Coexistence et compatibilité des usages dans
les territoires ruraux québécois
Étude de cas
Mémoire
Marianne Mathis
Maîtrise en sciences géographiques
Maître en sciences géographiques (M.Sc.Géogr.)
Québec, Canada
Coexistence et compatibilité des usages dans
les territoires ruraux québécois
Étude de cas
Mémoire
Marianne Mathis
Sous la direction de :
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Résumé
Au cours de la dernière décennie, les espaces ruraux québécois, utilisés principalement à des fins agricoles, ont été mis sous tension par la multiplication des porcheries, le développement de la filière éolienne et l’exploration gazière.
Au Québec, le modèle de développement sous-jacent à la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles n’encourage pas la multifonctionnalité de la zone agricole, puisque le régime de zonage n’autorise l’inclusion d’activités non agricoles qu’au cas par cas. Depuis les années 2000, le gouvernement a consenti à une planification d’ensemble pour les usages résidentiels. Mais cet ajustement, dont la valeur reste encore à établir, ne concerne que l’usage résidentiel.
Or, cette conjoncture entre la volonté gouvernementale de favoriser l’occupation dynamique du territoire et la demande croissante pour l’exploitation des ressources naturelles engendre un défi de coexistence des usages. Face à cet enjeu d’actualité, le gouvernement du Québec a mis sur pied la Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois, qui a permis d’identifier une volonté des acteurs de la société civile de mieux encadrer l’expression de la multifonctionnalité des territoires ruraux, ce qui exige maint ajustement.
C’est pourquoi il a semblé intéressant de se pencher sur les outils et mécanismes de planification, de réglementation et de consultation découlant des lois en vigueur afin d’examiner s’ils favorisent ou non la coexistence d’usages en milieu agricole à travers l’examen du cas de la MRC de Bécancour. Une matrice est proposée comme outil pouvant optimiser la planification territoriale.
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Selon l’analyse effectuée, les conflits d’usages répertoriés peuvent être classés en deux catégories. La différence s’opère dans l’objet et dans la manifestation du conflit au sein de l’espace public. Subséquemment, l’échelle des conflits sera déterminante quant aux outils auxquels recourir ou à instaurer, et dans l’évaluation de l’efficacité de ces outils.
Mots-clés : coexistence des usages, multifonctionnalité du territoire, conflit
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Table des matières
RÉSUMÉ ... III TABLE DES MATIÈRES ... V LISTE DES TABLEAUX ... VIII LISTE DES FIGURES ... X LISTE DES PRINCIPAUX ACRONYMES ... XI REMERCIEMENTS ... XII INTRODUCTION ... 1 PROBLÉMATIQUE ... 1 PLAN DU MÉMOIRE ... 7 HYPOTHÈSE ... 9 OBJECTIFS GÉNÉRAUX ... 9 OBJECTIFS SPÉCIFIQUES ... 10 MÉTHODOLOGIE ... 12 Période d’analyse ... 12
Sélection des sources d’informations ... 12
Les outils d’aménagement de la MRC de Bécancour ... 13
Données de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ) ... 14
Mandats d’étude du BAPE ... 17
Données de la revue de presse ... 17
Défis méthodologiques ... 19
1. ENCADREMENT LEGISLATIF, NORMATIF ET REGLEMENTAIRE DU TERRITOIRE RURAL QUEBECOIS ... 20
1.1.LA LOI SUR LA PROTECTION DU TERRITOIRE ET DES ACTIVITÉS AGRICOLES ... 21
1.1.1. La Commission de protection du territoire agricole ... 22
1.1.1.1. Traitement des demandes ... 22
1.2. RÔLE ET COMPÉTENCES DES MUNICIPALITÉS RÉGIONALES DE COMTÉ EN MATIÈRE DE PLANIFICATION TERRITORIALE ... 24
1.2.1. Les outils des MRC ... 24
1.2.1.1. Outils de planification ... 24
1.2.1.2. Outils normatifs ... 26
1.2.1.3. Outils réglementaires ... 29
1.2.1.4. Mécanisme de consultation ... 31
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2. DOCUMENTATION DE LA PROBLEMATIQUE ... 34
2.1.LA NOTION DE COMPATIBILITÉ DES ACTIVITÉS ... 34
2.1.1. La notion de conflit d’usage dans l’espace rural ... 34
2.1.1.1. Les types de conflits ... 35
2.1.2. Nuisances identifiées en territoire rural ... 37
2.1.3. Des initiatives pour la coexistence en territoire rural ... 37
2.1.3.1. Activités agricoles ... 38
2.1.3.2. Activités complémentaires à l’agriculture ... 39
2.2.LES CONCEPTIONS DE LA RURALITÉ : LE RAPPORT À LA CAMPAGNE ... 40
2.3.LE RAPPORT ET L’ATTACHEMENT AU TERRITOIRE ... 42
2.4. LA MULTIFONCTIONNALITÉ DE L’AGRICULTURE ... 44
2.5.LES PERCEPTIONS DE LA CAMPAGNE PAR LES NÉO-RURAUX ... 45
2.6CARACTÉRISATION DU TERRITOIREÀ L’ÉTUDE ... 47
2.6.1. Enjeux de développement ... 54
2.6.2. Utilisation du sol ... 55
2.6.3. Urbanisation ... 57
2.6.3.1. Analyse spatiale des modes d’urbanisation ... 59
2.7DONNÉES COLLIGÉES SUR LA PROBLÉMATIQUE À L’ÉGARD DE LA MRC DE BÉCANCOUR ... 62
2.7.1 Outils d’aménagement ... 62
2.7.1.1. Outils de planification ... 63
2.7.1.2. Outils normatifs ... 71
2.7.1.3. Outils réglementaires ... 76
2.7.1.4. Mécanismes de consultation ... 81
2.7.1.5. Outils découlant de la législation ... 82
2.7.2 Données de la CPTAQ ... 82
2.7.2.1. Caractéristiques des requérants ... 82
2.7.2.2 Répartition géographique des demandes résidentielles ... 84
2.7.3. Recensement et localisation des conflits ... 86
2.7.3.1. Données de la Commission de protection du territoire agricole ... 86
2.7.3.2. Données du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement ... 91
2.7.3.3. Revue de presse ... 92
2.7.4. Mécanismes de consultation des instances ... 109
2.7.4.1. Commission de protection du territoire agricole du Québec ... 109
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3. ANALYSE DES RESULTATS ... 124
3.1.CONFLITS D’USAGES ... 124
3.1.1. Types de conflits ... 124
3.1.1.1. Conflit à caractère aménagiste : le conflit local d’usage ... 125
3.1.1.2. Conflit à caractère non aménagiste, de type NIMBY ... 125
3.1.1.3. Gaz de schiste ... 127
3.1.1.4. Localisation des conflits locaux d’usage ... 129
3.2.EFFICACITE DES OUTILS DE PLANIFICATION ET DE REGLEMENTATION EXISTANTS ... 136
3.2.1. Outils de planification de la MRC ... 136
3.2.1.1. Le Schéma d’aménagement et de développement (SAD) ... 136
3.2.1.2. Le Plan de développement de la zone agricole (PDZA) ... 138
3.2.2. Outils normatifs de la MRC ... 138
3.2.2.1. Distances séparatrices, contingentement des élevages porcins et zonage des productions ... 138
3.2.3. Outils réglementaires de la MRC ... 139
3.2.3.1. Règlements de contrôle intérimaire ... 139
3.2.3.2. Plans d’implantation et d’intégration architecturale ... 141
3.2.4. Mécanisme de consultation ... 141
3.2.4.1. Comité consultatif agricole de la MRC ... 141
3.2.4.2. Audiences publiques pour les projets porcins dans la MRC ... 142
3.2.4.3. Audiences publiques du BAPE ... 142
3.2.4.4 Rencontre publique de la CPTAQ ... 144
3.2.5. Outils découlant de la législation ... 144
3.2.5.1. Demande à portée collective ... 144
3.3.L’UTILISATION DU TERME « COHABITATION » ... 146
3.4PISTES DE SOLUTIONS ... 147
3.4.1. Conflits à caractère aménagiste ... 147
3.5PROPOSITION D’UNE MATRICE DE COEXISTENCE ... 154
3.5.1. L’objectif de l’outil ... 155
3.5.2. Forme de l’outil ... 155
CONCLUSION ... 158
BIBLIOGRAPHIE ... 162
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Liste des tableaux
