Portugal

Journal

Reference

Portugal

SCARIATI, Renato (Ed.), HOCHKOFLER, Gianni (Ed.)

SCARIATI, Renato (Ed.), HOCHKOFLER, Gianni (Ed.). Portugal. Le Globe, 2013, vol. 153

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:34547

Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.

1 / 1

LE GLOBE

Revue genevoise de géographie

Portugal

Tome 153 - 2013

fondé en 1860.

Publié avec le soutien de la Ville de Genève.

Comité éditorial :

Angelo Barampama, Ruggero Crivelli, Lionel Gauthier, Paul Guichonnet, Charles Hussy, Bertrand Lévy, Claude Raffestin, Frédéric Tinguely, Jean-Claude Vernex : Université de Genève.

Alain De l'Harpe, Philippe Dubois, Gianni Hochkofler, Philippe Martin, Christian Moser, Renato Scariati, Véronique Stein, René Zwahlen : Société de Géographie de Genève.

Annabel Chanteraud, Université de Genève Elisabeth Bäschlin, Université de Berne Hans Elsasser, Université de Zurich Franco Farinelli, Université de Bologne

Claudio Ferrata, Université de la Suisse italienne Hervé Gumuchian, Université de Grenoble Jean-Christophe Loubier, HES-SO Valais René Georges Maury, Université de Naples Jean-Luc Piveteau, Université de Fribourg Jean-Bernard Racine, Université de Lausanne

François Taglioni, Université de Saint-Denis de la Réunion.

Rédacteur : Bertrand Lévy.

Coordinateurs du Tome 153 : Gianni Hochkofler et Renato Scariati.

Lecteurs critiques du Tome 153 :

A. Chanteraud, R. Crivelli, J.-B. Delaugerre, P. Dubois, M. Gal, L. Gauthier, G.

Hochkofler, B. Lévy, J.-C. Loubier, C. Moser, R. Scariati, V. Stein, R. Zwahlen.

Tous les articles ont été soumis à lecture critique.

Les articles publiés dans Le Globe engagent la seule responsabilité de leurs auteurs Ils ne peuvent être reproduits sans autorisation des éditeurs.

Les propositions de publications sont à adresser au rédacteur : [email protected]

Le Globe est une revue arbitrée par des pairs / a peer-reviewed journal.

Tirage : ca 450 ex.

Site internet : http://www.unige.ch/ses/geo/Globe/ et http://geographie-geneve.ch Le Globe sera prochainement mis en ligne sur Persée.

© Le Globe 2013 ISSN : 0398-3412

LE GLOBE

Revue genevoise de géographie

Tome 153 PORTUGAL

Département de Géographie et Environnement Université de Genève

Société de Géographie de Genève

2013

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 LE GLOBE - TOME 153 - PORTUGAL

Editorial : Portugal

Gianni Hochkofler, Renato Scariati

5

L'aire métropolitaine de Lisbonne à la croisée des chemins Miguel Padeiro, Nuno Marques Da Costa

7

Ville et mondialisation : le centre ancien de Lisbonne Jacques Galhardo

23

Quand les investissements privés dictent les projets urbains de revitalisation urbaine : une tendance inéluctable ? Le cas de Porto Sandra Guinand

39

L'olivier, un géosymbole portugais ? Ismaël Vacheron

53

Métropole et littérature : image et identité de Porto et Lisbonne chez Miguel Torga (1907-1996)

Bertrand Lévy

71

Lisbonne entre lieu et fiction, une lecture géographique de la Ville blanche d'Alain Tanner

Gianni Hochkofler, Renato Scariati

85

Expérience urbaine à l'Estadio da Luz Jean-Baptiste Bing

97

Souvenir : le Portugal en 1962 Maurice Rohrer

101

Roger Teixeira Lopes

Antoine Bailly, Renato Scariati

109

Mémoire :

La migration féminine à l'épreuve du genre : progression ou régression de la condition féminine ?

Zoé Codeluppi

115

Société de Géographie de Genève - Bulletin 129

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 EDITORIAL : PORTUGAL

Pourquoi un volume sur le Portugal ? Les raisons sont diverses, outre notre attachement pour ce pays et ses habitants, et le rôle fondateur qu'a eu le Portugal dans la connaissance géographique du monde à l'origine de la géographie moderne.

Depuis longtemps, la géographie genevoise entretient des liens étroits avec les géographes portugais - échanges d'étudiants, de professeurs, voyages d'études, collaborations rédactionnelles - partageant sans doute une vision proche de la géographie, faite d'ouverture aux courants novateurs, d'intérêt pour une certaine forme de géographie appliquée, mais également de foi profonde en une géographie culturelle qui cherche à éclairer les liens essentiels que l'homme entretient avec les lieux.

L'idée de ce volume sur le Portugal est née de notre participation il y a quelques années à la Festa da Geografia de Mirandela, étonnant hommage à la géographie d'une petite ville du nord-est du pays au centre d'une région marginale mais de grand intérêt. En s'inspirant de l'incontournable Festival International de Géographie de Saint-Dié-des- Vosges, nos amis portugais ont su personnaliser cet événement pour en faire un moment privilégié, une vraie fête plus qu'un festival, tout en gardant des interventions scientifiques de grande valeur.

Ce volume du Globe présente plusieurs articles sur la ville et l'aménagement urbain, thèmes majeurs de la recherche géographique contemporaine au Portugal. Mais d'autres aspects ne sont pas oubliés, et notamment ceux plus culturalistes et humanistes qui ouvrent à des pistes intéressantes, autour de géosymboles tels que l'olivier, en direction de la littérature ou du cinéma, arts pour lesquels ce pays a toujours constitué un puissant élément d'inspiration.

Un volume sur le Portugal aurait été incomplet sans un rappel de son histoire récente et sans un clin d'œil en direction du football, sport populaire porteur de passions dans l'ensemble du pays. D'autres thèmes auraient cependant pu être abordés avantageusement, comme l'émigration, ou sur un mode plus épicurien la gastronomie… Le Portugal, pays aux inépuisables richesses et domaines d'intérêt, ne saurait

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

être contenu dans cette brève publication. Gageons toutefois que ces lignes susciteront l'envie au lecteur, géographe, voyageur ou simple curieux, de se pencher sur cette nation, sur sa culture et sa population.

Au moment où nous écrivons ces lignes, nous devons pourtant évoquer un événement qui a teinté de tristesse notre travail éditorial, celui du décès de notre ami Roger Teixeira Lopes, géographe de cœur, éditeur de talent, initiateur de la Festa da Geografia de Mirandela. Un texte bref lui rend hommage en fin de volume.

Nous dédions cette publication à sa mémoire et à sa famille.

Gianni Hochkofler et Renato Scariati

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 L’AIRE METROPOLITAINE DE LISBONNE

A LA CROISEE DES CHEMINS

Miguel PADEIRO, Nuno MARQUES DA COSTA Centro de Estudos Geográficos

Instituto de Geografia e Ordenamento do Território Universidade de Lisboa

Résumé : Cet article jette un éclairage sur les mutations spatiales récentes de l’agglomération de Lisbonne. L’attention est portée sur la relative explosion urbaine qui s’est traduite par deux grandes catégories de formes urbaines, puis sur les tensions spatiales spécifiques au cas lisboète. Enfin est abordé le système de régulation urbaine, résultat du processus démocratique post-1974 et dont la marge de manœuvre est limitée par une conjoncture défavorable à l’aménagement.

