Le droit international au chevet de la lutte contre le réchauffement planétaire: éléments d’un régime

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Le droit international au chevet de la lutte contre le réchauffement planétaire: éléments d'un régime

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Le droit international au chevet de la lutte contre le réchauffement planétaire: éléments d'un régime. In: Mélanges en l'honneur du Professeur H. Thierry . 1998. p. 43-55

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L e droit int e rnational

au chevet de la lutte contre le réchauffement planétaire : éléments d'un régim e

Laurence BOISSON de CHAZOURNES

Docteur en droit, Conseil auprès du Département juridique de la 8./.R.D.

L'effet de serre est un phénomène scientifique connu depuis la fin du XIXème siècle dont l'ampleur s'est fortement aggravée au cours du XXème siècle. Longtemps laissé dans l'ombre, le sujet a pourtant fait irruption sur

l'agenda des préoccupations internationales au cours des années 1

980, sous la pression d'experts scientifiques réunis

à

l'initiative d'orga nisati

ons

internationales telles que l'Organisation Météorologique Mondi<1

le (0M:v1),

le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PN UE) ou encore le Conseil International des Unions Scientifiques. Les experts ont depuis fait entendre

leur voix et dédaré qu'en

raison de l'accroissement des gaz

à

effet de

serre

dans l'atmosphère, notamment les émissions de dioxyde de carbone. il pourrait se produire au cours du siècle prochain une augmentation significative de

la

température du globe. Ce sont les émissions d'origine anthropogénique qui

sont

tenues pour responsables de ce phénomène.

en

renforçant la composante naturelle de l'effet de serrc

^1.

Ce

s déclarations reçurent un écho qui permit d'envisager les nombn.:ux risques écologiques qui découkraicnt d'un réch:.lliiTemcnt planéwire. telle une élévation du niveau des mers, la disparition d'écosystèmes ou encore

une

dégradation des sols, sans parler de toutes

les

conséq

uen

ces humaines (épidémies, pénuries alimentaires ct migrations). Dans le même

temps, il

fallait identifier les moyens pour faire face

à

la survenance de ces dégradations. Des cercles plus larges au sein de l'opin ion publique se sont faits

le relais de l'évocation de

ces préoccupations. Les thèmes de l'énergie, notamment l'utilisation des combustibles fossiles (pétrole et charbon) -

ces

derniers étant les principales sources d'émission de dioxyde de

carbone-. de

1 La Convention cadre d.:s Nations Unic:s sur Jc:s ..:hangemc:nts climatiques définit J.:s

"cho.ngements climatiques" dus au pht!nom~nc: de l'effet de: serre: comme: "d.:s ch:mgem:!nts de climat qui som auribués directement ou indirectement à une ac1ivité humaine altéranl la composition d~ J'atmosph~n: mondial.: e1 qui vienneru s'ajouh:r ~ la varbbilitc! naturel!<: du climat observée au cours de: p<!riodes comparables" (Voir k tt:xte de: b Conwntion in 1?<'1'1/e génémle de droit imemarimwl public, 1992, vol. 96. p. 925). Sur J'effet de Sèrr~ comm.:

concept scic:ntifïque. ainsi que pour une évocation des réunions qui conduisirtnl à porter ..:e

phénom~ne sur J'agenda potuique inlc:rn:uional, vorr J. Gnne\ ald. "L'effel de: serre de 1:1

B1osph~re. Do: Jo. révolution lhèrmo-industrielle à J'écologie: globale". Srratégw> énergériqun.

/Jio.~pltère er Suciéré, mai 1990. n• 1. pp. 9 e1 s.

44 ivlélanges Hubert Thierry

m~me que œux du ù~veloppenH!nll!l de l'environnement c!taient au coeur des discussions, soulignant tOute la complexit~ des actions à entreprendre.

Si de~ incertitudes scientifiques subsistent encore lorsqu'il s'agit d'apprécit:r J'ampleur et ln portée des conséquences tl'un réchauffement du climat. il y a toutefois un accord général pour considérer que Ct! réchauffement se produira st rien n\!st fait pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Les évaluations scientifiques annoncent, en effet, une augmentation de la température moycnne à la surface du globe de 1.5 à 3,5°C, au cours des 100 années à venir2•

Certaint:s d..!tériorations de l'atmosphère avaient déjà alarmé l'opinion publique, qu'il s'agisse du phénomène des pluies acides ou de celui de la déplétion de la couche d'ozone (à savoir la détérioration de l'écran d'ozone stratosphérique ùe la hiosph~re). Mais l'annonœ du réchauffement du climat met directement en danger la biosphère dans sa dimension planétaire³ et appelle une réaction d'ensemble Je la communauté internationale. Les liens qu'entrt!tient l'effet tlt! sem: av!.!<: h!s autres phénomènes ne doivent pas pour autant ~tre ignorés. Il en est de même avec de nombreuses autres dégradations de l'environnement. telles la dt!senitïcation et l'appauvrissement ùe la diversité biologique. Universel. le régime de protection devait aussi être suffisamment flexible pour faire place à toutes les actions nécessaires.

Le droit international a ainsi été appelé à répondre à l'une "des préoccupations majeures de notre temps"4 . Encore fallait-il qu'il soit suffisamment outillé pour appréhender l'ensemble des problèmes. Les premiers pas juridiques accomplis en matière de lutte contre le réchauffement planétaire mettent en éclairage le~ accomplissements réalisés en un domaine jusqu'aJon, très peu soumis à l'emprise juridique. Ils témoignent aussi de la

variété des modes d'intervention du droit.

Les risqut!s liés à l'effet Je serre sont de grande ampleur, les enjeux complexes et l'objectif à atteindre entouré d'incertitudes. Il s'est tout d'abord agi d'instaurer un processus de négociation capable de répondre à ces détïs (I).

Les assises d'un régime international du climat devaient ensuite être édifiées, tout en permettant une consolitlallon de ce régime dans le temps (Il). En dernier lieu, la stratégie conventionnelle mise en place offre un cadre de référence et de légalité aux actions menées par les différents partenaires en présence (III).

