N Ministre de l éducation nationale, de l enseignement supérieur et de la recherche c/ M. A... CONCLUSIONS

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1 N° 374450

Ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche c/ M. A...

7^ème et 2^ème sous-sections réunies Séance du 22 octobre 2014 Lecture du 14 novembre 2014

CONCLUSIONS

M. Bertrand DACOSTA, rapporteur public

M. Alain A..., qui est né en 1943, a été intégré dans le corps des adjoints d’enseignement en 1968. Il a accompli l’essentiel de sa carrière en Algérie, soit en détachement au titre de missions de coopération, soit en disponibilité sur des contrats locaux.

Le 30 juin 2008, le ministre de l’éducation nationale a pris un arrêté le radiant des cadres pour limite d’âge à compter du 13 septembre de la même année. Cet arrêté constate également que M. A... ne totalise pas quinze années de services civils et militaires effectifs et le rétablit donc dans ses droits au regard de l’assurance vieillesse du régime général de la sécurité sociale pour la période durant laquelle son traitement a été soumis à retenues pour pension.

M. A... en a demandé l’annulation au tribunal administratif de Paris. Celui-ci, par un jugement en date du 12 mai 2011, a rejeté les conclusions dirigées contre la décision de radiation des cadres, mais a fait droit à celles relatives au refus de reconnaître à l’intéressé un droit à pension.

Le tribunal a considéré qu’en ne prenant pas en compte les bonifications de dépaysement prévues par l’article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite, le ministre avait commis une erreur de droit.

Le ministre a fait appel. La cour administrative d’appel de Paris vous a transmis le dossier, au motif que, s’agissant d’un litige relatif à une pension, le tribunal administratif avait jugé en premier et dernier ressort.

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On doit s’interroger, en premier lieu, sur la recevabilité même des conclusions dirigées contre la décision en tant qu’elle se prononce sur l’absence de droit à pension.

Aux termes de l’article R. 4 du code :

« L'acte de radiation des cadres spécifie les circonstances susceptibles d'ouvrir droit à pension et vise les dispositions légales invoquées à l'appui de cette décision./ Les énonciations de cet acte ne peuvent préjuger ni la reconnaissance effective du droit, ni les

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2 modalités de liquidation de la pension, ces dernières n'étant déterminées que par l'arrêté de concession. »

C’est en effet au ministre du budget qu’appartient la compétence de liquider et de concéder la retraite des fonctionnaires de l’Etat (cf. l’article R. 65 du code).

C’est la raison pour laquelle, conformément à une jurisprudence constante, « c'est seulement lorsqu'elle est appelée à statuer sur la demande de pension d'un fonctionnaire ou militaire rayé des cadres que l'autorité administrative compétente pour procéder éventuellement à la concession de cette pension peut décider si des services sont pris en compte dans la constitution du droit et la liquidation de la pension ; les mentions relatives à cette prise en compte contenues dans des décisions antérieures ne font pas grief aux intéressés » ; il n’en va autrement, en principe, que si une disposition législative ou réglementaire prévoit une procédure de validation des services (cf. par exemple CE, 11 décembre 1985, S…, n° 44775, T. ; et a contrario CE, 3 avril 1992, G…, n° 85770, T.).

Par suite, l'arrêté admettant un fonctionnaire à faire valoir ses droits à pension de retraite, en indiquant les bases sur lesquelles le ministre concerné se propose de faire procéder à la liquidation de la pension du fonctionnaire, « ne fait pas obstacle à ce que cette liquidation soit opérée sur d'autres bases » ; « c’est seulement à l'occasion de cette liquidation que l'intéressé sera recevable à faire valoir les droits qu'il estimerait être les siens » ; sa requête dirigée contre l’arrêté d'admission à la retraite est prématurée (CE, 2 octobre 1987, B…, n°

61326, p. 32).

Vous l’avez encore jugé assez récemment : il résulte des dispositions de l'article R. 4 du code des pensions civiles et militaires de retraite que la mention, dans l'acte de radiation des cadres, d'un indice de rémunération déterminé ne préjuge pas l'indice pris en compte pour la liquidation de la pension, lequel n'est déterminé que par l'arrêté de concession de pension (CE, 23 décembre 2011, M…, n° 319152, T.).

