% 52,0% 53,0% 54,0% 55,0% 56,0% 57,0% 58,0%
8 2) Si l'on considère maintenant l'évolution de la charge de la dette, le graphique suivant fait apparaître une nette décroissance de son poids dans l'ensemble des dépenses des administrations publiques. Il n'y a plus d'effet boule-de-neige.
Cependant la très nette décroissance des taux d'intérêt a conforté cette évolution ce qui conduit à souligner l'existence d'un risque non négligeable pour les finances publiques, dans l'hypothèse où les taux d'intérêt viendraient à croître de nouveau. Cette remarque pointe une nouvelle fois sur l'importance d'une croissance soutenue pour enclencher une dynamique favorable au désendettement sur longue période. 20,5% 21,0% 21,5% 22,0% 22,5% 23,0% 23,5% 24,0% 24,5% 25,0% 25,5% 26,0%
Dépenses des APUC en % du PIB
0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0% 7,0%
APU : charge d'intérêts en % des dépenses totales
9 Enfin un point doit être considéré ici : l'évolution des recettes publiques, en particulier les recettes fiscales.
L'examen du taux de couverture des dépenses publiques par les recettes fiscales fait apparaître une lente, mais nette diminution. L'influence de la croissance ou de l'absence de croissance se lit sur ce graphique, mais se lit également une crise latente des financements publics et particulièrement des recettes fiscales, qui parviennent de plus en plus mal à jouer leur rôle premier : le financement des dépenses publiques.
Conclusion
Considérée dans une perspective de long terme cette crise de financement est lourde de risques compte tenu des défis auxquels se trouve confrontée notre économie, en particulier deux défis essentiels pour l'avenir :
le financement de la transition écologique
la réalisation des investissements indispensables pour mener à bien la conversion vers l'économie de la connaissance et singulièrement la conversion vers l'économie numérique.
Bibliographie
Bouthevillain C., Dufrénot G., Frouté P., Paul L. (2013), Les politiques budgétaires dans la crise, Bruxelles, De Boeck.
70,0% 75,0% 80,0% 85,0% 90,0% 95,0%
Taux de couverture des dépenses par les recettes fiscales (en %)
10 Bouvier M. (2015), "L'autonomie financière locale a-t-elle un avenir ?", in Monnier J.-M. (dir.), Finances publiques, Paris, La documentation française, pp. 201-208.
Champsaur P. et Cotis J.-P. (2010), Rapport sur la situation des finances publiques, Paris, La Documentation française.
Couderc N. et Montel-Dumont O. (2012), "Les mécanismes de la Grande Récession", Problèmes économiques, Hors-série, N° 2, Novembre, pp. 83-92. Monnier J.-M. (2006), "Fiscalisation, politique fiscal globale et recentralisation de la sphère financière publique et sociale", Communication au colloque Etat et régulation sociale : comment penser la cohérence de l’intervention publique ?, Matisse, les 11, 12, 13 septembre, Paris, https://hal-paris1.archives-ouvertes.fr/hal-00877582/.
Monnier J.-M. (2015), "La contrainte budgétaire publique et ses transformations", in Monnier J.-M. (dir.), Finances publiques, Paris, La documentation française, pp. 9-25.
