7, 29 à 49 à 1982 1937 90 y 18 1982 à 1982 1982. 61, 2, 61, 2, à 10 à 30 1982

SEANCE DU JEUDI 30 DECEMBRE 1982

Le Conseil se réunit à 10 heures tous ses membres étant présents à

l'exception de de Monsieur Roger FREY, Président, empêché, et de Monsieur Valéry GISCARD d'ESTAING1excusé.

Monsieur MONNERVILLE rappelle que le l'ordre du jour porte sur :

I. Examen, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la ioi d'orientation des transports intérieurs.

Rapporteur Monsieur Louis GROS

II. Examen, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de finances rectificative pour 1982.

�porteur ^· Monsieur Georges VEDEL

I. LOI D'ORIENTATION DES TRANSPORTS INTERIEURS

Monsieur MONNERVILLE donne la parole au R apporteur, Monsieur GROS qui présente le rapport suivant.

La coordination harmonieuse des transports par rail et par route

constitue le rêve de tout législateur. Chacun se souvient par exemple de la lutte entre les autobus C itroën et les Chîmins de Fer entre les deux guerres mondiales.

La présente loi d'orientation a été déposée le 3 _aofit 1982 _avec déclaration d'urgence La procédure parlementaire suscite peu d'observation, si non que le Sénat n'a pas proposé de question préalable et que;si la commission mixte paritaire n'a pas abouti, en lecture définitive, l'Assemblée nationale a adopté certaines modifications d'origine sénatoriale. Le projet à été adopté le

18 décembre 1982 et le jour même le Conseil constitutionnel a

été saisi par 90 députés. S'il y a eu déclaration d'urgence, c'est parce que le 31 _décembre 1982 la convention de 1937 définissant le statut de la S.N.C.F. vient à expiration. Cette situation nécessite donc l'adoption de dispositions nouvelles avant la fin de la présente année.

La loi d'orientation se présente en trois titres et 49 articles.

Comme toutes 16is d 'orientation ce texte contient un certain nombre de souhaits à caractère général. L'essentiel en ce qui concerne

le recours dont est sa1si le Conseil est constitué par les articles 7, 29 et 30 qui instaurent un nouveau système de plans de transport départementaux et régionaux. Monsieur le Rapporteur propose d'examiner

rapidement l'ensemble des dispositions de cette loi.

Le titre Ier relatif aux dispositions générales applicables aux différents modes de transports se subdivise en quatre chapitres.

Le chapitre I est relatif aux principes généraux.

Les articles 1, 2 et 3 font état de la notion nouvelle de "droit au transport". Aux termes de l'article 2, alinéa 3, il s'agirait du "droit pour les usagers d'être informés sur les moyens qui leur sont offerts et sur les modalités de leur utilisation".

2

Est ce 1� une nouvelle liberté publique ou une variante de la liberté de circulation ?

Peut-on admettre qu'une loi proclame une nouvelle liberté ?

Une liberté ne doit-elle pas nécessairement avoir une origine consti­

tutionnelle ?

Ce nouveau droit de transport soulève bien des questions. Il faut cependant observer que le Conseil dans sa décision du 12 juillet 1979, 7 9- 107 DC, loi relative au péage, a considéré que si la liberté

d'aller et venir était un principe constitutionnel, il n'en était pas de même en ce qui concerne le principe de la gratuité de la circulation sur les voies publiques qui malgré la loi du 30 juillet

1880 n'a pas été assimilé par le Conseil à un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

Il ne semble pas qu'il y ait discordance entre le droit au transport et la position adoptée par le Conseil constitutionneL dans la

décision précitée

L'article 3 traite de la politique globale des transports. Il s'agit d'un article diffus et parfois incompréhensible. Chacun pe'ut y voir ce qu'il souhaite.

L'article 7 pose l'obligation d'une inscription sur un registre pour pouvoir exploiter une entreprise de transports. Son paragraphe 2 à trait à l'organisation des transports de personnes. Ceux-ci sont effectués soit en régie par des personnes publiques soit par des entrepreneurs privés ayant souscrit avec l'Etat ou avec des collecti­

vités locales des conventions. Le paragraphe 3 de cet article traite du financemen t des transports. Il renvoie à des lois futures et

introduit une notion qu'il serait bien difficile de préciser, celle du financement des transports par des personnes publiques ou privées qui "sans être usagers des services, en retirent un avantage direct ou indirect".

Le chapitre ^II traite des conditions sociales et de la sécurité. Il s'agit de rappeler que le droit du travail s'applique en matière de transport, ce qui est parfois oublié par les entreprises. Le Gouvernement et le législateur espèrent rappeler leurs obligations aux intéressés. Il ne faut pas oublier qu'en matière de transport, les accidents du travail peuvent avoir des conséquences dramatiques pour des tiers.

Le chapitre ^III des infrastructures ne suscite guère d'observations.

Le chapitre ^IV des institutions. Monsieur le Rapporteur souhaite faire part au Conseil de ses réserves en ce qui concerne l'alinéa 3 de l'article 17 relatif à une commission de sanctions créée au

.sein des comités régionaux de transpor�. En effet, la composition de ces comités régionaux n'est pas fixée par la loi qui se borne

1

3

a enum6rer quelques catégories de personnes devant y siéger sans fixer le moindre équilibre entre ces catégories. Dans la mesure où les commissions de sanctions issues de ces comités régionaux doivent être consultées dans des procédures disciplinaires individuelles relatives à une liberté publique (liberté du commerce) on peut se demander s'il n'y a pas délégation de compétences de la part de la loi. Il convient à ce sujet de se référer à la décision ^76-88 L du ³ mars ^{1 976.} Le Conseil avait considéré que la constitution d'un organisme dont la consultation était obligatoire en mati�re

d'agrément ou de retrait d'agrément hospitalier touchait à une liberté publique et comme telle, avait un caractère législatif.