2 Voi~ lés rappom du Groupe imcrgouv~rncmental d'èxp.:rts pour l'étude du changc:mc:nt chmauque, consmuci en 1988 sous lc:s auspicés du Programme des i'\ations Unies pour

l'Environm:nl<!nt cl d.: l'Organisauon Mond1ale de la MO:téorologu.:. Sur les difiér.:ms scénario.

com.:nus dans le: dc:rnio:r rapport de cé groupe:. adopté c!n décembre 1995, voir "T .:chmco.l

~ummary of the: Working Group t R..:po11. Accéptc:d b)• !PCC", WMO. UNEP. 1995. p.l 1.

·'Sur le t<!nne de b1osphi:r.: au sens d'écologie globale. J. Grinc:vald. op.ci1., pp. 9-10. note {3).

4 H. Thi~rry. "L'o!volution du droit internntional ·Cours général de droit intemational public".

R~cuâl des cm11·s de l'Académie de dmi1 iu1enuuimwl. 1990-lll. Tome: 222. p. 26.

Laurence Boisson de Chazoumes 45

l-L'adoption de la Conv~ntion-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques : l'instauration d'un processus de négociation Les réunions internationales organisées à la fin des années 80, notamment la Deuxième conférence sur le climat réunie à Genève à l'automn<::

1990, donnèrent l'élan nécessaire pour négocier un instrument juridique qui relève le défi du réchauffement planétaire. S'étant depuis 1988 préoccupée de ce sujets, l'Assemblée générale des Nations Unies institua en 1990 un Comité intergouvernemental de négociation pour une Convention-cadre sur les changements climatiques (CIN/CCC0)⁶. A la différence d'autres conventions négociées sous l'égide du PNUE, ce mécanisme de négociation a été placé sous le contrôle direct du Secrétaire Général et de l'Assemblée Générale des Nations Unies, répondant ainsi au souci des Etats de préserver leur influence sur les résultats d'une négociation dont ib voulaient maîtriser l'aboutissement⁷. Les divisions qui se sont fait jour lors des négociations sont le reflet des nombreux enjeux liés à J'adoption d'un instrument juridique contraignant pour lutter contre le réchauffement planétaire.

En effet, au cours des négociations, les Etats se partagèrent en plusieurs groupes qui, fait intéressant, ne recoupaient pas la division traditionnelle Nord/Sud, mais illustrait. si le besoin en était, la place des intérêts particuliers et sectoriels dans le cadre d·un processus de négociation pourtant lancé pour répondre à un déli commun à tous les Etats de la planète.

Dans leur grande majorité, les pays de l'OCDE étaient favorables à l'adoption d'un instrument prévoyant une limitation de l'émission de gaz à effet de serre.

S'il y avait accord sur le principe d'une réduction, encore leur fallait-il s'entendre sur la portée d'une telle limitation. Les Etats-Unis, pour leur part.

ne voulaient être assujettis à aucune obligation de réduction et tentèrent de contrecarrer toute velléité en ce sens. La plupart des pays en développement ne voulaient pas pâtir d'un point de vue économique de l'adoption d'une convention qui restreindrait l'utilisation de certaines sources d'énergie. Ils revendiquaient de justes compensations en matière financière et technologique. Les pays exportateurs de pétrole craignaient qu'un tel instrument ne porte préjudice à leur source de revenus, issus de l'exportation du combustible fossile qu'est le pétrole. Lt:s petits pays insubires et ceux ayant des côtes basses firent alliance pour se protéger contre la menace d'une montée des océans en faisant reconnaître leurs intérêts particuliers. Les pays à économie en transition quant à eux ne voulaient pas être tributaires de trop lourdes charges économiques.

Les différentes passes d'armes aboutirent à l'adoption d'un instrument aux formulations normatives générales, relevant plus du programme d'action

5 Voir les résolu1ions 43/53 du 6 déc.:mbr.: 1988 el 44/207 du 22 décembre 198~.

6 Résolulion 451212 du 22 décembre 1990.

7 W. Lang et H. Schally. "La Convenlion cadre sur les chang.:menls climatiques · Un éiC:m.:nt du bilan normatif du Somm~t de la Terre: la CNUED". Revue gr!nérule de droit 11Henwrio11al public. t993, vol. 97, p. 324.

46 Mélo11ges Huherr Thierry

~no1H;ant d<.:s principe~ et des m~thod<.:s-techniques et institutionnelles- pour r.:pondr<.:

:1

un nhjc<.:tif g~n0ral iù..:111ifi~ <.h:: concert, que d'un ac.:c.:ord clas~iquc.:

~non<.;alll Jc.:s Jroits cl t.k~ obligations ct pr~voyant dt:s ml!canislm:s pour en assurer k n.:sp<.:<.:t en cas c.k violation.

La Conv<.:ntion fut n.:!l.ociée dans des délais très courts - 18 mois -,

l'éch~anc.:<.: de la !L'nue tk la C~nfér<.:nœ des Nations Unies sur l'environnement et le d~veloppement (CNUED) en juin 1992, ayant très cenainement favorisé ce I/IOIIU!Ilf/1111. Ouvc:nl' à si!l.naturc lors du Sommet de la Terre, la Conv<.:ntion sur l<.:s chang<.:m~.:ntsvdimatiyucs t:st~.:ntréc <.:n vigueur 1<.: 21 mars 1 Y94~. La Convention a très rapiuement fait l'objet d'un grand nombre de ratifications. En juillet 1996. près de 160 Etats étaient déjà parties à la Convention. démontrant lïntén3t qu'il y a pour tous à prendre part au devenir du régime mis <.:n place'/.

La Convention-cadre préseme un caractère pionnier, en ce sens qu'elle trouve ~lpplication dans un domaine qui ne connaissait aucune règle de droit international ponant spécifiquement sur les changements climatiques.

Cenains accords internationaux abordent partiellement le problème¹⁰, de mc!me que t.:ertain~ principes coutumiers¹¹ trouvent application. Ils ne fournissent toutefois pas de moyens suffisamment précis pour répondre au dt!fi du changement climatique 12. Tel était le pari lancé aux négociateurs.

