Examen des pratiques techniques de la planification du développement en Afrique en vue de la relance de la planification à long terme pour la transformation des structures socio-économiques des pays africains

NATIONS UNIES

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

Distr. : GENERALE

E/ECA/CM.17/8 15 mars 1991

FRANCAIS

Original : ANGLAIS

COMMISSION ECONOMIQUE POUR L' AFRIQUE

Douzieme reunion du Comite technique preparatoire plenier

Addis-Abeba (Ethiopie) 29 avril - 7 mai 1991

COMMISSION ECONOMIQUE POUR L' AFRIQUE

Vingt-sixieme session de la Commission/

dix-septieme reunion de la Conference des ministres

Addis-Abeba (Ethiopie) 9 - 13 mai 1991

EXAMEN DES PRATIQUES ET TECHNIQUES DE LA PLANIFICATION DU DEVELOPPEMENT EN AFRIQUE EN VUE DE LA RELANCE DE LA

PLAN1TTCATION A LONG TERME POUR LA TRANSFORMATION DES STRUCTURES SOCIO-ECONOMIQUES DES PAYS AFRICAINS

M91-422

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INTRODUCTION

1. Depuis 1960, les pays africains, dans leur immense majorite, ont accumuie en matiere de planification une experience riche et diversified. Et aujourd'hui presque tous les pays (45 sur 51) ont leur structures et mecanisrnes de pianification. M6me si le terme de planification n'a pas le meme contenu dans tous les pays et meme si les approches, les mecanismes et les modalites de mise en oeuvre sont variables d'un pays a un autre, dans rensemble, le potentiel local de planification s'est fortement accru face aux nombreuses contraintes de deVeloppement spcio- economique. Le potentiel notamment de ressources humaines qualifiers et des.connaissances techniques en planification permet 1'analyse des situations economiques et sociales de plus en plus complexes et critiques ainsi que l'eiaboration de plans nationaux, sous-re"gionaux et re*gionaux

parfaitement valables, justifies et realisables. ,

2. Paradoxalement, depuis plus d'une decade, la credibilite dans la pratique de la planification du developpement du continent est au plus bas. L'attention des gouvernements est surtout prise par les exigences de la gestion a court terme des crises pre"sentes, Dans beaucoup de pays, depuis plusieurs anne"es, on a abandonne" toute pretention d'elaborer un plan et l'on s'est enlise dans des programmes d'ajustement structurel indefiniment repetitifs et manifestement inappropries pour la transformation structurelle des economies et leur developpement auto-soutenu.

3. II est evident qu'une pareille attitude contraste nettement avec les efforts progressistes et rapogee de la planification du developpement apres les independances au moment ou la plupart des gouvernements elaboraient des plans et ou la planification suscitait justement de grands espoirs au sein du continent, et des organismes et institutions d'aide au developpement. lien resulte un grand desarroi au niveau des institutions de planification et dans la mise en oeuvre des politiques e*conomiques, un affaiblissement notable voire l'aneantissement du processus national de prise de decisions economiques caracterise par une grande incoherence, et un transfert reel et progressif du pouvoir de decision et d'orientation aux bailleurs de fonds.

4. La persistance de la crise economique et sociale, une conception inadaptee des processus de planification, les nombreuses lacunes techniques, 1'irrealisme et le manque de.volonte* ferme dans rexe"oution des plans adoptes sont parmi les principales causes de cette situation tres mal venue a un moment ou des evenements importants de portee nationale et internationale constituent un veritable defi pour le planificateur. En effet, la substitution generalisee des PAS inadequats aux plans nationaux, la remise en cause des systemes politiques africains pour une plus grande democratisation, l'effondrement des economies planifiees de l'Europe de l'Est, le triomphe envahissant de l'ide*ologie liberate, la reorientation des priorites des pays de l'OCDE vers les pays de l'Est qui affaiblira davantage une Afrique divisee et succombant sous le poids de multiples problemes, l'avenement prochain de la Communaute e*conomique de l'Afrique commandent d'urgence une Evaluation des pratiques et techniques de planification, la definition d'une strategie et des instruments appropries pour l'integration indispensable des preoccupations socio-economiques a court, moyen et long termes.

5. La presente 6tude rentre dans ce cadre et vise particulierement a d^clencher aux niveaux national, sous-regional et regional la mise au point et en oeuvre d'un programme d'actions immeMiat pour la relance de la planification du developpement en Afrique.

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I. APERCU GENERAL DES PRATIQUES ET TECHNIQUES DE PLANIFICATION

A. Euphorie dans la planification pendant les annees 60 malgre les faibles capacites techniques et institutionnelles

6. Au lendemain des independances, les Etats africains se devaient de definir les moyens qu'ils entendaient mettre en oeuvre pour completer l'independance politique par l'independance economique. Parmi ces moyens, une place privilegiee devait 6tre accordee a la planification du developpement dont la necessite etait reconnue par tous les courants de pensee etant donne rimmensite" de la tiche et les nombreuses implications de la reorganisation et de la restructuration indispensable des economies heritees du systeme colonial. Pour l'Afrique, nouvellement independante, la planification 6tait symbole de progres, d'autonomie et un moyen efficace d'acceder a l'independance economique reelie permettant egalement d'evaluer et de rattraper le retard qu'elle avait sur les pays developpe"s. Cette position pouvait se justifier par:

a) Le succes des plans quinquennaux sovietiques qui a permis a ce pays de se hisser au rang de 2eme puissance mondiale en moins de 50 ans;

b) Le besoin d'aide exterieure dont Tobtention etait conditionnee a l'existence d'un plan de developpement Economique; et

c) L'experience acquise pendant la periode coloniale dans certains pays ou la

planification avait 6te instituee.

7. Toutefois, dans 1'ensemble, les capacites de planification: cadre institutionnel, outil statistique, personnel qualifie, etc. etaient quasi inexistantes. C'est pourquoi, Telaboration des premiers plans africains a ete" largement l'oeuvre de l'assistance technique exterieure : experts independants, socidtes d'etudes, e"quipes de cooperants de l'assistance bilaterale, missions dMnstitutions financieres internationales, etc., appuyee par des equipes locales comprenant quelques administrateurs de 1'organe central de planification et les raxes cadres des ministeres techniques sans capacite suffisante d'analyse des projets ou de planification re"gionale. Le personnel de Tassistance technique m^me s'il avait acquis une experience en planification ailleurs, connaissait tres mal les problemes de developpement africain, les cadres locaux etaient peu nombreux, jeunes et

inexpeVimentes.

8. La similitude des strategies et des objectifs de developpement adopts etait tres frappante alors mdme que chaque plan etait elabore dans un cadre strictement national sans tenir compte des previsions des Etats voisins. Malgre les clivages ideologiques, les preoccupations concernaient

essentiellement :

a) La reorganisation des structures administratives coloniales en vue de les adapter aux objectifs de developpement socio-economique;

b) Reforme des circuits commerciaux et de distribution interne;

c) Developpement des secteurs modernes notamment Tagriculture d'exportation et les mines;

E/ECA/CM.17/8 Page 3 d) Mise en place acceleYee d'industries nationales de valorisation de matieres premieres locales et des structures de recherche en vue de la mise en valeur des ressources naturelles;

e) Intensification de la scolarisation, formation des cadres pour rafricanisation des emplois, accroissement des soins de sante, mise en place d'infrastructures sociales, etc.

9. D'une maniere generate, 1'elevation du niveau de vie et 1'amelioration des conditions de vie des populations par l'augmentation de la production nationale et la repartition juste du revenu national ont constitue l'objectif supreme declare de tous les plans.