Il semble que l'on soit aujourd'hûi dans une hypothèse voisine.

Cependant faut-il soulever d'office cette question ? Monsieur le Rapporteur pour sa part, tout en laissant ses collègues libres de leur décision, pense qu'une saisine d'office serait inutile.

C'est qu'en effet, aucun parlementaire au cours des débats, n'a

émis de réserve quand à ces commissions de sanctions et d'autre part, le fait qu'elles _sont pr.ésidées· par un magistrat et que la procédure revêt un caractère contradictoire présente pour les intéressés susceptibles d'être radiés des registres de transpov�. une réelle garantie.

Le titre li a trait ^aux transports ferroviaires. La S. N. C. F. , société économique mixte se transforme en établissement public à caractère industriel et commercial. La formule adoptée par le législateur semble adaptée à la gestion du réseau ferroviaire. Il convient de noter que la nouvelle S.N.C.F. pourta créer des filiales ou prendre des participations dans des sociétés ayant un objet çonnexe au sien.

Malgré cette particularité, ce chapitre n'a suscïté aucune réserve à l'Assemblée nationale et au Sénat. (Chapitre

I)

Chapitre I I. Les transports urbains des personnes. L'article ²⁷ définit une nouvelle procédure de fixation des périmètres des

transports urbains régis jusqu'à présent par l'article 4 du décret du ¹⁴ novembre 1949. L'article ²⁸ quant à lui institue des plans de déplacements urbains.

Le chapitre ^III traite des transports routiers non urbains des persan·

nes. L'article ²⁹ énumère les catégories de transports routiers

non urbains, à savoir les transports réguliers publics, -les services à la demande, les services privés et les services occasionnels

publics. Cet article reprend les dispositions de l'article ^7, para­

graphe ² en ce qui concerne l'organisation des transports soit en régie soit sur mode contractuel. L'article ³⁰ dispose : "Dans un

délai de quatre ans à compter de l'entrée en vigueur des dispositions de l'article ^29, tous les transports publics réguliers non urbains de personnes qui ne sont pas exploités directement par l'autorité compétente doivent faire l'objet d'une convention.

"Si l'autorité organisatrice décide soit de supprimer ou de modifier de manière substantielle la consistance du service en exploitation soit de le confier à un autre exploitant , et si elle n'offre pas à l'entreprise des services sensiblement équivalents, elle doit lui verser une indemnité en compensation du dommage éventuellement subi

de ce fait.

"Si, à l'expiration du délai de quatre ans, la convention n'est pas intervenue du fait de l'autorité organisatrice, l'autorisation

antérieurement accordée au transporteur public vaut convention pour une durée maximale de dix ans".

Cet article fait l'objet de deux griefs de la part des saisissants.

Son alinéa ² méconnaîtrait le droit de propriété et la liberté d'entreprendre en ce qu'il ne prévoit pas une indemnisation juste

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et préalable des entreprises de transports dont le service est

modifié, supprimé ou confié à un tiers. Ce grief ne peut être retenu.

Les autorisations de transport qui se formalisent en des certificats d'inscription au plan des transports départementaux (décret de

1949) étaient délivrées par l'administration afin d'assurer la

1 desserte de la population dans des conditions économiques o�timales compte tenu notamment des impératifs de coordination du rail et de la route. Ces autorisations qui étaient d'ailleurs révocables dans les conditions prévues par l'article 10 du décret en peuvent pas être assimilées à des biens objets de la propriété de leurs titulaires.

Le fait que la possession d'une autorisation puisse entrer en ligne de compte quant à l'évaluation du fonds de commerce d'une entreprise de transport ne saurait aucunement assimiler ces autorisations à des éléments de propriété� C'est pourquoi, le erief des saisissants ne peut être retenu. La loi prévoit une indemnisation de l'entreprise dont le service de transports est supprimé ou modifié. Comme il ne s'agit pas d'un bien de propriété, le législateur n'avait pas à retenir les règles propres à l'expropriation pour utilité publique prévues à l'article 17 de la déclaration de 1 789.

Les députés forment un deuxième grief à l'encontre de l'alinéa 3 de l'article 30. Cet alinéa prévoit que si aucune convention n'est

souscrite dans un délai de quatre ans du fait de l'autorité organisa­

trice, le titulaire d'une autorisation (régime de 1949) poursuit son service pour une durée de dix ans ; son autorïsatio.n étant transformée en convention. Il est soutenu que cette disposition réaliserait à l'issue d'un délai de quatorze ans une expropriation sans indemnisation. Ce grief ne peut être retenu.

D'une part, comme il l'a été exposé ci-dessus, les autorisations ne constituent pas des biens de propriété, d'autre part, la loi, dans ce cas, fait bénéficier l'entreprise de transport ipso facto d'une prolongation de son exploitation qui en elle-même constitue une indemnisation.

Le chapitre IV traite du transport routier de marchandises. La loi s'efforce de fixer des règles claires dans ce domaine assez confus.

Le chapitre V relatif au transport fluvial prévoit notamment la création d'un nouvel établissement public : la chambre nationale de la batellerie artisanale. La loi bien qu'asse.z laconique a pour o bjet d'établir les bases d'une nouvelle politique du transport fluvial jusqu'à lors assez négligé.

