Avis 50.414 du 20 décembre 2013

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CONSEIL D'ETAT

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No 50.414

Projet de règlement grand-ducal

fixant le programme, la durée et les modalités de contrôle des connaissances de la formation professionnelle spéciale portant sur la recherche et la constatation des infractions ainsi que sur les dispositions pénales de certaines lois en matière environnementale.

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Avis du Conseil d’Etat

(20 décembre 2013)

Par dépêche du 22 octobre 2013 le Premier Ministre, Ministre d’Etat a soumis à l’avis du Conseil d’Etat le projet de règlement grand-ducal sous objet, élaboré par le ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures.

Au texte du projet de règlement grand-ducal proprement dit étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche d’évaluation d’impact et une fiche financière.

Le préambule du projet de règlement grand-ducal mentionne entre autres les avis de la Chambre d’agriculture et de la Chambre des métiers qui ne sont pourtant pas encore parvenus au Conseil d’Etat au moment de l’adoption du présent avis.

L’avis de la Chambre de commerce est parvenu au Conseil d’Etat par dépêche du 3 décembre 2013.

Considérations générales

Face à la tendance soutenue de la Chambre des députés d’accepter que nombre de matières légales à caractère technique comportent la possibilité pour les autorités administratives chargées de l’exécution de ces lois de désigner comme officiers de police judiciaire des agents autres que ceux qui relèvent du cadre policier de la Police grand-ducale et qui sont à ce titre normalement compétents pour rechercher et constater les infractions commises contre ces lois, le Conseil d’Etat a pris l’habitude d’exiger de façon systématique que les agents civils à qui est conférée cette qualité d’officier de police judiciaire se soumettent à une formation spéciale en vue d’avoir les connaissances utiles en relation avec l’exercice des missions leur confiées en cette qualité.

Si les lois en question doivent prévoir le principe même de cette formation, il est par ailleurs admis que les conditions et modalités spécifiques de la formation prévue et du contrôle afférent des connaissances font l’objet d’un règlement grand-ducal.

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Un premier projet de règlement grand-ducal en la matière, qui n’a pourtant pas encore été mis en vigueur, a fait l’objet d’un avis du Conseil d’Etat le 22 janvier 2013 (avis N° 49.976). Il s’est agi du projet de règlement grand-ducal relatif à la formation et au contrôle des connaissances des fonctionnaires de la carrière du cantonnier de l’Administration des ponts et chaussées chargés de constater les infractions à la loi du 21 décembre 2009 relative au régime des permissions de voirie.

Le Conseil d’Etat entend reprendre dans le contexte sous examen, et pour autant que de besoin, les considérations qu’il a développées dans son prédit avis, parce qu’il estime hautement opportun de veiller à une harmonisation poussée de la démarche réglementaire sous-jacente à cette formation.

Le projet de règlement grand-ducal sous examen entend créer le cadre de la formation en question pour les agents chargés de la recherche et de la constatation des infractions prévues par non moins de six lois différentes concernant à un titre ou un autre la protection de l’environnement ou la gestion de l’eau.

Quant à la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, c’est l’article 58 qui dispose à son paragraphe 2 que les fonctionnaires visés au paragraphe 1^er (fonctionnaires de la division du laboratoire de l’Administration de la gestion de l’eau à partir du grade de l’ingénieur- technicien et fonctionnaires de l’Administration des douanes et accises à partir du grade du contrôleur adjoint) doivent en vue de devenir officiers de police judiciaire se soumettre à cette formation spéciale dont le programme et la durée ainsi que les modalités de contrôle des connaissances sont arrêtés par règlement grand-ducal.