Cette jurisprudence, outre l’hypothèse dans laquelle un texte prévoit une procédure de validation des services détachable de la liquidation de la pension, connaît cependant quelques atténuations.

Vous avez ainsi admis qu’est susceptible de recours le refus de prendre en compte des périodes de travaux insalubres effectuées en tant qu’ouvrier dans le décompte des quinze années de services effectifs alors exigé par l’article L. 24 pour ouvrir droit à un départ à la retraite à 55 ans (CE, 24 janvier 1992, E…, n° 120882, T.). Vous avez retenu la même solution pour le refus de prendre en compte une période de congé spécial dans le calcul des années de services effectifs pour déterminer la date à laquelle le demandeur peut bénéficier d’une retraite avec jouissance immédiate (CE, 3 mars 1995, D…, n° 106583, T.). La solution est aisément compréhensible dans les deux cas : il s’agit pour l’agent de savoir à l’avance à quel âge il pourra prendre sa retraite.

Dans la même logique, il nous semble que si la décision de radiation des cadres ne préjuge pas de la reconnaissance effective du droit à pension, elle doit ouvrir une fenêtre contentieuse lorsqu’elle le dénie purement et simplement. On comprend qu’il soit prématuré d’attaquer un simple constat lorsque la véritable décision est prise par le ministre chargé du budget. Il est inutile d’entamer un débat contentieux sur l’appréciation, par l’administration

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3 gestionnaire, du nombre de trimestres de services effectifs puisque cette appréciation peut être remise en cause par le ministre compétent. Mais lorsque le ministre dont dépend le fonctionnaire estime qu’il ne satisfait pas à la condition requise pour bénéficier d’une pension, la procédure s’arrête là, du moins sous l’empire du droit applicable à la date de radiation des cadres de M. A.... En effet, l’article R. 65 prévoyait, dans sa rédaction alors en vigueur, que le ministre dont relevait le fonctionnaire lors de sa radiation des cadres était chargé de constituer le dossier nécessaire au règlement des droits à pension et de formuler des propositions au ministre du budget. Il en découlait que celui-ci ne pouvait se prononcer si aucune proposition ne lui était transmise (cf. en ce sens, à propos de l’impossibilité pour le ministre du budget de concéder une rente viagère d’invalidité si la radiation des cadres n’avait pas été prononcée pour une incapacité imputable au service, CE, 30 décembre 2011, C…, n° 332915, T.).

L’arrêté radiant des cadres M. A... doit donc bien être regardé comme comportant un refus d’attribuer une pension et pouvait être contesté de ce chef. Reste à déterminer si vous êtes bien compétents pour connaître du pourvoi du ministre.

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Il n’est pas douteux que le refus d’attribuer une pension entre bien dans les prévisions du 3° de l’article R. 222-13 et que la voie de l’appel est, en principe, fermée (cf. par exemple, pour la contestation par un fonctionnaire du refus de le faire bénéficier de la jouissance immédiate d’une pension de retraite, CE, 29 décembre 2004, T…, n° 272320, T.).

Toutefois, l’arrêté, ainsi que nous l’avons indiqué, comporte deux décisions : la radiation des cadres et le refus d’attribution d’une pension. Or, sous l’empire du 2° de l’article R. 222-13, dans sa rédaction alors applicable, un jugement relatif à un litige portant sur une radiation des cadres était, lui, passible d’appel (et le demeure d’ailleurs aujourd’hui, puisque tous les litiges portant sur la carrière des fonctionnaires échappent désormais à la compétence de premier et dernier ressort des tribunaux administratifs).

Lorsqu’un acte administratif, formellement unique, contient, en réalité, deux décisions distinctes, dont le régime contentieux est, comme en l’espèce, différent, et que le tribunal administratif, saisi d’une demande comportant des conclusions dirigées contre l’une et l’autre, a statué par un jugement également unique, quelles conséquences convient-il d’en inférer en ce qui concerne l’exercice des voies de recours ?

