L E S
C O M P E T E N C E S D E S
A D M I N I S T R A T I O N S L O C A L E S
E N
E U R O P E
A U T O N O M I E ET C O O P E R H T ! O N
Sous la Direction de Gérard IGNASSE
P U B L 1 D 1 X
I N T R O D U C T I O N
Par Gérard IGNASSE
Directeur du Centre d ' E d u c a t i o n P e r m a n e n t e de l'Université PARIS X NANTERRE
Au fur et à mesure que se réalise la construction européenne est évoquée la question de l'unification des politiques et des législations pour les différents Etats
de la Communauté.
Mais, si les Etats possèdent des régimes constitutionnels différents, la comparaison de leurs modes d'administration locale peut paraître plus difficile encore.
Il y a quelques années encore, chercher à comparer ces modes d'administration n'intéressait que quelques personnes. Aujourd'hui ce sont les étudiants, les élus locaux, les personnels des collectivités territoriales qui nous poussent à développer une recherche qui a d'ores et déjà des implications concrètes.
Plus largement, dans les dernières années, en Europe, l'aspiration à vivre le quotidien a permis un développement des structures de proximité, cependant que se préparait l'ouverture vers l'au delà des frontières.
La contradiction n'est qu'apparente : c'est parce qu'il y a l'ouverture européenne que la connaissance des structures locales dans chacun des pays devient un problème concret. Pour ne parler que de quelques formations continues mises en oeuvre à PARIS X, comment envisager le commerce international, la gestion des entreprises de tourisme ou celle des collectivités territoriales sans expliquer aux futurs professionnels quels seront leurs interlocuteurs dans l'administration des différents pays de la Communauté ?
Le "Who is who ?" des administrations locales en Europe n'est pas encore réalisé. Qui est qui et surtout qui fait quoi, voilà les questions qui se posent aujour'hui. Le présent ouvrage veut constituer un début de réponse à cette question.
Il a été réalisé à partir des contributions à un colloque international tenu à l'Université de PARIS X Nanterre, en février 1989, et consacré aux compétences des administrations locales en Europe. Ce colloque a bénéficié des concours du Conseil de l'Europe, de la Gazette des Communes, des Départements et des Régions, et du Conseil Général des Hauts-de-Seine. Qu'ils soient ici remerciés.
Le thème central qui a animé ce colloque était celui de la liaison entre la volonté d'autonomie des différents niveaux d'administration et la nécessaire coopération entre ces niveaux.
A cela les intervenants des cinq grands pays de la Communauté Européenne ont tenté de répondre en montrant d'abord quelles étaient les structures d'administration locale dans ces pays, et en évoquant ensuite la répartition des compétences entre les différents niveaux d'administration en Espagne, en France, en Grande-Bretagne, en Italie et en République Fédérale d'Allemagne.
Enfin un secteur particulier pour chaque pays a été étudié : l'urbanisme en Espagne, la culture en France, les transports en Grande-Bretagne, le secteur sanitaire en Italie et l'enseignement en R.F.A.
Ainsi la compréhension générale des systèmes (qui diffèrent tant par le nombre des niveaux d'administration locale que par la taille des collectivités concernées) s'est enrichie d'une analyse concrète de secteurs spécifiques.
En publiant les actes de ce colloque, nous voudrions continuer à développer l'information sur ces sujets qui seront ceux de la vie quotidienne des européens dans les années à venir et inciter à poursuivre la recherche pour un enrichissement mutuel à partir des pratiques d'administration.
LES SYSTEMES D'ADMINISTRATION LOCALE EN ESPAGNE, FRANCE, GRANDE-BRETAGNE, ITALIE ET
REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE
P a r M a r i e - L u c e P A V I A
M a î t r e De C o n f é r e n c e s de D r o i t P u b l i c U n i v e r s i t é de M o n t p e l l i e r I
Pour aborder les systèmes d'administration locale en Espagne, France, Grande-Bretagne, Italie et République fédérale d'Allemagne, deux lignes directrices doivent d'abord être posées qui sont à la fois théoriques et méthodologiques.
A/ On ne peut envisager les systèmes d'administration locale sans faire un détour par l'organisation du pouvoir sur le territoire d'un Etat.
En effet, le système n'est que l'un des éléments d'un ensemble plus englobant : le processus d'institutionnalisation du pouvoir au sein d'une entité abstraite qui est le siège des pouvoirs publics. Autrement dit, ce système n'est qu'un sous-système, ou encore le concept d'administration locale ne peut se comprendre que par référence à l'exercice de la souveraineté dans un cadre étatique.