La loi modifiée du 17 juin 1994 relative à la prévention et à la gestion des déchets comporte à son article 25 (qui est également d’application en relation avec la loi du 19 décembre 2008 a) relative aux piles et accumulateurs ainsi qu’aux déchets de piles et d’accumulateurs, b) modifiant la loi modifiée du 17 juin 1994 relative à la prévention et à la gestion des déchets) certes la possibilité de conférer à certains fonctionnaires de l’Administration de l’environnement (les directeurs, directeurs-adjoints, fonctionnaires de la carrière des ingénieurs et ingénieurs-techniciens) ainsi qu’à l’ensemble des agents de l’Administration des douanes et accises la prérogative de rechercher et de constater les infractions visées en relation avec ces deux lois, mais omet de prescrire à ces fins une formation, à l’instar des dispositions de la loi précitée du 19 décembre 2008. Le règlement grand-ducal en projet est dès lors à cet égard dépourvu de base légale. Aussi la formation prévue ne peut-elle pas être imposée aux fonctionnaires susmentionnés, chargés de la recherche et de la constatation des infractions dont question dans la loi précitée du 17 janvier 1994 et celle du 19 décembre 2008 qui l’a modifiée. En raison des exigences des articles 23 et 97 de la Constitution l’obligation des agents visés par les deux lois de se soumettre à la formation en question en l’absence de disposition qui pourrait à cet effet servir de base légale exposerait le règlement grand-ducal en question à la sanction de l’article 95 de la Constitution.

En ce qui concerne les officiers de police judiciaire que la loi du 16 décembre 2011 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation

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des substances chimiques ainsi que la classification, l’étiquetage et l’emballage des substances et mélanges chimiques a chargé de la recherche et de la constatation des infractions aux dispositions et mesures réglementaires d’exécution qu’elle comporte, c’est son article 5, paragraphe 1^er qui prévoit « une formation professionnelle spéciale portant sur la recherche et la constatation des infractions ainsi que sur les dispositions pénales de la présente loi », tout en ajoutant que « Le programme et la durée de la formation ainsi que les modalités de contrôle des connaissances sont arrêtés par règlement grand-ducal ».

La loi du 21 mars 2012 relative aux déchets qui abroge d’ailleurs la loi précitée du 17 juin 1994 prévoit à son article 45 également la désignation d’officiers de police judiciaire parmi certains agents de l’Administration des douanes et accises et de l’Administration de l’environnement. Le paragraphe 2 de cet article reprend textuellement à son alinéa 1^er la formule légale précitée sur la formation préparatoire à ces missions telle que celle-ci figure dans la loi du 16 décembre 2011. A ajouter pourtant que l’article 48 de la loi du 21 mars 2012 comporte en sus la possibilité de conférer à ces agents la prérogative de décerner des avertissements taxés. Cette prérogative mérite d’être précédée d’un enseignement approprié sur la façon de manier l’instrument des avertissements taxés. Or, d’après les renseignements dont dispose le Conseil d’Etat le règlement grand-ducal censé établir le catalogue des avertissements taxés en question n’a toujours pas été pris; de la sorte, il ne sera pas possible d’appliquer les dispositions de l’article 48.

La possibilité de désigner parmi les agents de l’Administration des douanes et accises et de l’Administration de la nature et des forêts des officiers de police judiciaire est prévue par la loi du 21 juillet 2012 concernant certaines modalités d’application et la sanction du règlement (CE) n° 2173/2005 du Conseil du 20 décembre 2005 concernant la mise en place d’un régime d’autorisation FLEGT relatif aux importations de bois dans la Communauté européenne. En effet, le paragraphe 2, alinéa 1^er de l’article 3 de cette loi reprend lui aussi la formule légale de la loi précitée du 16 décembre 2011 concernant la formation spéciale à laquelle doivent se soumettre les agents à désigner pour assumer les fonctions d’officier de police judiciaire.

Il en est enfin de même des agents des deux administrations susmentionnées désignés comme officiers de police judiciaire en vertu d’une autre loi du 21 juillet 2012 concernant certaines modalités d’application et la sanction du règlement (UE) n° 995/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché (cf.

article 3, paragraphe 2, alinéa 1^er).