Encor<.: !<.:ur fallait-il dc.!~.:idcr si œt instrument énoncerait des obligations spét:ifiqu..:s pour immédiatement ml:!ttre en oeuvre les responsabilit~s des

S On rd~v.:ra qu.: la terminologie n'cs! pas la mêm~ en angl:tis et en français. Alors que la version anglaise ponc k ti1re de "United Nations Framework Convendon on Climate Chang.;".

1:! '.:r~ion français.: s..: d~ntHnme "Convention-codre des Nations Unies sur les changements dimaliqucs". On peut rcgrcllcr .:cs in.:onsislanccs de langage qui :tff:tibliss..:nt, dans le: cas tk l:t wrsion fr:mçaisc. la pt>rh!c de l'objectif qui est celui de prot.!ger 1<! di mac en cant que tel.

tJ Sur l:t n.:~,>c·i:uion de la Convention cl son .:ont<.:nu. voir. notanuncnt. D. Bodansky. "The United Nations Fr:1n1cwurk Conwn11on on Cli111ate Change : A ConUllCIHar)"'. 1fle Yole Journal of lntanctlttiiWI Lo11. vol. 18. I<J93. pp. 451·558 :du même auteur. "The Emerging Climate Change Regime". Atuwall?t••·ieu· of Enagy and E111·ircnunent. vol. 20. 1995 pp. 425-461 :Ph.

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Emnomics. Graham & Trounon/M011inus :-Jijho!T. 1994. pp. 71-110.

10 Vou· la Convention de Genève sur la pollution atmosphérique transfronti<:re à longue ùistJnt:e ( 1979) et ses proto..:oks additionnels (Texte in Conventions sur l'en•·imwlell!erll, Commission C:conomique pour l'Europe. Nations Unies. 1992. p. 7), ainsi que k Protot:ole de Montr<!al rd;nif à tk:s substances qui appauvrissent la couche d'ozone ( 1987) (Texte in Rente génémle dt• droit illtunatirmlli public, 1988. vol. 92. p. 46-l).