10. Les strategies de developpement ont &e fondees dans l'ensemble sur 1'augmentation de la productivity des secteurs modernes notamment agricoles et miniers en vue d'acquerir les ressources financieres necessaires a la couverture de biens d'equipements, de biens intermediaries et de consommation. Les revenus monetaires distribue's aux producteurs agricoles devaient contribuer a Telargissement de la demande interne et 1'elevation de la productivity agricole conduire a la liberation d'une partie de la main-d'oeuvre agricole pour d'autres activates productives notamment industrielles. L'industrialisation devait assurer surtout la substitution aux importations et dans une moindre mesure la transformation des matieres premieres exportables, la production de biens d'equipements et de biens intermediaires. Elle devait aussi permettre la creation d'emplois, les changements structured favorables a la modernisation de l'economie, favoriser la formation professionnelle, et generer une epargne inteYieure. Mais dans la mesure ou l'essentiel de ressources devait provenir de 1'exterieur, ce sont surtout les echanges exte"rieurs qui constituaient la cle de voute des systemes economiques ainsi mis en place.

11. Les plans dtaient theoriquement exhaustifs du fait qu'ils comportaient des objectifs d^tailles en ce qui concerne la croissance du PIB par secteur, les investissements publics et prives, la consommation des manages et des administrations, les exportations et les importations. Mais en fait, les objectifs n'e'taient que des projections d'indicateurs fondees tres souvent sur des extrapolations modifiers par des jugements de bon sens. Quoiqu'il soit possible de les classer en plans de type indicatif ou imperatif, il faut dire que les pays africains n'avaient les instruments ni de l'un ni de l'autre de ces deux types de planification: leur appareil administratif etait quantitativement et qualitativement insuffisant pour la mise en oeuvre d'une planification imperative. Eu egard aux instruments de planification indicative, ils 6taient egalement defavorises par une fiscalite1 peu diversify, un systeme de credit rudimentaire, un marche financier inexistant ou tres e*troit, un large secteur d'autosuffisance et des depenses budge*taires composees en grande partie des depenses de fonctionnement. Le cadre formel des plans £tait done limite" a des tests de coherence des objectifs d'investissement et des ressources inte"rieures et ext6rieures.

12. La place de choix accordee dans les plans de l'^poque au budget de developpement (ou d'equipement) temoignait d'une certaine continuite par rapport a la periode coloniale et du fait que ce budget e*tait le principal instrument auquel l'organe de planification avait acces. Le budget de developpement revdtait egalement un interet particulier pour les organismes donateurs a tel point que l'indice initial de realisation du plan etait souvent le niveau effectif des depenses de

developpement.

13. L'attention des planificateurs a peu porte" sur le budget de fonctionnement et les charges recurrentes des depenses de developpement prevues e"taient insuffisamment 6tudiees. En outre, les organismes de planification ne s'interessaient que de fac.on sporadique a des instruments de politique economique comme les politiques de prix, de credit, la masse monetaire, le taux de

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change, la re*glementation des changes, la reglementation des emprunts exterieurs prive's, la repartition de l'aide, la fiscalite, les depenses publiques autres que l'investissement. L'ensemble de ces instruments qui constituent les leviers de l'economie et permettent de preserver son equilibre ne faisaient pas l'objet d'analyse et d'inte"gration systematique dans le systeme de planification. Us etaient g£res parallelement par d'autres institutions (Ministere des finances, du commerce, banque centrale notamment) sur lesquelles les planificateurs n'avaient aucune autorite".

14. C'est pourquoi, l'optimisme nourri par les annees 60 au sujet des tendances macro- 6conomiques devait rapidement se reVe*ler irrealiste face au d&equilibre du secteur exte'rieur du a une croissance trop lente des exportations, a la de*pendance grandissante a 1'egard des importations et & la fuite des capitaux. Le ddse^uilibre des finances publiques refletait la croissance rapide des depenses de fonctionnement ainsi que le gonflement des charges recurrentes resultant des investissements r£alis6s sans e"tude approfondie et sans planification rigoureuse. Parallelement, la production industrielle stagnait du fait que les possibility de substitution aux importations les plus faciles ont e"te rapidement e"puis£es a quoi s'est ajoutee une structure de consommation caracterisee par une ine*galite croissante des revenus aggravee par I'introduction des techniques h haute intensite de capital, Les progres enregistre"s avaient surtout trait aux realisations dans le domaine de l'6ducation, de la sante et de la formation.

B. Le deVeloppement de la planification au cours des annees 70

15. Face a cette situation, il y eut dans les annees 70 une extension considerable de l'activite de planification pour corriger les faiblesses des tentatives anterieures. Le champ d'action theorique de la planification s'est agrandi a trois niveaux: Premierement, au niveau national: Taugmentation du nombre et de la taille des entreprises publiques a entraine" une extension considerable du role de l'Etat. Deuxiemement, au niveau sous-re"gional: il est apparu que la balkanisation du continent constituait un facteur du vulnerabilite exterieure, qu'elle Hmitait les possibilit^s de croissance et re"duisait la position de 1'Afrique dans les negotiations internationales. De meme l'absence de coordination des politiques nationales qui a caracterise' les premiers plans a conduit a des duplications de projets non viables. On a done precede" a la mise en place d'organismes varies a vocation sous-r^gionale et a 1'application de formes diverses de cooperation et d'integrations dont on attendait plusieurs be"neTices : accroissement du commerce intra-africain, integration de la production industrielle et des services, acces facilite" et moins onereux aux technologies 6trangeres, harmonisation des plans nationaux. Troisi^mement, au niveau regional: le "Plan directeur" r6vis^

de la CEA pour l'instauration du nouvel ordre economique mondial soulignait 1'inadequation des strategies de developpement adoptees dans les annees 60 avec les objectifs de la transformation economique du continent et en formulait de nouvelles visant: i) l'instauration calculee d'une auto- suffisance croissante; ii) l'acce*leration de processus internes et autonomes de croissance et de diversification; et iii) l'elimination graduelle du chomage et de la pauvret6 de masse.

16. Dans les pays, le cadre institutionnel de la planification a e"te" progressivement renforce en moyens et personnel qualifie, de nouveaux organes et postes de planification ont 6t6 crees. Des structures permanentes: ministere ou commissariat, directions de planification, deprogrammation, cellules aupres des ministeres techniques, services de planification rSgionale, bureaux centraux de statistiques, dotees en principe de toutes les fonctions necessaires a Texercice de la planification (definition de la politique de developpement economique, Etudes de conception et suivi d'execution, programmation, Evaluation des projets de developpement, animation et controle de 1'execution des programmes, coordination des investissements, organisation de la consultation des groupes socio- professionnels, arbitrage entre les avis et les choix possibles, etc.) sont pr&lominantes dans

E/ECA/CM.17/8 Page 5 I1 ensemble des activity socio-economiques. Elles sont renforcees par des structures temporaires telles que le conseil superieur du plan (instance supreme d'orientation des politiques economiques), comite de direction du plan (organe d'orientation technique), commissions techniques sectorielles (chargees de Felaboration detaillee du plan) et des organes consultatifs (conseil economique et social).

17. Le processus de planification plus ou moins complexe selon les pays se d&roule seton la meme logique dans tous les systemes ; definition des directives politiques par les instances politiques, elaboration du cadre general par l'organe central de planification, analyse d&aillee par les commissions sectorielles, synthese et approbation, mise en oeuvre et suivi.

18. Dans le processus d'elaboration du plan, un rdle primordial revient aux commissions

techniques sectorielles dont la tache principle est d'etudier les perspectives par secteur et par

branche, de pr^ciser les objectifs particuliers qui en r6sultent pour l'annee terminale du plan et de determiner les differents moyens necessaires a leur realisation. En raison du nombre de ces commissions (censees couvrir l'ensemble des activites couvertes par le plan) et des personnes d'horizons differents qui prennent part a leurs travaux (theoriquement l'ensemble des responsables techniques et administratifs impliqu^s dans la mise en oeuvre du plan tant au niveau national que local), de leurs experiences, de lcurs connaissances, des enquetes et Etudes de base sur lesquelles on s'appuie, le plan est consider^ comme une oeuvre collective et une provision 6quilibree dont la coherence indispensable est obtenue par I'unite des hypotheses que constitue le cadre general, t'homogene*ite" des methodes de prevision employees et la coordination generate de l'ensemble des Evaluations.