Le titre I I I est relatif aux dispoBitions diverses. Les articles

�t 47 qui renvoient à de futures dispositions législatives l-es transports en Iles de France et les remontées mécaniques ne peuvent être considérées que comme de simples voeux sans valeur normative.

Monsieur le Rapporteur aurait alors terminé avec son rapport s'il n'avait une dernière observation à présenter à ses collègues. Il s'agit de l'article ^{44 ,} alinéa 2, qui énonce : "Les dispositions de la présente loi s'appliquent sans préjudice des obligations découlant du traité instituant la Communauté économique européenne et des autres textes et accords internationaux régulièrement entrés en vigueur".

. .. 1 ...

L'ambiguïté des mots "sans pré judice" mérite d'être soulignée. Un des conseillers du Ministre des transports entendu par Monsieur le Rapporteur lui a expliqué que l'article 44, alinéa 2 avait été inséré dans la loi dans les conditions suivantes. Le projet de loi a, en vertu d'un accord européen, été communiqué à la commission de Bruxelles. Celle-ci n'a émis aucune réserve mais a souhaité expressément qu'il soit fait référence aux traités euro-

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peens. Ce serait cette commission qui aurait proposé l'insertion de l'alinéa 2, de l'article 44. L'ambiguïté de la formule "sans

préjudice" lui serait donc imputable.

Monsieur MONNERV ILLE remercie Monsieur le Rapporteur et lui demande de bien vouloir donner lecture de son projet de décision. Il déclare alors la discussion générale ouverte.

Monsieur VEDEL indique que si un nombre imDortant de députés ont signé le recours, c'·est simplement que le lebby des transporteurs est extrèmement puissant ainsi qu'il a pu s'en rendre compte

lorsque lui-même siègeait au Conseil économique et social.

La notion de droit aux transports qui figure dans la loi est invoquée également dans la Constitution de l'Union Soviétique. Le fait que ce droit aux transports soit mentionné dans la loi est significatif de 1 'évolution qui s'estfaite en matière de liberté publique depuis

1789. Une liberté n'est pas seulement une faculté de faire mais devient à présent un droit d'exiger. Une liberté qui ne serait pas mise en oeuvre effectivement n'est considérée que comme une liberté

formelle. ^·

N'est-ce pas d'ailleurs la thèse aujourd'hui défendue par les partisar de la liberté de l'enseignement ?

Une liberté publique peut-ellé être proclamée hors des textes constitutionnels ? Pour Monsieur VEDEL, cela n'est pas douteux.

Nombre de libertés ont une origine législative, telle la liberté du commerce ou la liberté de manifester.

Monsieur VEDEL .se déclare choqué par le front des saisissants. Il ne faut pas o ublier la nature des autorisations de transports qui sont des mesures administratives et qui comme telles peuvent être révoquées. La loi aurait même pu, en abrogeant le système de 1949, ne pas poser de principe d'indemnisation. Monsieur VEDEL souscrit aux conclusions du Rapporteur. Il indique enfin que le rapport

ARMAND-RUEFF avait stigmatisé les pratiques qui s'étaient instaurées en matière d'autorisation de transports.

En ce qui concerne l'expression "sans préjudice " de l'article 44 cela signifie que l'ordonnancement juridique demeure tel ·qu'il est. C'est une déclaration de neutralité. Le traité européen demeure, aux juges d'en tirer les conséquences en cas de contrariété entre ce traité et une loi. Le législateur n'a pas voulu semble t-il prendre partie dans la contrariété de jurisprudence qui oppose la Cour de Cassation au Conseil d'Etat. Chacun sait en fait que la Cour de Cassation

considére qu'un traité est supérieur à une loi alors que pour le

Conseil d'Etat cette supériorité n'a pas d'effet sur le plan national ne concernant que les relatioŒ d'Etat à Etat.

Monsieur LECOURT considère que l'expression "sans pré judice" doit s'entendre comme signifiant que la loi d'orientation s'appliquera sans pouvoir porter préjudice à la réglementation européenne.

6 -

Monsieur LECOURT souhaiterait que la référence à la valeur pécuniaire des autorisations contenue dans le 3ème alinéa du projet soit

abandonnée. Cette précision pourrait constituer une ouverture dont ont ne connaît pas •les bornes. � Il ne faut pas oublier que les autorisé tions administratives ne sont pas des biens de propriété. Il

n'appartient pas au Consèil constitutionnel de proclamer qu�elles ont une valeur marchande.

Monsieur SEGALAT rejoint pleinement Mon�ieur LECOURT sur ce dernier point.

Monsieur GROS approuve ces observations. Il propose alors de supprimer les termes "peuvent, en raison de la réglementation limitant leur

nombre, présenter une valeur pécuniaire".

La nouvelle rédaction sera la suivante : " . . . les autorisations . . . . accordées à des fins d'intérêt général par l'autorité administrative à des entreprises de transports ne sauraient être assimilées à des biens . . . ".

MonsieUr MONNERV ILLF constatant qu'aucune autre observation n'est formulée, soumet le projet du Rapporteur au vote du Conseil constitu­

tionnel. Ce projet est adopté à l'unanimité.