Mots-clés : Forme urbaine, Expansion urbaine, Planification territoriale, Lisbonne, Suburbanisation.

Abstract : This paper sheds a light on recent spatial changes in the Metropolitan Area of Lisbon. We focus on the relative urban explosion that has induced two main categories of urban forms. Then, specific spatial tensions are highlighted.

Finally, the urban regulation system is examined : it is the result of the post-1974 democratic process and its room for manoeuvre is limited by the current crisis context, which can be seen as a harmful determinant for urban and regional planning.

Keywords : Urban form, Urban sprawl, Spatial planning policy, Lisbon, Suburbanization.

Introduction

Située à la fois en position périphérique à l’échelle européenne et au sommet d’une hiérarchie urbaine macrocéphale et d’un Etat centralisé, l’Aire Métropolitaine de Lisbonne (AML) est la région urbaine la plus dynamique du Portugal. Marquée par le caractère récent de l’aménagement du territoire et précocement confrontée à une croissance démographique mal préparée, l’agglomération est le réceptacle principal d’un processus multiséculaire de littoralisation du peuplement, un fait qui s’accentue avec la métropolisation et qui entraîne de multiples défis liés à la régulation urbaine. Nous abordons dans un premier temps la croissance urbaine

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

récente de l’agglomération, puis soulignons les spécificités des tensions spatiales existantes. Nous insistons, enfin, sur les contraintes organisationnelles de l’aménagement de l’espace urbain, dont les fondements sont à la fois liés à la poursuite d’une nouvelle efficacité stratégique et d’objectifs tracés hors du contexte national dans une conjoncture qu’il est difficile d’ignorer.

Les formes urbaines d’une croissance récente

L’urbanisation constitue au Portugal un phénomène plus récent que dans le reste des pays d’Europe occidentale : le taux d’urbanisation est ainsi passé de 26,4% en 1970 à 59% en 2005¹. C’est pourtant à partir des années 1950 que l’agglomération de Lisbonne, alors la seule du pays à présenter un solde migratoire positif, a connu un rythme de croissance démographique particulièrement soutenu : elle est passée de 1,3 à 2,5 millions d’habitants en trente ans (1950-1981), puis à 2,8 millions d’habitants en 2011 (Fig. 1). Particulièrement marquante sur la rive Nord du Tage, cette évolution est le résultat d’importantes vagues d’immigration, provenant dans un premier temps de l’exode rural des années 1950-1960 puis, après la Révolution des Oeillets (1974), du retour de près d’un million de Portugais installés dans les ex-colonies, notamment en Angola, au Cap-Vert et au Mozambique. Au cours des trois dernières décennies, l’arrivée massive de ressortissants de ces mêmes ex- colonies, du Brésil et plus récemment d’Europe de l’Est, est venue compléter cet accroissement de la population.

Une telle croissance démographique a produit dans l’AML au moins deux types de formes urbaines. L’émergence de "quartiers clandestins" en périphérie, sur des terrains à vocation paysagère et/ou agricole, s’est d’abord effectuée sous le regard permissif d’autorités publiques mal préparées à un tel accroissement démographique (Silva, 2007). Ces quartiers se sont formés à travers la construction individuelle et spontanée jusqu’à la fin des années 1960, puis sous la forme de lotissements illégaux à partir des années 1970 (Antunes, 2011 ; Costa, 2008). Représentant plus de 9'000 hectares (3% du territoire de l’AML) et comptant environ 200'000 habitants, ils ont conduit à l’adoption de plusieurs textes législatifs visant à leur légalisation a posteriori et à leur reconversion. La

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 (re)qualification de ces espaces très divers, dispersés et touchant toutes les communes de l’AML, pose encore de nos jours un défi majeur aux pouvoirs publics, d’autant plus important que dans certaines communes de la rive Sud du Tage (Péninsule de Setúbal), le nombre de logements précaires a plus que doublé entre 1991 et 2001 (Partidário, 2010). Ces espaces présentent généralement une faible urbanité (Marques da Costa et al., 2009), sont déficitaires en équipements publics, infrastructures de base, hiérarchisation des voies, espaces verts, et figurent parmi les principales causes de la déstructuration urbaine et fonctionnelle habituellement identifiées au sein de l’AML (Marques da Costa et al., 2009). Plus récemment, un urbanisme d’enclaves a étendu et accentué le caractère fragmenté des tissus urbains en s’appuyant sur le réseau viaire et les autoroutes. L’essentiel de cette urbanisation récente se présente sous la forme de "polygones de lotissements", légaux désormais et répondant à une demande institutionnelle qui s’exprime à travers la propension des municipalités à établir de larges périmètres urbanisables. Elle s’inscrit dans la lignée de l’urbanisme moderne et fonctionnaliste, et a accentué ainsi la spatialité réticulaire (Portas et al., 2011) de la tache urbaine, contribuant largement au développement de cette dernière sous la forme du leapfrog development ou d’une "dispersion concentrée" (Soares, 2002).

Si la fragmentation de l’espace urbain constitue un fait relativement commun à l’ensemble des villes européennes, elle prend dans la région de Lisbonne une dimension jugée particulièrement préoccupante. Le décalage entre l’aire artificialisée et la croissance démographique est marqué : alors que la population de l’AML augmentait de 0,4% par an entre 1992 et 2000, l’aire artificialisée croissait à un rythme annuel de 2,1 % (Caetano et al., 2005). Elle représente au total environ 20% de la surface de l’AML (Caetano et al., 2005), mais surtout présente de hauts indices de porosité et de fragmentation (Rodrigues, 2009 ; Rodrigues et al., 2008). Une telle fragmentation se traduit par la multiplication, au sein de la région urbaine dans son ensemble, dans la ville-centre comme en périphérie, de vides urbains, terrains vagues, cultivés ou en pâturages jouxtant lotissements pavillonnaires, immeubles ou centres commerciaux (Cavaco, 2007 ; dos Santos, 2011).

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

Parallèlement, la ville-centre de Lisbonne perdait 110'000 habitants entre 1991 et 2001, puis encore 16'000 entre 2001 et 2011, alors que le reste de l’AML en gagnait 224'000 (+ 160'000 dans la dernière décennie). Si la déprise du centre constitue, comme pour d’autres métropoles européennes, un fait en partie contesté par l’existence d’un processus de gentrification dans certains quartiers centraux (Xerez, 2008 ; Estevens, 2007) et par le maintien d’une forte centralité économique autour du quartier de Saldanha (Barata Salgueiro, 2006), il n’en demeure pas moins que le centre-ville présente des taux élevés de logements vacants, pouvant atteindre 14%

dans la ville-centre et jusqu’à 46% dans le centre historique (quartier de la Baixa) (EPUL, 2007), avec un très important vieillissement du parc de logements et un marché locatif très peu étendu, mais également un important vieillissement de sa population et une réduction de la natalité (Oliveira, Pinho, 2010). Avec la constitution de quartiers périphériques, la commune la plus densément peuplée de l’AML (et du pays) n’est pas la ville-centre, chose rare, mais sa voisine Amadora (Baptista, Silva Nunes, 2004 ; Silva Nunes, 2011).

Le double enjeu de régulation urbaine qui se pose, dans l’agglomération de Lisbonne, de réurbanisation (traitement des espaces intersticiels) et de réutilisation des tissus anciens, relève, sinon d’un objectif de maîtrise de l’expansion urbaine également en vogue dans la grande majorité des villes européenne, du moins d’un désir de limiter la tendance à la fragmentation des espaces urbains. La tendance démographique actuelle annonce un total de 2,94 millions d’habitants à l’horizon 2020 (Malheiros, 2010) : elle nécessite un regard sur les spécificités des tensions et dysfonctionnements qui aiguisent les termes d’une situation que les plans maîtrisent difficilement.

