MODULE 6 : ENFORCE (VEILLER)

REPLACE TRANS FAT : PROGRAMME D’ACTION POUR ÉLIMINER LES ACIDES GRAS TRANS PRODUITS INDUSTRIELLEMENT

MODULE 6 : ENFORCE (VEILLER)

Guide des politiques sur les acides gras trans

et de l’application des réglementations

REPLACE trans fat : programme d’action pour éliminer les acides gras trans produits industriellement.

Module 6 : Enforce (Veiller). Guide des politiques sur les acides gras trans et de l’application des réglementations [REPLACE trans fat: an action package to eliminate industrially produced trans-fatty acids.

Module 6: Enforce. How-to guide for trans fat policies and enforcement of regulations]

ISBN 978-92-4-001331-5 (version électronique) ISBN 978-92-4-001332-2 (version imprimée)

© organisation mondiale de la Santé 2020

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Citation suggérée. REPLACE trans fat : programme d’action pour éliminer les acides gras trans produits industriellement. Module 6 : Enforce (Veiller). Guide des politiques sur les acides gras trans et de l’application des réglementations [REPLACE trans fat: an action package to eliminate industrially produced trans-fatty acids. Module 6: Enforce. How-to guide for trans fat policies and enforcement of regulations].

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tABLE dES MAtiÈRES

Remerciements 3

Programme d’action REPLACE 4

1. Contexte général 6

2. Élaborer une stratégie d’application 7

3. Lancer une stratégie d’application 12

4. Mettre en œuvre une stratégie d’application 16

Références bibliographiques 22

AnnEXE 1. Suggestions de pratiques d’inspection 24 AnnEXE 2. Exemples de délais à respecter et sanctions

spécifiques aux AGT 28

AnnEXE 3. Éléments d’une infraction 36 AnnEXE 4. Exemples de publications régulières sur les

conformités et l’application amples 37

RESSouRCES En LiGnE

› Enforcement Checklist

REMERCiEMEntS

Les modules REPLACE ont bénéficié du dévouement, du soutien et des contributions de plusieurs experts de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) ; Resolve to Save Lives (une initiative de Vital Strategies) ; Vital Strategies ; Global Health Advocacy Incubator (un programme de Campaign for Tobacco-Free Kids); et des Centers for Disease Control and Prevention des États-Unis d’Amérique.

L’OMS remercie les organisations et les personnes pour leur contribution technique à l’élaboration de tout ou partie des modules du programme d’action REPLACE. Elle remercie également les nombreux experts internationaux qui ont consacré leur temps précieux et leurs vastes connaissances à l’élaboration de ces modules.

PRoGRAMME d’ACtion REPLACE

Éliminer de l’alimentation les acides gras trans (AGT) industriels d’ici à 2023 partout dans le monde est l’une des cibles prioritaires de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS). Le programme d’action REPLACE offre une approche stratégique pour éliminer des aliments les AGT produits industriellement, au niveau national, le but étant une élimination au niveau mondial d’ici à 2023. Le programme comprend :

› un document technique général donnant la justification et le cadre de cette approche intégrée pour éliminer les AGT ;

› six modules ; et

› des ressources supplémentaires en ligne pour faciliter la mise en œuvre.

Les modules REPLACE donnent des informations pratiques, étape par étape, sur la mise en œuvre, afin d’aider les gouvernements à éliminer de leur alimentation les AGT produits industriellement au niveau national. Pour ce faire, les gouvernements doivent mettre en œuvre des mesures juridiques sur les meilleures pratiques (décrites dans les modules 3 et 6).

Les mesures stratégiques décrites dans les autres modules visent à soutenir cet objectif, cependant il n’est pas forcément nécessaire de mettre en œuvre chaque module.

Les modules seront très utiles aux gouvernements nationaux, y compris les responsables politiques, les autorités de contrôle des aliments ou de sécurité alimentaire et les autorités infranationales qui préconisent et appliquent les politiques relatives à la nutrition ou à la sécurité alimentaire. Les modules ainsi que les documents en ligne peuvent également intéresser d’autres publics, notamment les organisations de la société civile, les instituts universitaires et de recherche, les nutritionnistes et les laboratoires, ainsi que les associations de l’industrie alimentaire et les entreprises alimentaires.

ModuLES du PRoGRAMME d’ACtion REPLACE

SiX doMAinES d’ACtion StRAtÉGiQuES oBJECtif

RE

REViEw – EXAMINER les sources alimentaires d’AGT industriels et les changements de politiques nécessaires

Présenter le programme d’action REPLACE et donner des conseils sur les activités initiales de définition de la portée et sur l’élaboration d’une feuille de route pour l’élimination des AGT. Les activités initiales de définition de la portée reposent sur des informations déjà connues ou pouvant être obtenues en consultant des documents ou en discutant avec les principales parties prenantes, en se référant aux autres modules si nécessaire

P

PRoMotE – PROMOUVOIR le remplacement des AGT industriels par des huiles et des graisses plus saines

Décrire les profils des huiles et des acides gras, ainsi que les huiles et graisses de remplacement disponibles, avec notamment les critères de faisabilité et les interventions possibles pour promouvoir le remplacement par des produits plus sains

L

LEGiSLAtE – ADOPTER DES LOIS, ou prendre des mesures réglementaires, pour éliminer les AGT industriels

Décrire les options politiques et le cadre réglementaire actuel pour éliminer les AGT industriels. Donner des orientations sur les étapes d’évaluation pour orienter l’élaboration de politiques et de réglementations adaptées au contexte national ou la mise à jour du cadre juridique existant afin de s’aligner sur l’approche recommandée par l’Organisation mondiale de la Santé

A

ASSESS – ÉVALUER et suivre la teneur en AGT dans l’alimentation et l’évolution de la consommation d’AGT dans la population

Décrire les buts et méthodes pour l’évaluation des AGT. Donner des orientations sur la conception et la réalisation d’une étude sur les AGT dans les aliments et les échantillons humains

C

CREAtE – SENSIBILISER les décideurs politiques, les producteurs, les fournisseurs et le grand public aux conséquences sanitaires des acides gras trans

Décrire des approches pour les campagnes de

sensibilisation et de communication en vue de soutenir l’action politique. Donner des orientations sur les principales étapes pour concevoir et mettre en œuvre des campagnes de sensibilisation et de communication efficaces, et évaluer les progrès

E

EnfoRCE – VEILLER à la bonne application des politiques et des réglementations

Décrire les approches pour l’application des politiques en matière d’AGT, les infractions et les rôles. Donner des orientations sur le recensement des pouvoirs et mécanismes d’application existants et nouveaux, les communications publiques, les sanctions, le financement et les délais

1. ContEXtE GÉnÉRAL

Les pays peuvent atteindre la cible d’élimination des AGT produits industriellement dans les aliments en mettant en œuvre et en appliquant les politiques, lois et réglementations relatives à ces produits. Il est important de noter que les lois et réglementations sur les AGT sont relativement faciles à mettre en œuvre et que les pays peuvent obtenir rapidement des taux de conformité élevés. La mise en œuvre et l’application des lois et réglementations sur les AGT impliquent diverses activités, notamment communiquer les informations sur les nouvelles législations aux parties prenantes, recueillir les plaintes du public, inspecter et tester les produits et les installations, vérifier les étiquettes nutritionnelles pour les ingrédients interdits et prévenir et sanctionner les contrevenants afin de renforcer le respect des règles. Une stratégie d’application bien adaptée peut garantir un niveau de respect élevé de la part de toutes les parties prenantes uniquement avec de modestes investissements en ressources humaines et financières, en particulier lorsqu’elle est intégrée dans des structures existantes et prise en compte tout au long du processus d’élaboration des politiques.

