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Note fixant la répartition des frais relatifs aux mesures prises pour remédier aux inondations de juillet 2021
1. Introduction
1. Pour gérer la crise des inondations survenues en juillet 2021 et ses conséquences, les communes ont été amenées à solliciter de nombreuses entreprises via le mécanisme des réquisitions.
Après réalisation de leurs missions, ces entreprises ont émis ou vont encore émettre des factures afin d’être payées.
2. Dans une autre mesure, la SPAQuE a été missionnée par le Gouvernement wallon pour aider les communes sinistrées à financer ou gérer les déchets et hydrocarbures sur leur territoire.
3. La présente note a pour objectif de déterminer qui doit prendre en charge financièrement les frais relatifs aux mesures prises pour remédier aux inondations de juillet 2021.
2. Références légales et compétences
2.1. Les réquisitions4. La réquisition est définie selon son sens courant comme étant un « procédé qui permet à l'Administration de contraindre des particuliers à lui céder un bien mobilier, immobilier (en jouissance) ou encore des prestations ».
5. En Belgique, celle-ci trouve son fondement légal dans la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile.
Le Titre XI de la loi du 15 mai 2007 intitulé « de la réquisition et de l’évacuation » aborde cette thématique. Plus précisément, l’article 181 de ce titre est libellé comme suit :
« § 1er. Le ministre ou son délégué peut, lors des interventions effectuées dans le cadre des missions visées à l'article 11, en l'absence de services publics disponibles et à défaut de moyens suffisants, procéder à la réquisition des personnes et des choses qu'il juge nécessaire.
Le même pouvoir est reconnu au bourgmestre ainsi qu'au commandant de zone et, par délégation de ce dernier, aux officiers lors d'interventions de ces services dans le cadre de leurs missions.
Le Roi fixe la procédure et les modalités de la réquisition.
§ 2. Supportent les frais liés à la réquisition des personnes et des choses et remboursent ces frais aux ayants droit :
1° l'Etat, lorsque c'est le ministre ou son délégué qui procède à la réquisition ;
2 2° la commune lorsque c'est le bourgmestre qui procède à la réquisition ;
3° la zone lorsque c'est le commandant de zone ou les officiers qui procèdent à la réquisition ».
6. Concrètement, à condition que les moyens publics soient inexistants ou insuffisants, il est donc possible, pour le ministre de l’Intérieur, les Gouverneurs, les Bourgmestres et les chefs de zones de secours, de réquisitionner des personnes ou des choses, dans le cadre des missions générales des services opérationnels de la sécurité civile. Ces dernières sont listées à l’article 11 de cette même loi qui est libellé comme suit :
« § 1er. Les missions générales des services opérationnels de la sécurité civile sont :
1° le sauvetage de personnes et l'assistance aux personnes dans des circonstances dangereuses et la protection de leurs biens ;
2° l'aide médicale urgente telle que définie à l'article 1er de la loi du 8 juillet 1964 relative à l'aide médicale urgente ;
3° la lutte contre l'incendie et l'explosion et leurs conséquences ;
4° la lutte contre la pollution et contre la libération de substances dangereuses en ce compris les substances radioactives et les rayons ionisants ;
5° l'appui logistique.
§ 2. Font intégralement partie des missions énumérées au § 1er, 1°, 3°, 5° : la prévision, la prévention, la préparation, l'exécution et l'évaluation.
Au sens du présent paragraphe, on entend par :
1° prévision : toutes les mesures pour inventorier et analyser les risques ;
2° prévention : toutes les mesures visant à limiter l'apparition d'un risque ou à minimiser les conséquences de la concrétisation de celui-ci ;
3° préparation : toutes les mesures pour assurer que le service est prêt à faire face à un incident réel ;
4° exécution : toutes les mesures qui sont prises quand l'incident se produit réellement
;
5° évaluation : toutes les mesures pour améliorer la prévision, la prévention, la préparation et l'exécution en tirant des conclusions de l'incident » (nous soulignons).
7. Il convient de noter que le mécanisme de la réquisition a pour objectif de permettre aux autorités listées de faire face, de manière unilatérale et prétorienne, à un besoin impérieux sans devoir respecter les procédures habituelles soumises à la concurrence ou le droit de propriété, et non de régler la question du financement des services requis.
3 Comme tout acte unilatéral, il doit être motivé en la forme conformément à la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs. Il convient particulièrement de motiver la nécessité d’activer ce mécanisme exceptionnel compte tenu du besoin impérieux à rencontrer.
Eu égard au caractère subsidiaire des réquisitions, celle-ci doivent rester une mesure exceptionnelle.
8. Quant au financement des frais liés aux réquisitions, l’article 181, §2, de la loi du 15 mai 2007 prévoit que c’est l’autorité qui réquisitionne qui doit payer les services ou indemniser les biens.
L’arrêté royal du 25 avril 2014 fixant les modalités du pouvoir de réquisition visé à l'article 181 de la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile confirme ce principe.
