PRÉFET DE LA RÉGION LANGUEDOC-ROUSSILLON-MIDI-PYRÉNÉES
Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement Direction Aménagement
Comité régional de l’habitat et de l'hébergement de
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées
Réunion du 11/04/2016
Les enjeux et les orientations de la
politique de l’habitat
1. Les enjeux régionaux :
1.1 Un dynamisme démographique parmi les plus élevés de France :
La nouvelle région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées compte 5 626 858 habitants au 1er janvier 2012, ce qui la place au 5ème rang des régions françaises les plus peuplées. Entre 2007 et 2012 elle a gagné 255 000 habitants supplémentaires, soit une évolution annuelle moyenne de 0,9 % (contre 0,5 % en France métropolitaine). Portée par un solde migratoire très favorable (0,7 %), la croissance démographique de la région est ainsi la plus soutenue de France juste derrière celle de la Corse (en progression relative). Au sein de l’espace régional, la métropole toulousaine et les territoires situés dans son aire d’influence ainsi que les agglomérations de l’arc méditerranéen et leurs bassins de vie, concentrent l’essentiel des gains de population. A contrario, de nombreuses villes, petites ou moyennes, sont marquées par un repli démographique, d’intensité variable, renvoyant à une diversité de contextes locaux.
Ce dynamisme démographique, de forte ampleur, cumulé à la diminution structurelle de la taille des ménages a engendré une augmentation vive du nombre de ménages, la deuxième la plus importante, en valeur absolue, après Auvergne-Rhône-Alpes. En effet, sur la période récente, chaque année, ce sont en moyenne 32 500 ménages supplémentaires qui ont été comptabilisés, soit plus de 162 000 ménages entre 2007 et 2012. Selon les projections réalisées par l’INSEE, le nombre de ménages continuerait à croître à un rythme comparable à l’horizon de 2030. Ainsi, le besoin en logements neufs qui résulterait de cette progression est évalué à l’échelle de la grande région à plus de 40 000 annuellement.
1.2 Une région marquée par la pauvreté de sa population :
Avec un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale (12 %, soit deux points de plus qu'au niveau national) la situation de l'emploi à l'echelle de Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées se révèle dégradée.
Les territoires de la région ne sont cependant pas affectés avec la même acuité : moins de 10 % de chômage dans les départements ruraux (le Lot, la Lozère, l'Aveyron et le Gers) et plus de 14 % dans les départements littoraux.
Corrélativement à la situation économique de certains de ses territoires et à son attractivité résidentielle, Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées se caractérise par une pauvreté particulièrement prégnante, aussi bien dans les espaces à dominante rurale que dans les zones très urbanisées. Aussi, au 1er janvier 2013, environ 915 000 personnes vivent sous le seuil de pauvreté, tel que calculé par l’INSEE, soit un taux de pauvreté de 16,7 %, contre 14 % au niveau national. La région est ainsi la 4 ème région de France métropolitaine en termes de taux de pauvreté.
D'un montant annuel de 18 887 €, selon l’INSEE, le niveau de vie médian des habitants de la région est plus faible que celui de la population métropolitaine (19 785 €). De surcroît, en Languedoc- Roussillon-Midi-Pyrénées, les 10 % des personnes les plus pauvres ont un niveau de vie inférieur à 9 861 € (contre 10 503 € en France métropolitaine).
1.3 Des difficultés d'accès au logement pour les ménages aux ressources modestes :
Face au coût élevé des dépenses liées au logement, les ménages aux ressources les plus modestes éprouvent des difficultés toujours plus grandes pour se loger dans des conditions adaptées à leur besoin et à leur capacité financière. A fortiori, la mise en tension et la sélectivité des marchés du logement dans les territoires, urbains et périurbains, les plus attractifs comme ceux de l’aire urbaine de Toulouse ou de la bande littorale, fortement valorisée, renforcent les phénomènes de précarisation et d'exclusion des populations économiquement fragilisées.
En Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, près de 105 000 ménages du parc locatif privé (hors étudiants), allocataires d'une aide au logement délivrée par les Caisses d’Allocations Familiales consacrent 30 % ou plus de leur revenu au paiement de leur loyer, hors charges (soit 36 % des allocataires de ce parc). Cette part est très variable selon les territoires, eu égard au prix de l’immobilier et aux tensions locatives observés localement ainsi qu’au niveau de vie des
populations. Dans l’Hérault et la Haute-Garonne, de l’ordre de 45 % des ménages allocataires vivant dans le parc locatif privé ont un taux d’effort égal ou supérieur à 30 % de leur revenu.
Les difficultés d’accès à un logement sur le marché privé (accession à la propriété, locatif), pour une part importante de la population ont pour conséquence d’accroître la pression qui s’exerce sur le parc HLM. Ainsi, fin 2015, plus de 127 700 ménages étaient en attente d’un logement social (dont 30 % déjà locataires du parc HLM). Parmi les demandes en attente, 20 % d’entre elles ont une ancienneté supérieure à deux ans (demandes de mutation exclues).
Principalement composée de petits ménages d’une personne (40 %) ou deux personnes (23 %), la demande HLM revêt un caractère très social, plus des deux tiers des demandeurs déclarant en effet des revenus situés en deçà du plafond d’éligibilité à un logement de type PLAI.
La composition très sociale de la demande fait écho à la paupérisation croissante des occupants du parc HLM. En Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, 70 % environ des locataires d’un logement de type PLUS ou PLAI ont des ressources inférieures à 60 % du plafond PLUS (10 points de plus qu’au niveau national). Pour un quart des locataires leurs ressources n’excèdent pas 20 % du plafond PLUS (plus 5 points par rapport à la moyenne nationale).
1.4 Un parc HLM sous dimensionné : La région Languedoc-Roussillon-Midi- Pyrénées, qui compte 267 000 logements HLM, est une des régions métropolitaines comprenant le moins de logements sociaux proportionnellement à son parc de résidences principales. Avec un parc HLM qui correspond à 10 % des résidences principales, contre 16,7 % en moyenne nationale, la région peine, dans un contexte de fort développement démographique, à combler son retard historique en matière d’offre locative sociale et ce, en dépit d’une amplification significative de la production HLM sur la période récente. Depuis 2010 ce sont en effet plus de 8 000 logements HLM qui sont mis en location annuellement, mais dans le même temps le parc de résidences principales a progressé de plus de 30 000 logements par an.
En raison de son sous dimensionnement, et de la faible mobilité ( de l’ordre de 10 %) qui le caractérise, imputable aux ressources très faibles de ses occupants, le parc HLM ne peut, en l’état, répondre que dans des proportions limitées à la demande qui s’exprime sur le territoire régional. En 2015, 32 900 attributions de logements sociaux ont en effet été réalisées, dont près de 26 000 s’agissant de ménages n’étant pas préalablement logés dans le parc HLM. Aussi, à défaut d'une solution apportée par le parc de logements social, de l'ordre de 6 000 recours DALO ont été déposés en 2015, dont plus des trois quarts concernent les seuls départements de la Haute-Garonne et de l'Hérault.
1.5 Un habitat dégradé très présent sur le territoire régional :
Pour des ménages confrontés à des difficultés économiques, le recours contraint à un parc locatif de mauvaise qualité ou l’impossibilité pour un propriétaire d’améliorer le logement qu’il occupe, constituent une réalité observable tant dans les communes de l’espace rural que dans les grandes villes de la région. On estime ainsi à 25 000, le nombre de logements pour lesquels il existe une très forte suspicion d’indignité, compte tenu de l’état du bâti et de leur occupation très sociale. Par ailleurs, en Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, 560 000 ménages propriétaires occupants sont éligibles aux aides de l’Anah, dont les deux tiers ont des revenus très modestes.