19. Bien que n'etant pas toujours explicites, les methodes utilisees combinent le pragmatisme et l'empirisme en l'absence d'un outil statistique fiable avec les process classiques de projection:

extrapolations, utilisation de modeles a coefficient de capital, d'input-output, de consommation et Fanalyse des projets, etc., pour la determination du taux de croissance de Finvestissement, des productions sectorielles et de la consommation, etc. A certains egards, les deux demieres decennies ont vu une progression considerable des methodes de planification et de leur connaissance par les cadres locaux. Cependant, malgre le recrutement d'un grand nombre d'economistes locaux et malgre les effectifs considerables de la fonction publique, l'appel aux cooperants etrangers ou aux missions d'institutions financieres pour l'eiaboration du plan s'est poursuivi.

20. A l'echelon micro-economique, il s'est produit un developpement certain des methodes d'evaluation des projets. On a egalement tente de proceder a des analyses systematiques des marches agricoles (et des politiques des prix) et de l'efficacite des politiques du commerce exterieur et du taux de change. On ne peut pourtant pas pretendre que ces analyses sont regulierement appliquees a la formulation des politiques, mais il existe desormais un corpus d'experiences et de donnees. A l'echelon macro-economique, rutilisation croissante des modeles a permis de stimuler la recherche de relations fondamentales, d'evaluer les bases des donnees statistiques et de susciter des macro-analyses plus complexes.

21. Toutefois, 1'expansion du cadre institutionnel s'est traduite par une dispersion des t£ches de planification entre un grand nombre d'organes mal coordonnes et sans audience aupres des plus hauts responsables et au lieu de conduire a une plus grande coherence des operations de planification, elle a entraine leur desorganisation croissante.

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22. Par exemple, le choix d'une place appropriee de l'organe central de planification et d'un processus de decision consequent avec les exigences d'une planification coherente et ferme est reste un probleme endemique non encore r£solu. La rfcgle quasi generate est la separation entre Ministere des finances et du plan, ce dernier n'ayant aucune pres&ince sur les autres ministeres.

Les rares exceptions (Botswana, Ghana, Republique centrafricaine) n'ont abouti a aucun changement dans le processus deallocation des ressources. Dans le contexte de crise economique, les preoccupations budgetaires a court terme liees au fonctionnement des services publics passent avant I'ex6cution de toutes depenses d'investissement. Le budget d'investissement sur ressources internes etabli par le Ministere du plan dependra alors du bon vouloir du Ministere des finances et reste tres souvent lettre morte. L'autorite du plan est d'autant plus affaiblie que les provisions budgetaires ne sont generalement pas fondees sur celles des indicateurs de base du plan. Les autres ministeres techniques de meme rang que le plan dans la hierarchie gouvernementale n'entendent pas non plus se soumettre a ses exigences quand ils ont la possibility d'acc&ler directement ou par d'autres canaux aux sources de financement exterieur. Le Ministere du plan essaie seul de tenir a jour son repertoire de projets qui seront de plus en plus meconnaissables avec les changements de denomination, de contenu et d'orientation des actions.

23. En outre, les departements du plan et des finances ne peuvent pas assurer le suivi financier des projets parce que la comptabilite des decaissements leur echappe, les appels de fonds se faisant souvent directement entre la direction du projet et le bailleur de fonds et les paiements s'effectuant egalement entre le bailleur de fonds et le fournisseur exterieur de biens et services. Les departements techniques eux-me"mes ne disposent pas toujours d'information sur l'execution physique de leurs projets et ne peuvent pretendre a une quelconque verification de la pertinence des objectifs, des choix techniques ou de la qualite de l'impact des projets et programmes sur les conditions concretes de vie des populations.

24. Le secteur prive qui n'a pas un acces facile aux documents du plan et du budget en raison du reflexe bureaucratique du secret, ne se sent pas partie prenante a la mise en oeuvre du plan a reiaboration duquel il n'a ete convie si ce n'est a travers des bureaux souvent peu representatifs des chambres de commerce et d'industrie.

25. Congue dans l'incoherence et dans des conditions de disconnection entre choix politiques ambitieux, projections macro-economiques decoupiees de la realite economique, financifere et socio- culturelle, budget d'Etat rituel, base sur la compilation d'idees de projets au sein des ministferes techniques, l'execution des plans se deroule au milieu des rivalites intergouvernementales et interbureaucratiques c'est-a-dire dans un desordre qui ne laisse pas de place a la coordination et rharmonisation des plans nationaux au niveau sous-regional. Les structures de cooperation sous- regionale dont le fonclionnement depend des budgets nationaux luttent pour survivre et tentent de mettre en oeuvre avec l'aval des Etats de projets finances par l'exterieur qui ne s'inserent pas non plus dans un processus de planification.

G. La marginalisation des sysfemes de planification au cours des annees 90

26. Au cours des annees 80, plusieurs initiatives ont ete prises au niveau regional pour baser la planification africaine sur des strategies et objectifs precis et appropries au developpement economique et la croissance du continent: Tadoption du PAL et de PAFL, du Programme prioritaire de redressement economique de l'Afrique, du Programme d'action des Nations Unies pour le redressement et le developpement de l'Afrique et du Cadre africain de reference pour les

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programmes d'ajustement structurel en vue du redressement et de la transformation socio- e"conomiques repond a cet objectif.

27. Toutefois, au cours de toute cette pe>iode, les tendances d'affaiblissement de la planification se sont renforcees davantage en raison de la crise economique et sociale grave et ge'ne'ralisee que le continent a connue et dont les consequences visibles entre 1980 et 1989 ont ete une chute de 1,7 p. 100 du revenu par habitant, de 1,9 p. 100 de la formation brute de capital fixe, du volume des importations et des exportations respectivement de 2,7 et 3 p. 100, des prix des produits de base de 3,1 p. 100 parallelement a un quadruplement du chomage, le volume de la dette doublera pour atteindre 256 milliards de dollars en 1989 et le nombre des PMA africains passera de 17 a 18.

28.. Avec la crise et la montee.de I'incertitude qui l'accompagne, l'environnement international et les conditions de la croissance sont devenus de moins en moins previsibles sur une longue periode, l'urgence des besoins non satisfaits et les tensions qu'ils engendreht se font plus pressantes; les desequilibres macro-economiques et financiers entrainent une intervention de plus en plus lourde des partenaires exterieurs quant au paiement de la dette et aux politiques de reequilibrage. Les pays s'engageront dans une succession indefinie des programmes d'ajustement structurel qui viendront se substituer aux strategies de de'veloppement a long terme: de nombreux plans e'labore's dans la ligne des objectifs et des strategies du PAL et de l'AFL seront purement et simplement mis de cote" et resteront sans lendemain.

29. La crise a mis en mal la croyance en la planification pour plusieurs raisons :

a) La marge de manoeuvre des gouvernements dans les decisions relatives a raffectation des ressources est devenue tres etroite voire nulle;

b) Les politiques mises en oeuvre dans les programmes d'ajustement structurel n'ont rien de commun avec les demarches habituellement associees a la planification economique;

c) Elle a mis en question de l'efficacite des efforts de planification anterieurs et renforce les arguments de ceux qui avaient critique l'interventionnisme public associe* a ces efforts.

30. L'aneantissement de la marge de manoeuvre des gouvernements est venu de Timportance encore plus croissante de la part de Taide exterieure dans les budgets de developpement, ce qui affecte la repartition des ressources exterieures mais aussi predetermine la contribution nationale aux projets finances et influence revolution future des depenses recurrentes des projets choisis.

En fait, les decisions relatives aux investissements notamment publics sont de*termin£es lors des negotiations de l'aide et du remboursement de la dette.