Tableau 1. Décisions rendues par la CPTAQ pour des activités agricoles
en territoire agricole ... 16
Tableau 2. Mots-clés recherchés dans la base de données ... 18
Tableau 3. Types de conflits et éléments déclencheurs ... 36
Tableau 4. Types de nuisances recensées ... 37
Tableau 5. Divisions du territoire de la MRC de Bécancour ... 49
Tableau 6. Hectares occupés par les affectations du sol ... 55
Tableau 7. Utilisation du sol dans la MRC de Bécancour ... 57
Tableau 8. Répartition des résidences sur le territoire ... 58
Tableau 9. Outils d’aménagement de la MRC de Bécancour ... 62
Tableau 10. Grandes orientations selon leur association aux affectations du territoire ... 65
Tableau 11. Grandes orientations d’aménagement de la MRC ... 66
Tableau 12. Extrait des normes de localisation des nouvelles installations d’élevage porcin prévues au RCI no 229 ... 72
Tableau 13. Distances séparatrices prévues au règlement de contrôle intérimaire no 330 ... 75
Tableau 14. Dispositions prévues au règlement de contrôle intérimaire no 229 ... 77
Tableau 15. Dispositions normatives prévues au règlement de contrôle intérimaire no 330 ... 80
Tableau 16. Dispositions normatives prévues au règlement de contrôle intérimaire no 332 ... 81
Tableau 17. Décisions rendues par la CPTAQ pour des activités non agricoles, autres que résidentielles ... 87
Tableau 18. Classes d’activités sollicitées entre l’entrée en vigueur de la loi et le 31 décembre 2010, selon la typologie utilisée par la CPTAQ ... 88
Tableau 19. Occurrences du terme « cohabitation » dans les décisions de la CPTAQ ... 89
Tableau 20. Résumé du type de discours tenus dans le cadre des audiences publiques du BAPE ... 91
Tableau 21. Arguments recensés dans le cadre des audiences publiques du BAPE ... 93
Tableau 22. Revue de presse pour les activités liées au sol [pratique de l’agriculture] sur le territoire de la MRC de Bécancour et du Centre-du-Québec ... 95
Tableau 23. Revue de presse pour les activités non liées au sol [paysage : fonction de conservation] sur le territoire de la MRC de Bécancour et du Centre-du-Québec ... 97
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Tableau 24. Revue de presse pour les activités non liées au sol [paysage : qualité de vie] sur le territoire de la MRC de Bécancour et du Centre-du-Québec ... 98 Tableau 25. Analyse sémantique des occurrences de la revue de presse . 101 Tableau 26. Critères évoqués par la CPTAQ pour les décisions portant sur les usages résidentiels (art. 62 de la LPTAA) ... 109 Tableau 27. Occurrences du terme « cohabitation » dans les décisions rendues par la CPTAQ ... 111 Tableau 29. Mandats d’étude du BAPE dans la MRC de Bécancour ... 113 Tableau 30. Compilation des arguments et des solutions proposées dans le cadre du mandat d’étude du BAPE sur la production porcine ... 114 Tableau 31. Compilation des arguments et des solutions proposées dans le cadre du mandat d’étude du BAPE sur les gaz de schiste ... 115 Tableau 32. Compilation des arguments et des solutions proposées dans le cadre des mandats d’étude du BAPE sur les infrastructures énergétiques (i.e. centrale nucléaire et gazoduc) ... 118 Tableau 33. Type d’arguments invoqués dans la revue de presse ... 127 Tableau 34. Localisation et argumentaire pour les conflits recensés dans les décisions de la CPTAQ ... 130 Tableau 35. Pistes de solutions proposées pour les conflits à caractère aménagiste ... 149
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Liste des figures
Figure 1 Limites administratives de la MRC de Bécancour ... 48 Figure 2 Potentiel des sols selon l’ARDA dans la MRC de Bécancour ... 53 Figure 3 Demandes résidentielles non rattachées à une terre dans la zone agricole... 61 Figure 4 Demandes résidentielles à la CPTAQ et demande à portée collective (art. 59 de la LPTAA) ... 85 Figure 6 Localisation des puits exploratoires de gaz de schiste ... 122 Figure 7 Conflits locaux ... 133
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Liste des principaux acronymes
BAPE Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
CAAAQ Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire au Québec
CPTAQ Commission de protection du territoire agricole du Québec INSPQ Institut national de la santé publique du Québec
LATANR Loi sur l’acquisition de terres agricoles par des non-résidents LAU Loi sur l’aménagement et l’urbanisme
LCM Loi sur les compétences municipales
LPTAA Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles
MAMOT Ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire
MAPAQ Ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec
MDDELCC Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques
MRC Municipalité régionale de comté NIMBY Not in my back yard
PIIA Plan d’implantation et d’intégration architecturale PDZA Plan de développement de la zone agricole RCI Règlement de contrôle intérimaire
SAD Schéma d’aménagement et de développement SPIPB Société du parc industriel et portuaire de Bécancour UPA Union des producteurs agricoles
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Remerciements
Je veux remercier toutes les personnes qui m’ont soutenue pendant la recherche et la rédaction de ma maîtrise. D’abord, mon directeur de recherche, monsieur Guy Mercier, pour ses conseils et sans qui l’exercice de rédaction n’aurait pu être mené à terme avec autant de patience et d’achèvement.
Un remerciement particulier à la MRC de Bécancour qui a permis la réalisation de cette recherche et plus particulièrement à messieurs Michel Côté et Stéphane Laroche pour leur accompagnement et leur soutien technique.
Je ne pourrais passer sous silence les membres de mon comité évaluateur, soit Marc Saint-Hilaire, professeur au département de géographie, et Francis Roy, professeur au département de sciences géomatiques.
Un remerciement tout spécial aux personnes de mon entourage qui m’ont appuyée pendant ces deux années, pour leur patience, leur présence et leur soutien indéfectible : ma famille, Joë Dessureault, Flora Charlet, Marie-Pier Veillette et tous ceux qui sauront se reconnaître.
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Introduction
Problématique
Au cours de la dernière décennie, les espaces ruraux québécois ont été mis sous tension par la multiplication des porcheries, le développement de la filière éolienne et l’exploration gazière et pétrolifère. Ces projets ont en commun leur localisation dans la vallée du Saint-Laurent, là où sont situées les meilleures terres agricoles. Aussi faut-il envisager que ces usages non agricoles puissent cohabiter avec une agriculture dynamique et homogène. D’autre part, la préoccupation citoyenne envers l’exploitation des ressources naturelles n’est pas étrangère à l’importance accordée à l’environnement par le gouvernement du Québec. Depuis le début des années 1990, il a mis l’accent sur l’importance de l’environnement et du développement durable avec le premier Forum québécois sur le développement durable (1989), l’adoption de la Loi sur le développement durable du Québec (2006), la Stratégie gouvernementale de développement durable 2008-2013 (2007) qui en découle et plus récemment, la prolongation de cette même stratégie (MDDELCC1, 2012).