Ariège Aude Aveyron Gard Haute-Garonne Gers Hérault Lot Lozère Hautes-Pyrénées Pyrénées-Orientales Tarn Tarn-et-Garonne
0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14%
Taux de logements sociaux (RPLS 2015 et Filocom 2013)
L’amélioration des performances énergétiques des logements anciens représente un enjeu majeur tant sur le plan environnemental que sur le plan social, les dépenses de chauffage se posant comme une charge financière parfois insoutenable pour des locataires ou des propriétaires modestes. Le parc de résidences principales de Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées est composé de 1 200 000 logements construits avant 1975 (plus de 45 % du parc total). Bien que plus récent en moyenne par rapport à la situation nationale, et donc moins énergivore, le parc HLM régional présente un fort potentiel en réhabilitation comme en témoigne le nombre de logements classés dans les catégories énergétiques E,F et G, de l’ordre de 20 % des logements disposant d’un DPE.
En raison d'un bâti et d'équipements vieillissants et insuffisamment entretenus, corrélés à une mauvaise gestion et à la défaillance de propriétaires, insolvables ou indélicats, de nombreux ensembles immobiliers régis par le statut de la copropriété rencontrent de graves difficultés. En Languedoc-Roussillon-Midi- Pyrénées 12 000 copropriétés qui représentent 126 000 logements sont considérées comme très fragiles, c'est à dire pour lesquelles il existe un risque élevé de dysfonctionnement et de dégradation.
Si les copropriétés se concentrent pour la plupart d'entre elles dans les principaux pôles urbains, où se trouvent les ensembles immobiliers de grande taille, il n'en demeure pas moins que de nombreuses villes et bourgs de l'espace rural sont concernés par cette problématique (copropriétés de petite taille).
2. Les orientations pour la politique de l’habitat et du logement :
Ces éléments de diagnostic confirment les enjeux importants qui s’expriment dans la région au regard des politiques du logement et de l’habitat. Ces enjeux impliquent une mobilisation active des acteurs, au premier rang desquels les collectivités territoriales, pour répondre aux besoins diversifiés des ménages.
La couverture des délégations de compétences des aides à la pierre associée au développement des programmes locaux de l’habitat (PLH) en tant qu’outils des politiques locales de l’habitat constitue, dans de nombreux territoires, un facteur de réussite de l’action publique en faveur du logement et de l’habitat.
16 collectivités territoriales assurent à ce jour une délégation de compétence dans la région.
Au regard des enjeux et des dispositifs disponibles pour y répondre, l’action régionale se décline en 2016 autour de trois grandes orientations.
2.1 Accompagner la dynamique démographique par le développement d’une offre de logements abordables :
Le contexte économique fragilisant les plus modestes et le décalage entre prix des logements et revenus des ménages génèrent des besoins importants de logements à coût abordable, dans une perspective de diversification de l’offre de logements.
✔ Amplifier la production de logements sociaux :
Les efforts entrepris ces dernières années en matière de production de logements sociaux doivent se poursuivre. A l’échelle régionale, la pression sur le logement social est inégale selon les territoires : plus forte autour des deux métropoles, dans les principaux pôles urbains, sur la frange littorale et plus diffuse dans les territoires ruraux.
La programmation s’attachera à mettre l’offre de logements sociaux en adéquation avec le profil, les caractéristiques et les ressources des demandeurs et à mobiliser les acteurs dans les territoires les plus tendus.
A ce titre, une attention particulière sera accordée pour permettre : - une amplification de la production sur les territoires les plus tendus ;
- une répartition géographique plus équilibrée, avec notamment une localisation sur les 147 communes déficitaires au regard de l’article 55 de la loi SRU ;
- une inflexion de la programmation vers la production de logements familiaux de petite taille (T1/T2) eu égard au profil de la demande, tout en tenant compte des spécificités propres aux territoires ;
- une production de logements à loyers abordables pour les ménages les plus modestes
✔ Favoriser une offre complémentaire en faveur de la diversité sociale :
Parmi les principaux instruments favorisant la relance de la production de logements pour répondre à l’évolution des besoins des ménages figurent deux dispositifs :
- l’accession sociale à la propriété pour permettre à un plus grand nombre de ménages d’acquérir leur logement dans le cadre d’un parcours résidentiel sécurisé en mobilisant notamment
le prêt à taux zéro, renforcé et élargi à l’accession dans l’ancien, et le prêt social location accession (PSLA).