Historiquement parlant, l'Etat moderne se constitue à partir du Xllo siècle ou au cours du XIVO siècle en Europe en réaction aux structures médiévales. Il deviendra progressivement une nation et ce sont les Etats-nations qui serviront de cadre aux futures démocraties occidentales.
L'Etat est considéré comme la principale personne morale de droit public. Il détient une compétence constituante et donc il possède le pouvoir initial de fixer lui-même les règles établissant l'étendue des attributions des collectivités publiques qu'il inclut. Comme on le voit, l'Etat détient une compétence souveraine qui lui permet de fixer l'étendue et les limites de sa compétence par rapport aux autres collectivités publiques.
La première place de l'Etat résulte donc de sa souveraineté. Celle-ci constitue, malgré les critiques qu'on peut lui adresser, sa singularité.
L'Etat apparaît ainsi sous les traits d'une entité juridique qui est irréductible aux autres collectivités. S'il n'existe pas de différence de nature entre celui-là et celles-ci - ils sont tous des personnes morales de droit public - il n'en demeure pas moins des différences de degré et elles sont fondamentales. Presque partout les personnes publiques infra-étatiques détiennent leur compétence de la constitution ou de la législation de l'Etat dont elles relèvent.
S'il s'agit d'un Etat fédéral, la compétence relève de la garantie que celui-ci accorde à leur constitution ou à leur statut.
L'Espagne, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie et la R.F.A. se rallient à cette conception de la souveraineté de l'Etat. En tant que tels ces pays s'intègrent dans le cadre constitutionnel et politique de la démocratie occidentale.
Ces pays sont classés en deux types d'Etat en ce qui concerne l'exercice de la souveraineté. On distingue l'Etat unique, centralisé ou décentralisé et ce modèle est, avec des variantes, celui de l'Espagne, de la France, de la Grande-Bretagne, par ailleurs, le principe fédératif implique une structure à plusieurs étages et tend à distribuer les missions de l'Etat à différents niveaux territoriaux : les Etats fédérés ou confédérés. Ce modèle, qui comporte aussi des variantes, est celui de la R.F.A.
Au total et quel que soit le type d'Etat, les constitutions ou les lois de ces pays reconnaissent l'existence de collectivités territoriales qui sont dotées, en principe, d'une autonomie certaine en matière administrative et financière.
B/ Nous privilégierons les termes "d'administration territoriale", plutôt que ceux "d'administration locale". En effet, ces derniers font référence au premier niveau d'administration qui est en général celui de la commune. D'ailleurs, les structures territoriales de ces pays comportent les deux ou trois niveaux d'administration que l'on retrouve dans la plupart des Etats de la Communauté Européenne.
Chacun de ces Etats a connu au cours des années 1970/1980 une réforme territoriale qui concerne la redistribution des missions entre les différentes autorités issues de ces réformes qui sont, d'ailleurs, différenciées.
En Grande-Bretagne et en R.F.A. on a redécoupé l'espace en réduisant notamment les deux premiers niveaux territoriaux. Par le "local government act" de 1972, les communes sont passées de 1 500 à 412 dans le Royaume Uni. En R.F.A., les modifications entreprises au sein des Lànder entre 1965 et 1975 ont permis de passer de 25 000 à 8 500 communes et de 425 à 237 Kreise.
En Espagne, en Italie et en France, on n'a pas modifié les structures communales de tradition napoléonienne mais on a engagé des réformes régionales importantes :
- Création de "l'Etat des autonomies" en Espagne par la Constitution démocratique du 29.12.1978 ;
- Création de 15 régions à statut ordinaire et 5 à statut spécial en Italie depuis la réforme régionale de 1970 ;
- Erection de la région en collectivité territoriale de plein exercice en France par la loi du 2.3.1982.
"L'autonomie locale" affirme souvent dès le début de son histoire le droit des communes à gérer leurs propres affaires et ce droit est garanti dans la plupart des cas par la Constitution des Etats.
En Grande-Bretagne où il n'y a pas de constitution au sens continental du terme, les lois sur le gouvernement local (1972 en Angleterre, au Pays de Galles et en Irlande du Nord, 1973 en Ecosse) exigent l'existence d'autorités locales et définissent la répartition des tâches entre elles en fixant ce qui est laissé à l'appréciation locale et ce qui est soumis au contrôle central. Ce pays, comme dans bien d'autres domaines, a donné naissance à la notion de "gouvernement local" qui tend à exprimer une très large conception de l'autonomie locale.