Néanmoins, lors d’une phase fédérale, il est possible de considérer que les Gouverneurs et Bourgmestres ont agi comme délégué du Ministre, en charge de la gestion de la situation d’urgence.
La Ministre a donc décidé via la DG Sécurité civile du SPF Intérieur qu’ils prendraient en charge les frais de réquisition jusqu’au 31 août 2021.
9. En conclusion, le SPF Intérieur prendra en charge toutes les factures de réquisition par les communes pour des missions effectuée avant le 31 août, à condition qu’elles aient été validées par le Gouverneur.
Au-delà du 31 août 2021, les frais seront donc à charge des communes qui ont réquisitionné – même si le Gouverneur a validé les initiatives locales – avec dans certains cas une prise en charge via les mécanismes d’aide décidé par le Gouvernement wallon (voir point 2).
Par ailleurs, dès l’instant où le besoin ne peut plus être justifié par l’urgence, les communes doivent au plus vite rebasculer dans les mécanismes classiques d’acquisition de biens et de services.
En toute hypothèse, le SPF Intérieur n’acceptera que les factures émises avant le 31 août 2021 pour des prestations antérieures à celles-ci.
10. Par ailleurs, les communes peuvent utiliser le mécanisme de la réquisition au travers de leur police administrative générale du maintien de l’ordre public matériel sur leur territoire et en vertu de l’article 135, § 2, de la Nouvelle Loi Communale (ci-après NLC). Dans cette hypothèse, sauf s’il y a une prise en charge par le fédéral dans le cadre de la gestion de crise (jusqu’au 31/08), les frais des réquisitions faites dans l’intérêt communal sont à charge de la commune.
2.2. La gestion des déchets et des hydrocarbures a) Dotation exceptionnelle
11. Les 15 et 19 juillet 2021, le Gouvernement wallon décidait d’octroyer une aide régionale aux communes visant à financer un support logistique en moyens matériels et humains pour le nettoyage et le déblaiement des rues et des décombres ou toute autre action selon les réalités de terrain.
12. Cette aide octroyée en urgence est donc la première source de financement pour les frais de nettoyage et déblayement qui ne sont pas pris en charge par le fédéral.
4 b) Arrêté « SPAQuE »
13. Le 5 août 2021, afin de soutenir les autorités locales face à la problématique des déchets et de la pollution par hydrocarbures, et de financer les surcoûts, le Gouvernement Wallon a adopté un arrêté confiant plusieurs missions à la SPAQuE.
Celles-ci sont reprises à l’article 1er de l’AGW du 5 août 2021 qui est libellé comme suit :
• La gestion de la couverture financière, dans la limite des montants qui lui auront été alloués, du surcoût généré par les opérations d’évacuation, déstockage, de tri, dans la mesure du possible, et de traitement des déchets suite aux inondations exceptionnelles de juillet 2021 par les intercommunales de gestion des déchets et les communes, que ces opérations aient été menées par elles-mêmes ou les opérateurs mandatés par les pouvoirs publics ;
• La gestion de la couverture financière, dans la limite des montants qui lui auront été alloués, des autres types de surcoûts liés à la gestion des déchets générés suite aux inondations exceptionnelles de juillet 2021, tels qu’identifiés dans la note au Gouvernement wallon du 20 juillet 2021 (Octroi d'une subvention exceptionnelle aux communes et intercommunales wallonnes de gestion des déchets destinés à couvrir les impacts des inondations de juillet 2021 sur les coûts de gestion des déchets. GW XI/2021/20.07/Doc. 3467/C.T.) ; dans ce cadre, la SPAQuE sera assistée par les intercommunales en charge de la gestion des déchets, et, elle pourra, le cas échéant, passer elle-même, des marchés publics pour assurer le tri et l’évacuation/transport desdits déchets ;
• Le cas échéant et en fonction des besoins, la gestion opérationnelle en direct ou par délégation, des sites de stockage temporaires de déchets mis à disposition notamment par les ports autonomes, en ce qui concerne l’accès aux sites, le contrôle de la provenance des déchets et de leur caractère non-dangereux et la remise en état des sites ;
• L’inventaire des sites pollués aux hydrocarbures d’origine indéterminée suite aux inondations ;
• Une aide aux experts-sol dans leurs expertises en cas de pollution diffuse et un accompagnement des pouvoirs locaux dans leurs démarches de marchés publics en matière de caractérisation et d’assainissement des sols contaminés suite aux inondations (mobilisation de la centrale d’achats de la SPAQuE, lancement de marchés spécifiques, coordination générale des interventions demandées dans ce cadre...) ;
• La gestion de la prise en charge financière, dans les limites des montants qui lui auront été alloués, des expertises et assainissements des pollutions aux hydrocarbures consécutifs aux inondations et dont l’origine est indéterminée, subies par les particuliers, indépendants, entreprises et communes » (nous soulignons).
14. Par arrêté du Gouvernement wallon du 2 septembre 2021 relatif au financement et à la gestion des déchets générés et de la pollution diffuse en hydrocarbures des sols consécutivement aux inondations du mois de juillet 2021, le Gouvernement wallon précise le champ d’application de l’AGW du 5 août 2021.