Le présent module décrit les principales étapes, stratégies et autres points à prendre en considération pour les pays lors de la conception et de la mise en œuvre d’un système d’application.

Pour les pays, la meilleure pratique à adopter consiste soit à fixer une limite obligatoire sur la quantité d’AGT produits industriellement dans tous les aliments soit à interdire la production et l’utilisation des huiles partiellement hydrogénées comme ingrédient dans tous les aliments (voir le module 3 pour de plus amples informations). Étant donné que ces politiques permettent de réduire de façon significative la consommation d’AGT, la stratégie d’application générale sera la même pour les deux, à quelques différences près. Quelle que soit l’option choisie, les pays peuvent adapter la stratégie d’application au contexte local en suivant ces étapes tout au long de l’élaboration, du lancement et de la mise en œuvre.

› Phase d’élaboration

Étape 1 : Analyser le pouvoir réglementaire d’appliquer la politique sur les AGT.

Étape 2 : Faire l’inventaire des ressources d’application disponibles.

Étape 3 : Concevoir une stratégie d’inspection appropriée pour évaluer le respect des règles.

› Phase de lancement

Étape 4 : Établir un calendrier précis pour la mise en œuvre.

Étape 5 : Informer les parties prenantes des obligations légales.

Étape 6 : Mobiliser les ressources pour les activités d’application.

› Phase de mise en œuvre

Étape 7 : Surveiller la conformité juridique dans la chaîne d’approvisionnement et détecter les infractions.

Étape 8 : Tenir les contrevenants responsables tout au long des systèmes juridiques.

Étape 9 : Communiquer les résultats de l’application aux responsables politiques et au public.

Le moyen le plus efficace de mettre en œuvre et d’appliquer la politique en matière d’AGT consiste à intégrer les dispositions sur les AGT dans des structures administratives existantes.

En procédant de la sorte, les pays peuvent éviter d’élaborer une législation impossible à appliquer, même si elle est techniquement bien conçue. Les pays peuvent intégrer dans leur système de réglementation de l’alimentation et de la nutrition des mécanismes de mise en œuvre et d’application axés sur les AGT. Les pays qui ne disposent pas encore de mécanismes opérationnels pour appliquer les politiques sur l’alimentation et la nutrition doivent remédier plus largement à cette grave lacune.

Lorsque les gouvernements élaborent des stratégies d’application, ils doivent aborder les phases et étapes de manière itérative et globale ; il n’est pas nécessaire de terminer une étape pour passer à la suivante. Les sujets abordés dans ce module doivent être examinés tôt dans le processus de rédaction législative lorsque les responsables de l’élaboration des politiques prévoient l’autorité chargée de l’application, l’élaboration des réglementations et d’autres mécanismes pour la lutte contre les AGT. Au fur et à mesure que l’application révèle de nouveaux défis, les gouvernements doivent réviser les politiques et procédures en conséquence.

2. ÉLABoRER unE StRAtÉGiE d’APPLiCAtion

Les stratégies d’application pour les AGT doivent faire partie des activités réglementaires globales entreprises par le gouvernement pour garantir la sécurité, la qualité et l’intégrité des aliments. Elles doivent correspondre aux mesures juridiques spécifiques relatives aux AGT qui sont en vigueur, aux capacités de mise en œuvre du pays et au contexte local.

Pour concevoir la stratégie d’application la mieux adaptée au contexte local, il convient de prendre les mesures suivantes :

1. Analyser le pouvoir réglementaire pour l’application de la politique en matière d’AGT.

2. Faire l’inventaire des ressources d’application disponibles.

3. Élaborer une stratégie d’inspection appropriée pour évaluer le respect des règles.

2.1 ÉtAPE 1 : AnALYSER LE PouVoiR RÉGLEMEntAiRE PouR L’APPLiCAtion dE LA PoLitiQuE En MAtiÈRE d’AGt

Lorsque des restrictions sur les AGT ont déjà été appliquées, la législation existante doit définir clairement les autorités administratives¹ qui ont le pouvoir de faire appliquer la loi.

Les lois décrivent généralement les pouvoirs d’application des autorités administratives compétentes et autres institutions. Les rôles et responsabilités des fonctionnaires (inspecteur sanitaire ou technicien de laboratoire) peuvent être expliqués plus en détail dans les règles ou réglementations relatives à la mise en œuvre des lois.

Bien qu’un organisme puisse avoir les pouvoirs principaux en matière de mise en œuvre et d’application, d’autres organismes peuvent être chargés de l’application au sein de la juridiction. Par exemple, le ministère de la santé peut procéder aux inspections dans les restaurants, tandis que le ministère du commerce se charge d’inspecter les raffineries et l’autorité douanière les produits importés. Dans ce cas, la responsabilité principale incombe au ministère de la santé, mais d’autres ministères ont un pouvoir d’application partagé ou pouvant être délégué.

1 Les autorités administratives sont chargées de mettre en œuvre et d’appliquer les législations.

En fonction du pays et de la juridiction, les autorités administratives peuvent prendre la forme d’organismes publics (comme un organisme de contrôle des aliments et des médicaments), de ministères, de départements, de divisions, d’organisations, de commissions, d’unité voire de bureaux spécifiques. Ces termes peuvent être utilisés de façon interchangeable pour refléter la grande variété des organismes publics qui appliquent la loi dans le monde, mais toutes les utilisations ont généralement le sens d’autorité administrative.

Si la législation n’établit pas clairement les pouvoirs d’application, les responsables politiques doivent examiner des lois connexes pour obtenir des informations sur les mécanismes d’application. Il est possible de les trouver dans une loi générale sur l’alimentation et la nutrition, les lois qui ont créé les institutions respectives, des dispositions constitutionnelles ou d’autres décrets gouvernementaux. Une ordonnance administrative peut être nécessaire pour permettre une application efficace.