Certaines hypothèses proches ont déjà été traitées par votre jurisprudence. Ainsi, et fort logiquement, est sans incidence sur la détermination des voies de recours la circonstance que le premier juge ait estimé devoir statuer par un seul jugement sur des conclusions présentées dans des requêtes distinctes (CE, 16 juin 2004, F… et H…, n° 265915 et 263399, T. ; CE, 17 décembre 2007, I…, n° 301317, T.). Un même jugement peut donc, en cette hypothèse, être passible de deux voies de recours – l’appel et la cassation – avec un

« détricotage » neutralisant l’incidence de la jonction des demandes en première instance (étant rappelé que des demandes distinctes relevant de voies de recours différentes ne sauraient présenter entre elles un lien de connexité). Vous ne dérogez à cette ligne jurisprudentielle que dans des configurations très particulières, lorsque son application stricte déboucherait sur une situation inextricable. Tel était le cas dans l’affaire qui a donné lieu à votre décision V… du 27 juillet 2005 (n° 264992, T.). Un jugement avait joint des requêtes

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4 comportant une série de conclusions d'excès de pouvoir et de conclusions indemnitaires, présentées séparément dans certaines demandes et cumulativement dans d'autres, avec des conclusions tendant au versement d'une somme supérieure au montant de 8.000 € alors fixé par l'article R. 222-14 du code de justice administrative (qui maintenait ouverte la voie de l'appel pour ce type de conclusions) : vous avez ouvert en totalité contre le jugement la voie de l'appel, en faisant prévaloir l’unité du litige et des motifs de bonne administration de la justice.

Qu’en est-il lorsque sont présentées, dans le cadre de la même demande, des conclusions relevant, pour les unes du tribunal administratif statuant en premier et dernier ressort et, pour les autres, du droit commun ?

La question a été abordée, en application des dispositions du code de justice administrative antérieures à l’intervention du décret du 13 août 2013, dans le cas particulier où des conclusions entrant dans le champ du 2° ou du 3° de l’article R. 222-13 (litiges en matière de fonction publique ou de pension) sont assorties de conclusions indemnitaires d’un montant supérieur au seuil fixé à l’article R. 222-14 (10 000 € en dernier lieu) : le jugement est, dans son intégralité, passible d’appel (cf. CE, 2 avril 2008, Mme Z… et M. J…, n°

283999, T.). Toutefois, dans cette affaire, un argument de texte militait en faveur de la solution « globalisante » : l’article R. 811-1 prévoyait que le tribunal administratif statuait en premier et dernier ressort pour les litiges visés aux 2° et 3° de l’article R. 222-13, « sauf pour les recours comportant des conclusions tendant au versement ou à la décharge de sommes d'un montant supérieur au montant déterminé par les articles R. 222-14 et R. 222-15. » La même solution ne s’imposerait sans doute pas avec la nouvelle rédaction de l’article R. 811-1 (et vous vous êtes d’ailleurs refusé à transposer cette solution dans un cas où c’était une demande de décharges d’impôts locaux, entrant dans le champ du 5° de l’article R. 222-13, qui était assortie de conclusions indemnitaires d’un montant supérieur à 10 000 € : cf. CE, 2 juin 2010, MM. K… et P…, n° 301817, aux tables sur un autre point). La jurisprudence Z…

ne commande donc pas la solution dans le cas qui nous préoccupe aujourd’hui.

Non seulement elle ne la commande pas, mais de solides arguments militent pour que vous procédiez à une dissociation des voies de recours lorsque sont contestées deux décisions juridiquement distinctes, et relevant de régimes différents, alors même que, formellement, elles n’en font qu’une. Ici, n’étaient les dispositions de l’article R. 4, le ministre aurait parfaitement pu prendre deux arrêtés, l’un radiant M. A... des cadres, l’autre lui refusant l’attribution d’une pension civile de retraite et le faisant basculer vers le régime général.

L’examen de la légalité de l’une et de l’autre s’effectue au regard de corpus de règles très largement indépendants. Il est vrai qu’il peut y avoir une adhérence : si la radiation des cadres avait été annulée, cette annulation aurait pu conduire à recalculer les droits à pension de l’intéressé. Mais si les deux décisions avaient été matériellement distinctes, cette adhérence n’aurait pas conduit à soustraire le litige relatif au refus de pension à l’application de l’article R. 222-13 : lorsqu’il existe deux décisions distinctes, chacune suit son propre régime, sauf dans le cas où, au-delà des apparences, il s’agit d’une décision unique (cf., pour une illustration, CE, 9 septembre 2010, Mme L…, n° 313323, T., pour une sanction disciplinaire qui avaient donné lieu à deux actes distincts : le déplacement d’office, d’une part, la fixation du nouveau poste d’affectation de l’agent, d’autre part). La jurisprudence relative à l’application combinée des articles R. 222-13 et R. 811-1 est empreinte, à bien des égards, d’un certain formalisme, mais la logique conduit, à notre sens, à dissocier, s’agissant du

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5 régime des recours, ce qui n’a été fusionné qu’au hasard de pratiques administratives, ou comme en l’espèce, parce qu’un texte l’imposait pour des raisons de commodité.