Cette dernière est garantie par l'article 5 de la Constitution italienne de 1947 et par l'article 140 de la Constitution espagnole. Dans ce pays, la loi sur le régime local du 2.4.1985 octroye aux communes une compétence générale pour "la gestion des intérêts propres à son territoire", mais subordonne le pouvoir de décision à ceux de l'Etat et des communautés autonomes. L'article 26 de la loi précise d'une part les services qui doivent être assurés par toutes les communes et distingue, d'autre part, ceux qui doivent l'être par les communes de 5 000 habitants, par celles de plus de 20 000 habitants et par celles de plus de 50 000 habitants.
En France, la Constitution de 1958 é n o n c e d a n s son article 72 le principe de libre administration d e s collectivités et la loi du 2.3.1982 interdit toute tutelle d'une collectivité sur une autre.
En R.F.A., l'article 28.2 de la loi fondamentale du 23.5.1949 garantit aux c o m m u n e s le droit de régler l'ensemble d e s affaires de la c o m m u n a u t é locale d a n s le cadre d e s lois et s o u s leur propre responsabilité. P a r ailleurs, le principe de subsidiarité permet de d i s t i n g u e r les t â c h e s d e s c o m m u n e s et c e l l e s d e s kreise ( a r r o n d i s s e m e n t s ) .
C'est à partir de c e s prémices que l'on peut maintenant d é g a g e r les grandes t e n d a n c e s d e s s y s t è m e s d'administration territoriale dans les pays c o n c e r n é s par l'étude de la manière suivante : a p r è s avoir r a p i d e m e n t r e c e n s é les missions e x e r c é e s par les différentes collectivités (1), il s'agira de préciser les types de relations qui s'instaurent entre elles dans une perspective dynamique (II). Enfin et en introduisant une perspective diachronique, on essaiera de délimiter les problèmes auxquels elles sont, ou seront, confrontées (III).
I. RECENSEMENT DES FONCTIONS EXERCEES PAR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES EN ESPAGNE. F R A N C E . GRANDE-BRETAGNE. ITALIE ET R.F.A.
Ce recensement trouve sa source dans une étude du Conseil de l'Europe de 1988 et qui avait pour objet la répartition des compétences au niveau local dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, étude présentée sous forme de tableaux.
Sept fonctions ont pu être dégagées et nommément désignées et à l'intérieur desquelles on relève une série de sous-fonctions.
- la fonction administrative qui comporte trois sous-fonctions : état civil ; registres électoraux ; police générale ;
- la fonction économique qui comporte sept sous-fonctions comme celle qui est afférente à la gestion des services industriels et commerciaux ou à la préservation et au développement de l'emploi ;
- la fonction éducative et culturelle qui inclut huit sous-fonctions.
Ainsi en est-il par exemple des équipements scolaires, des personnels de l'enseignement, des spectacles ;
- la fonction sociale se subdivise en neuf sous-fonctions qui sont relatives à la lutte contre les épidémies, l'aide sociale, les maisons de retraite, etc... ;
- la fonction d'aménagement et de planification qui comporte six sous- fonctions parmi lesquelles la maîtrise des sols, l'urbanisme et la participation ou l'association à la planification ;
- la fonction relative aux transports et aux infrastructures qui inclut huit sous-fonctions. Il s'agit par exemple des transports terrestres, maritimes, fluviaux et aériens ... ;
- la fonction concernant le cadre de vie comportant par exemple la protection de la nature et l'élimination des déchets.
Il y a également une huitième catégorie de fonctions appelée "autre fonction". En France il s'agit de l'organisation d'un service de pompes funèbres qui est obligatoire, ou en R.F.A. l'établissement de statistiques par les communes et les kreise.
Comme on peut le constater la liste des fonctions et sous-fonctions est très importante. Hormis les fonctions régaliennes - monnaie, affaires étrangères, armée et justice - les collectivités territoriales sont donc appelées à exercer toutes les missions relatives à la vie sociale.
A côté de la fonction administrative qui correspond le plus à la définition classique de la personne morale de droit public, les compétences des différents niveaux d'administration se sont élargies à des activités sociales, à la gestion de services industriels et commerciaux et surtout s'inscrivent clairement dans le domaine économique.
Cette multiplication des tâches est parfaitement significative de ce que l'on appelle en France l'interventionnisme des collectivités publiques qui est à la fois économique et social.
Apparaissent, aujourd'hui, des fonctions d'une troisième génération et qui sont relatives au cadre de vie et notamment à la protection de la nature et de l'environnement.