En faisant le point au sujet des dispositions légales rappelées ci-avant le Conseil d’Etat note que les officiers de police judiciaire qui peuvent être désignés en exécution des six lois précitées doivent, avant d’exercer leurs missions, se soumettre à une formation spéciale répondant aux exigences légales mentionnées ci-avant. Les avertissements taxés qui peuvent être infligés en vertu de la loi du 21 mars 2012 méritent une prise en compte spécifique dans le cadre de cette formation, formation qui ne fait pourtant de sens qu’à condition que les préalables réglementaires soient réunis pour les

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appliquer. Quant à la loi du 19 décembre 2008 a) relative aux piles et accumulateurs ainsi qu’aux déchets de piles et accumulateurs, b) modifiant la loi modifiée du 17 janvier 1994 relative à la prévention et à la gestion des déchets, le Conseil d’Etat estime que les autorités compétentes ne sont pas en droit de désigner des officiers de police judiciaire spécialement chargés du contrôle de l’exécution de cette loi, alors que la loi censée servir de base légale à cet effet a été entre-temps abrogée par celle précitée du 21 mars 2012.

Le Conseil d’Etat se demande si au regard des différences au niveau des lois qui prévoient que des fonctionnaires peuvent être assermentés comme officiers de police judiciaire et doivent à cet effet se soumettre à une formation spéciale et qui entreront dès lors en ligne de compte comme base légale du projet de règlement grand-ducal il n’aurait pas été indiqué de prévoir des règlements grand-ducaux séparés pour l’exécution des dispositions pertinentes de chacune des lois en cause.

La fiche financière fait erreur en retenant que le règlement grand- ducal en projet ne comporte pas de dispositions dont l’application serait susceptible de grever le budget de l’Etat, alors que le fait de confier à l’Institut national d’administration publique (INAP) les formations en perspective se soldera par l’obligation d’augmenter en conséquence les crédits à la disposition de cet institut en vue de couvrir ses frais administratifs générés par cette formation ainsi que par l’indemnisation des chargés de cours à pressentir pour dispenser la formation.

Examen des articles

Préambule

Conformément aux considérations générales il y a lieu de faire abstraction dans le cadre du fondement légal de la mention de la loi du 19 décembre 2008 a) relative aux piles et accumulateurs ainsi qu’aux déchets de piles et d’accumulateurs, b) modifiant la loi modifiée du 17 juin 1994 relative à la prévention des déchets.

Les visas ayant trait au fondement procédural devront, le cas échéant, être adaptés en fonction des avis des chambres professionnelles consultées qui seront effectivement parvenus au Gouvernement au moment où le règlement grand-ducal en projet sera soumis à la signature grand-ducale.

Le visa relatif aux ministres proposant est à adapter à la situation résultant de la répartition des ressorts au sein du Gouvernement assermenté le 4 décembre 2013.

Article 1^er

Le Conseil d’Etat renvoie d’abord à sa suggestion faite à l’endroit des considérations générales de prévoir autant de règlements grand-ducaux qu’il y a de lois à mettre en œuvre en matière de formation spéciale des fonctionnaires susceptibles d’être désignés officiers de police judiciaire.

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S’il n’est pas suivi quant à l’approche proposée, il y aura lieu de cerner le champ d’application du règlement grand-ducal par autant de dispositions distinctes qu’il y a de lois à mettre en œuvre.

Le libellé de l’article aura dès lors la forme suivante:

« Art. 1^er. Les modalités de formation et de contrôle des connaissances du présent règlement grand-ducal s’appliquent:

a) aux fonctionnaires désignés au paragraphe 1^er de l’article 58 de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau;

b) aux fonctionnaires désignés au paragraphe 1^er de l’article 5 de la loi du 16 décembre 2011 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques ainsi que la classification, l’étiquetage et l’emballage des substances et mélanges chimiques;

c) aux fonctionnaires désignés au paragraphe 1^er de l’article 45 de la loi du 21 mars 2012 relative aux déchets;

d) aux fonctionnaires désignés au point 1 de l’article 3 de la loi du 21 juillet 2012 concernant certaines modalités d’application et la sanction du règlement (CE) n° 2173/2005 du Conseil du 20 décembre 2005 concernant la mise en place d’un régime d’autorisation FLEGT relatif aux importations de bois dans la Communauté européenne;

e) aux agents désignés au point 1 de l’article 3 de la loi du 21 juillet 2012 concernant certaines modalités d’application et la sanction du règlement (UE) n° 995/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2012 établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché. »

Article 2

Selon les auteurs, l’INAP assurera tant la formation que le contrôle des connaissances des candidats.

