Or. Ang.
SERVICE DE LA GESTION PUBLIQUE COMITE DE LA GESTION PUBLIQUE
VERS UN PRINCIPE DE RESPONSABILITE FONDEE SUR LA PERFORMANCE ELEMENTS DE DISCUSSION
Responsabilité et Organismes Publics
Réunion du Réseau "Gestion des Performances"
Paris, 24-25 novembre 1997
58919
Ta. 3976 - 30.10.97 - 19.11.97
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Non classifié PUMA/PAC (97 )8
Or. Ang.L'objet du présent document, qui contient l'énoncé des interrogations que soulève la notion de responsabilité (entendue au sens d’obligation de rendre des comptes), en particulier de responsabilité fondée sur la performance, est de stimuler le débat entre les délégués et les membres du panel lors de la session 5 : Responsabilité fondée sur la performance. Les questions soulevées au cours de la session seront reprises dans une note de synthèse qui sera publiée comme conclusion de la Réunion d'activité de 1997.
Pour tout renseignement complémentaire, s'adresser à Sigurdur Helgason au Secrétariat du Service de la gestion publique : Tél: (33-1)45.24.90.88 ; Fax : (33-1)45.24.87.96 ; Internet : sigurdur.helgason@oecd.org.
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VERS UN PRINCIPE DE RESPONSABILITE FONDEE SUR LA PERFORMANCE ELEMENTS DE DISCUSSION
La question de la responsabilité (entendue au sens d’obligation de rendre des comptes) est de plus en plus au coeur des débats dans la zone de l'OCDE. Un certain nombre de pays Membres ont pris d'importantes mesures pour réformer les mécanismes de contrôle traditionnels. Si quelques-uns ne se sont pas directement attaqués au problème, ils ont, à l'occasion de réformes du secteur public (consistant par exemple à accroître la marge de manoeuvre laissée aux chefs de service), fait venir au jour les problèmes que pose cette obligation et parfois même remis en cause les mécanismes existants.
Etre responsable ou comptable de ses actes, devoir rendre des comptes sont des notions qui ne s'entendent pas partout de la même manière, ne serait-ce qu’en raison des différences de tradition administrative d’un pays à l’autre. Dans chaque pays, il est satisfait à l'obligation de rendre des comptes selon des mécanismes qui varient en fonction du statut et de la nature des collectivités en cause, du type d’activités visées et de l’instance des pouvoirs publics qui contrôle ou est contrôlée.
En dépit de ces différences, on observe des similitudes qui font que le débat sur l’obligation de rendre des comptes est utile et vient, de plus, à point nommé. La question la plus importante semble être celle des efforts que les gouvernements déploient expressément ou non pour passer d'un système traditionnel où ce qui est contrôlé est le respect des règles prescrites à un système où le contrôle s’exerce sur la performance.
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Différentes approches de l’obligation de rendre des comptes et rôle de celle-ci
Ø Définition de l’obligation de rendre des comptes, approches et traditions dans différents pays, par exemple définition étroite et négative (contrôle et sanction) contre définition positive (information du public, information sur les objectifs et les résultats, etc.). Rôle de l'obligation de rendre des comptes, par exemple désigner un responsable (ou un coupable), garantir un contrôle démocratique, garantir l'ouverture et le dialogue, créer la confiance, confirmer les valeurs essentielles et les normes éthiques, améliorer la performance.
Ø Rôle des différents acteurs, par exemple organismes publics, ministres, parlement, opinion publique et structures indépendantes (Médiateur, Cour des Comptes, Tribunaux)*.
Ø Importance de la chaîne hiérarchique traditionnelle des instances de contrôle : organismes publics ⇒ ministres ⇒ parlement ⇒ opinion publique, par rapport à d’autres approches telles que la responsabilité fondée sur la performance ; la reddition directe des comptes : organismes publiques ⇒ parlement ; organismes publics ⇒ opinion publique (spécialement les consommateurs).*
* Voir graphique des différents modèles de chaînes hiérarchiques des comptes à rendre qui donne un aperçu des principaux acteurs et des relations possibles entre instances de contrôle. Une mise en contraste et comparaison du contenu et de l’importance accordée à ces relations dans les différents pays pourrait être utile.