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 Fig. 1 : Occupation du sol dans l’AML. Sont mentionnées toutes les municipalités (concelhos) de l’AML.

Source : Carte d’Occupation du Sol (COS), 2007.

La singularité des tensions spatiales

Cette expansion spatiale et démographique se confronte en effet à des tensions qui sont spécifiques à l’agglomération de Lisbonne et qui reflètent une triple dimension culturelle, géographique et économique à l’origine d’enjeux très particuliers à la métropole portugaise. Trois d’entre elles singularisent et exacerbent le cas lisboète par rapport à d’autres métropoles européennes.

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

En premier lieu, le régime d’occupation en propriété est largement prédominant. L’AML présente un taux d’occupants-propriétaires de 76,3% des résidences (Marques da Costa, 2007), ce qui situe l’agglomération bien au-dessus de métropoles de taille comparable en Europe. Le Portugal, avec 75,1% de logements en propriété, possède le 3^e taux le plus élevé de l’UE-15 (CECODHAS, 2007) : la forte croissance démographique de l’agglomération jusqu’aux années 1970, conjuguée à l’absence de toute politique d’aide à l’accession, avait dans un premier temps favorisé le marché locatif mais également l’initiative privée et la construction clandestine (Cardoso, 1991 ; Guerra, 2011). Les hauts niveaux d’inflation des années post-révolutionnaires, couplés à des politiques de gel des loyers, eurent ensuite pour effet de faire quasiment disparaître le marché locatif, alors que la demande de logements diminuait considérablement sous l’effet de taux d’intérêts élevés (Rodrigues, 2001).

Face à l’augmentation des constructions clandestines, la politique d’encouragement à l’acquisition puis, à la fin des années 1990, la chute des taux d’intérêt contribuèrent à une explosion de la demande et de l’occupation en régime de propriété. Dans ce contexte où l’initiative relève le plus souvent de la responsabilité individuelle (Rio Fernandes, 2007), l’offre publique de logements sociaux apparaît pratiquement inexistante (Guerra, 2011) : on comptait en 2011 environ 52'000 logements sociaux, soit 18,4 logements sociaux pour 1'000 habitants. La quasi inexistence d’une politique de logements sociaux constitue un sérieux obstacle aux fonctions redistributives des politiques territoriales, en ne produisant pas d’effet de levier pour la localisation des tissus urbains.

Deuxième source de tensions, le poids de l’automobile et de la "rue- route" (Domingues, 2009) contribue à poser à l’urbanisme un défi particulièrement difficile face à une offre alternative de transports en situation relativement précaire et peu dense. Quasiment absentes du paysage jusqu’à la fin des années 1980, les autoroutes ont depuis lors connu une expansion telle que le Portugal se situe désormais en 4^e position de l’OCDE en longueur d’autoroutes par habitant (données OCDE), et deuxième de l’Union Européenne après le Luxembourg. L’AML possède ainsi la plus grande densité autoroutière d’Europe au niveau NUTS II, avec plus de 220 km de voies pour 1'000 km² (données OCDE). Plus que

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 les grands axes de transports collectifs lourds, le surdimensionnement de l’appareillage autoroutier et l’apparition permanente de nouveaux noeuds préfigurent les nouveaux lotissements urbains (Portas et al., 2011), ce dont la récente ouverture de l’A21 (en 2005) vers Mafra et la cité balnéaire d’Ericeira, au Nord-Ouest, est une illustration, avec des taux de croissance annuelle de la population de l’ordre de 4 (à Malveira et Mafra) à 5,7% (à Venda do Pinheiro) sur la période 2001-2011. De cette association entre rigidité territoriale en matière de mobilité résidentielle, évoquée plus haut, et de l’éloignement des résidents, il résulte une surconsommation de la mobilité, en particulier du transport individuel, mesurée en termes de distances parcourues et, au plan urbanistique, par l’omniprésence en ville de coupures urbaines et d’une large voirie quasiment autoroutière.

Enfin, la multiplicité des sites protégés dans une région urbaine à fort potentiel écologique se heurte à une pression qui n’est pas seulement urbaine, mais également touristique. Les plans de protection ont fait l’objet d’une grande attention au cours des deux dernières décennies (Fig. 2) : Plans d’Aménagement du Littoral (Plano de Ordenamento da Orla Costeira - POOC), Réserves Naturelles de l’Estuaire du Sado et de l’Estuaire du Tage, Parcs Naturels de la Serra da Arrábida et de Sintra- Cascais, Parc Marin de l’Arrábida, Paysage Protégé de la Falaise Fossile de Costa da Caparica, ainsi que plusieurs Zones de Protection Spéciale (ZPE) englobant les deux estuaires, le Cap Espichel et une partie des réserves et parcs naturels (Beja, Rosa, 2010). Par ailleurs, le régime général des Réserves Agricole et Ecologique Nationales (RAN et REN) couvre environ 75% du territoire de l’AML et s’impose aux Plans Directeurs Municipaux (PDM) en tant que servitude d’utilité publique.

Cet ensemble d’aires protégées fait face, néanmoins, au développement du tourisme résidentiel et de la spéculation immobilière qui lui est associée, notamment sur la rive Sud du Tage (Almada, Sesimbra, Setúbal), à l’attraction des villes balnéaires (Costa da Caparica, ligne de Cascais) et à la construction de complexes hôteliers (Tróia). Almada, au Sud, présente le deuxième plus fort taux d’utilisation saisonnière des logements après Lisbonne, mais Sintra, Cascais et Mafra connaissent également une forte augmentation au cours des dernières années (Ferreira, 2009). Dans le cas des Mouchões, îles alluvionnaires situées en

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

amont de l’estuaire du Tage (municipalité de Vila Franca de Xira), elles relèvent de propriétaires privés et sont actuellement protégées par la Réserve Naturelle de l’Estuaire du Tage : elles font néanmoins régulièrement l’objet de projets touristiques de grande envergure.

Fig. 2 : Aires protégées de l’AML.

Source : Institut de Conservation de la Nature (ICN).

Le télescopage entre velléités de l’expansion urbaine, en partie liée à l’économie résidentielle, et impératifs agri-environnementaux accentue les conflits d’usage et d’occupation du sol et entraîne régulièrement des

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 modifications ad hoc des PDM effectuées en faveur de projets considérés favorables au développement.

Le poids de la responsabilité privée dans la construction et dans la mobilité quotidienne, la pression exercée par le développement de l’économie résidentielle et par la poussée des résidences secondaires en contexte périurbain dans une région au climat agréable, sont autant de freins à une régulation efficace de l’expansion urbaine et à une résolution des questions liées à la requalification de quartiers dégradés et à la dépendance de la ville vis-à-vis de l’automobile. Ces éléments posent la question du fonctionnement de la régulation urbaine.