Le Conseil d’Etat recommande de veiller à la présence de représentants des parquets parmi le personnel enseignant.

Article 3

Quant au contenu et à la durée de la formation à prévoir le Conseil d’Etat estime qu’il y a lieu d’aligner ces éléments sur l’approche retenue dans son avis N° 49.976 du 22 janvier 2013 concernant le projet de règlement grand-ducal précité relatif à la formation et au contrôle des connaissances des fonctionnaires de la carrière du cantonnier de l’Administration des ponts et chaussées chargés de constater les infractions à la loi du 21 décembre 2009 relative au régime des permission de voirie.

Il note tout d’abord que la durée et les exigences de la formation à dispenser dans le contexte sous examen restent loin derrière ce qu’il avait jugé opportun. Il rappelle qu’il avait préconisé de réserver trente heures de cours pour l’enseignement des matières ayant trait au droit pénal et à la procédure pénale ainsi qu’à l’établissement des procès-verbaux. Ces trente heures étaient censées s’ajouter à des leçons sur la législation spéciale à

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contrôler par les cantonniers, dont l’ordre de grandeur avait été fixé par les auteurs du projet de règlement grand-ducal afférent à trente-six leçons.

En appliquant les mêmes critères dans le cadre du projet de règlement grand-ducal sous objet la formation à prévoir devra s’étirer sur quelque 40 leçons d’une heure pour chacune des lois évoquées.

A moins pour les auteurs de suivre la proposition du Conseil d’Etat de prévoir un règlement grand-ducal séparé pour chacune des formations relevant des différentes lois visées, l’article 3 du projet de règlement grand- ducal pourrait se lire comme suit:

« Art. 3. La formation spéciale des agents visés à l’article 1^er comprend une partie générale et une partie spéciale. Sans préjudice des dispositions de l’alinéa 4, la formation s’étend sur 40 heures.

La partie générale porte sur les matières suivantes:

1. la législation pénale

a) notions sur le droit pénal général et spécial b) notions sur la procédure pénale

2. l’établissement d’un procès-verbal

a) les règles d’établissement du procès-verbal b) la rédaction des rapports

c) l’audition des contrevenants et des témoins d) la transmission du dossier aux autorités

judiciaires

6 heures;

4 heures;

10 heures;

4 heures;

2 heures.

La partie spéciale porte sur les matières suivantes:

1. la loi modifiée du 16 décembre 2008 relative à l’eau

2. la loi du 16 décembre 2011 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques ainsi que la classification

3. la loi du 21 mars 2012 relative aux déchets 4. la loi du 21 juillet 2012 concernant certaines

modalités d’application et la sanction du règlement (CE) n° 2173/2005 du Conseil du 20 décembre 2005 concernant la mise en place d’un régime d’autorisation FLEGT relatif aux importations de bois dans la Communauté européenne

5. la loi du 21 juillet 2012 concernant certaines modalités d’application et la sanction du règlement (UE) n°995/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2012 établissant les obligations des opérateurs qui mettent de bois et des produits dérivés sur le marché

10 heures;

10 heures.

Pour les fonctionnaires désignés à l’article 45, paragraphe 1^er de la loi précitée du 21 mars 2012 la partie générale est complétée par un cours de 10 heures sur les matières dont le non-respect est susceptible de

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faire l’objet d’un avertissement taxé et sur les modalités légales et réglementaires à appliquer pour infliger un avertissement taxé.

En vue de son admission à l’examen prévu à l’article 4 (selon le Conseil d’Etat), le candidat doit justifier d’une présence aux cours correspondant à au moins 90 pour cent de la durée totale de la formation. »

Articles 4 et 5 (4 selon le Conseil d’Etat)

Le Conseil d’Etat propose de regrouper les dispositions des 2 articles sous examen dans un article nouveau subdivisé en 3 paragraphes.