II. EXAMEN DE LA DEUXIEME LOI DE FINANCES RECTIFICAT IYE POUR 1982 Monsieur MONNERVILLE donne la parole au Rapporteur, Monsieur le Doyen VEDEL qui présente le rapport suivant. La présente loi comme toutes lois de finances rectificatives constitue un rassemblement de dispositions três diverses. La saisine elle-même porte sur des points divers. Monsieur le Rapporteur se propose donc d'examiner chacun de ces points succés�ivement. Aprês l'examen de chaque moyen

il serait opportun qu'une discussion générale s'instaure sur la question qui vient d'être examinée.

Le grief soulevé par les saisissants a trait à la procédure législativ, Au cours de la réunion de la Commission mixte paritaire, le Gouverne­

ment aurait présenté divers amendements dont certains instituaient de nouvelles mesures fiscales. Il est soutenu que ce fait aurait

empêché le déroulement normal de la procédure devant la Commission mixte paritaire violant ainsi l'article ⁴⁵ de la Constitution et que cette présentation aurait d'autre part, méconnu le droit de priorité garanti_à l'Assemblée nationale en matiêre de loi de f inances (article 39 de la Constitùtion) .

Ce grief n'est pas entiêrement articulé, il semble que les saisissants reprochent aux membres de la majorité gouvernementale d'avoir lors de la réunion de la Commission mixte paritaire posé, comme préalable à l'adoption d'un texte commun, l'accord sur les amendements que le Gouvernement se proposait d'introduire en nouvelles lectures. En réalité, le Gouvernement n'est pas présent lors de la réunion de la Commission mixte paritaire. Le Rapporteur de l'Assemblée nationale aurait averti la Con�ission des amendements què le Gouvernement se proposait d'introduire ultérieurement et il aurait suggéré à la Commission mixte paritaire de se mettre d'accord sur ces futures amendements.

- - 1

7 -

Rien ne démontre que cette circonstance a provoqué l'échec de la Commission mixte paritaire qui rappelons le est une Commission parlementaire comme les autres. Le grief tiré de la violation de l'article 45 ne semble pas devoir être retenu.

La méconnaissance de l'article ³⁹ de la Constitution n'est pas non plus constituée. En effet après l'échec de la Commission mixte paritaire les lectures dans les deux chambres ont repris leur cours normal. Il convient de noter pour terminer que la violation alléguée de certaines dispositions du réglement de l'Assemblée nationale, à la supposer réalisée, ne constitue pas une méconnaissance des règles constitutionnelles.

Monsieur MONNERVILLE invite alors Monsieur le Rapporteur à lire son projet de décision après quoi il déclare ouverte la discussion générale. Aucune observation n'étant formulée, Monsieur MONNERVILLE prend acte .de l'accord du Conseil constitutionnel sur le premier point et demande à Monsieur le Rapporteur de bien vouloir poursuivre son exposé.

��������-P�i�!·

Les articles 17, 2° et 19-I de la loi sont relatifs, d'une part, au taux de la taxe sur la publicité et, d'autre part, au taux de la taxe sur les emplacements publicitaires fixes. Il est prévu par la loi que les tarifs de ces taxes seront relevés chaque année dans la même proportion de la limite inférieure à la 7ème tranche du barême de l'impôt sur le revenu.

Les saisissants soutiennent que la loi en l'absence de toute indication sur la date d�actualisation de ces taxes laisse en fait au pouvoir réglementaire la faculté de fixer les nouveaux

taux à une date de son choix, ce qui serait contraire à l'article ³⁴ de la Constitution ainsi qu'à l'ordonnance du 2 janvier ^{195 9} dans la mesure ou l'âutorisation annuelle de percevoir les impôts accordé:

par le Parlement au Gouvernement serait vidée de sa substance.

Ce moyen ne peut être retenu. En effet, le relèvement du tarif de ces taxes s'opère automatiquement dès la date d'entrée en vigueur de la loi relevant la 7ème tranche du barême de l'impôt sur le revenu. Ainsi pour la taxe visée à l'article 17, 2° , le relèvement ne pourra intervenir avant ^1984. C'est ce qui ressort du texte même de la loi. Pour la taxe visée à l'article ^19-I, ce relèvement ne pourra intervenir avant la première modification du barême de l'impôt en vigueur à la date d'entrée en application de la présente loi de finances rectificative.

Monsieur MONN ERVILLE invite alors Monsieur le Rapporteur à donner lecture de son projet de décision. Il déclare alors ouverte la discussion générale. Aucune observation.n'étant formulée, Monsieur MONNERVILLE prend acte de l'adoption de cette partie du projet par le Conseil. ^Il demande à Monsieur le Doyen VEDEL de bien vouloir poursuivre son exposé.

. .. 1 ...

8 -

Il appartient au Conseil à présent d'examiner certaines dispositions qui selon les saisissants constitueraient des cavaliers budgétaires.

- Article 2 1. Cet article dispose : "L'article 2 de la loi

n° 82- 104 du 29 janvier 1982 complétant le code électoral et relative à l'élection des membres du conseil général de Saint-Pierre et

Miquelon est remplacé par les dispositions suivantes :

Art. 2. - Sont abrogées les dispositions contraires à la présente loi du décret no 46-2380 du 25 octobre 1946 modifié portant création d'un conseil général à Saint-Pierre et Miquel.on".

A première vue, il paraitrait s'agir d'un cavalier dans la mesure oD il semble que ces dispbsitions traitent simplement du droit électoral� Un examen appro!ondi révèle qu'il n'en est rien. Il est nécessaire pour comprendre de quoi il s'agit de faire un bref rappel historique.