Marges de manœuvre de la régulation urbaine dans une démocratie immature

La transition démocratique, à la suite de la Révolution de 1974, est achevée. Pour autant, d’une manière générale la tradition législative et réglementaire de l’aménagement est considérée comme immature (Nunes Silva, 1993 ; Abreu, 2007). La planification urbaine est d’ailleurs chose récente dans l’histoire institutionnelle portugaise (Alden, Pires, 1996), née du processus de démocratisation post-1974 : certes, le Plan Directeur de la Région de Lisbonne (PDRL), en 1964, a initié un ensemble de réalisations, mais ce n’est qu’au cours des années 1990 que sont établis localement les Plans Directeurs Municipaux (PDM) de première génération. Le Plan Régional d’Aménagement du Territoire pour l’AML, premier successeur du PDRL à l’échelle régionale, date de 2002. Au cours de cette période, la planification a alors affronté plusieurs obstacles liés au manque d’expérience de l’administration (Catita, 2009) et des consultants privés chargés de l’élaboration des plans (Alves et al., 1993). Les déficiences législatives se traduisent également par la non-application de certaines mesures. C’est ainsi que l’absence de décret d’application empêcha la concrétisation de la taxe municipale de transports, équivalente du Versement Transport et instituée par une loi approuvée en 1983, ou que le Plan Régional d’Aménagement du Territoire de l’AML (PROT-AML) de 1992 ne fut jamais appliqué (Soares, 2003). Par ailleurs, les documents d’orientation ou d’urbanisme adoptent le plus souvent une dimension essentiellement intentionnelle et

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

discursive, avec une très faible capacité d’exécution et d’évaluation (Catita, 2009). Enfin, les plans régionaux sont peu contraignants. La faible culture territoriale - et de planification du territoire - a été maintes fois soulignée (Ferrão, 2010 ; Abreu, 2007 ; Gaspar, 2007). Elle se traduit par un relatif effacement de l’urbanisme face au geste architectural d’une part, face au projet d’ingénierie de l’autre (Alves et al., 1993), ce qui aboutit à des projets au discours métropolitain mais à l’ambition réelle plutôt locale, ainsi qu’à une posture moins ancrée dans une stratégie de planification que dans des réponses rationnelles à des problèmes concrets et ponctuels.

C’est donc également en matière d’objectifs que l’aménagement du territoire de l’AML présente des limites. D’une part, la discipline souffre à la fois de l’application du principe de subsidiarité et de multiples localismes - un fait qui n’est pas spécifique au Portugal (Ascher, 1995 ; Béhar, 2007) - et du poids de la promotion privée dans les modes de production de la ville. Dans le premier cas, l’absence d’un système de péréquation financière à l’échelle métropolitaine et la primauté des taxes foncières assises sur la population résidente favorise une tendance expansive des PDM (Almeida et al., 2013), à travers une offre croissante de terrains classés comme urbanisables (Ribeiro, 2009), qui s’accentue avec le temps malgré l’injonction de plus en plus pressante à la maîtrise de l’expansion de la tache urbaine (Arq Pais, 2004 ; Carranca, Castro, 2011). Par exemple, le périmètre urbanisable de Vila Franca de Xira (Nord-Est de Lisbonne) a augmenté de 18% d’un PDM à l’autre (1993 et 2009) (Carranca, Castro, 2011). Dans le second, en partie du fait du développement de l’idéologie néolibérale (Barata Salgueiro, 1999), les pouvoirs publics adoptent de plus en plus les modalités du partenariat public-privé et transfèrent aux acteurs privés la conduite de projets urbanistiques dont la dimension lucrative marginalise l’impératif social (Alves, 2012) et la logique de l’intérêt collectif (Galvão, 2008), comme en témoigne le Parc des Nations, site de l’Exposition Universelle de 1998, établi comme une nouvelle polarité de prestige et comme nouvelle centralité économique.

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 C’est en ce sens que le poids des décisions liées à la conjoncture économique et financière prend une ampleur justifiant la critique récente au modèle néolibéral de l’aménagement. S’il est vrai que l’aménagement du territoire tend à disparaître des priorités lorsque le contexte est à la contraction des dépenses publiques (Caspersen et al., 2006), le bilan de la période la plus récente reste toutefois à réaliser. Le désengagement de l’Etat, la place croissante donnée à la maîtrise d’ouvrage privée dans les opérations d’urbanisme, la disparition de financements publics pour plusieurs projets considérés structurants (ligne à grande vitesse, nouvel aéroport, par exemple), les restrictions financières touchant les transports publics et qui s’accompagnent d’importantes réductions de performances (baisse de fréquences, limitation des rames, réduction de la vitesse commerciale), concourent en effet à abaisser la capacité du système de transports à lier fonctionnellement les territoires urbains de l’AML. Au même moment, alors que les PDM se maintiennent en tant que seuls véritables documents d’urbanisme imposables aux tiers et que leur révision s’étale sur plusieurs années à un rythme si lent qu’ils courent le risque de la délégitimation, les orientations stratégiques font fi de l’austérité et sont établies comme si de rien n’était, sur le même mode que les orientations de toutes les métropoles européennes (soutenabilité, compétitivité, cohésion sociale). La capacité de contrôle des temporalités, la résistance vis-à-vis des conjonctures (Pereira, 2009), sont pourtant deux modalités indispensables d’un processus de planification réussi.

Conclusion

Dans un pays où se maintient une inégalité sociale parmi les plus élevées de l’Union Européenne (4^e coefficient de Gini sur les revenus - Atkinson, Marlier, 2010), il est difficile d’ignorer le rôle assigné à la programmation des investissements, récemment jugée excessive par le discours politique dominant. Derrière les tensions spatiales mentionnées dans cet article se multiplient celles liées à la dégradation de quartiers centraux et suburbains ; au-delà des équilibres urbains souhaités par les autorités publiques se situent ceux de l’accès de populations paupérisées aux services, aux emplois et aux aménités urbaines, et dont la brutalité de la crise a accentué l’insolvabilité. Certes, et cela est généralement

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

oublié dans les analyses publiques, un nombre non négligeable de ressources et de solidarités locales procèdent des liens familiaux, d’une manière tellement marquée au Portugal qu’elles y forment, plus qu’ailleurs, un système dit de société-providence (Sousa Santos, 2012).

Pour autant, elles ne suffisent pas. L’agenda urbanistique demeure conditionné par les limitations imposées par la crise financière et ne saurait à lui seul répondre aux défis qui attendent la région urbaine pour les vingt années à venir : cohésion sociale interne et convergence économique européenne ne se satisferont guère de plans ignorant les spécificités de Lisbonne.

Bibliographie

ABREU, A. D. O. C. D. 2007. "Paisagem e ordenamento do território".

Inforgeo, 20-21, pp. 73-77.

ALDEN, J. & PIRES, A. D. R. 1996. "Lisbon : Strategic planning for a capital city". Cities, 13, pp. 25-36.

ALMEIDA, J., CONDESSA, B., PINTO, P. & FERREIRA, J. A. 2013.

"Municipal Urbanization Tax and land-use management : The case of Tomar, Portugal". Land Use Policy, 31, pp. 336-346.

ALVES, F. B., SACADURA, F. C. & VAZ, L. C. 1993. Planos e planeadores : PDM e Administração Municipal. Lisbon, 5 July 1993 : Portuguese Society of Urbanists.

ALVES, T. 2012. "Requalificar cidades : do betão aos conteúdos. Tomando sempre novas qualidades". In : JACINTO, R. (ed.) A cidade e os novos desafios urbanos. Guarda, Lisboa : Centro de Estudos Ibéricos, Ancora Editora.

ANTUNES, J. J. 2011. Projecto de requalificação urbana dos bairros de génese ilegal das Galinheiras e dos Fetais. Mestrado, Universidade Técnica de Lisboa.

ARQ PAIS 2004. IP7 - Eixo viário Norte-Sul. Viaduto do eixo viário Norte/Sul sobre a Av. Padre Cruz. Estudo de impacte ambiental - Resumo não técnico, Lisboa, MOPTH, IEP.