Cet engouement pour le développement des ressources naturelles, qui peut entrer en conflit avec les valeurs de protection du territoire agricole et de préservation de l’environnement, engendre un défi lié à leur localisation dans la vallée du fleuve Saint-Laurent. Cette zone est la plus densément peuplée du Québec, tout en étant la zone la plus propice au développement de l’agriculture. Bien que le territoire québécois méridional soit majoritairement rural, seulement 53 % de la zone agricole est occupée par des exploitations
1 Ce ministère porte ce nom depuis l’élection générale du 7 avril 2014. Auparavant, le ministère portait le nom de ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP).
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agricoles (Ouimet, 2009 : 12). Les raisons de cette sous-exploitation sont nombreuses : spéculation et morcellement foncier, milieux en décroissance et secteurs déstructurés (Ouimet, 2009 : 12). La pression de l’urbanisation se manifeste par la perte de superficies agricoles, chaque année, au profit d’autres usages. Entre 2000 et 2014, le nombre de municipalités ayant une zone agricole décrétée a diminué de 132, passant de 1084 à 9522. La proportion du territoire agricole versus la superficie municipalisée est passée de 32,84 % à 29,78 % (CPTAQ, 2003 et 2013). Sous-occupée, la zone agricole peut accueillir d’autres activités, comme l’exploitation des ressources naturelles, mais cela n’est pas sans générer une compétition entre les usages. Cette conjoncture révèle l’existence d’un défi de pérennité des activités agricoles et du territoire agricole lui-même.
Les changements structurels qu’a connus le secteur de l’agriculture sont également à prendre en considération dans la coexistence des usages. Si l’on considère que le nombre d’exploitations agricoles diminue, mais que les superficies cultivées augmentent, les distances parcourues peuvent être plus grandes. La mécanisation de l’agriculture a entraîné des changements importants en matière de transport. En ce sens, la circulation de machineries agricoles sur les voies de transport implique un partage de la route avec les autres utilisateurs.
Qui plus est, les périmètres d’urbanisation comblés ou agrandis ont, au fil des années, rapproché la fonction résidentielle des terres agricoles. Par ailleurs, au sein même de l’agriculture, des conflits de coexistence peuvent être engendrés par la diversification des cultures et la croissance du secteur des cultures à grand interligne, et par l’émergence des productions de créneaux, puisque le mode cultural conventionnel doit coexister avec le mode
2 Les fusions municipales de 2002 ont également joué un rôle dans la réduction du nombre de municipalités, y compris de municipalités possédant une zone agricole.
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biologique, qui est en croissance. Ces exemples témoignent du défi non négligeable de la coexistence des usages agricoles et non agricoles au sein des territoires ruraux.
Au Québec, les acteurs gouvernementaux de l’aménagement du territoire et de la protection du territoire agricole, le ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire (MAMOT)3 et la Commission de protection du territoire agricole (CPTAQ) semblent reconnaître que l’ajout d’une activité dans un milieu agricole, sans égard à sa densité, y compromet la coexistence, même si l’activité est de nature agricole. Cette présomption a été vérifiée par le BAPE dans le cadre des audiences publiques concernant la production porcine, en 2002. Le mandat du BAPE était de proposer un modèle de production favorisant la cohabitation harmonieuse et la protection de l’environnement, en documentant cette activité qui fut la première à soulever la question de la compatibilité d’une activité agricole avec les autres usages du territoire. Dans les années qui ont suivi, les acteurs de l’aménagement du territoire et de la protection du territoire agricole se sont intéressés à la question de la compatibilité entre les différentes activités, agricoles ou non, en territoire rural (énergie nucléaire, exploitation du gaz naturel, exploration pour les gaz de schiste). Cela pose une question de définition : qu’est-ce qu’un territoire rural et quelle place y tient l’agriculture? Selon Brunet (1992), le territoire rural « peut être défini par trois critères qualitatifs : la densité, le paysage et l’espace où les activités agricoles tiennent une place importante ». Bien que certains auteurs aillent jusqu’à présumer la fin du rural ou, du moins, sa dissolution dans divers types d’espaces (Gumuchian, 2000), nous retenons la définition de Brunet, car elle permet, par sa généralité, de définir l’ensemble du territoire rural québécois. Ainsi, le territoire rural se différencie du territoire agricole en ce sens qu’il
3 Ce ministère porte ce nom depuis l’élection générale du 7 avril 2014. Auparavant, il portait le nom de ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (MAMROT).
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s’intéresse à l’ensemble du territoire qualifié de rural plutôt qu’exclusivement à la zone agricole.
Face à l’accroissement du développement de ces usages dans l’espace rural, le gouvernement du Québec, soucieux de l’avenir du secteur agricole dans la province, a mis sur pied en 2006 la Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois (CAAAQ). La mission de cette commission consistait à dresser un portrait de la situation, à examiner les politiques publiques, à établir un diagnostic et à faire des recommandations en tenant compte des attentes des collectivités. Cet exercice a permis de cerner une volonté partagée de mieux encadrer la multifonctionnalité4 des territoires ruraux, ce qui exige maint ajustement. Le rapport Pronovost, issu des travaux de la CAAAQ, a suscité des réactions partagées des acteurs politiques et de la société civile, tant favorables aux recommandations proposées que critiques à l’égard de l’angle d’analyse de la problématique et des constats posés.
Dans la foulée de ces réflexions sur l’avenir des secteurs agricole et agroalimentaire, le gouvernement du Québec a réaffirmé sa volonté de préserver le patrimoine agricole, qu’il qualifie de collectif, en 2011, dans le Livre vert pour une politique bioalimentaire. Certaines recommandations ont mené à l’instauration de projets concrets par le MAPAQ, dont un projet pilote pour documenter la multifonctionnalité de l’agriculture. Ce projet s’est déroulé dans huit MRC, par la réalisation d’un plan de développement de la zone agricole (PDZA). Un PDZA se définit comme un « document de planification qui vise à mettre en valeur la zone agricole d’une municipalité régionale de
4 Au Québec, le groupe de travail sur la multifonctionnalité des territoires ruraux, qui a reçu le mandat de définir cette multifonctionnalité, la définit de façon préliminaire comme une « approche de planification et de gestion du développement qui s’efforce de répondre pleinement aux besoins, aux valeurs et aspirations des collectivités en considérant à la fois les fonctions sociales, culturelles, environnementales et économiques d’un territoire donné » (MAMROT, 2011). La multifonctionnalité apparaît comme une approche politique du développement qui se matérialise par des actions aménagistes.