5 Tout d’abord, l’article 2 prévoit des exclusions en ces termes :
« Sont exclus du financement des coûts et des surcoûts visés par le présent arrêté, tous les coûts et autres frais pris en charge par d'autres mécanismes de financement activés ou mis en place par l'Etat fédéral ou la Région wallonne en raison des inondations exceptionnelles du mois de juillet 2021, telle que l'intervention du Fonds des calamités ».
Il convient donc d’en déduire qu’outre l’intervention du Fonds des calamités, les frais engagés pour donner suite aux réquisitions jusqu’au 31 août 2021 ainsi que les prestations qui peuvent être prises en charge par la dotation exceptionnelle susmentionnée au point 12 de la présente note ne peuvent être facturée à la SPAQuE.
Ensuite, quant à la gestion des déchets, l’article 5 de l’AGW du 2 septembre 2021 liste de manière exhaustive les « surcoûts » visés par l’article 2 de l’AGW du 5 août 2021 :
« 1° la location et la mise à disposition de conteneurs de collecte des déchets au sein des communes, et la logistique y afférente (transport) ;
2° le transport des déchets à l'exclusion de l'acquisition de véhicules ; 3° l'utilisation de véhicules ;
4° l'acquisition, la location et l'utilisation de matériel et d'équipements divers, tels que l'achat ou la location de nouveaux conteneurs à puces pour remplacer ceux qui ont été emportés par les eaux
;
5° l'octroi d'heures supplémentaires et de primes pour le personnel affecté aux opérations de gestion des déchets ;
6° l'engagement de main d'œuvre supplémentaire pour faire face aux besoins à rencontrer dans le cadre de opérations de gestion des déchets ;
7° l'engagement temporaire d'intérimaires, notamment au sein des parcs à conteneurs ;
8° la collecte et le traitement de volumes supplémentaires d'ordures ménagères brutes, de déchets de papiers-cartons, de déchets encombrants, de déchets spéciaux des ménages (déchets dangereux) et d'autres types de déchets collectés en porte-à-porte et via les parcs à conteneurs, suite aux inondations ;
9° l'augmentation des prix unitaires pour la reprise de certains flux de déchets collectés en parcs à conteneurs et en porte-à-porte, tels que notamment l'augmentation des coûts de recyclage des papiers-cartons souillés ;
10° l'aménagement et/ou la location de sites de stockage temporaires, la remise en état physique des zones où des déchets ont été temporairement entreposés et l'adaptation de sites de traitement des déchets » (nous soulignons).
En outre, quant à la prise en charge des pollutions diffuses des sols en hydrocarbures, l’article 10 de l’AGW du 2 septembre 2021 liste également les « surcoûts » pris en charge :
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« 1° des expertises et des études réalisées par des bureaux d'étude agréés, sélectionnés par la SPAQuE dans le cadre de marchés publics, sur des terrains affectés par une pollution diffuse en hydrocarbures consécutive aux inondations du mois de juillet 2021 et dont l'origine est indéterminée ;
2° des opérations d'assainissement des terrains, lorsque les expertises ou les études préalables visées au 1° ont démontré la nécessité de procéder à un assainissement ;
3° des expertises et des études réalisées par des bureaux d'étude agréés sur des terrains affectés par une pollution diffuse en hydrocarbures consécutive aux inondations du mois de juillet 2021 et dont l'origine est indéterminée, et qui ont été réalisées avant l'entrée en vigueur du présent arrêté ;
4° des opérations d'assainissement des terrains, lorsque les expertises ou les études préalables visées au 3° ont démontré la nécessité de procéder à un assainissement » (nous soulignons).
Concrètement, il s’agit de toutes les études d’orientation et de caractérisation réalisées pour donner suite aux inondations du mois de juillet 2021 et des opérations d’assainissement jugées utiles par celles-ci.
Enfin, pour ces mêmes pollutions diffuses, l’article 11 de cet AGW précise que les meubles et bâtiments ne sont pas visés et l’article 13 ajoutant que ce qui est couvert par une police d’assurance ne peut bénéficier de l’intervention financière de la SPAQuE.
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3. Tableau récapitulatif
15. En résumé, le tableau ci-dessous identifie, pour chaque prestation, l’acteur qui doit prendre en charge les frais correspondants.
Etat
fédéral SPAQuE Commune/Zone de secours SPGE Assurance Réquisition avant le 31/08
et validée par le Gouverneur
X Réquisition avant le 31/08 non-validée par le Gouverneur
X Réquisition après le 31/08
(hors déchets) X
Traitement des déchets (hors réquisition)
X
Commune avance les frais, transmet la facture à son intercommunale et se fait rembourser par la SPAQuE Dépollution
hydrocarbures X
Logement X
Ok, via financement complémentaire de la RW Stabilité des bâtiments/
Relogement (135, §2, NLC)
X
Ok, via dotations exceptionnelles Curage et endoscopie des
égouts
X
Sauf si dans les conditions de la SPGE
X Mission couverte par
contrat d’assurance X