ASCHER, F. 1995. Métapolis ou l'avenir des villes, Paris, O. Jacob.

ATKINSON, A. B. & MARLIER, E. (eds.) 2010. Income and living conditions in Europe, Bruxelles : European Commission.

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 BAPTISTA, L. V. & SILVA NUNES, J. P. 2004. "Contexto metropolitano e (re)classificação urbana : apontamentos sobre a cidade de Lisboa e um bairro residencial na sua periferia". Ciudades, pp. 87-100.

BARATA SALGUEIRO, T. 1999. "Cidade pósmoderna. Espaço fragmentado".

Inforgeo, 12-13, pp. 225-236.

BARATA SALGUEIRO, T. 2006. "Oportunidades e transformação na cidade centro". Finisterra, XLI, pp. 9-32.

BEHAR, D. 2007. "Un objet local mal identifié : l'action territoriale en réseau".

Pouvoirs Locaux, 73, pp. 15-20.

BEJA, P. & ROSA, S. 2010. Diagnóstico sectorial : Conservação da natureza e biodiversidade, Lisboa, CCDR-LVT.

CAETANO, M., CARRÃO, H. & PAINHO, M. 2005. Alterações da ocupação do solo em Portugal Continental : 1985-2000, Amadora, Instituto do Ambiente.

CARDOSO, A. 1991. O planeamento municipal e a habitação, Porto, Escher.

CARRANCA, M. A. & CASTRO, N. 2011. Dinâmica dos perímetros urbanos nos PDM revistos após a publicação do PNPOT - Fase 1 : Análise, Lisboa, DGOTDU.

CASPERSEN, O. H., KONIJNENDIJK, C. C. & OLAFSSON, A. S. 2006.

"Green space planning and land use : an assessment of urban regional and green structure planning in Greater Copenhagen". Danish Journal of Geography, 106, pp. 7-20.

CATITA, A. 2009. "A situação actual do sistema de planeamento e gestão territorial : uma nova era, novas responsabilidades". Inforgeo, pp. 9-15.

CAVACO, C. S. 2007. Os espaçamentos ilegítimos ou a condição suburbana do vazio. Seminário de Estudos Urbanos. Lisboa : ISCTE.

CECODHAS 2007. Housing Europe 2007 : review of social, co-operative and public housing in the 27 EU member states, Bruxelas, CECODHAS (European Social Housing Observatory).

COSTA, D. C. T. D. 2008. As áreas urbanas de génese ilegal : contributos para um modelo de avaliação de desempenho urbanistico. Mestrado em Engenharia Civil, Universidade Técnica de Lisboa.

DOMINGUES, A. 2009. A rua da estrada, Lisboa, Dafne Editora.

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

DOS SANTOS, S. C. S. 2011. Espaços urbanos expectantes como oportunidades para a requalificação : entre a cidade e o rio (envolvente da Cordoaria). Mestrado em Arquitectura, Universidade Técnica de Lisboa.

EPUL 2007. Devolutos : propostas para dinamizar a colocação dos fogos devolutos no mercado imobiliário, Lisboa, EPUL, Comissão de Estudo de Devolutos.

ESTEVENS, A. 2007. As expressões espaciais da segregação residencial na Área Metropolitana de Lisboa. 1^st International Conference of Young Urban Researchers. Lisboa.

FERRÃO, J. 2010. "Governança e ordenamento do território. Reflexões para uma governança territorial eficiente, justa e democrática". Prospectiva e Planeamento, 17, pp. 1-11.

FERREIRA, M. J. 2009. O papel das dinâmicas e estratégias residenciais no desenvolvimento territorial da Área Metropolitana de Lisboa. 15º Congresso da APDR. Mindelo, Cabo Verde.

GALVÃO, S. 2008. Repensar o planeamento local : que soluções para a rigidez das normas dos planos municipais ? Actas do Encontro Anual 2008 Ad Urbem. Lisboa : Ad Urbem, DGOTDU, FCT.

GASPAR, J. 2007. "Notas em torno do processo de elaboração do PNPOT".

Sociedade e Território, pp. 74-86.

GUERRA, I. 2011. "As políticas de habitação em Portugal : à procura de novos caminhos". Cidades, Comunidades e Territórios, 22, pp. 41-68.

MALHEIROS, J. (ed.) 2010. Perspectivas demográficas para a Área Metropolitana de Lisboa, Lisboa : Área Metropolitana de Lisboa.

MARQUES DA COSTA, E., SIMÕES, J. M. & BARROSO, S. 2009. Sistema urbano, habitação e equipamentos : diagnóstico sectorial, Lisboa, CCR-LVT.

MARQUES DA COSTA, N. 2007. Mobilidade e Transporte em Areas Urbanas, O caso da Area Metropolitana de Lisboa. PhD, Universidade de Lisboa.

NUNES SILVA, C. 1993. "As determinantes económicas e políticas do planeamento municipal em Portugal". Finisterra, XXVIII, pp. 23-58.

OLIVEIRA, V. & PINHO, P. 2010. "Lisbon". Cities, 27, pp. 405-419.

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 PARTIDARIO, M. D. R. 2010. Avaliação ambiental estratégica da alteração do Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa : relatório ambiental, Lisboa, CCDR-LVT.

PEREIRA, M. 2009. "Desafios contemporâneos do ordenamento do território : para uma governabilidade inteligente do(s) território(s)". Prospectiva e Planeamento, 16, pp. 77-102.

PORTAS, N., DOMINGUES, Á. & CABRAL, J. 2011. Políticas urbanas II : transformações, regulação e projectos, Lisboa, FCG.

RIBEIRO, J. F. 2009. Cenários de desenvolvimento para a Area Metropolitana de Lisboa no horizonte 2020, Lisboa, CCDR-LVT.

RIO FERNANDES, J. A. 2007. "Urbanismo sustentável : redução, reciclagem e reutilização da cidade". Revista da Faculdade de Letras, I, pp. 163-178.

RODRIGUES, D. 2001. A evolução do parque habitacional português : reflexões para o futuro, Lisboa, INE.

RODRIGUES, M. 2009. A forma urbana em Portugal continental : aplicação de índices quantitativos na caracterização morfológica das cidades. Dissertação de Mestrado, Universidade de Lisboa.

RODRIGUES, M., ROCHA, J., MARQUES DA COSTA, E., ESTANQUEIRO, R. & TENEDÓRIO, J. A. 2008. Forma urbana sustentável : análise exploratória em SIG de índices para caracterização das cidades portuguesas.

VI Colóquio de Geografia de Coimbra, Sociedade da Informação Geográfica.

Coimbra, 12-13 de Dezembro de 2008.

SILVA NUNES, J. P. 2011. Florestas de cimento armado : os grandes conjuntos residenciais e a constituição da metrópole de Lisboa (1955-2005), Lisboa, FCG.

SILVA, R. E. L. D. 2007. Metodologia para identificação das margens urbanas metropolitanas por abordagem multi-estratégica - Uma aplicação à área metropolitana de Lisboa. Mestrado em Gestão do Território, Universidade Nova de Lisboa.

SOARES, L. J. B. 2002. "A realidade incontornável da dispersão". Sociedade e Território, pp. 123-129.

SOARES, L. J. B. 2003." Ordenamento e planeamento do território no contexto metropolitano". In : TENEDÓRIO, J. A. (ed.) Atlas da Area Metropolitana de Lisboa. Lisboa : Area Metropolitana de Lisboa.