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comté (MRC) en favorisant le développement durable des activités agricoles. Il repose sur un état de situation et sur la détermination des possibilités de développement des activités agricoles. Il est réalisé par une MRC, en concertation avec les acteurs du milieu » (MAPAQ, 2012). L’un des objectifs du PDZA est de favoriser la reconnaissance de la multifonctionnalité de l’agriculture. Les concepts de multifonctionnalité de l’agriculture et d’occupation du territoire font partie des thématiques traitées dans ces documents de planification. Par ailleurs, le gouvernement appuie financièrement les initiatives des MRC qui désirent réaliser leur PDZA. En décembre 2015, plus de 66 PDZA avaient reçu l’appui du MAPAQ. Cette initiative témoigne de l’intérêt et de la volonté du gouvernement de documenter et de mieux comprendre l’apport de la multifonctionnalité de l’agriculture à l’égard des territoires ruraux. Par ailleurs, le 5 avril 2012, le gouvernement a adopté une loi-cadre sur l’occupation et la vitalité des territoires qui vise à adapter le cadre de gestion de l’administration gouvernementale en faveur de cet objectif dans l’exercice de leurs fonctions. Or, malgré les outils inaugurés par le gouvernement pour promouvoir la multifonctionnalité et l’occupation dynamique du territoire, la LPTAA n’a pas été ajustée. Cela signifie que le modèle actuel de développement sous-jacent n’a pas intégré les nouveaux outils qui favorisent la multifonctionnalité du territoire agricole, et que le régime de zonage agricole découlant de cette loi, qui vise à régir ou à prohiber les usages non agricoles, n’autorise l’inclusion d’activités non agricoles qu’au cas par cas, à l’exception de l’usage résidentiel. Par conséquent, cette addition ponctuelle d’usages permet difficilement une planification à long terme d’un développement multifonctionnel du territoire. Dans les années 1990, considérant qu’une majorité de demandes déposées à la CPTAQ concernait l’activité résidentielle, le gouvernement a consenti à une planification d’ensemble à cette fin, dans la mesure où la démarche est menée par chaque MRC et doit
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mener à un consensus entre les parties que sont l’Union des producteurs agricoles (UPA) et la CPTAQ, responsable de l’application de la LPTAA. Mais cet ajustement législatif, dont la valeur reste encore à établir, ne concerne que l’usage résidentiel. Par ailleurs, le rapport de la CAAAQ recommandait d’élargir le champ d’application des demandes à portée collective (article 59) afin de mieux planifier l’intégration d’autres activités non agricoles. Le gouvernement n’a cependant pas encore manifesté d’ouverture quant à l’intégration de cette recommandation dans la LPTAA.
Par ailleurs, le partage d’un même espace par des individus qui ont des aspirations possiblement divergentes engendre un défi de coexistence5 entre les activités et de cohabitation6 entre les citoyens qui occupent le territoire. De plus, l’occupation résidentielle est perçue comme étant incompatible avec la pérennité de l’activité agricole. De fait, la construction résidentielle en territoire agricole est autorisée d’emblée, lorsque la superficie minimale est de 100 hectares, justifiant qu’une personne puisse vivre d’une activité agricole à temps plein.
Dans le cadre de cette recherche, la problématique de la coexistence des activités est abordée sous l’angle de la demande pour l’exploitation des ressources naturelles et de la volonté sociétale d’habiter le territoire rural, parallèlement au désir du gouvernement d’encadrer cette occupation du territoire. C’est une situation à laquelle la MRC de Bécancour, qui est l’étude de cas utilisée dans le cadre de ce mémoire, est confrontée. Cette MRC, dont
5 Le concept de multifonctionnalité engendre un défi de coexistence des usages. La coexistence a lieu lorsque deux activités requièrent le même espace. Évidemment, la pratique de l’activité, quelle que soit sa nature, suppose que des humains doivent cohabiter. La cohabitation se distingue de la coexistence parce qu’on l’associe à « l’usage en commun d’un certain espace » (Vidal de la Blache, 1921).
6 Lorsque nous aurons recours au terme « cohabitation harmonieuse », c’est que l’expression est utilisée par le gouvernement pour définir l’objectif qu’il poursuit. Notons que l’expression, utilisée et intégrée aux orientations du gouvernement en 2005, n’a pas de définition précise. Elle constitue plutôt un objectif vers lequel tend le gouvernement par des outils et des mesures accordées aux MRC, notamment la possibilité d’attribuer un statut d’immeuble protégé à un bâtiment et d’augmenter les distances entre un établissement à forte charge d’odeurs.
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la superficie de la zone agricole couvre 95 % du territoire municipalisé, a vu s’installer de nombreux projets de développement dans sa zone agricole au cours de la dernière décennie (CPTAQ, 2014).
L’aménagement du territoire sert d’outil pour favoriser la coexistence des activités dans l’espace. En ce sens, la nature du conflit et son échelle seront déterminantes du niveau et du type d’intervention nécessaire et, donc, de la possibilité d’utiliser l’aménagement du territoire comme outil pour favoriser la coexistence harmonieuse.
Cette reconnaissance de l’apport de l’aménagement du territoire dans l’émergence et la gestion des conflits de coexistence est placée au cœur de cette analyse.
Plan du mémoire
Le présent mémoire se divise en trois chapitres. Le premier chapitre met en contexte la problématique. Il présente le cadre législatif qui régit la planification et la réglementation, deux composantes essentielles de l’aménagement du territoire. Cette mise en contexte descriptive a pour objectif d’asseoir solidement le cadre légal dans lequel s’inscrit la présente recherche. Le territoire rural étant à la fois agricole et habité, il y aura présentation des objectifs et des mécanismes de fonctionnement des deux lois qui ont un impact sur celui-ci : la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles. Cette compréhension des lois et la connaissance des acteurs en cause permettent de mettre en contexte la question de la coexistence des usages. Dans un même ordre d’idées, un portrait de l’utilisation du terme « cohabitation harmonieuse » dans les politiques publiques québécoises est proposé. En conclusion de ce chapitre, une caractérisation des types de conflits recensés dans la littérature est proposée.
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Dans le deuxième chapitre, une description approfondie du territoire d’étude est effectuée pour présenter les éléments physiographiques, les caractéristiques socioéconomiques et la dynamique d’occupation du territoire. Cette description sert à identifier les particularités de la MRC, en comparaison avec d’autres MRC. Cette décision se justifie afin de mieux comprendre comment le territoire physique influence la répartition de la population et, par le fait même, les dynamiques de coexistence et de cohabitation. Ce chapitre sert également à présenter les données colligées, issues des sources analysées. La cartographie est utilisée à des fins de localisation et d’interprétation des dynamiques de coexistence. C’est par l’analyse de l’information spatialisée, présentée sur support cartographique, qu’il est possible de mesurer de manière qualitative, l’impact de la proximité géographique dans les conflits de coexistence entre les usages.
Le troisième chapitre sert à présenter et à analyser les résultats. Les enjeux observés, relatifs à la coexistence, ainsi que les conflits recensés par l’analyse des données y sont énoncés. Cette analyse des enjeux initie une discussion sur la cartographie des conflits d’usage7 et la matrice de coexistence des usages. Pour clore cette section, une revue des outils de coexistence instaurés dans différentes régions du Québec est présentée. En dernier lieu, les outils mis en place dans la MRC de Bécancour sont énumérés. Des pistes de solution destinées à alimenter la réflexion de la MRC sur cette problématique sont suggérées.
7 Les conflits d’usage peuvent survenir lorsqu’ « une situation d’opposition déclarée entre deux catégories d’agents (individus ou groupes d’individus) dont les intérêts divergent à un moment précis lors de l’usage de biens localisés à dimension environnementale et territoriale (sols, espaces naturels, ressources naturelles, aménités) dans les espaces ruraux et périurbains, constitutifs du cadre de vie » (Jeanneaux, 2006 : par. 35).
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Hypothèse
L’hypothèse de recherche stipule que la coexistence générée par la diversité d’activités ayant cours sur le territoire rural québécois constitue un défi d’aménagement. Cette hypothèse veut que les outils d’aménagement du territoire contribuent à la gestion harmonieuse du défi de la coexistence des usages et, par le fait même, à la cohabitation des individus. On suppose que les outils actuellement en place sont efficaces et limitent l’apparition de conflits d’usage.
La prochaine section présente les objectifs généraux et spécifiques du mémoire, qui permettront de comprendre l’étendue et les limites de cette recherche.
Objectifs généraux
Ce mémoire poursuit l’objectif d’approfondir la notion de coexistence des usages dans une zone agricole déjà multifonctionnelle, par la nature des activités qui la composent.
Cet objectif découle du constat selon lequel les territoires ruraux québécois font l’objet d’un intérêt croissant pour l’exploitation des ressources naturelles. Comme indiqué dans la problématique, la vallée du Saint-Laurent, à la fois densément peuplée et agricole, est particulièrement sollicitée pour ces activités. Un enjeu de coexistence entre les activités émane de cette réalité, ce qui suscite un questionnement sur la compatibilité entre celles-ci et sur l’efficacité des outils de planification dans la gestion de ces conflits.