PRinCiPALE StRAtÉGiE d’APPLiCAtion : donnER LES MoYEnS d’AGiR À un GRouPE dE tRAVAiL REGRouPAnt PLuSiEuRS oRGAniSMES Lorsque plusieurs organismes interviennent dans l’application, les pays peuvent

constituer un groupe de travail pour orienter la mise en œuvre et coordonner les activités relatives aux AGT. S’il existe déjà un groupe multipartite chargé de coordonner la mise en œuvre des questions d’alimentation et de nutrition, il peut être habilité à gérer les questions d’AGT. Ce groupe doit être chargé de conseiller et de soutenir les autorités compétentes pour l’application. Il peut également avoir d’autres fonctions, notamment :

› proposer de nouvelles législations ou réglementations ou conseiller à ce propos ;

› formuler des recommandations sur la délivrance ou l’annulation de licences ;

› donner des orientations sur les recours contre les mesures d’application ;

› suggérer une utilisation plus rationnelle des ressources pour renforcer l’application ;

› servir de point de contact pour les autres pays et organismes travaillant sur les questions d’AGT ;

› soutenir les activités d’informations publiques, et y contribuer, pour éduquer la population sur les AGT.

Le groupe de travail doit comprendre des représentants de chaque organisme public intervenant dans la lutte contre les AGT, notamment l’agriculture, la santé, les normes, la justice, le commerce et l’industrie, ainsi que des responsables municipaux et provinciaux, le cas échéant. Il peut également inclure des universitaires et d’autres experts, en particulier des nutritionnistes et des experts juridiques qui peuvent compléter les capacités gouvernementales. À moins que la loi ne l’exige, les représentants de l’industrie alimentaire ou leurs agents ne doivent pas faire partie de ce genre de groupe de travail.

2.2 ÉtAPE 2 : fAiRE L’inVEntAiRE dES RESSouRCES d’APPLiCAtion diSPoniBLES

Les lois et réglementations sur les AGT peuvent être mises en œuvre avec un minimum de dépenses et d’efforts supplémentaires, en particulier si les pays tirent profit des ressources existantes. Avant d’élaborer une stratégie d’application, les pays doivent faire l’inventaire des ressources d’application dont ils disposent, notamment les ressources humaines, matérielles et financières. Un inventaire réaliste peut aider les pays à définir la meilleure approche

d’application en mettant en évidence les points forts et les points faibles de leurs mécanismes.

Cet inventaire doit s’appuyer sur les exercices de définition de portée et de cartographie des modules 1, 3 et 4.

L’inventaire doit comprendre une évaluation des ressources humaines disponibles, y compris le nombre d’inspecteurs qualifiés et d’agents chargés de l’application, comme des agents d’inspection pour la santé et l’assainissement et des techniciens de laboratoire des aliments. L’évaluation doit examiner la situation géographique de ces agents par rapport aux centres de production alimentaire et de restauration. Elle doit enregistrer et quantifier les

activités d’inspection, de sensibilisation et d’éducation, et d’application déjà en cours dans les installations qui produisent des AGT afin de déterminer s’il est possible de compléter efficacement les programmes existants plutôt que d’en développer de nouveaux. Si les installations ont besoin d’inspecteurs avec des qualifications différentes, l’évaluation doit en tenir compte. L’inventaire doit déterminer si d’autres personnes peuvent être facilement formées pour assumer les rôles souhaités.

Avec seulement quelques modestes améliorations, les installations et équipements existants peuvent être utilisés pour favoriser l’application. L’inventaire doit inclure une liste des installations, dont les laboratoires, et d’autres équipements disponibles pour soutenir la collecte et l’analyse des AGT. Ils peuvent appartenir au gouvernement ou être mis à sa disposition à un prix raisonnable. Par exemple, une université peut déjà diriger un laboratoire équipé pour tester les niveaux d’AGT dans les aliments. Les laboratoires disposant de certains équipements ou utilisant certaines méthodes appropriées peuvent être équipés pour adopter rapidement des méthodes d’évaluation des AGT. Cela inclut la spectroscopie infrarouge, la chromatographie en phase gazeuse, la spectroscopie infrarouge à transformée de Fourier, la chromatographie liquide à haute performance en phase inverse à l’ion argent et la chromatographie sur couche mince au nitrate d’argent. L’évaluation doit porter sur la qualité des installations et de leur équipement ainsi que sur le coût d’éventuelles améliorations nécessaires. Outre l’équipement de base et les installations nécessaires, le gouvernement doit vérifier si les ressources sont suffisantes pour financer un entretien permanent, ainsi que les fournitures de bureau, les transports et d’autres coûts. Pour de plus amples informations sur les techniques d’évaluation, voir le module 4.

PRinCiPALE StRAtÉGiE d’APPLiCAtion : utiLiSER LES LABoRAtoiRES AGRÉÉS Au niVEAu RÉGionAL

Les pays n’ayant pas la capacité de tester les échantillons d’aliments pour les AGT peuvent prévoir de faire appel aux laboratoires agréés au niveau régional. Les gouvernements peuvent avoir des procédures différentes pour agréer les laboratoires ou approuver les résultats des tests des laboratoires non gouvernementaux. Pour les gouvernements ayant peu ou pas de capacités pour tester les AGT, il peut être important de chercher des procédures d’agrément ou d’approbation pour les laboratoires au début du processus d’élaboration de politiques et de stratégies d’application, en particulier si ces processus risquent d’être longs. En outre, les informations sur l’agrément permettent de mieux comprendre les capacités de tests potentielles d’un pays et peuvent être utilisées pour décider de la stratégie d’inspection la plus adaptée.

Les budgets des organismes doivent inclure le financement de la mise en œuvre et de l’application des nouvelles politiques ; cependant, les budgets sont généralement déjà établis lors de la mise en place d’une nouvelle législation, c’est pourquoi les organismes peuvent être contraints dans un premier temps de réaffecter les ressources existantes. L’inventaire doit permettre de déterminer si le budget actuel peut supporter des coûts supplémentaires pour de nouveaux personnels et installations. Si ce n’est pas le cas, les responsables politiques doivent vérifier s’il est possible d’allouer des fonds supplémentaires lors du prochain cycle budgétaire. Dans les environnements réglementaires où la production de recettes fondée sur les amendes ou les services tarifés est possible administrativement, ces ressources doivent être envisagées, si nécessaire.

Une fois l’inventaire des ressources d’application effectué, les gouvernements doivent évaluer les points forts et les points faibles des exigences en matière de suivi et d’évaluation pour mettre en œuvre les lois et réglementations sur les AGT. Par exemple, si les capacités de laboratoire dans un pays sont limitées, mais que l’analyse du budget met en évidence des ressources disponibles pour l’achat de matériel, les responsables politiques doivent décider si

les ressources humaines sont suffisantes pour utiliser et entretenir du matériel nouvellement acquis, ou s’il est possible de former le personnel existant à son utilisation. Si c’est le cas, ces décisions doivent figurer dans le processus d’allocation budgétaire.