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

SOUSA SANTOS, B. D. 2012. Portugal - Ensaio contra a autoflagelação, Coimbra, Almedina.

XEREZ, R. 2008. Dinâmicas do território : centralidades e gentrificação na Area Metropolitana de Lisboa. VI Congresso Português de Sociologia. Lisboa : Universidade Nova de Lisboa, Faculdade de Ciências Sociais e Humanas.

Notes

1. Sauf mention contraire, toutes les données présentées dans ce texte sont issues de l’INE (Instituto Nacional de Estatística).

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 VILLE ET MONDIALISATION :

LE CENTRE ANCIEN DE LISBONNE

Jacques GALHARDO Doctorant - CITERES CoST

Université de Tours

Résumé : La mondialisation combine, dans le centre ancien de Lisbonne, des effets uniformisants qui le rendent semblable à ceux des villes mondiales et des effets discriminants qui le distinguent des autres. Le jeu des acteurs porté par un marché immobilier complexe explique la production d’un territoire original. La combinaison de l’usage du patrimoine local et des normes internationales, apparaît comme le principal facteur d’évolution des outils et du territoire. Elle explique une posture variable des acteurs publics.

Mots-clés : Patrimoine, centre urbain ancien, politique publique, mondialisation, territoire.

Abstract : In the old inner city of Lisbon, globalization has both a standardizing effect which makes it similar to other international cities but also a discriminant effect which distinguishes it from other town centers. The interplay of actors in a complex real estate market explains the production of a distinctive territory.

The combined use of the local heritage together with international standards appears to be the main factor for change in the tools and the territory. This explains a fluctuable posture from the public actors.

Keywords : Heritage, old inner city, politic policy, globalization, territory.

Lisbonne est passée, en peu de temps, d’une capitale d’empire ouvert sur le monde à celle d’un Etat qui cherche à s’intégrer dans le processus de mondialisation de l’économie libérale. Cette volonté a connu différentes phases : la première est celle de la démocratisation et de la décolonisation (années 1970). La capitale tourne alors le dos à son centre historique qui concentre les lieux de pouvoirs du salazarisme et une population qui habite les quartiers anciens, plutôt favorable à ce régime.

La ville perd annuellement 16% de sa population qui migre vers la périphérie. Dans les années 1980, cette expansion territoriale s’accélère en même temps que le Portugal entre dans la communauté économique européenne (1987, abrégée CEE). La décennie suivante amorce un retour vers le centre historique à l’occasion de la préparation de l’exposition

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

universelle de 1998 : désenclaver la capitale devient un enjeu majeur pour les pouvoirs publics. Il s’agit de mieux franchir le Tage par la construction en amont d’un nouveau pont (Vasco de Gama) et de faire de l’axe est-ouest (le long du fleuve) une artère susceptible d’orienter les flux touristiques de l’exposition, vers le cœur historique de la capitale.

Celui-ci, à travers les atouts qu’offre son patrimoine, prend une place déterminante dans les politiques publiques, à l’entrée du 21^e siècle.

Fig. 1 : Périmètres des politiques publiques sur le centre ancien de Lisbonne.

Source : J. Galhardo.

Cet article présente et analyse les mutations du centre historique de Lisbonne sur la période la plus récente qui va des années 1990 à nos jours. A travers l’exemple du centre ancien de Lisbonne (Bairro Alto, Baixa-Chiado, Alfama, Mouraria, figure 1), nous essayerons de montrer

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 que ces transformations combinent des effets de standardisation et de différenciation qui sont le résultat des interactions entre les acteurs publics. Dans un premier temps, nous montrerons comment le centre ancien est devenu une préoccupation majeure des élus et des habitants, mais aussi des chercheurs qui tentent de comprendre le sens de ces mutations. Puis, nous verrons comment les normes internationales sont progressivement assimilées par les acteurs publics sans que cela ne remette totalement en cause les habitudes planificatrices. Ensuite, nous nous intéresserons aux outils de l’action publique et à une forme de gouvernance développée à Lisbonne : le budget participatif ("orçamento participativo"). Enfin, nous tenterons de montrer que face à des dispositifs qui uniformisent le centre ancien, des formes de résistance permettent de conserver les caractéristiques urbaines qui distinguent la capitale portugaise des autres capitales européennes et mondiales.

Les sources mobilisées sont nombreuses : l’abondante production municipale, facilement accessible par la mise en ligne de données dématérialisées (programme "OPEN Data Lx") ; les productions des différentes associations concernées par les quartiers anciens (pétitions, journaux de quartier, sites et blogs) ; les enquêtes et les entretiens de terrain, y compris les observations, que nous réalisons dans le cadre d’une thèse sur l’un des quartiers anciens (Mouraria) ; les textes normatifs nationaux ou internationaux ; les statistiques de l’INE (Instituto National de Estadistica) ; et une riche production scientifique tant sur les centres anciens en général, que sur celui de Lisbonne, en particulier.

Un centre ancien devenu centre d’intérêts majeur dans la ville Depuis le "Plano Geral de Melhoramentos da Capital" (Plan Général d’Aménagements de la Capitale) de 1864 (Camarinhas, 2006), le centre ancien de Lisbonne fait périodiquement l’objet de politiques municipales. Si les deux décennies qui suivent la Révolution des Œillets (1974) constituent une période de mutation, c’est en raison de la complexité des nouveaux outils de l’action publique, combinés aux différentes échelles du territoire. Dans les années 1980, la municipalité (Camara Municipal de Lisboa, abrégée CML) intègre systématiquement

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

la réhabilitation des quartiers centraux anciens dans ses documents publics. Elle bénéficie pour cela d’une série de lois qui renforcent sa légitimité en matière de politique patrimoniale (loi N° 13 du 6.7.1985, loi N° 107 du 8.9.2001) et lui offrent des outils d’intervention (exemptions, pénalisations fiscales) adaptés à de nouveaux contextes (Convention de l’UNESCO de 1972, Conférence de l’ONU sur les Villes en 1997). Les élus justifient alors les politiques publiques par la volonté d’attirer les flux touristiques et les investissements dans le cadre d’une concurrence entre les villes (Mendes, 2008). Le document municipal (CML, 2005: 82) précise que "la promotion de la ville à l’extérieur doit être intensifiée avec des actions en continu et bien étudiées, dans le but d’amplifier la diffusion et la promotion de la ville en de multiples domaines : économiques entrepreneuriaux, touristiques, immobiliers, etc., notamment en Espagne et dans le reste des pays de l’UE, ce qui intensifiera le Marketing de la Ville et renforcera les potentialités et l’importance de la "Marque Lisbonne". Lisbonne n’échappe donc pas à ces stratégies qui visent à s’afficher, sinon à se mettre en scène"

(Fortuna, Peixoto, 2005:127).