Par l’étude de la compatibilité des usages dans la MRC de Bécancour, l’illustration de situations où la multifonctionnalité n’est plus seulement un concept, mais un état de fait, sera faite.
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Le premier objectif général consiste à analyser comment et dans quelle mesure différentes activités peuvent coexister en zone agricole et dans quels cas la proximité géographique peut être source de conflits. L’objectif est de distinguer dans quelles situations la proximité mène à des conflits d’usage, pour lesquels les outils d’aménagement sont efficaces, et dans quelles situations ces conflits relèvent de valeurs environnementales comme la préservation de la qualité de l’eau et de l’air.
Le second objectif est d’évaluer la portée de la législation et des outils réglementaires, normatifs et consultatifs, édictés par le gouvernement pour assurer une coexistence harmonieuse des usages dans une perspective de développement et d’aménagement multifonctionnel des territoires ruraux, dans le respect des orientations gouvernementales qui accordent la priorité aux activités agricoles en zone agricole, et des enjeux régionaux de développement et d’aménagement (acceptabilité sociale, occupation dynamique du territoire, etc.). Ainsi, ce mémoire poursuit des objectifs théoriques sur l’étude de la coexistence des usages en territoire rural et des objectifs pratiques visant à suggérer des pistes de solution pouvant appeler à un aménagement du territoire harmonieux.
Par ailleurs, cette recherche poursuit quatre objectifs spécifiques qui permettront de préciser le caractère aménagiste du concept de multifonctionnalité du territoire.
Objectifs spécifiques
Le premier objectif spécifique est d’évaluer l’efficacité des outils de planification, normatifs et réglementaires qui sont en place dans la MRC face à la coexistence des usages.
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Le deuxième objectif est de comprendre les motivations des personnes souhaitant pratiquer une activité agricole à temps partiel ou une activité non agricole.
Le troisième objectif spécifique est d’évaluer et d’identifier si une tendance se dégage dans les décisions rendues par la CPTAQ, pour les usages non agricoles en zone agricole.
Un autre objectif spécifique consiste à étudier l’incidence des mécanismes de consultation dans l’identification et l’encadrement des conflits d’usages. Deux types de consultations seront analysées : à l’échelle régionale, les audiences publiques du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE), et à l’échelle locale, les consultations de la Commission de protection du territoire agricole (CPTAQ). Il importe de mentionner que les audiences du BAPE servent à émettre des recommandations à l’intention du ministre responsable de l’environnement, tandis que les consultations de la CPTAQ servent à mieux l’outiller dans sa prise de décision. Une analyse sémantique permet de comprendre si les préoccupations des citoyens influencent les conclusions des instances et, si oui, dans quelle mesure leurs préoccupations sont prises en compte. Une attention particulière sera portée à l’utilisation du concept de cohabitation harmonieuse. D’autre part, cette analyse vise à mieux comprendre qui sont les témoins qui utilisent ces deux tribunes et dans quelle mesure ils relient la problématique exprimée à la manifestation d’une nuisance qu’il est possible de localiser.
Un dernier objectif spécifique vise à cerner les conflits possibles et à les localiser sur une carte. Il y a une distinction à faire dans les types de conflit. C’est en s’attardant à l’échelle et à la nature du conflit que l’on détermine s’il s’agit d’un conflit de nature aménagiste ou non. Par la suite, une compilation des nuisances est effectuée afin de cerner les types de conflits de coexistence les plus fréquemment observés.
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Grâce à ce travail de localisation des conflits et des facteurs de nuisance, un outil d’aide à l’aménagement du territoire est proposé. Il s’agit d’une matrice de coexistence. Cette matrice associe des types d’activités à des types de nuisances et identifie ainsi des types d’activités qui coexistent plus difficilement que d’autres. De surcroît, des pistes de solution seront formulées à l’intention de la MRC, afin de poursuivre la réflexion sur les actions à mettre en œuvre pour favoriser une coexistence harmonieuse.
La prochaine section présente la méthodologie qui permettra de répondre à l’hypothèse de recherche et d’atteindre les objectifs fixés.
Méthodologie
Dans un premier temps, cette section présente la méthodologie utilisée pour la sélection, le traitement et la représentation des résultats. Par la suite, la structure du mémoire et les méthodes d’analyse sont expliquées.
Période d’analyse
L’étude porte sur la période contemporaine. Les demandes pour les activités non agricoles en zone agricole sont traitées à partir de l’entrée en vigueur de la Loi sur la protection du territoire agricole (L.R.Q., c. P-41.1) en 1978 jusqu’au 31 décembre 2010. Les demandes aux fins résidentielles sont traitées de 1978 jusqu’au 31 décembre 2011.
Sélection des sources d’informations
Les données sélectionnées proviennent de plusieurs sources ministérielles et d’institutions parapubliques : les outils de planification du gouvernement du Québec, les outils de planification et de réglementation de la MRC de Bécancour, les comptes rendus de consultations et les décisions de la CPTAQ, les comptes rendus et les rapports du BAPE, et les articles de journaux constituant une revue de presse.
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L’analyse est qualitative. La cartographie8 est utilisée comme outil pour décrire le territoire d’étude et pour illustrer les résultats obtenus. Par sa capacité à illustrer la répartition de différents phénomènes sur un même territoire, l’outil cartographique permet de répondre pleinement au premier objectif de cette recherche, celui d’évaluer dans quels cas la proximité géographique de deux usages peut être source de conflits, et de quelle façon la réglementation en place permet d’anticiper et de gérer ces conflits.
Les outils d’aménagement de la MRC de Bécancour
Afin d’analyser l’efficacité des outils de planification, normatifs et réglementaires, les neuf outils de la MRC sont analysés. Ces outils sont listés ci-après.
Schéma d’aménagement et de développement (SAD) et son document complémentaire
Plan de développement de la zone agricole (PDZA) Distances séparatrices (réf. RCI no 229)
Zonage des productions agricoles (réf. RCI no 229) Contingentement des élevages porcins (réf. RCI no 229)
Règlement de contrôle intérimaire sur l’urbanisation de la MRC (réf. RCI no 229)
Règlement sur l’entreposage et l’épandage des matières résiduelles fertilisantes (RCI no 330)
Règlement de contrôle intérimaire sur la construction de résidences en zone agricole (réf. RCI no 332)
Demande à portée collective (Art. 59 de la LPTAA)
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Données de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ)
La CPTAQ est l’instance-conseil qui émet des recommandations à l’égard du MAPAQ, en matière d’agriculture et de protection des activités agricoles. La Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles est placée sous l’autorité d’une agence gouvernementale indépendante, la CPTAQ, et non sous la responsabilité du MAPAQ. Deux types de documents serviront à l’analyse : les demandes déposées aux fins résidentielles et les décisions rendues par la CPTAQ.
Chaque demande individuelle pour un usage résidentiel prend la forme d’un dossier préparé par le citoyen lui-même. Ce dossier est composé d’un formulaire de demande et d’un argumentaire justifiant la demande. Parmi les 71 décisions rendues par la CPTAQ, seuls les dossiers des demandeurs les plus récents9 sont disponibles pour la consultation gratuite. Dix-sept dossiers sont accessibles et ont été consultés.
Les demandes pour des usages résidentiels en territoire agricole sont les plus nombreuses. L’échantillon est d’environ 25 % du total des 275 demandes à des fins de nouveaux usages résidentiels. Finalement, 71 demandes ont été traitées10. Dans chaque catégorie, un même pourcentage de décisions a été sélectionné afin de veiller à la représentativité de chaque catégorie. Un nombre égal de décisions négatives et positives ont été choisies, de façon aléatoire. Par souci de représentativité, des décisions rendues pour chacune des années11 de la période d’étude ont été sélectionnées.