Le décret du 25 octobre 1946 a créé un conseil général à Saint-Pierre et Miquelon. Ce texte traite en particulier, des attributions

conférées au nouveau conseil général. Ses compétences en matière fiscale sont très importantes. La loi du 29 janvier 1982 complétant le code électoral et relative à l'élection des membres du conseil général de Saint-Pierre et Miquelon a purement et simplement abrogé le décret de 1946. Les auteurs de la loi et le Législateur ont tout simplement omis de se rendre compte que le décret .de 1946 ne contenait pas simplement des mesures électorales mais qu'il traitait également des attributions du conseil général de Saint-Pierre et Miquelon.

Il en résulte qu'avec cette abrogation du décret de 1946 la

moindre délibération du conseil général notamment en matière fiscale pourra être déclarée nulle en cas de recours. Il était urgent de remédier à cette malfaçon. Tel est l'objet de l'article 2 1 de la loi qui fait revivre le décret de 1946 en ce qu'il fixe les attribu­

tions du conseil général de Saint-Pierre et Miquelon.

Ainsi, de par son objet, l'article 2 1 qui rétablit les attributions fiscales dudit conseil général peut figurer dans une loi de finances.

Monsieur MONNERV ILLE soumet alors le projet de Monsieur le Rapporteur au vote du Conseil. Le projet relatif à l'article 2 1 est adopté

par tous les membres du Conseil, MM. GROS et BROUILLET s'abstenant.

- Article 23. Cet article a pour objet de modifier les condition de répartition entre les communes de la dotation supplémentaire de l'article L. 234- 14 du code des communes. Il s'agit de réduire le concours particulier

aux

du produit de la taxe de séjour pour opérer une répartition par péréquation au profit des communes de moins de 2 000 habitants.

Monsieur le Rapporteur déclare que dans un premier temps, il ne

pensait pas qu'il ne s'agissait pas d'un cavalier budgétaire dans la mesure oD cette dotation semblait se rattacher, conformément à

l'article 1 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, à la répartition des charges de l'Etat. Cependant, depuis la décision rendue sur la loi de finances pour 1983 qui a démontré que les prélèvements ne consti­

tuaient pas des charges de l'Etat et ne pouvaient être considérées comme des dépenses de l'Etat, il faut admettre que l�article 23 ne modifie en rien le montant total de la dotation qui a le caratère d'un prélèvement et non d'une dépense de l'Etat.

y -

Monsieur MONNERV ILLE soumet le projet de Monsieur le Rapporteur en ce qui concerne l'article 23 au vote du Conseil. Cette partie de la décision est adoptée à l'unanimité.

- Article 24. Cet article consent des avantages fiscaux au profit des caisses de crédit mutuel. Ces organismes n'auront pas à déclarer les intérêts qu'ils auront perçus au titre des intérêts sur livret. En contrepartie, pour bénéficier de cet avantage fiscal, il faut que les sommes figurant sur les compte sur livre� ouverts par les caisses de crédit mutuel, soient affectées à des emplois d'intérêt général.

Les saisissants ne critiquent que les dispositions de l'article 24. I I relatives à l'affectation des sommes figurant sur les comptes sur livret. On ne peut les suivrent sur ce terrain, les paragraphe I et·

I I de l'article 24 forment un tout. Les avantages fiscaux visés au paragraphe I ne sont consentis qu'en contrepartie de l'affectation des sommes figurant sur les livrets à des emplois d'intérêt général.

Monsieur MONNERVILLE soumet alors le projet de Monsieur le RapporteuJ en ce qui concerne cet article 24,au vote du Conseil. Cette partie de la décision est adoptée à l'unanimité.

- Article 31. Cet article dispose : "Les sociétés Usinor et Sacilor sont autorisées à émettre des obligations convertibles

souscrites par l'Etat ou des personnes morales appartenant au secteur public. Les dispositions du deuxième alinéa de l'article 186 de la loi no 66-5 37 du 24 juillet 1966 modifiée, sur les sociétés commercia­

les ne sont pas applicables dans ce cas.

La limite prévue par l'article 84 de la loi no 5 6-780 du 4 août 1956 n'est pas applicable aux bonifications susceptibles d'être accordées par l'Etat pour le service des emprunts dont bénéficient les sociétés Usinor et Sacilor".

Le premier alinéa de cet article permet donc aux sociétés Usinor et Sacilor d'émettre des obligations convertibles qui bénéficieront d'une bonification d'intérêts. Les intérêts dûs seront de 0, 1 % alors que conformément à la loi du 4 août 195 6 la limite aux

bonifications susceptibles d�être accordées par l'Etat est de 4, 5 \.

Les deux alinéas de cet article sont indissociables. On ne saurait, comme le font les saisissants séparer le premier du second.

Il n'y a pas en l'espèce de cavalier car l'octroi par l'Etat d'une dérogation à_la loi de 1956 est de nature à aggraver les charges de l'Etat.

Monsieur MONNERVILLE soumet au Conséil le projet de décision sur r'art1cle 31. Cette partie de la décision est adoptée à l'unanimité.

- Article 32. 1. Une loi du 15 juillet 1980 a créée les sociétés agréées pour le financement des économies d'énergie (SOFERG IE) chargée de réaliser certaines opérations destinées à économiser l'énergie.

Ces socQétés bénéficient d'un régime fiscal particulier. L'article 32.

a pour objet d'élargir le champ des opérations statutairement permises par ces sociétés. En effet, la loi de 1980 leur permettait de financer des acquisitions de matériel ou d'installations di verses mais non

de financer des achats de terrains. L'objet de l'artidle 32-I est d'étendre le domaine d'intervention de ces sociétés, et par là même, il entraine une extention des avantages fiscaux dont elles bénéficient

... 1 ...