Les chercheurs se sont inquiétés de "l’impressionnante perte d’identification (des) villes et noyaux urbains historiques" et ont dénoncé

"l’effort réducteur de l’expression des différences, conduisant à la reproduction de modèles similaires" (Aguiar, 1999:4). Carlos Fortuna et Paulo Peixoto expliquent que "cette course se développe dans un contexte caractérisé par une territorialisation croissante de la compétitivité, en ce sens que les spécificités locales sont devenues une cible de grands investissements symboliques" (Fortuna, Peixoto, 2005:139). Les auteurs ne disent pas, néanmoins, si ces "spécificités locales" le restent au bout du compte. Même prudence pour Luis Mendes (2008) qui est conscient des tendances à l’uniformisation du centre ancien par le jeu du marché immobilier assimilé au "marketing urbain" ; mais il ajoute qu’il "s’agit aussi d’une entreprise de promotion de la ville comme objet esthétique et lieu de mémoire susceptible de créer la différence". Marluci Menezes (2011) observe alors ce paradoxe qui traverse la recherche : d’un côté des travaux insistent sur "l’importance (des) dissemblances (qui) se manifestent dans beaucoup de villes

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 contemporaines", tandis que d’autres s’intéressent à "l’affirmation d’espaces architectoniques homogènes et standardisés". Aucun, en revanche, ne semble conclure à la combinaison des deux phénomènes sur le territoire. Une combinaison qui se retrouve dans les outils de l’action publique et les normes mobilisées.

De la planification fonctionnaliste à l’assimilation de nouvelles normes internationales

A partir de 1992, la municipalité de Lisbonne exprime sa "vision" du territoire dans un document appelé "Plano Estratégico de Lisboa" (Plan Stratégique de Lisbonne, abrégé PEL). S’appuyant sur une logique

"centre/périphérie", elle y spatialise ses problématiques dans quatre unités territoriales, jugées homogènes par leurs caractéristiques, mais surtout par leurs potentialités : "Area Central de Lisboa - Centro da cidade e da Area Métropolitana de Lisboa" (Aire Centrale de Lisbonne - Centre de la ville et de l’Aire Métropolitaine de Lisbonne), "Charneira Urbana - Arco Terciário Direccional" (Charnière Urbaine - Arc Tertiaire Directionnel) ; "Coroa de Transição - Periferia com articulação Metropolitana" (Couronne de Transition - Périphérie avec articulation Métropolitaine) et "Arco Ribeirinho - Ligação da cidade ao rio sem perder o porto" (Arc Riverain [du Tage] - Lien de la Ville au Fleuve sans perdre son port). La CML assigne à la première unité (Aire Centrale de Lisbonne) trois objectifs : la valorisation du patrimoine, la question des identités, et celle de la culture. Pour cela, elle se dote d’une Direction Municipale de Conservation et de Réhabilitation Urbaine (DMCRU) qui pilote des "Unités de Projets" ("Unidades de Projectos", abrégé UP) pour chaque quartier du centre ancien. Les UP procèdent à des analyses précises du territoire (urbanisme, sociologie, architecture…), puis elles soumettent des propositions chiffrées à la DMCRU. En cas d’accord, les UP sont ensuite chargées de la mise en œuvre des projets. Le Bairro Alto et l’Alfama sont les quartiers qui tirent le principal bénéfice de ce dispositif : le premier par la récupération des façades de certains immeubles et la mise en valeur de monuments anciens ; le second par la réhabilitation d’un habitat à forte valeur foncière et la mise aux normes urbaines du quartier.

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

Le nouveau PEL, élaboré à partir de 2002, reprend les concepts promus par les instances internationales, les milieux professionnels et ceux de la recherche : "Lisbonne, ville des cultures, signifie une ville qui valorise la cohésion sociale, le cosmopolitisme, la créativité, la tolérance et l’ouverture vers l’extérieur, avec l’objectif de promouvoir une ville attractive et contemporaine et qui se veut cosmopolite et multiculturelle.

A Lisbonne, vivent et travaillent des personnes de nombreuses nationalités et de différentes communautés ethniques, avec leurs valeurs culturelles respectives, qui contribuent au renforcement de son statut de métropole multiculturelle et locale de grande diversité ethnique, et de convergences de cultures, nationalités et langues." (CML, 2005:84). Cet extrait reprend les différents standards des politiques urbaines mondiales : la question de l’identité d’individus labiles dans des

"sociétés liquides" (Bauman, 2006) ; celle de la cohabitation des différentes communautés (Beck, 2006), et enfin la promotion d’une Lisbonne en tant que "creative city" portée par une "creative class"

(Florida, 2000).

La présence de ces concepts dans l’action municipale s’explique en premier lieu par l’adhésion du Portugal à la CEE, qui engage l’Etat et ses territoires dans le respect des normes communautaires. Les Plans Directeurs Municipaux (PDM) s’inscrivent dans les cadres supranationaux, tandis que l’exécutif les ratifie pour en garantir la conformité face aux différentes législations. La question n’est pas uniquement procédurale, puisque la CML a obtenu une importante subvention de l’UE à travers le Cadre Stratégique de Référence Nationale (7 millions d’euros pour le seul quartier de la Mouraria, en 2009). Le "Plano d’Acção da Mouraria" expose les arguments et les objectifs affectés par le fonds européen en reprenant les standards internationaux : multiculturalité, créativité, identité, "glocalité"

(quartier/monde)... La deuxième raison de la prévalence de ces concepts dans l’action municipale tient aux parcours des acteurs : les maires de Lisbonne ont tous connu des carrières nationales ou internationales, de même que certains membres présents sur leurs listes électorales. Helena Roseta, chargée du Logement, a - par exemple - été présidente de la commission parlementaire pour l’intégration européenne, consultante

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 auprès de l’OCDE et titulaire de la médaille du mérite du Conseil de l’Europe. Il en va de même pour les dirigeants des associations, lesquels ont souvent des niveaux d’études très élevés dans les secteurs artistiques, culturels ou sociaux : dans l’Alfama et la Mouraria les associations ont été rejointes par des jeunes qui travaillaient dans le secteur international (commerce, service juridique aux entreprises, ingénieur agronome spécialiste de l’Afrique…). Le Bairro Alto peut sembler différent dans la mesure où sa principale organisation (ACBA) se compose de commerçants. Néanmoins ces derniers restent liés au secteur touristique (restaurants, bistrots, bars à fado) et culturel (mode, design…). Seule la Baixa-Chiado a échappé à la règle, mais ses acteurs sont divisés en associations concurrentes, qui ont fini par disparaître. Le troisième vecteur des standards mondiaux sont les chercheurs eux-mêmes. Ils choisissent de s’impliquer dans le débat, parfois en marge du cadre universitaire : António Câmara (Université Nouvelle de Lisbonne) a créé l’agence Ydreams pour promouvoir Lisbonne comme "métropole créative". Il affirme que "le pari de la créativité (…) se résume dans l’attraction de talents, l’existence d’universités et d’entreprises innovantes, et la pratique de la tolérance. Les villes créatives sont authentiques, informelles et vibrantes. La qualité de vie y est excellente"

(1999). Pedro Ressano, lui, dirige un cabinet d’architecture, enseigne à l’Université Lusofona et coordonne l’European Workshop of Waterfront Urban Design où il participe au débat sur la relation entre le Tage et la ville. D’autres universitaires sont sollicités par les pouvoirs publics pour explorer les enjeux des standards mondiaux sur le territoire municipal.

Pedro Costa, Ana Rodão Oliveira (Centre d’Etudes sur le Changement Socio-économique, ISCTE) et João Seixas (Institut des Sciences Sociales, Université de Lisbonne) ont produit un important travail de réflexion pour un programme de recherche intitulé "Creacity" (2012) au cours duquel il s’agissait de réfléchir au thème des "villes créatives", à la

"créativité urbaine" et à la "gouvernance dans la ville contemporaine".

Ce travail fait l’objet de présentations dans de nombreux congrès internationaux.