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Modèles de chaînes hiérarchiques des comptes à rendre
Opinion publique
Parlement
Structures indépendantes
Ministres
Organismes publics
Marchés
Hiérarchie traditionnelle des instances de contrôle (légale) Responsables devant le Parlement (responsabilité légale) Responsabilité fondée sur la performance
Responsables devant l'opinion publique (en particulier les consommateurs) (responsabilité fondéesur la performance)
Sanction des marchés (responsabilité fondée sur la performance)
Contrôle (légal) exercé à travers des procédures et organismes indépendants (Médiateur, Cour des Comptes, Tribunaux, Accès à l'information)
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Responsabilité politique et démocratique
Ø Signification de la "responsabilité" ministérielle (les ministres ont-ils des comptes à rendre ou sont- ils responsables au sens propre du terme). Par exemple, répondre aux questions et expliquer leurs décisions ; rendre compte des activités et des performances des organismes qu'ils dirigent ; enquêter sur les erreurs et y porter remède ; pallier les dysfonctionnements du système ; démissionner.
Ø Responsabilité politique ou responsabilité administrative ? Peut-on séparer les deux notions ou faut- il demander à un ministre des comptes sur des décisions de gestion et l'en rendre responsable ? Rapport entre l'obligation de rendre des comptes et la responsabilité au sens propre du terme, par exemple un ministre peut-il devoir rendre compte de décisions sans nécessairement en être responsable ? Rapport entre la responsabilité et la culpabilité, par exemple un ministre peut-il être responsable sans être coupable ?
Ø Evolution de la notion de responsabilité politique et démocratique et conséquences de l'autonomie administrative. Responsabilité directe des organismes d'Etat devant le Parlement. Dans quelle mesure la responsabilité et le contrôle démocratiques sont-ils nécessaires (et même justifiés) s'agissant de questions opérationnelles ?
Responsabilité et orientation vers les consommateurs
Ø Les interventions du public dans les mécanismes de l'administration et les partenariats comme autre manière de rendre des comptes, par exemple est-ce que répondre aux souhaits du consommateur revient à mieux assumer à son égard ses responsabilités traditionnelles ou est-ce secouer les habitudes ? Peut-on, grâce à ces moyens nouveaux, avoir moins besoin de s'en remettre aux mécanismes de contrôle plus classiques (qui peuvent être soit surchargés, soit foncièrement coûteux et inefficaces) ?
Ø Peut-on considérer la participation du public comme un mécanisme permettant de rendre directement compte et le partenariat comme une tentative pour instituer une forme de responsabilité conjointe ?
Responsabilité et orientation vers le marché
Ø En quoi une orientation plus nette vers le marché affecte-t-elle les mécanismes traditionnels de contrôle ? Améliore-t-elle ces mécanismes ou entre-t-elle en conflit avec eux ?
Ø Quels sont les principaux instruments garantissant que les entreprises publiques rendent des comptes et comment les mécanismes qu'elles utilisent à cet effet ont-ils évolué ? Quel choix de responsabilité : responsabilité du Conseil d'administration ou du directeur général, responsabilité du Ministre détenteur des parts ou bien d'un organisme central ou d'un organisme de réglementation spécialisé.
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Responsabilité des différentes instances des pouvoirs publics
Ø Problèmes posés par l'obligation de rendre des comptes dans un environnement où les responsabilités sont partagées entre différentes instances des pouvoirs publics et où les intérêts divergents de ces instances et les prescriptions imposées par chacun peuvent rendre l'opération particulièrement délicate.
Ø Dans quelle mesure est-il possible de passer d’un modèle de relations entre les instances des pouvoirs publics dicté par la loi à un modèle de relations plus tourné vers la performance ?
Responsabilité fondée sur la performance
Ø Définition de la responsabilité fondée sur la performance, par exemple démontrer et expliquer la performance en fonction d'objectifs de performances reconnus. La responsabilité fondée sur la performance rend-elle moins nécessaire les systèmes de responsabilité plus traditionnels ? L'abandon des systèmes de responsabilité légaux pour des systèmes de responsabilité fondée sur la performance s’oppose-t-il aux dispositifs traditionnellement employés pour rendre des comptes ? Comment démontrer les avantages d'un passage à un système de responsabilité fondée sur la performance aux groupes intéressés (par exemple responsables politiques, médias, opinion publique) ?
Ø Conflit entre la responsabilité légale et l'autonomie administrative et effets de la responsabilité légale sur la performance. Effets d'une culture de la sanction sur la performance. Comment se débarrasser d'un système conflictuel où sur l'obligation de rendre des comptes plane toujours l'ombre de la sanction ? En quoi la gestion du risque peut-elle aider à lutter contre cette culture de la sanction ? Ø Comment garantir qu'il sera satisfait à l'obligation de rendre des comptes quand les activités en cause
relèvent de plusieurs instances des pouvoirs publics (partenariats, responsabilité partagée, responsabilité horizontale) ? Une approche contractuelle peut-elle permettre d'abandonner la reddition des comptes normalisée pour des modalités différenciées ? Les mêmes mécanismes conviennent-ils à tous les types de services de l'Etat ou vaut-il mieux leur demander de rendre compte selon des méthodes différenciées ?