2.3 ÉtAPE 3 : ÉLABoRER unE StRAtÉGiE d’inSPECtion APPRoPRiÉE PouR ÉVALuER LE RESPECt dES RÈGLES

Sur la base de l’évaluation des autorités et ressources publiques, les pays doivent élaborer une stratégie pour inspecter les produits et installations afin de déterminer s’ils respectent les lois et réglementations en matière d’AGT. La stratégie doit tenir compte des diverses techniques d’inspection, comme les tests de laboratoire, l’analyse des étiquettes et l’investigation dans les installations. Les stratégies d’inspection peuvent différer, en fonction de la façon dont les mesures juridiques réglementent les AGT, par exemple si elles interdisent toutes les huiles partiellement hydrogénées ou imposent une limite sur le pourcentage d’AGT autorisé.

Les techniques d’inspection pour évaluer le respect des règles sont notamment les suivantes :

› tests de laboratoire : Un laboratoire certifié procède à des tests scientifiques sur les échantillons d’aliments pour déterminer les niveaux précis d’AGT. Ces tests permettent aux inspecteurs d’évaluer précisément les niveaux d’AGT dans les aliments et de garantir qu’ils ne dépassent pas la limite légale. Les analyses de laboratoire peuvent nécessiter du matériel spécialisé et des installations de tests, ainsi qu’une grande expertise et une formation pour bien réaliser les tests. Cela constitue souvent un problème pour les pays à faibles ressources ayant peu ou pas de laboratoires. En outre, les tests de laboratoire ne peuvent identifier de façon fiable les huiles partiellement hydrogénées (distinctes des autres AGT), par conséquent cette option ne doit pas être utilisée pour appliquer une interdiction de ces huiles sans validation supplémentaire. Des niveaux excessifs d’AGT indiquent généralement la présence d’huiles partiellement hydrogénées (bien que ce ne soit pas concluant), car ces dernières sont la principale source d’AGT et ont tendance à augmenter de façon significative le niveau d’AGT dans tous les aliments. Voir le module 4 pour de plus amples explications sur les méthodes d’évaluation et les critères pour la sélection des laboratoires.

› Analyse des étiquettes : Les inspecteurs peuvent examiner les étiquettes sur les aliments emballés afin de déterminer si le produit respecte les limites. Il devrait être obligatoire d’indiquer les quantités d’AGT sur les étiquettes nutritionnelles et de mentionner les huiles partiellement hydrogénées (ou équivalents) sur la liste des autres ingrédients. Cette tactique d’inspection peut être utilisée pour appliquer rapidement une limite sur les AGT ou une interdiction des huiles partiellement hydrogénées, en particulier lorsque les tests scientifiques ne sont pas largement disponibles. Cependant, cette approche a ses limites : certains pays n’ont pas imposé l’affichage des AGT dans la déclaration nutritionnelle, notamment sur les étiquettes au dos du paquet ou les tableaux nutritionnels, ou des huiles partiellement hydrogénées sur la liste des ingrédients ; les étiquettes sont rarement disponibles sur les aliments en vrac ou préparés ; et les inspecteurs doivent compter sur la véracité de l’étiquette sans validation supplémentaire, qui peut nécessiter des tests scientifiques. En outre, les huiles partiellement

hydrogénées peuvent apparaître sur la liste des ingrédients sous différentes formes – par exemple, « huile végétale partiellement hydrogénée », « shortening » ou « margarine » – et donc les inspecteurs doivent connaître les dénominations courantes de ces huiles.

› investigation des structures : Les inspecteurs peuvent enquêter afin de déterminer si les usines, les usines de transformation, et autres raffineries d’huiles et de graisses pratiquent l’hydrogénation partielle – une source majeure d’AGT. La législation doit donner aux inspecteurs le pouvoir d’inspecter les établissements susceptibles d’effectuer une hydrogénation partielle et de vérifier dans les locaux industriels en cas de suspicion

d’infraction. Cette tactique est particulièrement efficace quand une grande quantité d’AGT dans les aliments peut être imputée à quelques producteurs nationaux, réduisant ainsi la nécessité de tests à grande échelle plus en aval. Dans la plupart des cas, les inspecteurs surveillent déjà ces structures, c’est pourquoi il suffira de mettre à jour les sites et protocoles d’inspection pour inclure les exigences de conformités spécifiques aux AGT.

› Examen des documents et des registres : Les inspecteurs publics peuvent examiner les dossiers clients et fiches d’expédition, les contrats de fournitures, les connaissements et autres documents qui permettent de définir toute la chaîne d’approvisionnement.

La législation doit donner aux inspecteurs le pouvoir de demander les documents nécessaires, en particulier s’il y a de bonnes raisons de soupçonner une violation de la loi. Les documents peuvent révéler des informations importantes sur les diverses sociétés tout au long de la chaîne d’approvisionnement.

Voir l’annexe 1 pour des approches axées sur les solutions pour les inspections.

PRinCiPALE StRAtÉGiE d’APPLiCAtion : EnViSAGER d’intÉGRER un SYStÈME dE LiCEnCE, d’EnREGiStREMEnt ou dE PERMiS Des systèmes de licence, d’enregistrement et de permis peuvent constituer un ancrage efficace et puissant pour les mesures d’application relatives aux AGT. De nombreux pays exigent déjà des entreprises qui fabriquent, transforment, emballent ou manipulent des aliments de s’enregistrer et de maintenir la validité de leur licence pour exercer leurs activités dans la juridiction. Des exigences similaires peuvent être mises en place pour les importateurs. La suspension ou l’annulation d’une licence pouvant représenter une catastrophe financière, les entreprises sont très motivées pour respecter toutes les exigences en matière de licence. Par exemple, il peut être demandé à une entreprise de raffinage d’huiles de déclarer qu’aucune huile végétale n’est partiellement hydrogénée dans ses locaux. Si l’entreprise fait une fausse déclaration, elle enfreint la loi et risque de perdre sa licence. Il peut également être demandé à un restaurant de déclarer qu’aucun produit du menu ne contient plus d’AGT produits industriellement que la limite autorisée pour conserver son permis d’exploitation.

En intégrant les restrictions sur les AGT dans les systèmes existants d’enregistrement et de licence avant commercialisation, les gouvernements peuvent communiquer de nouvelles normes à une large gamme de parties prenantes et veiller à ce qu’elles les respectent avec un minimum d’effort ou de frais. En l’absence de système d’enregistrement ou de licence avant commercialisation, les pays peuvent envisager de mettre en place un système limité pour les parties prenantes qui sont les plus susceptibles de manipuler des AGT, comme les producteurs et importateurs d’huiles hydrogénées.