1 0

Cette disposition ne constitue pas un cavalier. Nous sommes en plein droit fiscal.

Monsieur MONNERVILLE soumet alors le projet de Monsieur le Rapporteur en ce qui concerne l'article 32-I au vote du Conseil. Cette partie de la décision est adoptée à l'unanimité.

- Article 35. L'article L. 48 1 I du code de la construction et de l'urbanisme prévoit une redevance versée par les sociétés d'économi mixte à la caisse des prêts aux organismes de H. L.M. Le produit de cette redevance est destiné a couvrir en partie, les frais de gestion de cette caisse. Le reste étant versé à un fonds de garantie. Il y à là ce que l'on pourrait appeler une cagnotte. L'article 35 a pour objet de permettre à la fédération des sociétés de H. L.M. de pouvoir y accéder pour couvrir une partie de ses frais divers.

Manifestement, il s'agit là d'un cavalier budgétaire, l'article 35 ne traitant que de la répartition de la cagnotte susvisée entre les divers organismes.

Monsieur MONNERVILLE soumet alors au vote du Conseil le projet de Monsieur le Rapporteur sur l'article 35. Cette partie de la décision est adoptée à l'unanimité.

- Article 29. Chacun sait que parmi les diverses sociétés

d'économie-s mixtes concessionnaires d'autoroutes, cer:tair'les sont prospère et d'autres à la limite de la déconfiture. Le législateur met en

place un sytème ingénieux. Il créée un établissement public dénommé 11Autoroutes de France11 qui recevra les créances de l'Etat sur les sociétés concessionnaires. L'Etat a en effet, fait des avances à ces sotiêtés concessionnaires. Celles- ci, par ailleurs, ont souscrit des emprunts qu'elles ne peuvent rembourser. Les prêteurs se sont retournés alors contre l'Etat qui avait accordé sa garantie à ces emprunts. "Autoroutes de France11 va donc gérer l'ensemble de ces créances. Le paragraphe II prévoit que le cahier des charges des sociétés d'économies mixtes serait modifié de telle sorte que les sociétés excédentaires rembourseront par anticipation l'Etat .dans la limite de leur excédent. Pour_les autres sociétés d'économies mixtes en déficit, il est prévu que l'établissement public pourra leur

consentir de nouvelles avances. Il s'agit là d'un mode de gestion global de 1 'ensemble des créances dues par les di verses sociétés

d'autoroutes. Pour l'Etat, cela se so1dera par une opération blanche Le système instauré semble être de bonne gestion

Pour les auteurs de la saisine, le paragraphe I de l'article 29 serait contraire à l'article 2 de l'ordonnance en ce qu'il a pour effet

d'engager l'équilibre financier des années à venir. Rappelons les dispositions de l'article 2, alinéa 5 : "Seules les dispositions rela­

tives à l'approbation de conventions financières, aux garanties accor­

dées par l'Etat, à la gestion de la dette publique ainsi que de la dette viagère, aux autorisations d'engagements par anticipation ou aux autorisations de programme peuvent engager l'équilibre financier des années ultérieures ". L'argumentation des saisissants ne peut être retenue. L'Etat dispose d'un patrimoine. Il parait discutable de lui interdire de renoncer par avance à une créance qui porte des intêrets sur plusieurs exercices.

. .. 1 ...

•' 1 1 -

Si on suivait les saisissants, l'Etat ne pourrait pas renoncer à cettE créance avant le terme de la dernière échéance. En revanche, il

faudrait admettre que s'il passait "une convention finanèière" il retrouverait sa pleine liberté en la matière. On voit donc le peu de consistance du moyen. On ne peut interdire à l'Etat sous peine de le dépouiller de sa souveraineté, de disposer de la gestion de son patrimoine. L'article 29 paragraphe I a pour objet de rechercher les meilleures con ditions pour le futur équilibre des exercices

à venir.

Pour en tenniner avec ce moyen, il apparaît que le paragraphe II egalement critiqué par les déèlutés est indissociables du paragraphe I et ne cons ti tue donc pas pour ces raisons un� cavalier budgétaire.

Monsieur MONNERVILLE soumet au vote du Conseil le projet de Monsieur Te Rapporteur sur l'article 29. Cette partie de la décision est

adoptée à l'unanimité à l'exception de Monsieur GROS qui s'abstient.

Quatrième noint. _{_________ c ___ _}

La Nouvelle-Calédonie bénéficie d'un reglme particulier régi par la loi du 29 décembre ^1976. Cette loi en son article ^7, fixe le partage des compétences entre l'Etat et le Territoire. L'Assemblée territorial est compétente en ce qui concerne l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts. C'est qu'en effet, en vertu de 1 'article ⁷⁴ de la Constitution, la répartition du domaine de la loi et du régie­

ment dans les Territoires d'Outre-mer peut déroger à la_répartition posée par l'article ³⁴ de la Constitution. C'est ce qu'à indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision no ^65-34 L du 2 juillet

1965, Rec. p. 75 . L'Assemblée territoriale de Nouvelle-Calédonie dans sa délibération no ³⁷⁴ a institué un impôt sur le revenu des personnes physiques. Cette délibération fait l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat pour vice de forme. L'objet de l'article 22 est de valider ladite délibération. La �aisine conteste le principe m ême de cette validation.