9 Numéro supérieur à 330 000.
10 Les décisions ont été imprimées en mars 2011, ce qui implique qu’aucune révision apportée par la CPTAQ ultérieurement à cette date, n’a été prise en compte.
11 Dans la catégorie des résidences non rattachées à une terre, peu de demandes ont été déposées après 2000, ce qui rend difficile la sélection de données dans ces années.
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Cent quatre-vingt-trois décisions rendues entre 1978 et le 31 décembre 2010 pour des usages non agricoles et autres que résidentiels sont analysées (tableau 1). Une décision a été exclue puisque l’on ne connaissait pas la nature du nouvel usage (no 247780) et une autre afin d’éviter un conflit d’intérêts. Finalement, 181 demandes ont été soumises à l’analyse.
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Tableau 1. Décisions rendues par la CPTAQ pour des activités agricoles en territoire agricole
Type du nouvel usage Statut des décisions rendues
Autorisation Refus Rejet/Inconnu/ Désistement TOTAL Substances minérales 31 7 6 44 Transport 3 1 0 4 Industrie/commerce 13 6 2 21 Valorisation de résidus 2 0 0 2 Communication 5 0 0 5 Complexe touristique 1 1 0 2 Corridors récréatifs 5 0 0 5 Disposition de résidus 3 0 0 3 EAU (conduite/traitement/réserve) 11 0 2 13 Énergie 10 0 1 11 Entreposage extérieur 7 5 0 12
Équipement institutionnel avec bâtiment
7 0 1 8
Golf 1 0 0 1
Matériel excédentaire 1 0 0 1
Para-agricole 6 0 0 6
Puisage eau souterraine 1 0 1 2
Agrotourisme 2 0 1 3 Aménagement faunique 5 0 0 5 Autres 9 4 3 16 Autres loisirs 3 0 2 5 Autres utilités 11 0 3 14 TOTAL 137 24 22 183
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Mandats d’étude du BAPE
Les thématiques du BAPE, traitées entre 2002 et 2012, parce qu’elles ont une incidence sur le territoire de la MRC de Bécancour, ont été prises en compte, de même que les séances tenues et les mémoires déposés lors des audiences au Centre-du-Québec. En ordre chronologique, ces thèmes sont la production porcine, la centrale de cogénération, la réfection de la centrale nucléaire de Gentilly-II, le projet Pipeline Saint-Laurent (gazoduc) et l’exploration pour les gaz de schiste12.
Données de la revue de presse
Une revue de presse a été constituée à partir de trois journaux. Les journaux sélectionnés et les périodes couvertes sont les suivantes :
La Terre de Chez Nous : 1er janvier 2006 au 31 décembre 2010; Le Courrier Sud (hebdomadaire régional) : 1er janvier 2000 au 31
décembre 2010;
Le Nouvelliste (quotidien régional) : 1er janvier 2000 au 31 décembre 2010.
Pour chacun de ces journaux, une analyse de contenu est faite par une recherche de mots-clés dans la base de données EUREKA (tableau 2). Les recherches qui ont mené à un résultat d’au moins un article ont été considérées. Puis, il y a eu épuration des articles afin de ne conserver que ceux qui référent à des cas localisés sur le territoire de la MRC de Bécancour. Cela représente un total de 253 articles.
12 Selon le Bureau de la Traduction des Services gouvernementaux du Canada, « le terme shale gas peut donc se rendre par gaz de schiste sans autre précision, le schiste sédimentaire étant le seul qui puisse renfermer du gaz. »
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Tableau 2. Mots-clés recherchés dans la base de données Mots-clés recherchés dans la base de
données EUREKA Nom des fichiers Nombre d’articles en lien avec Bécancour
DEMANDES RÉSIDENTIELLES
« Portée collective » Portee1 23
« Article 59 » Art1 7
« CPTAQ » ET « Bécancour » CPTAQ1 29
« Résidentiel » ET « agriculture » Rés1 23
« Résidentiel » ET « usage » Usag1 6
« Usages » ET « problématiques » Usage1 7
CONFLITS
« TAQ » ET « Bécancour » TAQ1 2
« Conflit » ET « résidentiel » Conflit1 8
« Conflit » ET « agriculture » Culture1 2
COHABITATION
« Résidentiel » ET « cohabitation » Residentiel1 5
« Conflit » ET « cohabitation » Coco1 1
« Cohabitation » ET « agriculture » Cohab1 24
COHABITATION ET ACTIVITÉS À L’ÉTUDE PAR LE BAPE
« Porcin » Porcin1 23
« Shale » Shale1 10
« Industriel » ET « cohabitation » Indus1 3
« Schiste » ET « Bécancour » Schiste1 30
« Gazoduc » ET « agriculture » Gazoduc1 5
« Gazoduc » ET « Bécancour » Gazo1 3
« Cogénération » ET « Bécancour » Cogeneration1 17
« Cogénération » ET « conflit » Cogé1 1
« Nucléaire » ET « Bécancour » Nucleaire1 3
« Nucléaire » ET « agriculture » Nucl1 5
ENVIRONNEMENT
« Bassin versant » ET « pollution » Bassin1 16
TOTAL 253
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Les informations relevées dans la revue de presse servent principalement à donner des exemples de conflits ou de nuisances répertoriées, à la section des résultats. Ils sont utilisés pour constituer la matrice de coexistence et de cohabitation.
Défis méthodologiques
Le premier défi réside dans la structure des documents. La structure des documents de la CPTAQ et du BAPE est relativement semblable d’une décision ou d’un projet à un autre. La revue de presse est une source intéressante de données, mais peu approfondie, puisqu’elle permet rarement de localiser des conflits. Dans tous les cas, les documents constituent une évaluation qualitative des situations, ce qui rend difficile l’atteinte de l’un des objectifs poursuivis, celui de localiser des conflits.
Le deuxième défi découle de l’accessibilité aux sources d’information, puisque certaines données ne sont pas numérisées ou sont inexistantes, comme c’est le cas de plusieurs articles de journaux.
Afin que l’absence de certaines données ne conduise pas à un biais méthodologique, un grand nombre de données est utilisé pour l’échantillonnage. Finalement, les données disponibles représentent huit documents de planification ou de réglementation, plus de 250 dossiers de la CPTAQ, la documentation relative à cinq mandats d’étude du BAPE et 253 articles de journaux pour une période de dix ans.
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1.
Encadrement
législatif,
normatif
et
réglementaire du territoire rural québécois
Le présent chapitre est consacré aux assises de la législation en matière d’aménagement du territoire au Québec. Le but est d’expliquer comment cet encadrement influence la coexistence des activités en territoire rural. En vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), le gouvernement dicte de grandes orientations en ce qui a trait au développement du territoire québécois, notamment en matière de protection des activités agricoles. Face à l’intensification de certaines activités en zone agricole, le gouvernement a intégré le développement de la production porcine et de l’énergie éolienne aux grandes orientations gouvernementales. Adoptée en 1979, soit un an après la Loi sur la protection du territoire agricole (LPTAA), la LAU permet une gestion de l’urbanisation conséquente avec l’objectif de protection du territoire agricole.
D’autre part, l’aménagement du territoire est une compétence conférée aux MRC par le législateur du Québec en vertu de la LAU (L.R.Q., c. A-19.1), par l’attribution de certains pouvoirs en matière de réglementation. Plusieurs outils sont à la disposition des MRC afin qu’elles planifient le développement du territoire de façon durable. Afin de s’assurer que les outils réglementaires des MRC respectent les grandes orientations gouvernementales, ces outils sont entérinés par le ministère responsable des affaires municipales avant d’être mis en vigueur.