3. LAnCER unE StRAtÉGiE d’APPLiCAtion

Après avoir élaboré une stratégie d’application adaptée au contexte national, les pays doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour que la loi puisse être appliquée à la date d’effet prévue. Une préparation structurée et rigoureuse facilitera l’adoption de la politique sur les AGT dans les secteurs concernés. Cette préparation doit se faire en consultation avec les parties prenantes afin de garantir une bonne diffusion des informations et des ressources. Pour lancer une stratégie d’application, il convient de suivre les étapes suivantes :

4. Établir un calendrier précis pour la mise en œuvre.

5. Informer les parties prenantes des obligations légales.

6. Mobiliser les ressources pour les activités d’application.

3.1 ÉtAPE 4: ÉtABLiR un CALEndRiER PRÉCiS PouR LA MiSE En ŒuVRE

Les mesures juridiques doivent inclure une période de mise en œuvre raisonnable pour éliminer progressivement les AGT produits industriellement. Cette période de lancement donne aux parties prenantes le temps suffisant pour reformuler les produits et écouler leurs stocks. Elle permet également aux responsables gouvernementaux de concevoir une stratégie d’application, de former leurs responsables et de fournir l’équipement. Dix-huit mois peuvent suffire aux parties prenantes pour respecter totalement les lois et réglementations. Quelle que soit la façon dont le calendrier de mise en œuvre est conçu, tous les calendriers doivent faire en sorte que les mesures juridiques soient totalement appliquées pour l’ensemble des produits avant la cible de 2023 de l’OMS.

Il existe différents moyens de concevoir une période de mise en œuvre, et notamment fixer :

› une seule date d’entrée en vigueur, généralement 6 à 18 mois après la publication de la loi ;

› une période de transition structurée en réduisant progressivement le seuil maximal pour les AGT dans tous les aliments sur une période donnée – par exemple, fixer dans un premier temps une limite de 5 % d’AGT pour les six premiers mois suivant l’adoption de la loi, puis passer à 2 % après 12 mois ;

› des échéances différentes pour des catégories d’aliments spécifiques (par exemple, aliments frits, produits de boulangerie-pâtisserie, margarines), avec des calendriers en fonction de la complexité de la reformulation ; ou

› des calendriers en fonction des processus, pour les phases de la chaîne

d’approvisionnement – par exemple, reformuler les recettes, adapter le processus de fabrication, revoir la conception des les étiquettes et du matériel marketing et retirer les produits non conformes des commerces de détail.

Voir l’annexe 2 pour des exemples de calendrier de mise en conformité, ainsi que des exemples d’amendes spécifiques aux AGT.

3.2 ÉtAPE 5 : infoRMER LES PARtiES PREnAntES dES oBLiGAtionS LÉGALES

Pour garantir la conformité, le gouvernement doit informer les parties prenantes de toute nouvelle obligation légale. Idéalement, toutes les parties prenantes doivent être informées de la législation avant son adoption.

Une simple publication des nouvelles mesures juridiques par le biais d’organismes officiels (ou d’un lien sur un site Web d’une agence) suffit rarement pour s’assurer que toutes les parties prenantes prennent connaissance des nouvelles obligations et les respectent. Il convient de mettre en place une stratégie de communication globale.

Une stratégie de communication globale définit la loi comme une mesure de santé publique nécessaire qui sauvera des vies (voir le module 5 pour de plus amples informations). Cela permet de mieux faire connaître la loi, d’obtenir plus de soutien et de réduire considérablement la charge sur les organismes chargés de son application. Dans le cadre d’une sensibilisation et d’une communication globales, les gouvernements doivent :

› permettre aux parties prenantes d’examiner et de commenter les projets et lois et/ou réglementations avant leur adoption ; des règles claires doivent garantir la transparence et à défaut limiter l’ingérence de l’industrie dans le processus d’élaboration des politiques ;

› publier et diffuser largement les obligations légales finales ;

› fournir à toutes les parties prenantes concernées des orientations détaillées et individualisées sur les obligations légales ;

› suggérer des techniques pour aider les acheteurs à exercer la diligence requise à l’égard de leurs fournisseurs ;

› former les inspecteurs et autres responsables ;

› faire appel aux médias et à la société civile pour contribuer à mobiliser le soutien public pour la loi et le respect de la loi par l’industrie ;

› informer à l’avance de l’application à l’approche de la date de la mise en conformité ; et

› aviser les contrevenants et prendre les mesures réglementaires appropriées (par exemple, amendes, fermeture).

Avant et pendant le processus d’application de la politique, les gouvernements doivent également communiquer avec les entreprises et leur apporter un appui technique pour garantir le respect des règles et faciliter la transition vers des huiles de remplacement plus saines (voir le module 2 pour plus de détails.)

3.3 ÉtAPE 6 : MoBiLiSER LES RESSouRCES PouR LES ACtiVitÉS d’APPLiCAtion dES RÈGLES

Les pays sont encouragés à allouer les ressources minimales nécessaires pour une bonne application de la législation sur les AGT. Les gouvernements doivent prendre des mesures visant à garantir que les fonds nécessaires peuvent être utilisés pour lancer les activités d’application des règles et les maintenir sur le long terme. Cela peut être fait de façon efficace et à moindre coût en adoptant les stratégies suivantes :

› Allouer un budget durable pour les activités de mise en œuvre et d’application : Les organismes administratifs doivent utiliser les fonds existants pour soutenir les activités d’application, pour autant que la loi l’autorise. Ces organismes doivent également appeler des fonds – par des budgets, autres dotations budgétaires ou procédures génératrices de revenus – visant à soutenir les activités supplémentaires requises pour appliquer les nouvelles politiques publiques.

› intégrer l’application des règles sur les AGt dans les systèmes existants : Pour réduire les coûts, les organismes chargés de faire respecter la loi doivent faire appel aux ressources humaines et au matériel déjà consacrés à l’alimentation et à la nutrition (recensés dans l’étape 2 ci-dessus). Les inspections des AGT peuvent être intégrées dans les procédures d’inspection des aliments existantes, notamment celles utilisées pour l’assainissement et l’hygiène. En formant les inspecteurs sur l’application des dispositions relatives aux AGT, et en leur donnant les moyens de le faire, les pays peuvent éviter d’avoir à mettre en place une nouvelle unité ou un personnel spécial chargé(e) uniquement de faire appliquer les lois et réglementations sur les AGT. Les organismes peuvent mettre en commun les ressources supplémentaires, permettant à chacun de collaborer avec l’organisme principal pour partager l’équipement (matériel de laboratoire, bureaux, véhicules) et les ressources humaines (inspecteurs, employés) nécessaires à l’application de la loi. Bien que les tests spécifiques puissent être différents, il est possible d’avoir recours aux mêmes inspecteurs et matériels pour collecter, sceller et transporter les échantillons d’aliments à des fins d’analyses et autres tests. Voir l’étude de cas dans l’encadré 1 pour de plus amples informations.