- le soutien au locatif intermédiaire en zone tendue pour permettre de loger les ménages trop aisés pour accéder à un logement social mais aux ressources insuffisantes pour accéder à un logement privé en secteur libre. Le développement de ce type d’offre trouve sa place dans les territoires en tension (dispositif Pinel) dès lors qu’ils constituent une offre complémentaire avec des loyers maîtrisés.
2.2 Rénover le parc de logements existants et revitaliser les quartiers dégradés :
La reconquête du parc de logements est un enjeu essentiel pour répondre aux besoins des ménages et améliorer leur qualité de vie, dans le parc privé comme dans le parc public.
Dans la région, les éléments de diagnostic sur l’état du parc privé combinés à une occupation très sociale montrent que la lutte contre la précarité énergétique, le traitement de l’habitat indigne et la rénovation des copropriétés dégradées sont des axes d’intervention prioritaire pour faire diminuer le mal logement et réduire la facture énergétique des ménages.
Cette intervention en faveur de l’amélioration de l’habitat porte sur l’ensemble des territoires ruraux et urbains, notamment à travers les outils de l’Anah en faveur de la rénovation de l’habitat dégradé, et de la rénovation énergétique des logements.
Elle doit aussi se focaliser de manière opérationnelle sur les territoires les plus fragilisés que sont les quartiers dégradés situés dans les centres historiques des grandes villes ou dans les centres bourgs de l’espace rural.
✔ Revitaliser les centres bourgs :
Les centres bourgs qui renferment de forts enjeux en matière de rénovation et qui s’inscrivent dans un projet global de revitalisation ont vocation à bénéficier d’aides publiques pour mener à bien leur projet : 7 communes de la région travaillent en ce sens dans le cadre d’un appel à manifestation d’intérêt national (AMI centres bourgs) pour lequel elles ont été retenues en 2015.
Le volet habitat de ces projets, soutenu par des engagements financiers de l’Anah, constitue une composante importante du programme associant à des opérations en faveur de la rénovation de l’habitat, des actions diverses pour redynamiser l’économie locale, développer les services, améliorer les équipements publics et les espaces urbains.
Ces actions ciblées de requalification des centres anciens ont vocation à contribuer à la création d’une offre abordable et limiter ainsi l’étalement urbain en freinant le départ des habitants vers la périphérie.
Plus largement les programmes territoriaux , tels que les OPAH, ont vocation à être mobilisés en priorité pour soutenir les territoires les plus en difficulté, qui concentrent un fort potentiel de logements dégradés, et s’engagent dans une politique volontariste de revitalisation.
Par ailleurs, en 2016, les projets en faveur de la revitalisation des bourgs centres ont vocation à bénéficier de financements nationaux au titre du fonds de soutien à l’investissement public local.
✔ Traiter les copropriétés dégradées et prévenir la dégradation des ensembles collectifs fragilisés
Une première approche quantitative fait état d’un parc important de copropriétés présentant des signes de fragilité à des degrés divers. Dans un contexte régional marqué par un sous dimensionnement du parc public, ce segment d’offre joue un rôle de parc social de substitution nécessitant la définition d’actions graduées : observation, prévention des impayés, traitement de difficultés techniques, sociales et économiques selon la situation des copropriétés.
✔ Rénover les quartiers prioritaires de la politique de la ville retenus dans le nouveau plan de rénovation urbaine (NPNRU) :
La nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville a redessiné les quartiers à partir du critère unique de la faiblesse des revenus des habitants, 105 quartiers ont été identifiés dans la région. Le contrat de ville, défini à l’échelle de l’intercommunalité, constitue le cadre contractuel dans lequel s’engagent les acteurs pour remédier aux difficultés rencontrées.