1 1 Comme le devoir pour les Etats de veiller à ce qui relève de leur comp.!tencc ou de kur pou1·oir né porte pas ancinte à l'environnement d'autres Etats ou de zones situé<!S au-delà des limites ck leur juridiction nationale (voir le principe 21 de la Déclaration des Nations Unies sur l'!!nvironnement ( 1 972) et le principe 2 de la Déclaration de Rio sur l'environnement et k cléwloppcment ( 1992)). La Cour internationale de Justice, dons son avis consultatif rendu 1.: 8 juilkt 1996 sur la Liçéité de la menit(e <'li de l'emploi d'armes Jtudéain.•J. a rappele!, sans

~~~~une .:quiv<>que. qu.: c<.'!l<! obligation "fait maintenant parti<! du corps de rl:gks du droit international de l'environnemenl" (par. 29).

12 Voir W. Lang. H. ~cuhold. K. Zemanck (eds). Envirnnme/1/(1/ Prmectio11 und lmernaFioual Lo~t·. Gr~ham & Trotm:ln/M:tninus Niihoff. 1991 : R. Churchill & D. Fr.:estone (eds).

!Jttemmimwl Ltn•· ami Global Climare Clr;mge. Graham & Trounan/Maninus Nijhoff. 1991.

Laurence Boisson de. Clwzoumes 47

différents prowgonistes. Ils pouvaient aussi décider que dans un pn::mier temps. l'instrument n'énoncerait qu'un cadre général d'action qui lm:,scrait place ensuite à la formulation d'engagements plus précis. C est ceLLe deuxième option qui fut retenue du fait des intérêts divergents en présence, ct notamment de la fone opposition des Etats-Unis à tout engagement pour limiter les émissions de gaz à effet de serre.

Si on peut regreuer que les engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre ne soient pas plus contraignants, on ne doit pas pour autant :;c méprendre sur le prolïl de celle convcnuon. Celle dernil:rc prévoit les bases d'un régime juridique d'un genre nouveau et met en évtdence la flexibilité du droit pour édifier un cadre d'action qui devra nécessairement être accompagné d'actions ultérieures, négociées de manière collective ou reposant sur des iniliatives individuelles menées dans le cadre conventionnel nouvellement établi. La Convention sur les changements climatiques constitue en effet un cadre général de réglementation de nature programmatoire et institutionnelle, qui fournit les assises d'un régime appelant des affinements et évolutions ultérieures.

Il-Les assises du régime juridique du climat

L'adoption de la Convention est une étape importante pour l'action présente de même que toute initiative future. "Conscientes que les changements du climat de la planète et leurs effets néfastes sont un sujet de préoccupation pour l'humanité tout entière"¹3, les Parties contractantes acceptent de mener des actions conformes à l'objectif de la Convention qui est celui de

"stabiliser, conformément aux dispositions pcnincntc-> tl.: la Convention, les concentrations de gaz à effet de sem~ tians l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation an1!1ropique dangereuse du syst\)me climatique. [!conviendra d'atteindre ce niveau dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s'adapter naturellement aux changements climatiques. que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d'une manière durable".¹⁴

L'objectif est complexe et ambitieux. Il appelle des transformations importantes même si pour l'heure les lignes de conduite ne sont encore que très peu précisées. C'est en effet une action d'ensemble qui est requise à différents niveaux de compétence, dans divers domaines et en fonction de calendriers variables, pour parvenir dans un avenir non précisé, à un objectif défini en termes généraux du fait des incenitudes scientifiques prévalant en la matière. L'objectif est ambitieux, car formulé de manière générale, il appelle

l3 Préamhuh!. paragr:~phè 1 de 1:~ Convention l4 An ide: 2 de: la Convcnrion.

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48 Mélonges Hubert Thieny

à des actions innovatrices. L'exigence est celle de demander aux Etats de prc:ndr<.! des décisions relevant du coeur même de !<.!ur souveraineté, qu'il s'agisse, pour n'évoquer que certains aspects, de redéfinir leurs politiques économique et énergétique ou de modifier leur politique de gestion des ressources naturelles. La Convention pose aussi un défi temporel aux Etats.

Les mesures ne sont appelées à produire des effets qu'au plus tôt dans quelques déccnnit!s. La communauté internationale doit ainsi se projeter dans un futur que les générations présentes duns leur grande majorité ne connaîtront pas.

Divers mécanismes et techniques doivent permettre d'atteindre cet objectif. 11 s'agit tout d'abord de principes qui doivenr "guider" les parties

"dans les mesures qu'elles prendront pour atteindre l'objectif de la Convention"¹.s. Cette dernière participe en cela à la reconnaissance de principl:!s émergents en matière de protection de l'environnement, appelés avant tout à éditïer ct consolider des relations durables pour protéger des intérêts communs universels.

Parmi ces principes, il faut tout d'abord évoquer le principe des responsabilités communes mais différenciées. Tous les Etats doivent agir pour pr~n.!nir ln dégradation du milieu atmosphérique, mais les pays développés om une responsabilité particulière qui s'interprète pour cenains,

c0111111~ la reconnaissance d'une compensation découlant d'activités préjudiciables ilh!nét.!s dans le passé, pour d'autres, par le souci d'un partage équitabk des tâches à entrepn.:ndre. Il est ainsi rappelé dans le préambule de la Convention que "la majeure partie des gaz à effet de serre émis dans le monde par le passé et ü l'heure actuelle ont leur origine dans les pays développés, que les émissions par habitant dans les pays en développement sont encore re inti vcment faibles ct que 1:1 part des émissions totales imputables aux pays en développement ira en augmentant pour leur permettre de satisfaire leurs besoins sociaux ct kurs besoins en développement". Ce principe est uc..:ompugné Je ..:t.:lui de l'obligation de prendre en compte les besoins spéçifiques et lu situation spéciale des pays en développement, cela dans une perspective de développement durable.