31. Les politiques regissant les programmes d'ajustement structurel visent entre autres, la reduction de la taille du secteur public, l'elimination des distorsions des prix dans diffe>ents secteurs, la liberalisation des echanges, la promotion de l'epargne et par-dessus tout le retablissement des £quilibres du budget et de la balance des paiements par l'ajustement des taux de change, la devaluation, la politique des taux d'interet destinee a encourager l'epargne et une meilleure allocation des ressources, le controle du credit, la reduction des depenses publiques, etc.

L'Etat sous l'ajustement cherche a retablir la liquidite de l'economie et a se de"sengager des branches productives. Les PAS sont generalement prepares independamment des structures de concertation et d'arbitrage du plan avec l'appui de la BIRD et du FMI, procedure qui est tres deplorable.

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32. La panoplie d'instruments dont disposent les gouvernements pour retablir 1'equilibre general de l'economie comprend : le budget, la masse monetaire, le credit, la reglementation des changes, le taux de change, la reglementation des emprunts exterieurs et la repartition de l'aide dans une moindre mesure. Dans les pays africains, ce groupe de mesures a largement releve du ministere des finances et de la banque centrale. Les programmes d'ajustement structurel vont deplacer les centres de decision principalement vers ces institutions, d'ou une perte d'influence des ministeres du plan voire la marginalisation des systemes de planification conforme a leur philosophic liberate selon laquelle les prix locaux doivent refteter les prix sur les marches internationaux et le taux minimum de controle. Pareille conception revient a suggerer que la planification doit influencer le moins possible les relations e'conomiques internationales, cle de voute des systemes economiques africains.

33. Les modalites de mise en oeuvre des programmes d'ajustement ainsi que le role majeur exerce par le FMI et la BIRD ont entraine" e"galement une interference accrue et etendue. des bailleurs de fonds dans les travaux qui relevent de la competence des systemes nationaux de planification: avis sur les options de politique economique pouvant deboucher sur des conditionalites strides quant a l'obtention des financements des projets prevus aux programmes d'investissements, supervision rapprochee dans l'ex^cution de certains projets, creation de capacity totalement autonome en matiere de diagnostic ou de prevision economique de certaines agences multilate>ales dont certaines peuvent proce"der a leurs propres enqueues de conjoncture, traiter des donnees et faire la synthese en vue de faire valoir un point de vue arguments dans les negociations avec les pays,

etc.

34. En pratique, la diversity des organismes et des procedures d'aide, et le souci des donateurs d'entretenir des contacts directs avec chaque administration chargee de programme permettent d'eiuder tout controle central et rendent difficile la coordination de l'aide qui en principe relevent de l'autorite du plan. En outre, la collecte, le traitement et 1'exploitation des informations sur le court terme (finances publiques, dette) mobilisent souvent tous les services du plan, de la prevision et de la statistique. Ce biais introduit dans le travail statistique et de planification par les bailleurs de fonds ne doit pas etre sous-estime: la mediocrity des donnees interessant Jes comportements des manages (consommation, epargne, travail, mobilite) ou celles interessant les regions et I'am6nagement spatial tient au peu d'interet porte par les donateurs aux questions concemant la repartition des revenus. Les pays eux-memes n'ont pas au cours de cette periode porte" assez d'attention au deVeloppement des services statistiques de sorte que dans plusieurs pays, la collecte, le traitement des donn£es macro-economiques n'ont guere progresse ou ont meme regresse. La degradation de la base statistique rend la planification plus difficile tandis que le declin de la planification contribue en retour a une incoherence de plus en plus prononcee du systeme statistique. En effet, de bonnes statistiques sont mises au point en reponse a des besoins precis.

35. Une autre consequence importante des programmes d'ajustement est qu'avec rerosion du controle central exerce sur l'affectation des ressources et la part de plus en plus grande de 1'exterieur dans le financement des investissements, Tobjectif de la planification est pass6 de Taffectation rationnelle des ressources a la qu^te d'un financement exterieur, les plans se bornant a etre des listes des projets proposes aux choix des organismes d'aide exterieure. Une tendance assez repandue au cours des annees 1980 liee a la mise en oeuvre aes P.A.S. est la formule de la programmation triennale glissante (Cote d'lvoire, Togo, Gabon, Senegal, Mali, Botswana, Seychelles, Niger, etc.) qui permet d'articuler le budget d'investissement annuel et le programme d'investissement a moyen terme. Le programme trieFTnal d'investissements publics comprend en principe des perspectives macro-economiques a trois ans et un portefeuille de projets inscrits dans

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un budget consolide d'investissements publics (incluant les ressources propres de l'Etat, les apports en dons et les financements sur credits exterieurs souscrfts par l'Etat, avalis^s ou retrocedes par lui). La premiere annee du programme correspond au budget d'investissement de la loi des finances Le gUssement du PTIP est annuel, son echeance budgetaire. La procedure permet desormais de couvrir tout le domaine de Tinvestissement de l'Etat. Elle implique une evaluation annuelle des capacitds de financement et lfexistence d'etudes d'opportunite et de faisabilite pour les projets inscrits, elle introduit egalement la procedure formelle de l'habilitation budgetaire et revet

le caractere d'une loi. Tout en dormant 1'illusion d'une planification a moyen terme par

ressemblance (cadrage macro-economique et liste de projets justificatifs), le PTIP s'inscrit dans la logique des PAS et non dans celle d'une planification a long terme. Les ajustements se font par rapport aux possibilite's effectives de financement notamment extefnes et non pas reellement par rapport aux objectifs et priorites de developpementl long terme. Son etablissement est £galement loin d'etre le re*sultat d'une oeuvre collective, objectif louable recherche par les plans nationaux de

developpement.

36. La quality du travail de programmation des investissements ainsi entrepris repose sur trois elements : la disponibilite" d'informations statistiques necessaires au cadrage macro-economique et macro-financier, des capacite's me'thodologiques et techniques devaluation et de selection des projets et la prise en charge par les ministeres techniques de certaines t&ches de programmation et de suivi des investissements. Ces trois conditions sont loin d'etre re"unies. En effet, les statistiques de comptabilite* nationale accusent un long retard dans de nombreux pays les capacite's de selection des projets sont requites a l'existence d'un financement exterieur et la capacity de suivi des ddpartements mimste*riels s'exerce rarement sur les realisations physiques et leur impact. Plus grave est, tout comme dans les plans nationaux, l'absence de participation populaire ou

l'organisation d'un dialogue permanent pennettant une telle participation.

37. En resume, les experiences de planification de developpement en Afrique sont caracterisees

par de me*diocres performances dans la realisation des objectifs et de nombreuses deviations par rapport aux priories officielies. Les raisons resident dans l'inadaptation des modeles de

developpement adoptes, le manque de realisme des projections, le manque de coherence entre

objectifs et moyens a mettre en oeuvre, les nombreuses lacunes techniques au niveau de la conception et de l'execution, la forte dependance exte*rieure et la non-maitrise des instruments de politique qui en d^coule. La vulnerability et la precarite" des activit^s essentielles de la majeure partie de la population (agriculture, subsistance, secteur informel) constituent des facteurs objectifs

limitant la port^e des plans normatifs. Les P. A.S. qui se sont progressivement substitue's aux plans

de de*vetoppement sont inapproprie's parce que essentiellement centres sur le court terme et la

fonction r^gulatrice du marche quand bien mdme on sait que de nombreux problemes ne peuvent

etre laisse*s au seul arbitrage d'un marche imparfait et inapte a saisir les opportunites de

developpement.