Ces quartiers sont souvent dominés par des grands ensembles d’habitat social construits dans les années 60 et 70. D’autres quartiers connaissent un processus de dévalorisation et de perte d’attractivité dans des centres anciens de villes de taille diverse.
Parmi ces quartiers, ceux qui rencontrent les difficultés urbaines et sociales les plus importantes bénéficient du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). 23 quartiers de la région bénéficient de ce programme dont 12 d’intérêt national présentant des dysfonctionnements lourds et 11 quartiers d’intérêt régional.
2.3 Placer la mixité sociale au coeur de l’action publique en faveur de l’habitat :
Le logement peut constituer un vecteur de mixité sociale dès lors que l’action publique se mobilise de façon coordonnée en intervenant sur le parc existant à travers une politique d’attribution et sur la répartition spatiale équilibrée d’une offre abordable.
✔ Poursuivre la réforme des attributions des logements sociaux :
Pour la région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, faciliter l’accès au logement des ménages et rendre le système d’attribution plus transparent sont des enjeux essentiels auxquels sont confrontés les acteurs de la politique du logement dans un contexte de marché de l’immobilier sélectif particulièrement dans les deux métropoles et dans les agglomérations de la frange littorale.
L’article 97 de la Loi pour l’accès à un logement et un urbanisme rénové dite loi ALUR réforme le système national d’enregistrement de la demande HLM en créant un droit à l’information pour le demandeur et en posant le cadre d’une politique intercommunale des attributions venant ainsi compléter les politiques de l’habitat développées dans les Programmes Locaux de l’Habitat (PLH).
La réforme s’articule autour de :
- la mise en place des conférences intercommunales du logement (CIL) :
Celles-ci sont obligatoires, à ce jour, pour les seules intercommunalités dotées d’un PLH adopté et disposant d’au moins un quartier politique de la ville (QPV).
La CIL, co-présidée par le préfet de département et le président de l’EPCI, élabore les orientations générales de la politique intercommunale du logement.
Lorsque la CIL est créée sur le territoire d’un EPCI disposant d’un ou plusieurs quartiers politique de la ville (QPV), elle élabore une convention spécifique dite d’équilibre territorial prévue dans l’article 8 de la loi de programmation pour la ville de février 2014. Cette convention spécifique, annexée au contrat de ville, porte sur la question de la mixité sociale et sur les relogements réalisés dans le cadre de la rénovation urbaine.
- l’élaboration des plans partenariaux de gestion de la demande et d’information du demandeur :
La démarche d’élaboration des plans partenariaux est pilotée par l’EPCI doté d’un PLH adopté. Son contenu définit les orientations destinées à assurer la gestion partagée des demandes de logement social et à satisfaire le droit à l’information du demandeur en fonction des besoins en logements sociaux et des circonstances locales.
Le partenariat entre les acteurs de la politique de l’habitat au niveau local notamment entre les intercommunalités, les bailleurs sociaux, les services de l’État et les conseils départementaux constitue un facteur essentiel pour la réussite de la démarche.
Dans la région, cette réforme globale des attributions constitue un fort enjeu notamment dans les territoires les plus urbanisés où se concentrent la demande de logements sociaux, les demandes prioritaires au titre du DALO et les processus de spécialisation socio-spatiale.
✔ Assurer une meilleure répartition des logements sociaux dans les territoires
La région compte 161 communes assujetties à l’article 55 de la loi SRU, dont une exemptée. Parmi ces communes 36 ont fait l’objet d’un constat de carence au titre du dernier bilan triennal 2011- 2013.
Dans ce contexte, une attention particulière est portée sur les communes carencées avec la mise en place de plans d’actions et de contrats de mixité sociale, notamment pour la mobilisation du foncier sans pour autant minimiser le suivi des autres communes déficitaires pour anticiper les difficultés sans attendre le prochain bilan triennal.
En matière de programmation des logements sociaux, l’accent sera porté sur l’ensemble des communes déficitaires au regard de leurs obligations pour accélérer le rattrapage de leur retard.
Cette exigence de rattrapage est un des enjeux forts en région pour lutter contre les déséquilibres territoriaux.