› Prévoir de facturer les inspections aux entreprises, si possible : Les systèmes de licence et de permis impliquent souvent le paiement d’une redevance pour la délivrance et le renouvellement. Envisager de modifier cette redevance pour intégrer les dépenses supplémentaires prévues pour vérifier le respect des règles sur les AGT. Dans certains pays, les organismes peuvent facturer aux entreprises une redevance pour chaque inspection et/ou analyse de laboratoire exigée par la loi. Cette redevance peut être réinjectée dans le système pour financer les activités de mise en œuvre et d’application.

Même dans les pays où les redevances versées au gouvernement sont regroupées dans un fond général, informer que ces redevances vont augmenter peut contribuer à expliquer que les ressources d’inspection supplémentaires sont justifiées au niveau de l’organisme.

› infliger des sanctions financières pour financer l’application : Dans certains pays, les amendes administratives payées par les contrevenants peuvent être consacrées à un organisme public ou une activité spécifique. Les entreprises qui ne respectent pas les obligations légales peuvent, si la loi l’autorise, se voir infliger une amende pour financer l’application future. Dans les pays où les prévenus ont le droit de se défendre eux-mêmes devant un tribunal, certains gouvernements proposent de réduire la redevance si le prévenu accepte de plaider coupable du délit et de renoncer à un procès. Dans certains cas, ces redevances peuvent être consacrées à l’application permanente des dispositions sur les aliments et la nutrition (comme les AGT), ou leur collecte peut se justifier pour compléter le budget d’un organisme.

EnCAdRÉ 1. ÉtudE dE CAS : nEw YoRk LiMitE LES AGt dAnS LES REStAuRAntS, PAR un SYStÈME dE LiCEnCE (PERMiS)

En 2007, la ville de New York a ouvert la voie aux États-Unis en limitant les AGT dans les restaurants. Un amendement au Code de la santé de la ville éliminait progressivement l’utilisation des AGT produits industriellement dans tous les établissements de

restauration nécessitant un permis du Département de santé de la ville, notamment les restaurants, les traiteurs et les vendeurs ambulants. En septembre 2006, le Conseil de la santé a publié un avis d’intention d’interdire les AGT ; le Conseil a tenu une audience publique en octobre 2006. L’interdiction a bénéficié d’un important soutien et le Conseil de la santé a adopté une résolution pour éliminer les AGT produits industriellement. La réglementation a été mise en œuvre en deux phases :

› Au 1^er juillet 2007 (six mois après l’adoption de la réglementation, suite à la publication d’un projet de réglementation et la réception et le traitement des commentaires des industries concernées), les établissements de restauration à New York n’étaient plus autorisés à utiliser les huiles partiellement hydrogénées, les shortenings ou les margarines pour frire, sauter ou griller, ou comme produit à tartiner, sauf si les étiquettes de leurs produits ou autres documents du fabricant indiquaient que ces ingrédients contenaient moins de 0,5 g d’AGT par portion. Les établissements alimentaires pouvaient continuer à utiliser des huiles et shortenings contenant des AGT pour la friture profonde pour la pâte à gâteaux et la pâte levée jusqu’à ce que la réglementation prenne pleinement effet le 1^er juillet 2008.

› Au 1^er juillet 2008, plus aucun aliment contenant des huiles partiellement hydrogénées, des shortenings ou des margarines avec 0,5 g ou plus d’AGT par portion ne pouvait être stocké, utilisé ou servi par des établissements de restauration.

Pour appliquer ces nouvelles règles, après une couverture médiatique importante et des informations réglementaires précises envoyées à chaque établissement titulaire d’une licence, les inspecteurs du Département de santé de New York ont intégré la réglementation sur les AGT dans leurs inspections régulières des restaurants. Selon les réglementations américaines sur les étiquettes, les aliments contenant plus de 0,5 g d’AGT par portion doivent indiquer la quantité d’AGT dans le produit. Lors de leurs inspections régulièrement programmées, les inspecteurs des restaurants examinent la liste des ingrédients des aliments emballés stockés par le restaurant. Si les huiles partiellement hydrogénées sont mentionnées, ils se réfèrent au tableau nutritionnel pour déterminer si le niveau d’AGT présent dans l’aliment est supérieur au seuil autorisé. En outre, le Conseil de la santé se réserve le droit d’effectuer des tests de laboratoire pour vérifier la conformité. Finalement, la ville de New York fait appel aux conseillers-auditeurs du Tribunal administratif pour estimer les amendes oscillant entre US $200 et US $2000 pour chaque infraction, avec majoration pour récidives. Le Département de Santé de la ville de New York analyse régulièrement les infractions et les récidivistes, utilisant ces données lors de rencontres avec l’industrie des restaurants pour inciter au respect des règles. En outre, il publie régulièrement les résultats de ses inspections ainsi que les taux d’infraction.

4. MEttRE En ŒuVRE unE StRAtÉGiE d’APPLiCAtion

Une fois qu’une loi sur les AGT entre en vigueur, le gouvernement doit détecter et empêcher les infractions, et informer le public de l’avancement de la mise en œuvre. Pour faire en sorte de maintenir les objectifs de la politique en matière d’AGT, il convient de mettre en place les mesures générales suivantes :

7. Surveiller la conformité juridique dans toute la chaîne d’approvisionnement et détecter les infractions.

8. Tenir les contrevenants responsables par des systèmes juridiques.

9. Communiquer les résultats de l’application aux responsables politiques et au public.

4.1 ÉtAPE 7 : SuRVEiLLER LA ConfoRMitÉ JuRidiQuE dAnS toutE LA CHAÎnE

d’APPRoViSionnEMEnt Et dÉtECtER LES infRACtionS

Pour une bonne application de la loi, il faut surveiller la conformité dans toute la chaîne d’approvisionnement – importation, exportation, fabrication, stockage, distribution, vente et utilisation des produits avec des AGT – et identifier toute la gamme des infractions pouvant être commises. Les gouvernements doivent observer les principes suivants :

› identifier les principaux points critiques de maîtrise : Cela nécessite d’identifier les acteurs, les lieux et les cas tout au long de la chaîne d’approvisionnement les plus sujets aux infractions, notamment les installations qui sont particulièrement susceptibles de manipuler des AGT (par exemple les raffineurs d’huiles avec des locaux d’hydrogénation partielle), les catégories d’aliments et les produits pouvant contenir des niveaux élevés d’AGT (par exemple, les produits frits et de boulangerie, la margarine, le shortening) et les installations accueillant une population particulièrement vulnérable (par exemple les cafétérias des écoles). Voir l’étude de cas dans l’Encadré 2 pour plus de détail.

› Établir des procédures de surveillance qui ciblent les points critiques de maîtrise : Les gouvernements doivent procéder à des inspections aux points critiques de maîtrise cibles, en particulier dans les premières phases de l’application des règles sur les AGT.