Pour sa part, la mission de protection du territoire agricole est conférée à la CPTAQ par la LPTAA (L.R.Q., P-41.1 : 3).
21
1.1. La Loi sur la protection du territoire et des activités
agricoles
En 1967, lorsque Nolasque April a été mandaté pour présider la Commission royale d’enquête sur l’agriculture du Québec, plusieurs constats ont mené à la recommandation d’adopter une législation. L’un de ces constats concerne la rareté des sols agricoles au Québec, telle qu’attestée par l’Inventaire des terres du Canada. Parallèlement, il a été constaté que les terres agricoles étaient convoitées pour le développement et l’installation d’infrastructures d’utilités publiques, notamment dans la région de Montréal. De plus, la spéculation foncière en périphérie des agglomérations urbaines rendait indisponibles les terres agricoles pour la pratique de l’agriculture. Ces conclusions ont mené à l’adoption d’une loi pour protéger les terres agricoles du Québec.
L’adoption, le 9 novembre 1978, de la Loi sur la protection du territoire agricole13 instaure un régime de protection qui a pour objet : « d’assurer la pérennité d’une base territoriale pour la pratique de l’agriculture et de favoriser, dans une perspective de développement durable, la protection et le développement des activités et des entreprises agricoles dans les zones agricoles dont il prévoit l’établissement » (L.R.Q., chapitre A-19.1, art. 1.1). L’élément central de cette loi est un outil sur lequel se fonde l’approche du régime de protection du territoire agricole : le zonage (section 1.2.2.1.). Il s’agit d’un outil de réglementation et de contrôle de l’utilisation du sol, dont l’objectif est de gérer la répartition des usages dans l’espace, selon leur compatibilité. Un décret gouvernemental établit la portion du territoire québécois compris en zone agricole soumise à la LPTAA et à la Loi sur
13 Cette loi est depuis devenue, suite à des réformes législatives, la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA).
22
l’acquisition des terres agricoles par des non-résidents (LATANR) (L.R.Q., chapitre A-4.1).
Ci-après sont présentés la définition du mandat de la CPTAQ, les pouvoirs qui lui sont conférés et le fonctionnement à l’égard des demandes aux fins d’activités non agricoles.
1.1.1. La Commission de protection du territoire agricole
La mise sur pied de la CPTAQ à titre d’agence gouvernementale indépendante date de l’adoption du régime de protection du territoire agricole. Sa mission est de « garantir pour les générations futures un territoire propice à l’exercice et au développement des activités agricoles » (CPTAQ, 2012). Elle a quatre fonctions : décision à l’égard des demandes qui lui sont soumises, surveillance de l’application de la LPTAA et de la LATANR, rôle-conseil auprès du MAPAQ et négociation des zones agricoles et de leur révision avec les municipalités.
1.1.1.1. Traitement des demandes
Toute activité non agricole destinée à être localisée en territoire agricole doit faire l’objet d’une décision favorable de la CPTAQ pour être autorisée. Il s’agit donc d’une gestion dite au cas par cas, laquelle ne tient compte que de l’impact de l’activité sur la pérennité de l’agriculture, selon les critères de l’article 62 de la LPTAA. Toutes les demandes reçues par la CPTAQ sont à titre individuel, sauf celles qui concernent la gestion des demandes résidentielles (section 1.2.2.7.). Lorsque la CPTAQ reçoit une demande, elle fait l’objet d’un examen préliminaire, d’un avis de l’UPA et de la MRC et finalement, d’une analyse du dossier14. Suite à l’émission de l’orientation préliminaire, un délai de 30 jours est accordé au requérant et aux personnes
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intéressées pour présenter des observations supplémentaires ou tenir une rencontre avant que la CPTAQ ne rende une décision.
Suite au traitement du dossier, la CPTAQ peut autoriser partiellement ou en totalité, refuser ou rejeter la demande selon la situation. La CPTAQ dispose de la décision finale pour chacune des demandes individuelles et pour les demandes à portée collective, mais elle prend soin de considérer l’avis de la MRC et de l’UPA afin de prendre en considération les particularités régionales.
Les critères de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (article 62) sont les suivants:
le potentiel agricole du lot et des lots avoisinants;
les possibilités d’utilisation du lot à des fins d’agriculture;
les conséquences d’une autorisation sur les activités agricoles existantes et sur le développement de ces activités agricoles ainsi que sur les possibilités d’utilisation agricole des lots avoisinants notamment, compte tenu des normes visant à atténuer les inconvénients reliés aux odeurs inhérentes aux activités agricoles découlant de l’exercice des pouvoirs prévus au paragraphe 4° du deuxième alinéa de l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (chapitre A-19.1);
les contraintes et les effets résultant de l’application des lois et règlements, notamment en matière d’environnement et plus particulièrement pour les établissements de production animale; la disponibilité d’autres emplacements de nature à éliminer ou
réduire les contraintes sur l’agriculture, particulièrement lorsque la demande porte sur un lot compris dans une agglomération de recensement ou une région métropolitaine de recensement telle que définie par Statistique Canada ou sur un lot compris dans le territoire d’une communauté;
l’homogénéité de la communauté et de l’exploitation agricoles;
l’effet sur la préservation pour l’agriculture des ressources eau et sol sur le territoire de la municipalité locale et dans la région;
la constitution de propriétés foncières dont la superficie est suffisante pour y pratiquer l’agriculture;
24
l’effet sur le développement économique de la région sur preuve soumise par une municipalité, une communauté, un organisme public ou un organisme fournissant des services d’utilité publique; les conditions socio-économiques nécessaires à la viabilité d’une
collectivité lorsque la faible densité d’occupation du territoire le justifie.
1.2. Rôle et compétences des municipalités régionales de
comté en matière de planification territoriale
La présente section précise la contribution de la MRC à la planification territoriale en vertu des pouvoirs qui lui sont dévolus. L’octroi de ces compétences s’inscrit dans la volonté du gouvernement de décentraliser les pouvoirs dans l’objectif d’assurer une cohérence de l’aménagement avec les priorités locales de développement. Dans le contexte de cette recherche, seuls les outils qui sont dévolus à une MRC sont pris en considération.
En vertu de la LAU, trois responsabilités incombent aux MRC : l’élaboration, le maintien et la révision d’un schéma d’aménagement et de développement (SAD), l’analyse de conformité et l’élaboration des règlements d’urbanisme pour les territoires non organisés (MAMROT, 2010).
1.2.1. Les outils des MRC
Les outils qui permettent aux MRC de mettre en place des mesures qui favorisent la coexistence harmonieuse des usages peuvent être classés en huit catégories. C’est l’efficacité de ces outils qui sera analysée au chapitre 3.
1.2.1.1. Outils de planification
La planification des activités à l’échelle du territoire de la MRC en concordance avec le respect des orientations du gouvernement est une des responsabilités les plus importantes d’une MRC, par la mise en place d’un schéma d’aménagement et de développement et d’un document
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complémentaire. Depuis quelques années, un outil supplémentaire a été implanté afin de prévoir non seulement la protection du territoire agricole, mais aussi son développement, par le biais du Plan de développement de la zone agricole.
1.2.1.1.1. Le Schéma d’aménagement et de développement (SAD)
Le SAD constitue le document de planification principal de la MRC, qui identifie une vision stratégique du développement et qui établit les grandes lignes de l’organisation physique du territoire. Le schéma détermine les grandes orientations d’aménagement et les grandes affectations du territoire. En somme, c’est la détermination des grandes affectations du territoire qui permet à la MRC d’assurer un développement harmonieux des activités, tout en respectant les capacités et les contraintes du milieu physique. En plus d’assumer le rôle d’outil de planification, le SAD est décrit comme un outil de connaissances, de concertation et de mise en œuvre (MAMROT, 2010), et doit être révisé de façon quinquennale. Le document complémentaire édicte les normes qui devront être prescrites aux plans et règlements d’urbanisme des municipalités.