Le premier paragraphe traitera du contrôle proprement dit des connaissances. Il aura avantage à être libellé comme suit:

« (1) Le contrôle des connaissances est organisé par l’Institut dans les 3 mois qui suivent la fin des cours des formations visées à l’article 3.

L’examen en question comporte les épreuves suivantes:

a) une épreuve écrite sur les matières relevant de la partie générale de la formation

b) une épreuve écrite sur l’une des matières relevant de la partie spéciale de la formation c) un cas pratique portant sur les matières sous a) d) un cas pratique portant sur la matière ayant fait

l’objet de l’épreuve sous b)

30 points;

30 points.»

Un paragraphe 2 traitera des modalités de correction des épreuves. Le Conseil d’Etat voudrait encore relever que les décisions de la commission d’examen, qui sont à considérer comme décisions administratives, doivent suivre le cours des dispositions de droit commun en la matière. Il échet notamment d’y réserver le bénéfice des voies de recours ordinaires en matière de droit administratif. Le paragraphe 2 est à rédiger comme suit:

« (2) Les épreuves sont corrigées séparément par deux membres de la commission d’examen. Les notes attribuées sont transmises au président et au secrétaire de la commission qui en établissent la moyenne arithmétique.

La commission décide de l’admission, de l’ajournement et de l’échec des candidats conformément aux modalités du paragraphe 3 et elle établit le rang de classement des candidats. Ses décisions sont prises à la majorité des voix; en cas de partage des voix, celle du président est prépondérante.

La commission dresse un procès-verbal de l’examen qu’elle communique au ministre ayant l’Environnement dans ses attributions.»

Le Conseil d’Etat propose de réserver le paragraphe 3 au bilan de l’examen en vue d’y reprendre sous forme plus détaillée les dispositions de l’article 5. A ces fins, les auteurs du projet de règlement grand-ducal pourront s’inspirer avantageusement de l’article 27, paragraphe 2 du règlement grand-ducal modifié du 31 janvier 2003 sur les transports par route de marchandises dangereuses ou de l’article 5 du règlement grand- ducal du 12 décembre 2012 fixant les modalités et le programme de l'examen spécial en vue de la nomination à la fonction de professeur de sciences de l'enseignement secondaire technique des psychologues,

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pédagogues et sociologues enseignants et en vue de la nomination à la fonction de maître de cours spéciaux des éducateurs gradués-enseignants du Lycée technique pour professions éducatives et sociales. Le texte à retenir pour ce paragraphe 3 remplacera les dispositions de l’article 4 du projet de règlement grand-ducal.

Article 6 (5 selon le Conseil d’Etat)

Les auteurs prévoient de reprendre sous cet article les dispositions relatives à l’étendue de l’obligation de suivre la formation et de se soumettre au contrôle des connaissances.

Le Conseil d’Etat propose de réserver à cet article le libellé suivant:

« Art. 5. L’obligation de suivre les cours sur les différentes matières de la partie spéciale de la formation et de se soumettre au contrôle des connaissances afférent ne s’applique que pour autant que les candidats se destinent aux fonctions d’officier de police judiciaire exercées dans le cadre de l’application de la législation qui correspond aux matières suivies de la partie spéciale de la formation.

Les fonctionnaires qui justifient avoir participé à la partie générale de la formation et avoir passé avec succès les épreuves sous a) et c) de l’alinéa 2 du paragraphe 1^er de l’article 4 sont dispensés de la participation à cette partie de la formation et aux épreuves afférentes lorsqu’ils se soumettent à la formation d’une matière spéciale supplémentaire. »

Article 7 (6 selon le Conseil d’Etat)

L’article sous examen doit tenir compte de la dénomination correcte des membres du Gouvernement en fonction depuis le 4 décembre 2013. A cet effet l’article prendra le libellé approprié par analogie à la façon d’énumérer les ministres proposants au préambule.

Ainsi délibéré en séance plénière, le 20 décembre 2013.

Le Secrétaire général, Le Président,

s. Marc Besch s. Victor Gillen