38. L'eiimination de la dimension strategique de la planification par les P.A.S. a plusieurs

consequences negatives : les consequences lointaines des decisions de politiques sont negligees, de

m6me que des questions essentielles telles que la repartition des revenus, les questions

demographiques, 1'emploi, la participation populaire, les modeles de developpement approprte et

de transformation structured a long terme, etc. Or la reflexion sur ces questions a montre

clairement, dans le CARPAS que les problemes essentiels de l'Afrique ne sont pas d'abord ceux

de l'ajustement et du reequilibrage, mais ceux du coiitenu meme du developpement, des besoins

prioritaires auxquels ii s'attaque, de Tequilibre social et culturel qu'il ambitionne d'engendrer et

E/ECA/CM.17/8 Page 10

des relations avec l'exterieur qu'ils conditionnement. Les vrais problemes de 1'Afrique ses

problemes les plus argents sont aujourd'hui des problemes de long terme.

S^I ™ ' C°URT TERMES PAR LE RENOUVEAU ET LA

DE LA PLANIFICATION DU DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE EN AFRIQUE A- Bief rappel des ohjer.lift rie developpement de l'Afrique tels que

deTinis par le Plan d'action de lapos et le CARPAS

39. L'instauration d'un processus de planification a long terme integrant le court et moyen termes doit etre actuellement la priorite absolue en Afrique car nul doute que les effets de la croissance demographique et urbaine, la satisfaction des besoins sociaux, la reponse a la destruction des fccosystemes exigent un regard de longue duree sur l'avenir de l'ensemble de la region et la

^SOn^LmVfStiSSementSet dCS infrtt qui doivent contribuer a Integration des

l d

^g

SS £t 1T q SySttaeS e" Place SUPP°se des Plans de construction

qui doivent depasser le cadre statement national. En outre, les profondes mutations en voie dans a division Internationale du travail : nouveaux secteurs moteurs, deplacement des centres de gravite etc.. contraignent 1'Afrique a trouver de nouveaux creneaux et a se repositionner dans

issss8-en ay>ren vue que ies acteurs ext&ieurs ** «*«* -tueZLt

elle ont eux-memes des honzons a long terme qu'elle doit connaitre, analyser et prendre en compte.

40. La prise en compte des preoccupations du developpement a long terme de l'Afrique est le

souci majeur des pays africains qui est clairement ressorti dans la declaration d'Addis-Abeba et

2£ \ TJ76 (XXIV) d'Ail 1988 d ii

^{beba et}

2£ \ TJ, () il 1988 deS ministres des finances' d^ 1'economie et de

Pjamfcmon du developpement sur le CARPAS en raiscn de la deterioration persistante des condifons economiques, finanaeres el: sociales de la region en depit d'efforts louVbles d6ploy&

pour apphquer les reformes generales et des programmes de stabilisation et d'ajustement sSre et de la necess.te urgente d'instaurer une transformation structured, une croTssance e un

developpement soutenus dans un cadre conceptuel et pratique coherent integrant les besoins de court

t^ZTBS '^^ PlaniflCati°n dU d-el°PPeme'» -ovee et JJ^SSS

des objwtifs de

41. Ces objectifs, il convient de les rappeler sont:

D'abord- ^attenuation de la pauvret<5 genfode et l'amaioration du niveau de vie des

TT- E" "^ HeU' le C°nCept de d«vel°PP^ent autosuffisant est considS

Tf TV e" CB r COnCeme l6S °bjeCtifs fo«damentaux a court terme que sont la de 1 autosuffisance alimentaire, la fourniture de biens et services essentiels, ete le PAL tout en reconnaissant l'interdependance des economies du monde, met dgalement l'accem sur la necessity de realiser 1 'autonomie collective nationale et rt-gionale;

CARPA^ , r^' '? ^Ir ^f im^ratifS 3CtUelS de redressement et de transformation, le

CARPAS a reitere et red^fim les objectifs rappeles ci-dessus en pr&isant que l'urgence de 1 attenuation de la pauvrete gen6rale et de Amelioration des conditions de vie des populates ne decoule pas simplement de considerations altruistes et humanistes mais repose avant tout sur l'idfe que le developpement doit etre conduit par les populations elles-memes grace a leur participation

p erne et active. II est souligne dans le CARPAS que la realisation de l'autosuffisance aHmeS

necessite un changement des modes de consommation alimentaire de la region et des efforts

E/ECA/CM.17/8 Page 11 maintenir la croissance demographique a des niveaux souhaitables... D'autre part, une attention particuliere est accordee a l'harmonisation des modes de consommation et de la capacite de production en Afrique 6tant entendu que 1'Afrique doit avoir constamment en vue trois considerations importantes : l'acces des pauvres aux facteurs de production en particulier la terre, la creation d'emplois et Amelioration du mode de repartition de la richesse nationale. II est bien reconnu que la tache la plus difficile que le continent doit assumer dans ses efforts de transformation de ses structures est celle visant a la transformation des modes de production. Les dimensions les plus importantes de cette tache sont l'accroissement de la productivite et du rendement des ressources, la reduction de la dependance vis-a-vis des ressources exterieures et la participation de tous a la definition des besoins et a la production des biens et services correspondants. En consequence, l'instauration d'un processus endogene de developpement est la seule voie permettant aux pays africains d'assurer leur autonomie et d'opeYer une transformation economique et sociale authentique;

c) En outre, l'integration des economies africaines et la realisation de 1'autonomie collective revetent trois dimensions interdependantes : l'inte"gration des infrastructures physiques, institutionnelles et sociales, l'integration des structure de production et des marches africains.

B. L'urgence de l'instauration d'un processus de planification a long terme pour l'integration du court, moyen et long, termes

42. La realisation d'un developpement auto-soutenu axe" sur l'homme et visant Tint^gration des economies de la region exige l'adoption d'un processus de planification du developpement a long terme qui comprendrait a la fois des plans a court et moyen termes en tant qu'etapes techniques et logiques bien articulees dans le temps, du plan a long terme. Celui-ci doit reposer lui-me"me sur une volonte" politique legitime solide, une demarche methodologique rationneile et des instruments de politique economique fiables et maitris6s au niveau national, sous-regional et regional.

43. Le processus de la planification a long terme suppose done l'existence:

a) Aux niveaux national, sous-regional et regional

i) D'un plan a long terme de 10 a 20 ans selon la nature des objectifs fixes permettant la continuite du developpement et les changements structured attendus dans Teconomie. Ce plan aura trait surtout aux principals composantes macro-economiques, aux secteurs prioritaires et aux projets a grande echelle d'importance primordiale pour le deVeloppement au niveau national, sous-regional et regional. L'elaboration du plan de developpement a long terme doit s'appuyer sur l'analyse structurelle de la realite passed et presente puis sur l'avenir :

ii) L'analyse retrospective tentera de degager les tendances de revolution observee, mais aussi les mecanismes de cette evolution et parmi ceux-ci, les germes de changement de cette realite. Elle devra identifier les principales variables d'explication et les variables motrices permettant une meilleure connaissance de la realite observee;

iii) L'analyse prospective se servira de ses instruments pour discerner revolution la plus probable dans l'avenir a partir des variables critiques retenues. Mais

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comme celle-ci pouvant rarement etre consideree comme certaine, elle est amenee a distinguer divers scenarios devolution possibles a partir de diverses hypotheses sur les tendances et les variables; d'identifier les risques et les opportunity's qui s'attachent a ces hypotheses, de les rapprocher des scenarios normatifs tenant compte des preferences collectives pour construire des scenarios souhaitables et realisables. La construction de scenarios permet ainsi de donner un meilleur eclairage a tous les agents concemes grace a la presentation de plusieurs alternatives de choix politiques, economiques et sociaux. Elle peut donner lieu a rutilisation des modeles a buts fixes avec des variables objectifs du PAL et des principes directeurs du CARPAS. Les etudes prospectives realisees par la CEA et d'autres organisations intemationales peuvent etre confronted dans une telle optique analysees et adaptees a des cadres sp£cifiques nationaux et sous-regionaux par des previsions decennales plus detaillees avec des outils statistiques plus solides dont 1'elaboration reste a faire.

b) Au niveau national

i) De plans a moyen terme de 4 a 5 ans qui s'echellonneraient de maniere a permettre la realisation du plan a long terme et a introduire une certaine souplesse dans le processus de planification. Le plan a moyen terme serait ainsi un instrument de revision et de mise a jour du plan a long terme dont il assure la continuite. II doit etre plus d6taille et porter non seuiement sur les secteurs et sous-secteurs, mais sur differentes actions concretes envisages;

ii) De plans a court terme de un a deux ans servant d'instrument d'exdcution des plans a moyen et long termes. Ce type de plan doit e"tre de'taille' et precis quant a sa nature et a la structure de l'allocation des ressources aux differents secteurs, sous-secteurs et projets et permettre l'integration systematique des aspects financiers, economiques et sociaux.