Les inspecteurs doivent cibler les principales sources d’AGT fournis à la population, que la forte consommation soit due au niveau d’AGT par portion ou à la popularité du produit.

La priorité doit aller aux plus gros fabricants, qui sont les plus faciles à inspecter, et à moindre coût, tout en étant les plus exposés à l’examen du public. Les inspections ciblées enverront aux entreprises le message immédiat selon lequel le gouvernement a l’intention d’appliquer strictement les lois et réglementations.

› inclure les vérifications des AGt dans les inspections générales de santé et de

sécurité : Suite à l’effort initial de lancement et d’application, la plupart des pays doivent avoir des niveaux de conformité élevés tout au long de la chaîne d’approvisionnement, y compris aux points critiques de maîtrise. Les inspections des AGT peuvent ensuite être intégrées aux inspections générales sur la santé et la sécurité. En poursuivant la vérification régulière des AGT après le ralentissement de l’élan initial, les gouvernements dissuadent les entreprises de réintroduire ces substances. Ces procédures de

surveillance et d’enquête peuvent être intégrées à une stratégie de surveillance plus large pour évaluer les AGT restant dans l’alimentation (voir module 4 pour une discussion plus approfondie.)

› Partager les responsabilités de surveillance entre les organismes : La surveillance de la conformité dans la chaîne d’approvisionnement requiert une collaboration entre les organismes et une responsabilité partagée. Par exemple, les responsables de la santé doivent collaborer avec les agents des douanes aux postes-frontière pour identifier les contrevenants qui ne relèvent pas des inspections sanitaires classiques, en particulier si les produits alimentaires importés sont une importante source d’AGT.

› Axer la surveillance sur les « mauvais élèves » : Les inspecteurs, en particulier dans les pays aux ressources limitées, peuvent envisager d’axer la surveillance sur les entreprises ayant commis des infractions à plusieurs reprises ou des infractions graves dans le passé. Il peut s’agir d’entreprises qui ont délibérément trompé les inspecteurs, étiqueté frauduleusement les produits ou commis d’autres violations graves des lois sur l’alimentation et la nutrition. Bien que les inspecteurs doivent éviter de discriminer ou de harceler tout individu ou entreprise, il peut être judicieux de cibler les inspections sur les entreprises qui ont déjà enfreint les lois sur l’alimentation et la nutrition.

› Mettre en place un système de registres et de documentation des infractions : Les gouvernements doivent prendre des mesures pour veiller à ce que toutes les inspections – qu’elles détectent ou non des violations – soient bien consignées. Les procédures doivent garantir une bonne documentation de tous les détails utiles de l’inspection, notamment la date et l’heure, la localisation et la description de l’établissement, les coordonnées de l’inspecteur, les échantillons collectés, les documents recueillis, les tests réalisés, l’envoi d’une notification et les chaînes de contrôle. Des mesures supplémentaires doivent être prises pour garantir l’intégrité des échantillons, emballages, résultats de tests et autres données collectées.

› Créer et suivre les indicateurs des activités d’application et les résultats de conformité : Chaque organisme intervenant dans les activités d’application doit déterminer comme il va évaluer ses propres activités pour la réalisation des cibles, l’efficience et la pratique anticorruption. Les tendances en matière de conformité doivent être calculées au niveau de l’établissement, du secteur de l’industrie, de la chaîne d’approvisionnement ainsi qu’au niveau géographique. Elles doivent être calculées régulièrement et examinées par les cadres supérieurs. Les résultats doivent servir de base aux futures activités.

› Concevoir des protocoles de tests avec l’expertise technique adaptée : Les protocoles d’inspection doivent tenir compte du fait que les tests actuels pour les AGT, bien que scientifiquement valides, peuvent avoir des limites. Compte tenu du fait que les niveaux d’AGT varient selon les produits et les lignes de produits, un seul test sur un échantillon risque de ne pas donner de résultats représentatifs. Des traces d’AGT peuvent se former par inadvertance par la transformation d’autres huiles comestibles, c’est pourquoi des huiles réchauffées à plusieurs reprises (comme pour les frites ou les beignets) peuvent avoir des niveaux d’AGT plus élevés qu’une huile fraîche. Les méthodes de tests disponibles ont également une marge d’erreur standard. Le protocole d’inspection doit inclure des mesures d’assurance qualité et de contrôle qualité pour prendre en compte ces incertitudes – par exemple, tester plusieurs produits dans le temps et autoriser des niveaux d’AGT dans une marge d’erreur raisonnable (voir le protocole pour mesurer les AGT dans les aliments dans le module 4 pour plus de détails).

› Mettre en place une ligne de plaintes : Les consommateurs, les associations de consommateurs, les établissements universitaires, les lanceurs d’alerte et les entreprises alimentaires concurrentes peuvent obtenir des informations et des

ressources supplémentaires sur les niveaux d’AGT dans les aliments. Le gouvernement doit mettre en place une ligne téléphonique ou un site Web où le public peut signaler d’éventuelles infractions. Ces informations peuvent inciter les inspecteurs à effectuer des enquêtes de suivi.

EnCAdRÉ 2. ÉtudE dE CAS : EXPÉRiEnCE dE LA tHAÏLAndE PouR L’APPLiCAtion dE L’intERdiCtion dES HuiLES

PARtiELLEMEnt HYdRoGÉnÉES

La Thaïlande a procédé à une évaluation à l’échelle nationale de la consommation et de la production d’AGT. L’évaluation a confirmé que les pourcentages les plus élevés d’AGT dans les aliments du pays se trouvaient dans les produits fabriqués par hydrogénation partielle (huile de friture pour beignets, shortening, margarine, beignets frits, tartes, pâtes feuilletées). Elle a également révélé que les huiles partiellement hydrogénées étaient davantage présentes dans les aliments occidentaux que dans les aliments locaux. Le gouvernement a entrepris une analyse situationnelle sur 12 mois incluant une enquête alimentaire et des groupes de discussion avec les parties prenantes (y compris les producteurs et importateurs d’huiles et de graisses, les producteurs et importateurs d’aliments, les organismes de réglementation, les experts de laboratoires et les associations de protection des consommateurs). Suite à cela, le gouvernement a publié un projet de notification fin 2017 qui a été soumis à une audience publique de six mois.

Le 13 juillet 2018, le Ministère de la Santé publique a publié la Notification N° 388 qui :

› interdit la production, l’importation et la distribution des huiles partiellement hydrogénées et de ses produits en Thaïlande ;

› établit que le non-respect de la loi expose les contrevenants à une peine de prison de 6 à 24 mois, avec une amende de 5000 à 20 000 baht (US $150–600) ; et

› est entrée en vigueur le 9 janvier 2019, 180 jours après la publication, pour permettre une transition ordonnée.