ün autre principe reçoit consécration, c'est celui de l'obligation d'adopter des mesures de précaution pour prévoir, prévenir ou atténuer, les causes des changements climatiques et en limiter les effets néfastes. Il est précisé que "quand il y a des risques de perturbations graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour différer l'adoption de telles mesures, étant entendu que les mesures et politiques qu'appellent les changements climatiques requièrent un bon rapport coût-efficacité, de manière à garantir des avantages globaux au coût le plus bas possible". Les incertitudes attenantes à l'ampleur et à la portée des conséquences d'un réchauffement climatique ne doivent donc pas servir d'alibi pour ne pas adopter des mesures nécessaires qui ne produiront bien souvent

15 Aniclc :>de to Conv<!mion.

Laurence Boisson de Chazournes 49

leurs effets que sur le long terme. L'adoption de ce principe favorise une inversion du fardeau de la preuve du risque16, en le faisant reposer sur les décideurs d'actions potentidlernent défavorables à l'environnement1i.

Un autre principe important est celui de la préservation des droits des générations présentes et futures. Il accompagne le respect des autres principes dans le but de protéger le système climatique et imprime aux mesures prônées par la Convention une dimension temporelle. Il exige de la communaut..!

internationale qu'elle se soucie de son bien-être présent, tout en garantissant celui des générations à venir.

Les Etats parties sont aussi liés par des engagements se répartissant en plusieurs catégories18. Ils prennent appui sur les principes qui viennent d'être évoqués, tout en retlètant les différentes conceptions qui ont émaillé les négociations. Il y a tout d'abord les engagements qui sont semblables pour tous les Etats et qui révèlent un caractère programmatoire. Ainsi chaque Etat partie doit-il établir et rendre publics des inventaires nationaux des émissions anthropiques par leurs sources et de l'absorption par leurs puits¹9 en recourant à des méthodes comparables approuvées par la Conférence des Parties de la Convention. Il leur faut mettre en oeuvre des programmes nationaux contenant des mesures visant à atténuer les changements climatiques et encourager la mise au point et la diffusion de technologies qui permettent de maîtriser les émissions anthropiques de gaz à effet de sern~. notamment dans les secteurs de l'énergie, des transports, de l'industrie, de l'agriculture, des forêts et de la gestion des déchets. Ces informations doivent être communiquées à la Conférence des Parties de la Convention20, rendant ainsi accessibles des informations indispensables à l'évaluation de la mise en oeuvre de la Convention ainsi que pour l'adoption éventuelle de nouvelles mesures nécessaires en vue de satisfaire à l'objectif de la Convention.

D'autres engagements ne pèsent que sur les pays industrialisés (pays membres de l'OCDE et pays à économie en transition). Du fait des divergences qui ont prévalu lors de la négociation de la Convention, les partisans d'une réduction quantifiée des émissions n'ont pas obtenu gain de cause. L'accord ne s'est porté que sur une obligation au contenu très général qui est celle de soumettre régulièrement des informations détaillées sur les

16 Pour reprendre les termes d'l. Rens. "Après Rio, quelles stratégies '?". Srralfgies énergériques. Biosphère er Sociéré, octobre 1992. p. 14.

17 Pour une analyse des différents contours du principe de précaution. voir D. Freesrone et E.

Hey (eds). The Prewurion(lry Principle and lmemariruwl LilH', The Hague, London, Boston.

Kluwer Law International. 1996.

18 Article 4 de la Convention.

19 La Convention défïnit les sources comme "tout processus ou acri viré qui libi!r.:: dans l'armo~phi!r.:: un gaz à effet de serre, un aérosol ou un précurseur de goz à d'fet de serre" er les pulls comme "tout processus, roure activit<! ou tour mécanisme. natun:l ou anilïciel. qui élimine de l'atmosph~n: un gaz à effet de serre, un aérosol ou un pr.!curseur de gaz à eff<:t de serre" (anick 1 de la Convention}.

20 Anicle 12 do: la Convention.

50 Mélanges Huben Thierry

politiques et m~surçs visam à facilit~r l'adaptation voulue aux changements

<.:limatiques. lle même que sur les projections qui en résultent :

"en vue d~ ramener individuellement ou conjointement à leurs niveaux de 1990 les émissions anthropiques de dioxyde de carbone et (.)'autres gaz à effet de serre non n!glementés par Je Protocole de Montréal".

Celle obligation, considén!e par certains comme un engagement de stabilisation des émissions, revêt pourtant un contenu général et ambigu. Il est demanllé aux pays industriali:,és que leurs émissions de gaz à effet de serre

<.:om~spondent à la fin de la présente décennie au niveau des émissions de 1990. Cela fait place à plusiçurs interprétations, notamment celle dé considérer qu'il n'y aurait pas d'engagement progressif sur la durée de diminution des émissions. Pour d'autres, il n'y aurait de la part des pays industrialisés que reconnaissance du fait qu'un retour en l'an 2000 à un niveau d'émission antérieurement atteint, quoique non spécifié, profiterait à une modification à long tcrme des émissions:!'.

Yl2me ténue²:!, cene obligation est néanmoins la première pierre d'un n!gime dc réduction des émissions, appelé à sc consolider avec le temps. Dès la premièr.: réunion des Panics contructanœs à Berlin en avril 1995, il a été décidé de négocier un protocole qui énonce engagements, objectifs et calendriers pour la p~riuùc post-an 2000 en matit!rc:: d'émission de gaz à effet de serre par les pays industrialisés23• S'appuyant sur le régime déjà mis en place, l'enjeu de la négociation consiste alors en ce que les obligations formulées dans cet instrument aillent au-delà d'une clause générale de stabilisation pour véritablement engager la lutte qui doit être menée contre le réchauffement planétaire. On saisit un nouvelle fois la dynamique d'un processus qui exige uni.! lecture continue pour comprendre la nature du régime juridique mis en pla<.:e.