Le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 80- 1 19 DC du 22 juillet 19&9 a eu à connaitre de la question des validations

législatives. Cette décision concernait la validation de la nomination du personnel de l'Education Nationale. La nominâtion de ces personnes était intervenue à l'issue d�une procédure au cours de laquelle avait été consulté un comité technique paritaire créé par un décret qui avai été annulé par le Conseil d'Etat. La loi de validation ne concernait pas le décret créant ce comité mais une série de décrets pris après consultation dudit comité ainsi que divers actes réglementaires ou non réglementaires pris sur la base de ces décrets.

Aujourd'hui les saisissants, de façon habile t_entent de distinguer les validations directes des validations indirectes. Pour eux, en 1980, le Conseil a déclaré conforme des validations indirectes, en revanche, il ne pourrait pas en faire autant pour des validations directes car il y aurait alors là méconnaissance de l'indépendance des juridictions administratives.

Monsieur le Rapporteur con6idère que le Conseil ne doit pas se placer sur le terrain choisi par les saisissants. En effet, le problème

est tout autre. Les compétences de l'Assemblée territoriale de Nouvelle-Calédonie, autorité administrative, résultent d'une loi

... 1 - - -

1 2 -

ordinaire, la loi du 28 décembre 1976. Le législateur peut dans son domaine légiférer en dérogation à cette loi de 1976. L'article 22 de la loi de finances rectificative déroge en effet l'article 7 de la loi de 1967. Il ne faut pas oublier en effet, que contrairement au droit administratif qui cannait une hiérarchie entre les actes réglementaires et les actes individuels, en droit constitutionnel, il n'existe pas de hiérarchie entre les lois. Une loi générale n'a aucune supériorité sur une loi. spéciale. Le législateur en adoptant l'ar�icle 22 à repris une matière qu'il avait confiée par la loi de 1976 à l' Assemblée territoriale. On ne peut donc

parler, en l'espèce de validation mais plutôt de réap9ropriation par le législateur de certaines de ses compétences.

Cette solutiort a, d'autre part, l'avantage de remettre à plus tard le soin au Conseil de préciser la portée de sa décision du 22 juillet

1 98 0.

Les saisissants soutiennent que dans la mesure où la délibération no 374 contient certaines dispositions de caractère pénal, la loi méconnaîtrait l'article 8 de la Déclaration des Droits de l'Homme.

Si une loi fiscale peut s'appliquer rétroactivement, il n'en est pas de même des dispositions à caractère de sanction. Si on

examine soigneusement les sections IX et X de la délibération relative aux sanctions et aux mesures transitoires, on s'a�rçoit qu'il n'existe quTune disposition à caractère proprement pénal qui puisse s'appliquer. Il s'agit de l'article 2 1 qui. sanctionne des faits d'entrave au contrôle fiscal, Certains autres articles de la délibération font état d'amendes fiscales. Ainsi, les article 1 16 et 120.

Doit�on ou non inclure ces mesures dans le champ du principe de la non rétroactivité ? Pour sa part le Doyen VEDEL propose d'assimiler ces amendes fiscales à des peines et d'appliquer le principe de la non rétroactivité. En 1789, il paraissait inconcevable qu'une mesure de punition soit infligée à un citoyen sans qu'intervienne un

tribunal. S'il y a eu depuis une.inflection que l'on peut regretter, et qui permet à l'administration d'infliger des mesures punitives, le Conseil constitutionnel ne peut cautionner cette pnatique et se càcher derrière des qualifications. D'autre part, il serait incohér�nt d'appliquer avec sévérité le principe de la non rétroactivité en ce qui concerne la moindre contravention si par ailleurs, échappait à ce principe toute une série de sanctibns fiscales dont le montant peut être considérable.

C'est pour ces raisons que Monsieur le Rapporteur propose au Conseil de déclarer que la règle de non rétroactivité s'applique non seulement aux peines infligées par les tribunaux répréssifs mais à toutes

sanctions notamment administratives ayant un caractère de punition.

Il faut préciser, cependant, que les articles de la délibération qui prévoient des majorations des intérêts de retard ayant le caractère

d'une réparation pécuniaire ne peuvent être assimilés à des peines.

Ils ne sont pas couvertes par le principe de la non rétroactivité.

Pour terminer, Monsieur le Rapporteur indique qu'il ressort des in­

formations qu'il a recueillies auprès du Ministère des finances qu'il n'a jamais été dans l'intention des fonctionnaires de ces services d'engager des poursuites pour les faits antérieurs à la loi de valida­

tion.

13 .

Il n'y a aucune raison de mettre en doute la bonne foi de ces fonctior naires. Cependant, il appartient au Conseil constitutionnel d'indique1 clairement dans sa décision qu'aucune amende ne pourra être prononcée sur le fondement de la validation législative en raison des faits survenus ant6rieurement â la date de mise en vigueur de la loi validant la délibération n° ^374.

Monsieur MONNERV ILLE remercie Monsieur le Doyen VEDEL et déclare ouverte la discussion générale. Aucune obseryation n'étant formulée, Monsieur MONNERV ILLE soumet la décision de Monsieur le Rapporteur au vote du Conseil. Cette décision est adoptée â l'unanimité des membres du Conseil.

Monsieur MONNE RVILLE lève alors la séance à 13 h 30.