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

L’intégration de la participation citoyenne dans la gouvernance locale

Dans ce contexte de diffusion des normes internationales, la municipalité est contrainte de faire évoluer son outillage et ses méthodes d’intervention sur le territoire. Elle prend également en compte les nouvelles formes de mobilisation des acteurs associatifs (Internet, réseaux sociaux) et leur répond, en 2008, par la mise en place d’un dispositif politique nouveau de démocratie participative, unique à l’époque en Europe : le "budget participatif".

Sur le premier point, la CML a établi pour son centre ancien un diagnostic prospectif, selon la méthode dite "SWOT+T" ("Strengths",

"Weaknesses", "Opportunities" et "Threats", auxquels les services municipaux ont ajouté "Tendances"). Il s’agit d’une méthode appréciée des consultants de l’économie et de la finance. Cette méthode est suggérée par la Commission européenne (UE, 2006), qui a prévu une aide sur son site Internet pour les acteurs à travers des fiches présentant en détail les types d’analyses, la manière de les mettre en œuvre et ce qu’on peut en attendre. Toutefois, la Commission établit des réserves importantes à propos de cet outil. Elle signale que "même bien structuré, l’outil (est) subjectif". Il suppose préalablement la "recherche d’un consensus avant de finaliser l’analyse indispensable". Elle conclut en rappelant que c’est un "outil réducteur et simplificateur (comme tous les outils aboutissant à une matrice)". Nonobstant, la "matrice" municipale laisse apparaître des points forts dans le domaine historique, culturel et patrimonial ("patrimoine culturel et bâti classé", "tradition religieuse liée au Fado", "diversité ethnique"…). Tandis que les points faibles correspondent davantage à ce qui a construit l’image négative du quartier dans les représentations des acteurs ("insécurité", "stigmatisation sociale", "édifices vides et en mauvais état de conservation"…). La municipalité observe une "tendance générale à choisir les quartiers historiques pour vivre" et une plus "grande attention des individus pour la qualité de vie". Le document municipal indique enfin les deux seules opportunités d’action que sont le lien avec l’axe fluvial du Tage qui doit permettre de désenclaver la Baixa et le financement des actions à mener par le QREN ("Quadro de Referência Estratégico National" - Cadre

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 Stratégique de Référence Nationale). Nous pourrions nous étonner que la CML se soit saisie d’un tel outil malgré les réserves des promoteurs européens, mais en 2008, elle disposait d’acteurs locaux susceptibles de constituer des partenaires fiables et choisissait de s’engager dans la démocratie participative.

La question de la gouvernance telle qu’elle est définie par les conférences internationales des Nations Unies depuis les années 1980 et les diverses institutions liées au processus de mondialisation arrive au Portugal avec un certain décalage temporel par rapport aux dispositifs de planification en cours à Lisbonne. Le texte actualisé en 2003 de la Nouvelle Charte d’Athènes (référence majeure du Conseil Européen des Urbanistes) propose un ensemble de recommandations pour la ville du 21^e siècle dont les principales sont les "cohérences sociales et économiques", la "cohabitation multiculturelle et socio-économique entre les générations", "l’identité urbaine", "l’esprit du lieu", ou la "ville participative". Pour l’UNESCO, par exemple, "la préservation et la revitalisation des quartiers historiques ne peut pas se faire sans ses habitants " (programme "Historic Districts for all", 2007). Toutes placent le citoyen au centre des processus de décision. Pourtant, la municipalité est engagée depuis 1992 dans un PDM qui n’a pas envisagé la question sous cet angle et s’en tient à des pratiques planificatrices héritées du salazarisme. Du reste, elle allait être confrontée à des résistances importantes dans le quartier de l’Alfama où les habitants, organisés depuis 1987 dans l’Association de la Population et du Patrimoine de l’Alfama (APPA), avaient obtenu en 2008 le retrait du projet de terminal maritime au pied du quartier. Les commerçants du Bairro Alto, eux, interpellent régulièrement la CML à propos du bruit, des dégradations ou du stationnement automobile sauvage.

Antonio Costa, le Président de la CML, s’engage personnellement dans la mise en place du premier budget participatif ("orçamento participativo") en 2008. Une Charte des Principes a été établie pour fixer les règles du jeu participatif. Elle évoluera progressivement en fonction de l’expérience. Les élus, après un long débat, s’accordent sur une somme représentant 10% du budget d’investissement (soit 5 à 6 millions

LE GLOBE - TOME 153 - 2013

d’euros). Celle-ci est mise à la disposition des citoyens qui habitent ou travaillent à Lisbonne. Ils sont invités à faire des propositions, individuellement ou par groupe d’intérêts, puis à discuter leurs faisabilités avec les services techniques municipaux. Dans un second temps, les projets retenus sont chiffrés, classés et rendus publics par les services financiers sur le site Internet de la municipalité. Depuis 2012, les services municipaux doivent motiver les décisions de rejets et les rendre publiques. Au terme de 9 mois de participation, une votation en ligne est organisée par la municipalité qui met à la disposition des citoyens les bibliothèques de quartiers et des bus itinérants. Depuis 2012, les projets sont classés en deux catégories distinctes : moins de 150'000 euros et de 150'000 à 500'000 euros. Le centre ancien de Lisbonne a bénéficié de nombreux projets inscrits au budget participatif : mobilité et accessibilité, valorisation de la culture et du patrimoine local, pépinières d’entreprises… C’est ce dispositif original en Europe que la section

"Habitat" de l’ONU récompense en 2009 comme un exemple de bonne

"pratique de la gouvernance". L’Union européenne ajoutera une distinction pour la bonne intégration des dispositifs préconisés par la Nouvelle Charte d’Athènes dans les politiques publiques lisboètes (concours "Eurocities" en 2009). Les effets de cette expérience participative restent encore mitigés : 30'000 personnes seulement participent à la votation sur un total de 548'000 habitants que compte la capitale portugaise. En revanche, les acteurs publics prennent l’habitude de participer aux débats publics qui se déclinent en une multitude de formes : consultations directes, forums, rencontres, workshops…

Un centre ancien entre standardisation et résistances

Puisque les outils, les concepts et les cadres normatifs de la territorialisation sont communs aux politiques publiques urbaines dans le monde, il n’est pas absurde d’en déduire, pour les territoires concernés, une certaine "uniformisation". De fait, de nombreux indices notamment visuels montrent cette tendance : la "végétalisation" de l’espace public commun à de nombreuses villes mondiales est intégrée dans la réhabilitation des quartiers historiques ; la "circulation douce" (Fleury, 2010:4) et l’accessibilité sont encouragées (vélo et véhicules alternatifs

LE GLOBE - TOME 153 - 2013 dans la Baixa et la Frente du Tage ou création d’une "Casa de la Mobilidade" - maison de la mobilité - dans la Mouraria).

Fig. 2 : Végétalisation et occupation de l’espace rénové de la rue da Guia.

Source : J. Galhardo.

A Lisbonne comme ailleurs, le centre ancien est la cible des grandes enseignes mondiales (FNAC, H&M, Zara…). L’apparition d’établissements de restauration rapide de type américain ou de cuisine de la multiculturalité (asiatique, kebab…) est encore une illustration de cette tendance à la standardisation de l’espace ancien. Il faut ajouter l’installation de sculptures contemporaines au milieu de l’ancien (Fig. 3) ou le développement d’une "world culture" à travers des animations de l’espace public (théâtre, danse, installations éphémères, expositions, concerts, photographies, "marché fusion"…). L’uniformisation se rencontre également dans l’usage du vocabulaire anglais par le secteur commercial (shop, coffee, breakfast…) et dans le métro. Cet usage