44. Le principe de la methode est done de reassurer a court et moyen termes la predominance politique e'est-a-dire decisionnelle du developpement a long terme et de subordonner les exigences de l'ajustement structurel a ce developpement plutot que de faire l'inverse comme dans les programmes d'investissements publics glissants en cours dans bon nombre de pays africains. II implique aussi Implication des orientations a long terme a l'usage des instruments techniques dont la planification dispose et la programmation a court terme. II revient a accorder une attention particuliere a deux types d'articulations : articulation entre objectifs specifiques et politiques visant leur realisation et articulation dans le temps des decisions pratiques que ces politiques et objectifs

recouvrent.

45. II faudra done deployer des efforts considerables pour que les objectifs et les politiques soient clairs, precis, de'taille's de maniere a situer depuis Tinitiative jusqu'a la phase finale les institutions responsables, les procedures, le calendrier de mise en oeuvre et les facteurs directs et indirects qui contribueront a leur achievement. II y a done lieu pour chaque politique d'estimer le temps necessaire a sa conception, a sa mise en oeuvre, le calendrier de ses effets dans le temps et cela qu'il s'agisse d'une politique d'investissement ou d'une politique d'encadrement.

E/ECA/CM. 17/8 Page 13 46. Dans cette approche, on s'attache a connaitre les dates auxquelles les effets d'un programme

dorihe se feront sentir, de mieux saisir l'articuiation et l'interdependance des politiques, de prendre conscience de 1'importance chronologique de la mise en vigueur des politiques, d'ame'liorer considerablement la qualite du suivi d'execution du plan en ope"rant un choix rationnel des

indicateurs de suivi adaptes aux differents programmes et sous-programmes.

47. La precision dans la formulation des politiques ayant mis en evidence leur coherence avec

les objectifs, l'effort de programmation detaillee montrant le ddroulement des actions dans le temps et la conformity des decisions pratiques aux objectifs e"tant assured, l'agencement du long, mpyen et court termes sera pleinement effectif. Une grande lacune des plans africains sera ainsi comblee par le necessaire renforcement du suivi financier, le developpement du suivi physique des programmes d'investissement, le suivi de la mise en oeuvre et revaluation des impacts des politiques d'encadrement relatives a la creation d'un environnement incitatif. Ce suivi mettra en Evidence, les Iacunes de conception et les contraintes duplication des politiques planifiees et devra

inciter a eritreprendre les modifications correctives ne"cessaires.

48. Un tel processus de planification permet e"galement de mettre a profit les innovations techniques introduites en matiere de planification au cours des annees 1970 et 1980 sous diverses formes : "Programme triennal d'investissement ou de defenses publiques" glissant (PTIP), Programmes d'action prioritaires (AAP : Seagal), "Axes prioritaires d'intervention (API: Mali), Innovations privilegiant des types de procedure selective et normative en hierarchisant de rnaniere explicite les priorite*s de l'Etat; systeme des "blocs de programmation" (Congo - Gabon) portant pour le ler bloc, sur un noyau central de programmes selectionnes en fonction de leur capacite contributive aux objectifs strategiques, eux-me"mes assez precis et juge"s irreductibles, et correspondants "aux ressources certaines du plan", et sur des tranches ope*rationnelles de priority decroissante dont la realisation est conditionnee a l'acquisition de ressources additionnelles. En

matiere devaluation des projets, la technique de l'analyse "du noyau du programme d'investissement" concentre sur les projets "hyperprioritaires" l'essentiel des moyens en etudes de factibilite, d'impacts sur le milieu et devaluation des charges recurrentes.

49. Les etudes de filieres de projets permettent egalement d'enrichir la connaissance prealable a la decision d'investissement par la prise en consideration de toutes les e"tapes de la valorisation d'un produit, de la production en amont a la consommation finale, en isolant les e"ventuels goulots

d'etranglement et en identifiant les complementarit^s entre diverses operations. Cette approche deja maitrisee dans certains pays africains pour les filieres cafe1, cacao, coton, arachide, petrole, cuivre, uranium, etc., peut par agre*gation fouriiir un outil essentiel pour la planification globale.

Toutefois, ces innovations devront non seulement explicitement s'integrer dans une strategic de developpement a long terme refl&ant les preferences collectives effectives et ausSi ne pas e"tre a

priori sous la contrainte des P.A.S. classiques du FMI et de la BIRD comme c'est le cas le plus

souvent.

50. L'inte"gration du long, moyen et court termes dans une perspective de planification a long terme permettra egalement de faire un meilleur usage des techniques de prevision a court terme gr&ce a, la conception de modeles adequats bases sur les matrices de comptabilite' sociale expe"rimentees par la CEA dans certains pays dans un processus assurant Tindispensable continuity de la planification. II est en effet. regrettable qu'en Afrique la distinction entre elaboration et execution au plan a toujours introduit une coupure absurde dans l'activite de planification : plusieurs mois de travail intense pour reunir les commissions du plan, preparer des cadrages macro- economiques, arbitrer sur les programmes et les projets et rediger un document complexe, suivis

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d'une periode de latence, consacree au mieux au contrdle de l'ex&ution liee a l'obtention de

ressources financieres de l'exterieur.

c) Les exigences de la planification ii long

51. Dans le contexte actuel de 1'Afrique, la relance de la planification du developpement a long terme necessite des mesures urgentes visant a donner aux systemes nationaux de la planification un appui politique sohde et legitime et des instruments de politique fconomique dont l'utilisation eriicace doit etre assuree par un cadre et des conditions institutionnelles adequats.

d) Au plan politiqne

52. Un aspect essentiel du processus de la planification du developpement a long terme reside beaucoup plus dans le comportement, ['attitude et dans la methode de raisonnement des agents 6conomiques qui y sont impliques face aux problemes de choix de types de soci&e et de modeles de developpement a realiser, d'objectif et de strategies de developpement, d'instruments de pohtique economique que dans la mise au point de nouvelles techniques ou de creation de nouvelles institutions. Le processus part d'une identification aussi large que possible des besoins et des contraintes pour degager de veritables preferences collectives qu'il traduit dans les priorites d'une strategic coherente et fait en sorte que cette strategic s'impose comme references normatives a 1 ensemble des decisions qui concourent au processus de developpement. II est fonde sur une veritable volonte politique signifiant l'engagement ferine et irreversible de l'ensemble des composantes sociales de la population en faveur d'une strategie de developpement consciemment

elaboree, acceptee et mise en oeuvre.