L’une des grandes affectations est l’affectation agricole, déterminée pour « assurer, dans la zone agricole faisant partie de son territoire, la compatibilité des normes d’aménagement et d’urbanisme avec l’objectif de favoriser l’utilisation prioritaire du sol à des fins d’activités agricoles et, dans ce cadre, la coexistence harmonieuse des utilisations agricoles et non agricoles » (L.R.Q., chapitre A-19.1, section II, 5. 2.1). Qui plus est, la MRC dont le territoire comprend une zone agricole doit fournir un document complémentaire qui indique les paramètres de distances séparatrices à l’égard des inconvénients causés par les odeurs inhérentes à certaines activités agricoles.
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1.2.1.1.2. Le Plan de développement de la zone agricole
Le Plan de développement de la zone agricole (PDZA) est un outil de planification relativement récent (2008) qui permet à la MRC de se doter d’un portrait approfondi de son territoire agricole, d’un diagnostic et d’un plan d’action pour le développement de son agriculture. Le PDZA poursuit différents objectifs : assurer le développement et la pérennité des activités agricoles, atténuer les pressions de l’urbanisation et favoriser la vitalité et l’occupation dynamique du territoire. Plus spécifiquement, il sert à mettre en valeur les entreprises agricoles et leurs produits, à soutenir l’accroissement ou la diversification des productions, des produits, des modèles d’entreprise ou des modes de mise en marché, à favoriser la reconnaissance de la multifonctionnalité de l’agriculture et à encourager le développement des activités complémentaires à l’agriculture telles que l’agrotourisme et la transformation à la ferme (UPA, 2014).
1.2.1.2. Outils normatifs
Les dispositions normatives sont étroitement liées au zonage que doit prévoir chaque municipalité dans son plan et règlement d’urbanisme. Le zonage permet au conseil municipal de découper le territoire en autant de zones qu’il le juge nécessaire, de prohiber ou d’autoriser les constructions et usages dans chacune des zones en fonction de l’utilisation du sol en vigueur ou de la vocation que la municipalité veut leur attribuer. Généralement, un règlement de zonage contient plusieurs types de dispositions normatives : elles peuvent être déclaratoires, interprétatives, normatives générales ou finales. Celles qui sont intéressantes sont les dispositions normatives générales, qui s’appliquent à l’ensemble du territoire, ou normatives particulières, c’est-à-dire applicables à certaines zones, certaines constructions ou certains usages (MAMOT, 2014).
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S’il existe plusieurs dispositions normatives pouvant être appliquées, trois d’entre elles sont approfondies ci-après, puisqu’elles concernent les usages agricoles. Elles ont été introduites dans la législation par un addenda aux orientations du gouvernement en matière d’aménagement, suite à la crise de la production porcine au début des années 2000.
1.2.1.2.1. Paramètres de distances séparatrices
L’établissement de paramètres pour la détermination de distances séparatrices découle des modifications législatives apportées suite aux recommandations du BAPE, lors de son mandat d’étude sur la production porcine. Tel que le gouvernement le mentionne dans l’addenda ajouté aux orientations du gouvernement, il souhaite « favoriser la cohabitation harmonieuse des utilisations agricoles et non agricoles » et « planifier, en concertation avec le milieu, des actions de développement des activités et des exploitations agricoles en zone agricole » (Québec, 2005 : 12). Les distances séparatrices servent principalement à tenir compte des inconvénients causés par les odeurs liées aux activités agricoles : elles peuvent donc varier en fonction des caractéristiques des milieux et tenir compte des immeubles protégés ou des vents dominants, par exemple. L’adaptabilité de ces distances varie en fonction du type d’usage en cause (maison, immeuble protégé, périmètre d’urbanisation) (MAPAQ, 2013). À proximité d’un périmètre d’urbanisation, la MRC peut fixer une distance séparatrice minimale afin que l’activité agricole ne soit pas adjacente à l’activité résidentielle. Dans des secteurs majoritairement agricoles, ces distances peuvent être modulées à la baisse (MAMROT, 2011).
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1.2.1.2.2. Zonage des productions agricoles
Un autre outil conféré à la MRC est le recours au zonage des productions agricoles dans la mesure où elle démontre, « sur la base d’une caractérisation du territoire, qu’il existe un enjeu en matière de cohabitation harmonieuse des activités agricoles et non agricoles » (MAMR, 2005 : 21). Ce zonage vise à favoriser l’acceptabilité sociale de certains élevages à forte charge d’odeur, sans toutefois en limiter le développement.
Ce zonage peut être utilisé dans le cadre de nouvelles unités d’élevage, mais dans certains secteurs du territoire uniquement : en périphérie d’un périmètre d’urbanisation, dans les zones de villégiature ou de récréotourisme ou d’autres zones identifiées au SAD lorsque cela se justifie. Dans ces secteurs, on évite la concentration de certaines productions (par exemple les productions porcines) dans l’espace afin de ne pas créer de contraintes pour l’activité résidentielle ou de villégiature à proximité. Par ailleurs, ce recours au zonage des productions doit être soumis à discussion par le comité consultatif agricole, qui peut émettre un avis favorable ou défavorable à l’égard du projet.
1.2.1.2.3. Contingentement des élevages porcins
Le contingentement d’usages similaires ou identiques est une disposition qui permet « de prévoir, par zone, le nombre maximal d’endroits destinés à des usages identiques ou similaires » (MAMOT, 2014). Introduit à la législation en 2004 (L.R.Q. 2004, c. 20), le contingentement des élevages porcins constitue un outil qui permet de maintenir l’utilisation prioritaire du sol à des fins agricoles tout en favorisant la coexistence harmonieuse des usages agricoles et non agricoles en zone agricole (MAMR, 2005 : 21). L’outil a été élaboré dans l’objectif de régir la concentration d’élevages « à l’intérieur ou à proximité d’un lieu présentant un enjeu quant à la problématique des odeurs
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d’origine porcine » afin « d’éviter de franchir le seuil au-delà duquel une trop grande concentration de ces élevages risque de créer des problèmes de cohabitation », notamment pour protéger la vocation des secteurs récréatifs ou touristiques et la sensibilité de certains milieux naturels (MAMR, 2005 : 22).
Le SAD doit avoir été révisé ou modifié avant que les règles de contingentement puissent entrer en vigueur, à moins qu’un Règlement de contrôle intérimaire (RCI) ait été autorisé après avoir été jugé conforme aux orientations du gouvernement.
1.2.1.3. Outils réglementaires
La réglementation permet de fixer des règles, des normes et des critères d’évaluation qui encadrent les constructions, l’usage des bâtiments et des terrains sur un territoire donné (MAMOT, 2014). Le Plan d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA) et le RCI apparaissent comme deux outils de réglementation pouvant favoriser une intégration harmonieuse d’usages non agricoles en zone agricole, notamment en ce qui concerne l’usage résidentiel.
1.2.1.3.1. Règlement sur les Plans d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA)
Le règlement sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA) repose sur une approche qualitative qui permet d’évaluer les projets à partir de critères plutôt qu’à partir de normes. Cette approche permet ainsi à la municipalité ou à la MRC d’assurer la qualité de l’implantation et de l’intégration architecturale en tenant compte des particularités de chaque situation (MAMROT, 2011). En zone agricole, cet outil peut être utilisé pour « favoriser l’intégration de nouvelles constructions agricoles dans certains secteurs sensibles » (MAMROT, 2011). Une municipalité peut assujettir la