Ces activités de nature très diversifiées sont typiques de la conception de l'Etat - entendu comme centre et périphérie - qui, depuis en gros la seconde guerre mondiale, est promu gardien de la croissance, de la justice sociale et qui doit assurer le plein emploi.
L'intérêt de l'étude du Conseil de l'Europe est d'autant plus important qu'elle permet, à travers de multiples tableaux, de discerner :
- quelle collectivité territoriale est concernée par les sous-fonctions ; - si les collectivités exercent les sous-fonctions pour leur propre compte ou pour celui d'une autre autorité publique, la compétence étant alors exclusive ou partagée ;
- si la mission est obligatoire ou facultative.
Cette présentation a l'immense mérite de repérer les relations qui s'instaurent entre les niveaux d'administration et donc d'introduire une perspective synchronique. Elle permet d'engager l'analyse comparative en notant, quand cela est possible, les contrôles qui pèsent sur les collectivités territoriales.
II. RELATIONS ENTRE LES COLLECTIVITES TERRITORIALES EN ESPAGNE. FRANCE. GRANDE-BRETAGNE. ITALIE ET R.F.A.
Il convient de distinguer les collectivités de premier niveau qui existent dans tous les Etats concernés (A) et celles des deuxième et troisième niveaux qui peuvent y exister (B).
A/ L'exercice des compétences au premier niveau d'administration territoriales.
Il faut d'abord remarquer que dans tous les pays, les collectivités de base assument des compétences étendues, mais plus ou moins complètes selon la nature de la compétence. En ce qui concerne les transports et les infrastructures, elles interviennent la plupart du temps dans le domaine du transport local. Par contre, aucune d'entre elles n'intervient dans le cadre de la sous-fonction relative à l'organisation et à la gestion des services de transports aériens. De même au niveau de certaines sous-fonctions, il se peut que les communes ne soient pas concernées. Ainsi par exemple en France, la sous-fonction de l'état civil et celle de la tenue des registres électoraux sont exercées par le maire en tant qu'autorité déconcentrée de l'Etat.
Dans d'autres domaines, les collectivités locales exercent pour leur propre compte les fonctions économique, éducative et culturelle, sociale, d'aménagement et de planificaiton.
Il existe aussi de nombreux cas où l'exercice d'une sous-fonction communale est partagé avec un autre niveau d'administration, voire de gouvernement. Ainsi en est-il en matière d'emploi, de protection de la nature et de l'environnement, comme en matière de participation à la planification régionale quand elle existe.
Ensuite, il existe dans certains pays comme l'Espagne ou la Grande- Bretagne des institutions différentes au premier niveau d'administration, ou des institutions qui n'exercent pas les mêmes sous-fonctions.
TABLE DES MATIERES
* Introduction :
Gérard IGNASSE, Directeur du Centre d'Education Permanente
de l'Université PARIS X NANTERRE P. 3
* Etude comparative des structures d'administration locale dans les cinq grands pays de la Communauté Européenne et des tutelles qui pèsent sur elles :
Marie-Luce PAVIA, Maître de Conférences à l'Université de
MONTPELLIER P. 8
* La répartition des compétences en Espagne :
Pierre SUBRA DE BIEUSSES, M aître de C o n f é r e n c e s à
l'Université PARIS X P. 28
* Le cas de l'urbanisme en Espagne :
José-Maria ALIBES, Avocat, élu local et enseignant à l'Université
de BARCELONE P. 46
* La répartition des compétences en France :
Gérard IGNASSE, Université PARIS X NANTERRE P. 52
* Le cas du secteur culturel en France :
Emmanuel WALLON, Chargé de mission au Centre d'Education Permanente de l'Université PARIS X NANTERRE P. 60
* La répartition des compétences en Grande-Bretagne : John JONES, Professeur au Polytechnic
de WOLVERHAMPTON P. 80
* Le cas des transports en Grande-Bretagne :
Malcolm REID, Expert européen P. 86
* La répartition des compétences en Italie :
Geneviève BIBES, Directeur de Recherches - Centre d'Etudes et de Recherches Internationales - Fondation Nationale des S c i e n c e s
Politiques P. 90
* Le cas du secteur sanitaire et social en Italie :
Laura ARCANGELI, CENSIS, ROME P. 1 0 4
* La répartition des compétences en République F é d é r a l e d'Allemagne :
Ulrike STEINHORST, chargée de cours à l'Université PARIS X
NANTERRE P. 122