Lès pays en développement ne seront pas encore assujettis à des l.!ngagements de stabilisation ou de réduction. Toutefois il faut bien rappeler que l'objectif de la Con,·ention, cdui de "stabiliser( ... ) les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphhe à un niveau qui empêche toute penurbntion nnthropique dangereuse du système climatique", est commun à

2l D. HoJ~n~kv. 'The Unil.:tl N~tion, Frameworl.. Convc:ntion on Climatc: Ch~tH!<: : n Commentary". G'ruuing lm~mmimwl Law. Ph. S:u1ds (c:d.). Thl! New Press. 1994. p. 216~

22 Qui plu• c:st. dans ks fans. sdon l'Agc:nce internauonale de l'énergie de l'OCDE, quatre pays s.:ulcment (1~1 Suis,<!. k Luxc:mbourg. I'AIIc:magne ct les Pays-Bas) auront maîttis~ leur•

cnussions d.: gaz c:n l'nn 2000 Cc:lks dl! tous les autr.:s pays industriels continu.:nt d'augm.:ntcr: .,. 10 'i'c puur ks t::t:n~·Unis et + Il % pour la France. "L.: sec! na rio de

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Lors de la <lèuxii:m..: r~un1on des Panics contractantes à Genève. en juillet 1996. les Parties contr.lctant..:s. <!t spécialement les Etats industrialisés. ont pris l'c:ngagemcnt de parvenir à l'adopuon d'un in~trumc:nt contraignant lors de la troisii:me r~union des Parties contractantes à K}oto.:n d<!c.:mbn: 1997. D.?dar~uon minist<!ncllc. FCCC/CP/19961L.I7. I8Juill<!t 1996.

Laurence Boisson de Chazoumes 51

tous les Etats parties à la Convention, comme l'est le principe des mesures de précaution. Les pays en développement - en fonction de !'hétérogénéité et la diversité qui prévalent entre eux2⁴-devront rechercher dans de:; délais plus ou moins variables à stabiliser leurs émissions de gaz à effet de serre25 .

Les pays industrialisés sont aussi assujettis à l'obi igmion de fournir des ressources financières nouvelles et additionnelles, ainsi qu'à celk d'encourager, faciliter et financer le transfert de technologies à destination des pays en développement. C'est dans ce contexte que le Fonds d'environnement mondial (FEM), mis conjointement en place par la Banque Mondiale. Je PNUD et le PNUE, a été reconnu, à titre provisoirl!, comme mécanismè financier chargé de fournir des ressources financières sous forme de dons et prêts concessionnels26 . Ces obligations, formulées sous une forme pétitoire, n'apparaissent que peu contraignantes. Néanmoins leur satisfaction pourra être soumise au couperet d'une sanction particulière puisque les pays en développement disposent du droit de suspendre leurs engagements conventionnels si les pays développés ne fournissaient pas les ressources financières adéquates27 .

Aux côtés de l'énonciation de principes et engagements au contenu général, la Convention prévoit la mise en place de différents organes. Ces derniers jouent un rôle significatif car ils so01 les rouages essentiels d'un processus institutionnel dont la vocation est le n:!nforccment du r.Sgimc juridique du climat. On retrouve les organes traditionnels qui sont la Conférence des Parties et le Secrétariat. Deux organes subsidiaires som mis en place, tous deux composés de représentants gouvernementaux dont il est requis qu'ils fassent aurorité dans le domaine des changements climatiques.

L'un, le Conseil scientifique et technologique, est chargé de fournir des renseignements et des avis sur les aspects scientifiques et technologiques de la Convention²⁸. L'autre, J'Organe subsidiaire de mise en oeuvre, est chargé d'aider la Conférence des Parties à assurer l'application et le suivi de la Convention.

S'agissant des différends qui pourraient surgir à l'occasion de l'application de la Convention, cette dernière prévoit un mécanisme bilatéral tout en faisant place à la mise en place ultérieure d'un mécanisme collégial.

Le règlement des différends repose sur les mécanismes traditionnels de

24 Les émissions dans la Zon.: Asie-Pacitïquc:: sc::ront en 2025, 2,5 fois plus ékvéc::s qu'c::n 1990.

Le Monde. op.cir.

25 En ce sens, M. Zammit Cucajar, "Thé FCCC Exp<!riencc". in W. Lang (c::d). Susrainable De•·elopmenr and lnremarional L(llv, Graham & Trorman/Mnrtinus 1\'ijhoff.

London/Dordrecht/Boston, 1995. p. 47.

26 A11icle tt de la Convention. Sur le Fonds pour l'environnement mondial, voir J. Werksm~n.

"Consolidating Governancc of the Global Commons : lnsights from the Global Environm.:nt Facility". Yearbook of lntenwrional En~ironmemal U/11'. 1995 : L. Boisson de Chazourn~s. "Le Fonds pour l'.:nvironnement mondial : r~cherche et conqu~te d.: son idemité". Annuaire français de tiroir imernmimwl, 1995.

27

Article 4 (7) de la Convemion.

28 Aniclc 9 de la Convention.

) _ -'?

Mélanges Huberr Thieny

r\:gknh.:nt. qu'tb soient dtplomatiquc:. ou JUridictionnels, si "un dtlll!rend venait à surgir entre deux ou plus de deux parties au sujet de l'intcrpr~!iltion et de l'appltcation de la Convention"²⁹ Toutefois, la nature des intérêts en pr~sence. avant tout globaux, prospcctifs et encore peu soumis au jeu de la réglementation juridique. latsse difficilement penser que ces dispositions pn:mlront <.!!Tet.

La mise cn place future d'"un processus consultatif multilatéral, à la di~po~ition des panics sur leur demande, pour le règlement des questions relatives à l'applicauon de la Convention" offre plus de perspectives.

Un tel dispositif a déjà été établi dans le cadre du Protocole de Montréal sur les substances appauvrissant la couche d'ozone et présente de grands avantages de tlexibilité et de non-formalisme pour régler des problèmes qui avant d'~tre des différends bilatéraux au sens classique du terme sont des problèmes de gestion d'un système multilatéral en devenir30.

Permctlant à un ou plusieurs Etats de faire cas de leurs difficultés pour satisfaire aux obligations auxquelles ils ont souscrit. le déclenchement d'une telle proc~dure conduit ces derniers à pouvoir entrer en consultations.