53. C'est cette volonte politique qui donne au processus de planification a long terme tout son sens et lui permet d'amener la collectivite nationale a un stade d'interiorisation des enjeux du developpement et 4 la gestion methodique du long terme a part du quotidien, a partir d'aujourd'hui En second lieu, grace a elle, la planification peut devenir un instrument sur de reference pour toute

soc^x les^na Is" '" C°mmUnaUt<S intemationale c'est-a-dire tous les agents economiques et

secteur formel prive, les entreprises publiques, le secteur informel, les organisations sous-regionales de cooperation, les orgamsmes d'aide exterieure et les organisations intemationales. II ne peut en etre ainsi que si le processus de planification contribue au perfectionnement des mecanismes d organisation et d instauration d'un veritable dialogue democratique au niveau national.

ioon! f. de Participation populaire au developpement adoptee a Arusha en 1990, a enonce clairement les strategies, modalites et mesures appropriees a prendre au niveau des gouvernements, des populations, des organisations des jeunes et des travailleurs des

femmes des ONG, des ODV et de la Communaute Internationale pour assurer une veri'table vST- 3U Zel°Pfm^nt- U dtoarche Pr°POsee dans la pr&ente etude recommande

introduction immediate de telles strategies, modalites et mesures dans le processus de planification pour i) 1 instauration d un consensus pour ce qui est de la formulation et de Implication des pohtiques economiques et sociales, ii) la promotion de diverses formes de developpement participatif productif par la creation d'organisation de base autonomes, de reseaux et de relations de collaboration entre les organisations populates et le developpement de la capacite des

ZXTrf T ? f°rmUlati0" 6t 1>analySe dCS P011^65 6»»oS»«, des progLmes e

approches de developpement, in) l'onentation des programmes d'assistance techniques vers le

renforcement des capacites nationales en matiere de conception, d'analyse et d'execution des

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programmes de reformes et de developpement economiques; iv) l'encouragement de la demoralisation du developpement en pla$ant la dimension humaine au centre des programmes

d'ajustements, lesquels doivent etre compatibles avec les objectifs et les aspirations des populations

africaines; et v) le soutien croissant des ONG et ODV aux efforts de redressement et de developpement ainsi qu'aux initiatives et organisations de participation population en Afrique.

55. C'est de l'organisation de ce processus democratique de prise de decision qu'il faut rattacher 1*identification des besoins, l'analyse des int6rdts, l'eiaboration des preferences collectives et a la

formulation progressive d'une strategie de developpement adequate. La formulation de la strategic du developpement impose des choix qui sont a la fois politiques parce qu'ils portent sur des finalites et techniques parce qu'ils doivent prendre en compte des contraintes. Ces choix n'auront le plus de chance d'etre acceptes et de s'imposer que s'ils sont fondes sur un dialogue tout le long du processus de planification jusqu'au stade des decisions precises et operationnelles. Les pratiques

en vigueur sont assez lointaines de ces exigences si Ton considere le role disproportionne des bureaux d/etudes et d'experts etrangers dans l'eiaboration des plans en Afrique.

56. L'instauration d'un tel processus implique que la necessite de la planification du

developpement soit reellement reconnue au plus haut niveau de decision. Ce type de planification

ne peut fonctionner que si les hommes politiques et les hauts fonctionnaires acceptent qu'une certaine contraintepese sur leur propre liberty d'action, la discipline de la planification limitant par

ailleurs l'autonomie des individus et des services dans l'interet plus general d'une bonne politique nationale. Si un tel engagement n'est pas souscrit, l'etablissement des politiques sera marque" par un manque de coherence avec un risque reel de perte de souverainete etant donne que les grands choix economiques echapperont au controle de la nation. La mise en oeuvre des capacites nationales existantes de planification et la constitution d'un potentiel national de planification offriront au contraire la base technique d'un dialogue authentique avec tous les agents impliques

dans le processus de planification.

57. L'organisation d'un processus democratique de prise de decision peut etre largement facilitee

par ,1a mise au point des schemas d'articulation et de coordination tels que decrits precedemment.

En outre, elle devra permettre de resoudre le probleme majeur qui se pose actuellement aux

systemes de planification en place a savoir parvenir a concilier deux objectifs apparemment contradictoires mais essentiellement interdependants: a) la necessite d'une decentralisation, pour

tenir compte du potentiel et des contraintes locales et mobiliser les connaissances et les energies

des millions de ruraux en faveur du processus de developpement; b) la necessity d'une direction centrale pour promouvoir 1'integration au niveau national, la specialisation au niveau local et regional ainsi que la gestion rationnelle des ressources notamment financieres internes et externes.

58. Grace a la decentralisation, le processus de planification pourra mieux prendre en charge

la dimension spatiale du developpement par: a) Torganisation de l'espace national a partir des

schemas d'amenagement du territoire; b) le developpement equilibre du monde rural en assurant la promotion des activity's plus diversifiees de production et la mise en place d'etablissements humains en vue d'atte"nuer Texode rurale par des actions susceptibles d'influencer les mouvements des populations et d'echanges et de conduire a une occupation plus rationnelle du territoire, une

repartition plus equilibree des actives economiques, sociales et culturelles et une distribution plus

equitable des revenus; c) un developpement des villes plus en harmonie avec le developpement de

l'industrie et des infrastructures; et d) la deglobalisation des plans sectoriels et la decentralisation

plus poussee des programmes d'actions.

E/ECA/CM.17/8 Page 16

59. La mise en place de systemes de planification decentralises amenera sans doute a reviser le r61e des organismes centraux de planification tels qu'ils existent actuellement dans la plupart des

pays et a le limiter a la coordination des plans re"gionaux et locaux et leur integration dans un cadre global coherent ainsi qu'a la gestion de certains instruments cle*s de politique economique. Les orientations et les objectifs de de"veloppement vises par le plan national devront se fonder davantage sur une connaissance approfondie des potentials et des besoins ainsi qu'a une meilleure

determination des priorites au niveau regional et local. La planification devra done etre pergue

avant tout comme un instrument d'orientation, d'encadrement et de stimulation des activity

economiques visant une meilleure organisation des priorites ainsi qu'une meilleure coherence des

politiques.

60. La mise en oeuvre d'une planification decentralisee devra assurer egalement plus d'autonomie de gestion et de liberty de decision notamment aux entreprises publiques et aux organisations de masse. La recherche des voies et moyens pour la prise en compte des initiatives des populations, des collectivites decentralisees des regions et locality destinees a satisfaire leurs besoins propres par leurs propres moyens devra £tre une tache fondamentale et permanente de la

planification.

61. Dans le contexte actuel de l'Afrique, ce type de planification exigera sans doute une nouvelle repartition des taches au sein de l'appareil d'Etat avec un transfert important de competences techniques et de ressources financieres au niveau regional et local telles que les moyens de fonctionnement et d'etudes des services et commissions techniques de planification qui precedent a toutes les etudes de base de la planification. II peut s'averer crucial de mettre sur pied des institutions efficaces d'assistance au deVeloppement local pour fournir une aide financiere, technique et materielle aux actions decentralises ainsi que la realisation des programmes de formation et de perfectionnement de personnel pour faire aux exigences de la decentralisation.

C. La maitrise des instruments de politique economique

62. Dans le contexte actuel de l'Afrique, revaluation systematique des systemes d'eiaboration de politiques et la formulation d'un programme d'action pour 1'amelioration et le renforcement des

systemes nationaux de planification et la mise en place de structure de planification au niveau sous-

regional constituent une priorite absolue. Cette evaluation devra porter notamment sur les capacites institutionnelles et organisationnelles, le personnel local de planification et les conditions de fonctionnement efficace d'instruments de politiques economique seiectionnes pour la mise en oeuvre

d'un processus de planification bases sur les principes directeurs de CARPAS.