ASSEMBLEE NA TI ON ALE 15

1_982

LOl DE FINANCES POUR

1983 (no 1292)

EXCEPTION d "IRRECEVABILIT:E

présentée par

M. ALPHANDERY

(

91,

n

)

L' ASSEt-IBLEE Ni' TI ON ALE,

Considérant que Je projet de loi de finances pour

19H:J e x a miné par l1Asse111bl8c nationale e11 deuxi8n18 lectun

c o Ill po r Le p 1 u::; 1 eu r s d l

:::;

,

11� 59-2 du 2 janvi'-'c 1959 portant loi organique relative

aux Jois de i'inances

;

1 Con;-;Jdérant que les or ticles 28,29 et JO comportent, pour· 2c)2 m.Llljard�_, do fr<1l1Cs, le::; crédits rlu budc,t�t ck::;

,,,e�UJ't;S ItvuvelJe::;" JH'évut" par l'article J.2 du 11ordUIJit'-tltC

111 a t� (.� dj t'J'usée que Je 9 OC tabre 19!::\2 1 CülliiiiU en t.i1ilù:Î gllt::

1 e l'tè! u i J l e ton n ° 1 9 9 de 1 1 As s e 111 blé e n H ti on;__; 1 e e t 1 e Jo ur-

jUt>'), <:�lors que .le déJ;,i l1npératif f'ixé put1r :le dt�pôt de

ce doclllnont pë:lr J1nrticll' 38 de la mô111e orclonn,tnc.:: expJ.-

rait le 5 octobre 1982

...

Suite no

... 1 ...

Considérant que

,

(

déce mbre 19711) un tel vice de procédure parait de nature

[J. afÎecter la conforud té i1

la

a

Sè prononcer

Il

-

l'article

co rn p te de di vers " pré 1 ève 111 en t s s ur 1 e s re ce t te �� de l 1 E ta t alors même que la Cour des Co1nptes a émis, dans ses rap­

ports sur les lois de règlement pour 1976 et 1979, les plus expres ses résGrves sur

la

cédure au regard des

règles

janvier

III

-

31

l

où. il

par voie d'amendement à l'article 58 du projet de loi de :finance:3, d'un prélèvement au pro:fit des Cai::..;ses na­

tionales des banque::; et de l'Industrie, sur 1�:::; dividen­

de::; dus à l'Etat ; que ce nouv eau disposi t if qui a:ffecte les dividendes vers�s en 1983 a en eÎÎet �t� substitué

... 1 ...

,r

. . . 1 . . .

à un m é c an i s m e - s u r l a b a s e d uq u e l o n t é t é e f f e c t u é e s l e s é v a l u a t i o n s i n i t i a l e s d e l ' é t a t A - q u i , r é d u i s a n t l e s b é n é f i c e s d e 1 9 83 , n'a f f ect ai t l e s d i v i d e n d e s d u s

� l ' E t a t q u ' a u t i t r e d e 1 9 8 4

IV - C o n s i d é r a n t q u e l ' a r t i c l e

28

l ' a r t i c l e

JJ

fo n c t i o n n e r o n t p a s , e n

1 98J ,

o n t é t é a p p r o uv é e ::; l ' a n n é e p r é c é d e n t e p a r l e P a r l e m e n t

(

1 97h )

C o n s i d é ra n t q u e c e s qua t r e mo ti fs d 1 i n c o n s t i t u t i o n n a l i t é , e n c e q u ' i l s a f fe c t e n t grave m e n t l ' a r t i c l e d ' é ­ qu i l i b r e d u p r o j e t d e l o i d e t'i n a n c e s , p a r a i s s e n t d e n a t u r e à e n train er 1 �1 1 1 0 n c o n f o rm i t é d e 1 1 e n s e m b l e d u

p r o j e t d e l o i d e f:l n a n c e s p o u r

1 98J

V - C o n s t d é ra n t q u e l e r• r o j e t c o m p o r t e e n o u t r e n o m b r e d e d i s p o s i t i o n s q u i n e pa r a i s s e n t p a s d e l n n a t u r e d e

c e l l e s q u i p e u v e n t fi g u r e r da n s un e l o i d e f i n a n c l� S e n

o:t pp l i c a t i o n d e l ' a r t i c l e pr e m i e r ci e l ' o rd o n n a n c e d u 2

j anv i e r

1 9 5 9 (

7J

)

. . . 1 . . .

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J

C o n s i d é r a n t � n f i n , q u e l ' a r t i c l e

1 6

j e t i n s t i t u é , p o u r u n e pr o fe s s i o n d é t e r m i n é e - l e s

s yn d i c s e t a d m i n i s t r a t e u r s j u d i c i a i r e s - u n e c o n t r i b u t i o n p e r m a n e n t e , d e c a r a c t � r e d i s c r i m i n a t o i r e , q u i e s t c o n ­ t r a i r e a u pr i n c i t) e ct ' é ga l i t é d e s c i t o y e n s d e v a n t l ' i m p ô t , p r i n c i p e do n t l e C o n s e i l C o n s t i t u t i o n ne l a r e c o n n u à

p l u s i e u r s r e p r i s e s l a v a l e u r c o n s t i t u t i o n n e l l e

C o n s i d é r a n t q u e l e s r � g l e s d e l a p r o c é d u r e p a r l e ­ m e n t a i r e n e p e r111e t t e n t p a s d e d i s j o i n d r e d u p r o j e t l e s d i s p o s i t i o n s c i -d e s s u s r e l e v é e s q u i s o n t c o n t r a i r e s à

l a C o n s t i t u t i o n

P a r c e s m o t i t' s 1 d i t 1 e p r o j e t d e 1 o i d e Î i n a n c e s p o u r

1 98J