bénéficier d'une période de grâce ou éventuellement d'une assistance technique ou financière. Une telle procédure est révélatrice de la nature juridique du régime mis en place. Son objectif est de s'assurer de la participation effective de toutes les parties, en envisageant éventuellement des mesures d'accompagnement au respect du droit. Peu soucieux de la démonstration post hoc de l'existence d'une infraction au droit, ce processus de consultation est avant tout destiné à instaurer un dialogue continu entre tous les partenaires concernés. Etats. organes de la Convention et représentants des organisations

int.:rc~sées. L'objectif est de garantir le respect des engagements. ct si besoin est. d'arpelcr en retour au respect du droit, en cherchant des solutions négociées à des problèmes d'environnement qui sont, il faut le rappeler, complexes.

111- Un cadre de référence et de légalité

En adoptant la Convention sur les changements climatiques dans sa forme présente, les Etats ont accepté, malgré leurs divergences d'intérêt, de

29 An1ch: 14 d~ la Conv.:ntion.

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Sur co: type d.: pro,édur~. vo1r D. ViclOr. "Th~ Momn:at Protocot's Non-~omplian~e

Procedur.: : Lessons from Making Other tnt.:rnation:ll Environment Regimes More Effective".

Osturetdu.~dle Ausuupolitiscltt Dokumellmtwn. Speâaii.W11: : The O:cme Treatie.t c11ultheir lt1Jlut!ICI.' cm tite Btuldmg of ftllermuiuual Eunrcmmenwl Re~-: unes, pp. 58-8! : L. Boisson de Chazourn.:s. "Lo mi~c en oeuvre du droit intc:rnational dons le;: domaine de 1:1 protection de l'environnement : enj.:ux et défis", Re1·ue générale de dmit imenWIIIIIWI publiç, 1995, n• t, pp. 37-76. Pour d.:s propositions spédfiques sur le mt:!canisme à me11rc: en place dans le cadre de la Convention sur les ch:~ngemems cltm:uiques, voir J. Werksman. "Des1gning a

Comphance System for the UN Fr:~mework Convention on Climate Change·. J. Cameron. J.

W.:rksman & P. Roderick (eds). fmprm·ing Compliance with haernarional Enl'ironmenwl Law, Eanhscan. London. 1996. pp. 85-112.

Laurence Boisson de Chazournes 53

mettre en place les assises d'un syst~me juridique pour protéger le climat.

Utilisant l'instrument d'une convention-cadre, ils n'ont dressé que les piliers de ce régime. Différents instruments de valeur juridique variable, qu'il s'agisse de prowcoles additionnels, d'amendements ou de décisions adoptées par les parties contractantes sur une base collective ou individuelle, viendront compléter ce système. Qui plus est, des initiatives sont prises dans d'autres enceintes internationales au titre de la lutte contre le réchauffement planétaire. Prenant appui sur le cadre conventionnel existant, ces dernières apportent d<:!s éléments d'effectivité au régime mis en place. L'évocation de cenaincs pièces de cet ensemble permet aussi de souligner l'importance de disposer d'un cadre institutionnel et normatif au regard duqut:l sont appréciées la légalité et la légitimité des actions entreprises, même si pour l'heure les principes ct engageml!nts revêtent un caractère général et peu contraignant.

Les considérations économiques, très présentes au cours de la négociation de la Convention sur les changements climatiques, lê seront encore lorsqu'il s'agira d'approfondir la portée des engagements ainsi que de décider des méthodes prônées pour stabiliser ou réduire les émissions de gaz à effet de serre. Ainsi en est-il du mécanisme de l'application conjointe entre pays industrialisés et pays en développement pour satisfaire aux engagements auxquels sont assujettis les premiers31. Les pays du Nord voudraient profiter d'un affaiblissement des coûts en satisfaisant à leurs obligations sur le territoire des Etats du Sud. Quant aux pays en développement, s'ils acceptaient de se prêter à ce jeu, ils pourraient bénéficier de flux financiers et d'un accès à des technologies nouvelles. Les négociations doivent encore ajuster ce mécanisme. Il doit i!tre décidé si cette méthode trouve application pour les engagements auxquels sont déjà assujettis les pays industrialisés ou si l'on doit considérer qu'elle ne peut s'appliquer qu'au regard des efforts de réduction s'ajoutant à ceux prévus au plan conventionnel. Les crit~n;s

présidant à son application doivent aussi être identifiés. Voulant voir cette:!

méthode appliquée dès à présent, certains pays industrialisés ont négocié des programmmes d'assistance bilatérale à cette fin. Dans ce contexte, on saisit l'importance de la Convention sur les changements climatiques. Elle offre un cadre de référence pour les actions menées sous le couvert de la technique de l'application conjointe et la Conférence des Panies reste l'organe souverain pour décidt:r des conditions d'application. L'organe plénier a ainsi décidé de l'instauration d'une phase pilote, mais n'a pas voulu encore se prononcer sur les questions de comptabilisation.

Se pose aussi la question d'un marché de droits d'émission de gaz à effet de setTe, certains pays et représentants du secteur privé voulant bénéficier d'avantages financiers issus de l'exploitation d'une ressource commune à

3l Article 4, par.7 de la Convention. Voir F. Yamin, "The Use of Joim lmplementntion to lncrease Compliance with the Climate Chang<! Convention : International and lnstitutional Qu<:stions", Rel'iew <il Europe1111 Communiry & lntenwtional Environmemal Lu w. !993. vol. 2.

pp. 348-353 : J. Park, "Joinr Implementation under th.: UN Framework Convention on Climat.:

Change", ibid. 1996, vol. 5. pp. 188-189.

wu,-':. Au·d~·lia de' pnlbl~mes nHHpkxes ùe maso.: 0.:11 phan: J'un syst~mc

al1to.:rn:lli<ll1al do.: po.:rnu' d\!mi ... on ÙL' gat à effet do.: so.:m.:. la question I.!St celle

JL· la nuHp:alibahté d'un..: appro~hc: mo.:r~a11tilo.: de l'atmospht!ro.:. ^'L't: k n!gimc juriJiquo.: du ~·limal C..:lua-..:i fait. 1.!11 ..:flet. tr~s larg..:mo.:nt pla..:..: ~l la nOIÎ()I1 d'mt0rt?t \.'<lllllllllll dan~ ses Jilllo.:n,ion~ :-.p~u.:iak: ct to.:mporl.!ilc. ^L'li égan.J à une

r..::-.:-.uun:~.· 11\lll l'L'ah Ill\ ~.·f.ahk ~·t C\:-.~.·nttclk au maintien do.: la \'Ïc '\Il lO.:ITe.