Nous ne voyons à cette règle qu’un tempérament possible, fondé sur l’idée d’unité du litige, laquelle explique, par exemple, que la voie de l’appel soit ouverte lorsqu’une demande indemnitaire est fondée à la fois sur la responsabilité de l'Etat au titre d'un refus de concours de la force publique (pour lequel en principe le tribunal juge en premier et dernier ressort) et sur sa responsabilité au titre des dommages causés par les attroupements ou les rassemblements (CE, 18 mai 2009, Société BDA, p. 202). Rien de tel ici.

Si vous nous suivez, vous jugerez donc que le jugement a bien été rendu en premier et dernier ressort en ce qui concerne le refus d’attribution d’une pension. M. A... aurait pu faire appel de la partie du jugement rejetant ses conclusions dirigées contre sa radiation des cadres, ce dont il s’est abstenu. En revanche, il n’aurait pas pu former un pourvoi incident devant vous ayant un tel objet.

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Sur le fond, ce n’est pas le ministre qui a commis une erreur de droit, c’est le tribunal administratif.

Le code des pensions distingue en effet les dispositions relatives à la constitution du droit à pension (titre II du livre Ier, articles L. 4 à L. 10) de celles relatives à la liquidation de la pension (titre III, articles L. 11 à L. 23).

En l’espèce, M. A... se prévalait des dispositions du a) de l’article L. 12, aux termes desquelles s’ajoutent aux services effectifs pris en compte dans la liquidation de la pension des « bonifications de dépaysement pour les services civils rendus hors d'Europe. » Ces bonifications sont, selon les cas, égales au quart, au tiers ou à la moitié de la durée de ces services, dans les conditions fixées par l’article R. 11.

Mais de telles bonifications ne peuvent être prises en compte que pour la liquidation de la pension, non pour la constitution du droit. Vous l’avez déjà jugé à plusieurs reprises par le passé, sous l’empire des dispositions analogues du code des pensions issu de la loi du 20 septembre 1948, mais par des décisions qui n’ont pas été fichées, d’où, peut-être, l’erreur ici commise (cf. par exemple CE, 24 novembre 1978, Sieur N…, n° 4712 ; CE, 6 mars 1981, M.

O…, n° 24375 ; voir également, sous l’empire du nouveau code, pour une question proche, CE, 28 février 2007, Mme Q…, n° 288769).

Vous annulerez, pour ce motif, le jugement attaqué, et renverrez l’affaire au tribunal administratif de Paris.

Celle-ci a d’ailleurs continué de cheminer. A la suite de l’intervention du jugement attaqué, le ministre a procédé au réexamen de la situation de M. A... et lui a, à nouveau, refusé, par courrier du 10 novembre 2011, de lui ouvrir le droit à une pension de retraite de fonctionnaire de l’Etat au motif qu’il ne justifiait pas de quinze années accomplies de services civils et militaires effectifs. Alors même que, par le premier jugement, le tribunal avait censuré – à tort – le refus de prendre en compte les bonifications de dépaysement, l’administration a, semble-t-il, réitéré sa position initiale, méconnaissant ainsi l’autorité de

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6 chose jugée. Mais le même tribunal, il est vrai autrement composé, a, par un jugement rendu le 3 juillet 2014, rejeté la demande de M. A..., au motif que le requérant ne pouvait utilement se prévaloir des dispositions de l’article L. 12, « dès lors que celles-ci ne sont relatives qu’à la détermination des services susceptibles d’ouvrir droit, sous certaines conditions, au bénéfice de bonifications se traduisant par la prise en compte d’années supplémentaires pour la liquidation de la pension et non à l’ouverture des droits à pension. » Cette fois-ci, le juge du fond a donc appliqué l’exacte règle de droit.

Quoi qu’il en soit, pour les raisons précédemment exposées, nous concluons à l’annulation du jugement du 12 mai 2011 et au rejet des conclusions de M. A... tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du CJA.