63. L'adoption d'un processus de planification fonde sur une vision prospective integree capable d'articuler le court, moyen et long termes en integrant des variables financieres et re*elles suppose

un systeme de planification susceptible de maitriser n'importe lequel des instruments de politique economique regissant:

a) L'equilibre_mac_ro-economique et le contrdle des depenses publiques

i) Le budget - recettes et depenses : mise en oeuvre de politiques fiscales et de

depenses publiques adapters aux objectifs de plans;

ii) La masse monetaire et le credit: politiques d'allocation sectorielle de credit favorisant les secteurs prioritaires, recours a des taux d'interet selectifs; mise

E/ECA/CM. 17/8 Page 17 en place de fonds de prets a taux subventionnes pour certains groupe d'operateurs, cooperations monetaires intra-africaines; etc.;

iii) La repartition de l'aide exterieure conforme'ment aux objectifs et priorites du

plan;

iv) La re"glementation des emprunts exte"rieurs : limitation du coefficient du service de la dette - orientation des emprunts dans le sens des objectifs et priorites du plan, etc.;

v) Le taux de change et la r6glementation de change: utilisation rationnelle des taux de change multiples de facto et/bu creation et rationalisation d'un tel systeme pour le transfert de ressources, leur mobilisation, - arret de la fuite des capitaux - mesures pour assurer la disponibilite* des produits d'importation essentiels).

b) Le systeme incitatif de Tefficacite de Taffectation des ressources

i) Adoption de codes et de procedures d'investissement pour la promotion des petites industries locales, modernisation de l'agriculture, de Televage et du secteur informel;

ii) Reglementation et orientation de l'investissement Stranger dans le sens conforme aux priorites du plan;

Ui) Le controle exerce sur les entreprises publiques (choix des technologies, determination des couts de production, politiques d'emploi et de formation, programmes de production, etc.);

iv) Politique de prix notamment agricoles et pour d'autres biens essentiels et le controle exerce"s sur eux;

v) Politique selective de subvention de prix en vue d'accroitre l'offre locale de biens essentiels;

vi) Politiques d'emplois dans la fonction publique et politique salariale en conformity avec les objectifs du plan;

vii) Politiques fiscales favorables aux developpements a long terme;

viii) R6formes de politiques relatives aux droits de douane, aux contingentement d'importation, taxes et subventions a l'exportation dans le sens d'une acceleration de Integration des economies africaines;

ix) Politiques concernant les licences d'importation orientees vers les priorites

du plan; politiques de transports dans le sens du developpement du commerce intra-africain.

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c) Le developpement institutionnel et misc en valcur de la main d'oeuvre locale - instruments qualitatifs

i) Politique de reformes agraires et foncieres pour un acces accru et le droit a la terre ainsi qu'a la propriete fonciere;

ii) Politiques de recherche scientifique, de recherche agronomique orientee vers les objectifs prioritaires du plan;

iii) Politique d'enseignement et de formation conformes aux objectifs du developpement e"conomique a long terme;

iv) Politiques de rehabilitation et de rationalisation des capacity's de production et des infrastructures;

v) Politiques d'amenagement du territoire pour un developpement spatial aussi equilibre que possible, susceptible de contenir l'exode rurale et la croissance des villes;

vi) Politiques en matiere de population en rapport avec les objectifs de developpement;

vii) La participation populaire au processus de planification - organisation et modalites;

viii) Infrastructure juridique : elaboration d'une legislation precise sur la participation des differents groupes sociaux economiques tels que les cooperatives rurales, les artisans - les commerc.ants;

ix) Creation destitutions rurales pour encourager les industries familiales et les petites industries avec un accent sur la technologie autochtone, le financement inte"rieur, l'infrastructure rurale et la participation des femmes; d'institutions de developpement communautaire, particulierement d'ONG locales et des programmes d'auto-assistance;

64. Certains instruments specifiques de suivi de la participation populaire au developpement identifies dans la Charte africaine de participation populaire tels que:

a) La responsabilite" politique des dirigeants a tous les niveaux mesuree en fonction des resultats et bilans des actions planifiees;

b) La decentralisation et la democratisation des processus et institutions de prise de decision;

c) La liberte de la presse et des medias afin de faciliter le debat public sur les grands problemes;

d) La prevalence du droit et de la justice sociale et economique; et

E/ECA/CM.17/8 Page 19 e) La protection de l'environnement ecologique et humain;

f) Mise en place d'un systeme coordonne de planification maitrisant Tensemble des

instruments de politiques 6conomiques selectionnes pour la mise en oeuvre des plans.

65. Une tache fondamentale de la planification devra consister notamment a examiner et a s&ectionner selon la situation particuliere de chaque pays et sous-region les principaux instruments

de politique qui devront figurer en bonne place, dans un cadre temporel donne sur la liste d'instruments proposes plus haut et parmi d'autres instruments utiles en fonction d'un diagnostic preliminaire des taches de fond a r&diser, definir au niveau national et sous-regional un cadre

organisationnel en fonction des instruments essentiels choisis pour l'execution des plans, puis deTmir, choisir et organiser le personnel necessaire pour mettre en marche ces structures.

D. La mise en place d'un systeme minimal d'information

66. Un programme de relance du potentiel de planification a long terme doit donner la priorite a l'amelioration des donnees de base, condition prealable d'une bonne analyse de la politique

e"conomique. En effet, le caractere lacunaire du systeme de donnees dans les economies africaines

est bien connu : les donnees decrivant le systeme economique officiel ne donnent qu'une image incomplete et inexacte de l'activite economique reelle. Les donnees disponibles ont toujours mal saisi l'activite de subsistance en milieu rural, la vente locale d'aliments et le secteur non structure urbain. Avec la montee de la crise, l'economie parallele connait un essor avec lequel un volume d'activit£s de plus en plus important echappe aux filieres officielles et les transactions se font a des prix tres differents des prix tolere"s par les organismes officiels. Le marche illicite de devises rivalise en volume avec les transactions de change officielles; des articles dont les prix sont pourtant controls atteignent le consommateur a des prix plusieurs fois plus eleves; d'importantes quantity de marchandises entrent dans les pays en contrebande et en sortent; les biens de l'Etat sont utilises pour des activites economiques privees.

67. Independamment de la question de savoir si toutes ces activites economiques paralleles sont

souhaitables ou non, il est clair que toute description de l'economie qui les negligerait serait tres incomplete. L'impe"ratif immediat est done de deTmir le noyau d'un systeme formel de donnees

minimum pour la planification en fonction des objectifs planifies a court, moyen et long termes.

68. Dans le cadre de la mise en oeuvre des objectifs de developpement tels que ceux recommandes par la P.A.L. et le CARPAS un tel systeme d'information comprendrait

necessairement :

a) Les principaux elements d'un systeme de comptes nationaux standard etablis chaque annee (avec un T.E.S. mis a jour tous les 5 ans par exemple);

b) Des estimations du revenu reel et des depenses des menages par secteur et par groupe social;

c) Des donnees agricoles completes concernant les principales production vivrieres et les cultures d'exportations;

d) Des statistiques industrielles notamment : la production, l'utilisation des capacit6s, les couts et les relations entrees-sorties;

E/ECA/CM. 17/8 Page 20

e) Des statistiques sociales : Education, sante, nutrition, logement, emploi, chomage et satisfaction des besoins fondamentaux;

f) Des donnees budg^taires, les depenses etant presentees si possible de maniere a pouvoir £tre analysees selon leur fonction economique comme selon leur distribution par ministere;

g) Des donnees de balance des paiements, de la dette exterieure et sur la masse mone'taire;

h) Une documentation economique de base rassemblant les etudes de faisabilite d'actions sectorielles, de rapports d'exe"cution des projets, toutes etudes sectorielles susceptibles d'aider a la comprehension de l'activite economique nationale, sous-regionale et regionale et des perspectives

de developpement.

69. En conclusion, les trois exigences fondamentales pour la mise en place d'un processus de planification a long terme qui viennent d'etre rappelees doivent etre respectees si Ton ne veut pas retomber dans les erreurs du passe. La region peut y repondre en exploitant rationnellement les capacites de planification en place, en renfor$ant les systfemes statistiques au niveau national, sous- regional et regional, en mettant en place les instruments de politique economique et les structures institutionnelles adequates au niveau national et sous-regional et en valorisant les ressources humaines disponibles notamment le personnel technique en matiere de planification et de statistique.

Les etudes prospectives deja realisees par la CEA peuvent servir de base a une planification sous- regionales a long terme qui constituerait un cadre de reference pour {'harmonisation et l'inte"gration des plans nationaux. Les institutions de formation parrainees par la Commission peuvent egalement contribuer au renforcement et au developpement des competences techniques afncaines necessaires

a la decentralisation de la planification.