L'imp<>:-.111\lll d..: ta;-.;o.:s !>Ur lo.:s Jmissions J~.: tlioxydc Je ..:arbont:

1 C02 )-~-~. <Hl 1\· \1!-!t:n..:c do.: ..:o.:naino.:s nonnes til.! tr:litcmcnt ou J'.;mission ro.:l2,·cnt "u"1 do.:~ nto.:sttro.:' priln.:cs pour luuo.:r L'Diltre le rt5dwufft:nH:nt

planét:nr~- D.:J.a .tdort0~: par I:L'rt;un., pay.,. lïmpo~llton do.: taXe!> de' ra

n~,;,·~,•,...;airo.:mo.:lll 0tro.: d'arpltcatton généralisée à l'é<.:hcllc de~ pay~ Je l'OCDE.

La quo.: .. ti<Hl de la t'<)nlürnuté Je l'CS m~.:surcs au rl.!gan.l d~.:!> prin<.:ipcs rdaufs au'l:. échango.:s into.:rn.lltl>naux C!>t pt>:-.t!c au titro.: du pnncip~.: do.: la prohibition de

!tHil..: o.: nt ra' ç proto.:..:taonnt:-.to.: i njusutï<:!t:. LI.!S négo<.:tatcurs tl..: la Convention .. ur k., ..:hango.:nt~o:l1b ..:l11llatiqucs ont pris o.:n compt..: co.:l!e dimension en

énon~ant le princ1p0.: <.k la Cümpatibil it~ t!ntn! les systt!m~::s de normes en prJ:,cnc..:-'^4. C:lui-..:i est toutefois f'ormult! de manièrc trop générale pour p<.:rllh.'l!!'e lJilL' ('~;~OILI!Ïllll !>~IIÎI'<\Î$;1Jl[C de 1'<:!11$\!lllble deS probll!ll1CS qui pourratcnt .. urgtr. 11 ùonnc néanmoin:. un<:: assi~ç aux initiati\'t:S qui seraient aJoptécs par les organ.:~ tk la Con\'ention en cc domaine. permeuant qu'un d1aloguo:: puisSl' s'o.:ng:~g..:r :-t\·o.:c ks Ji"o.:rses instances internationales ..:oncern.:es. IHllanuuent I'Organt:-.~llion mondt~llè du o.:onuHo.:r<.:o.: <OMC). sans qu·aucutlL' .til

,.\,,x

pr~;p~.mJC:ramo.:-'~.

Il t'aut ..:nL'mc .;, oquèr le rôle dcs organisatmns internationales dans la

1111-;c en <l<.:U\ re tk 1:1 Cllll\'O.:IllllJn. notamment par l'intermc'diairl! du Fonds puur l'o.:n\ 1ronncn1o.:nt 111ondial prJcJ<.lcmmcnt évoquJ. dont la Banque montliak. k Pl'\UE ct le PNUD sont ks agence:. tl'exdt:ution. Constilut! sous d'autres au:.pit'es qui! ceux ayant l!ntouré la négociation tk la Convention ~ur

le., d!<lngo.:ment~ L'lim:niquo.:s. k Fond~ n'l!n o.:ntreticnt pas moin:. des relations

~troiles :t\'Ct: c~o:Hc d.:rnièrc. de même qu'<t,e<.: la Convl·ntion sur la biod j,·,·rsi IL'. Il L'SI 1 'o.:nt1té ch~lr!!Jc d'assurer le l'onet ionn..:mo.:nt du mécanisme lÏnanci~·r de l:t Coll\L'Illllll1^117• Cl tic l'<.: rail résèl'\'0.: ^aU\ Etal!> parties(! l;a Con,o.:ntion l'dtgthdttO.: aux subventions. {)ut plus <!SI. snn instrument ..:nn-.tllLHif pr.:,oll qu'il ~lll\è "k~ ~.:onsctb ÙI!S Conférences dt:\ Parties. qui

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,_ s~u· un !d ·~'''-'Ill~. \\li l' lkvdOJllll,'ll! :md th<! Cll\'II'OillllCllt", \\'orld Den-!oJIIIII:'I/1 /(('J'til'/, 1992. The \\'1>riJ ll,lll~. pp 165-166 . Com/Jating (i/nlml 1\'arttltllg : l'ossiblr! Ru/es.

Rl'gttltlilons. cuttl .-\dlllllll\/l'ti/1\'1' .-\lntllg<'lll('ti!S for 11 (i/n/)(1/ /v/urk(•l 111 C02 EmiS.\'tuJI l:'nnrh•m<'tiiS. L':-.:CT.-\0. l'N-I.

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-~⁵ L 13ni»ll0 de Chazoume,, "The Cnitcd Nattons Fr:unework Conll.!lliJon on Climat.:

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E.:,>numlo.: :'lh:.:hani~m, a, \'1ahk \k;u" 1". /Jeilriic;<' ~w11 Aut/üm/is, ile., Ojjemliclum Redu :t•ld \',iikl'm·.-Ju. vol 12'i. l1J96

~^{6 Cda :1} tlln: intO:nnmrc. tam qu..: la Conïérc:nc.: d.:~ pantes nè l'au1·a p:as re<:onnu à titr.:

pcnnanent. \',>Ir t.:, ;uu~k' Il ~~ 21 dc 1.1 Conv..:111ion

l.mtn·ucc' /Joi.\sou d<' Clw::.ouï/1!'.\ ))

déc id..: nt des politiqu..:s. d..::--priontés de progralllllll; ct de~, ritl:r..;, tl'.iltnbutll>ll aux fins des convention~ . ..:t il ..:sl r.:~ponsabk devant L'ii.::·,'''-. C.:;. n.:btio:h r..!v0knt un autre.: ,·i:-.ag..: dt: la fonctiün 1.k légitimatit\11 de I:.J CoJw<.:n!lon.

Celle-ci s'c:xen;c: ü l'égard <.ks <H:tions du r:onds, c.:t a fortiori d..: c..:lle:-. d..:-;

~1gcnt:es <.J'exé<.:ution. en offrant un c"adre juridique.: dt.: r.:f'érencc ~tu.~ <tt:ll\ it<.;:-.

opér<ltionnelles. La <.:On\'t.:ntion :,c.: nourrit en m.:=m..: telllP' tk L'l'~ act l ' ité\ ~.:n acquérant consistant:e ct ciTt:<.:'liYJté au grt: de:-. OJK:r;ttion;. lli<:J10<:;.. au n•>lll tk la lutte contre le r6chaurti.:mcnt pl;tnéwire.

Bi<.:n que l'urgence soit pr~!>t:nle. nombre dt: lllllYl'lh ct dt:: m0thmk~

r~.:st<.:nt cncorc ü dé!Ïnir. Il faudra donner il t:<.'s nK;<.:ani:-.m..:~ <.:t 111:-.titutiun~ de:-.

habillag<.:s juridiqul.!s. C..:ux-~.:i seront trl:s c..:nainem<.:nt marqués dt.: l'..:mpr..:int<:

que le droit international a déj;\ laissé dans le domaine dé la lutw contre l'ci'kt de serre. qu'il s'agisse de sa lkxibilité pour <iessiner le~ contours dc) techniques juridiques et ues mécanismes institutionnels ;t mettre en pla~.:c. ou encore de sa fonction de légitimatiün au regard de~ <\(.;lion~ cntr..:pri:-.e~ par k.' partenaires nombreux et variés.

En aùoptunt la Cunvcntitlll. les Etats uan~ kur t:Jbcmhk ont r..:connu la nécessité ue mener unt: action contr..: le n:!<.:hauffement planéwir..:. Ayant pm;é les pierres de fondation, il leur r..:,·icnt moiml.!nant d'édifier un régime universel du climat. faisant tout ù la J'ois prcuvc d'équité dans la répartition

<.ks charges \!t bénélïct.:s, et dc confïan<.:e dans le futur cn adopl<tnt Jes

politiques et mesures qui pourront a\·oir d<.:s conséquenccs Ù!'<!Sliqucs sm k mode de vie présent. Les allégation~ d'incertitude.: sur l'étendue de l'impa~.:t ..:t des conséquences d'un réchauffement plnnétairc. ne peuvent néanmoirb ~·n

aucun licu scn·ir tk préti!Xte pour rcmellr<: ü une.: date ultérieur..: cc qui peul ..:t doit être réalisé dl:s il présent. La t:t>llllllllll<lltté intcrnati(Hlak s'c.:st lancée un délï qui exige dc pl!nscr ..:n tenn<.:s de déccnnic.:s <.:l de :;il:cks . ..:t d'agir pendant les prochaint:s décadt!s tout c:n t:ommenç<Ull avant la fin dt.: ce ~il:<.:lc. Le temp:-.

présent doit accoucher d'un temps futur annonciateur d'un chang..:mc:nt tk cap ci vi lisationncl.

:1? f>:tragraph.:s 6. 15 ^Cl 26 ^Ù<! l'lnstru111<:1ll pour 1:.. ^l'<:>tructuJ:Hiun Ju r:und, i>IJUJ l'~nvironn.:mctm mundi~l (Pour k !èx!t:. ,.t>ir l111emutirmol LeMal ;\/.iil!nal<. 199.;, 'l'l :~.>.

p. 128:'\).