Pour faire appliquer les nouvelles règles, la Thaïlande a identifié un point critique de maîtrise dans la chaîne d’approvisionnement : trois usines de transformation dans le pays capable de procéder à une hydrogénation partielle des huiles. La Thaïlande réglemente toute la production en amont des huiles partiellement hydrogénées en surveillant ces sites. En aval, l’agence thaïlandaise de contrôle des médicaments et des produits alimentaires (FDA) a mis en place des procédures de surveillance qui ciblent les points critiques de maîtrise pour la conformité des AGT post-commercialisation en testant des échantillons d’aliments qui sont les principales sources d’AGT. Les tests ciblés sauvent des vies car les tests à grande échelle coûtent cher. Ils permettent également de ne pas gaspiller de l’argent pour tester des aliments peu susceptibles de contenir des niveaux élevés d’AGT. Des enquêtes sur les aliments utilisées pour la surveillance et le suivi seront effectuées en partenariat avec la FDA, Thai Health et les universités locales, permettant une application durable et abordable.

Les importateurs de produits alimentaires doivent s’assurer que les produits importés ne contiennent pas d’huiles partiellement hydrogénées ou d’ingrédients contenant des huiles partiellement hydrogénées. Les inspecteurs de la FDA thaïlandaise sur le port peuvent demander des preuves que les produits ne contiennent pas d’huiles partiellement hydrogénées dans la margarine, le shortening, le colorant à café, la crème à fouetter ou les produits de boulangerie (par exemple biscuits, gâteaux, pâtisseries, cookies).

Finalement, l’Agence pour le développement et la recherche agricole s’est engagée à soutenir totalement les analyses situationnelles et le développement de produits tel que requis par l’interdiction.

4.2 ÉtAPE 8 : tEniR LES ContREVEnAntS RESPonSABLES À tRAVERS LES SYStÈMES JuRidiQuES

Lorsqu’une infraction a été commise, le gouvernement doit s’assurer que le contrevenant est tenu responsable. Pour ce faire, il convient de définir ce qui constitue une infraction en vertu de la loi sur les AGT et d’imposer une sanction dissuasive par le système juridique approprié.

Généralement, chaque élément d’une infraction est défini directement dans la loi ou réglementation pertinente. Il doit être démontré que chaque élément de l’infraction satisfait aux obligations légales. Voir l’annexe 3 pour un exemple de législation et des explications plus détaillées sur l’établissement d’éléments d’une infraction. Les sanctions doivent être assez lourdes pour dissuader les infractions, tout en restant proportionnées à l’infraction. Il n’existe pas de sanction « universelle », mais les sanctions ont un effet plus dissuasif lorsque les personnes pensent que l’infraction sera détectée et rapidement punie, et que son coût est important par rapport aux autres dépenses opérationnelles.

Plutôt que de prévoir une seule sanction pour une infraction, les sanctions doivent augmenter au fur et à mesure du caractère flagrant ou préjudiciable de l’action. La gamme des sanctions peut inclure :

› avertissements

› obligations de tests supplémentaires ou de communication

› rappel des produits

› amendes qui augmentent avec la récidive et la gravité des infractions

› suspension ou annulation de licence

› peines d’emprisonnement (dans des cas extrêmes).

Voir l’annexe 2 pour plus d’exemples de sanctions spécifiques aux AGT avec des exemples de législation. L’Encadré 3 porte sur l’application de la législation sur les AGT dans le secteur alimentaire informel.

Certains pays considèrent que les contrevenants ont commis une faute civile consistant en un manquement intentionnel ou négligent à une obligation de diligence qui inflige une perte ou un préjudice. Le but du droit civil est généralement d’indemniser une personne lésée, pas nécessairement de punir le contrevenant, mais la menace de sanctions civiles peut inciter vivement à respecter la loi. Ce type de cas relève du droit de la responsabilité délictuelle, en fonction de la tradition juridique. Différentes théories juridiques peuvent soutenir une action civile pour une violation des règles sur les AGT – par exemple, violation d’une obligation légale créée par une loi sur la protection du consommateur ou la sécurité sanitaire des aliments, ou manquement au devoir général de diligence dû aux consommateurs. Les actions civiles peuvent généralement être intentées par toute personne lésée par l’infraction du défendeur, notamment des individus, des groupes, des organisations voire des organismes publics. Les règles de procédure civile établissent des normes que les tribunaux doivent suivre lorsqu’ils statuent sur des actions engagées par des organismes publics ou le grand public.

Certains pays autorisent des mesures plus punitives pour la violation des règles d’AGT dans le cadre du droit pénal, en particulier pour les violations flagrantes ou délibérées. Dans la plupart des affaires pénales, l’organisme public ou l’individu lésé dépose une plainte auprès du procureur, qui décide s’il intente ou pas une action contre le défendeur en vertu de la loi.

Un procureur peut engager une action sans plainte officielle d’une victime. De nombreuses sanctions appliquées par un tribunal civil peuvent également l’être dans les affaires pénales, bien que ces sanctions soient généralement définies précisément dans un code pénal ou des statuts similaires. Dans certains cas extrêmes, une peine d’emprisonnement est possible.

La menace de ces sanctions incite au respect des règles, même si elles sont rarement appliquées, voire jamais.

EnCAdRÉ 3. APPLiCAtion dE LA Loi dAnS LE SECtEuR ALiMEntAiRE infoRMEL Dans de nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire, les aliments contenant des AGT sont courants dans le secteur alimentaire informel – par exemple, les vendeurs de rue et les marchés secondaires. Les gouvernements ont besoin de stratégies d’application innovantes pour atteindre ce secteur informel car il est impossible de tester chaque produit, et les vendeurs ne sont pas en mesure de tester et d’étiqueter leurs aliments.

Les méthodes d’application dans le secteur alimentaire informel doivent être axées sur l’éducation et la collaboration. Par exemple, les inspecteurs peuvent émettre des avertissements visant à éduquer les vendeurs sur le remplacement des huiles par des options plus saines. En outre, le partenariat avec les associations du secteur alimentaire informel et la sensibilisation peuvent contribuer à diffuser les principaux messages. Ces techniques sont l’occasion d’impliquer les communautés plutôt que d’infliger simplement des sanctions. Cette approche a pour autre avantage de réduire le risque, et le sentiment, de corruption par des inspecteurs des aliments de niveau inférieur.

Bien qu’il existe des sanctions pour les infractions, celles-ci doivent correspondre aux capacités d’un vendeur à payer, en particulier sur le marché informel. L’amende infligée à un vendeur de rue pour une infraction doit être proportionnellement inférieure à celle infligée à une société de fabrication de produits alimentaires ; des amendes équivalentes seraient inappropriées. Ces sanctions peuvent faire partie d’un programme existant d’enregistrement ou d’octroi de licence avant commercialisation.

Les gouvernements peuvent également inciter les vendeurs à donner des informations sur leurs fournisseurs d’huiles pour que les organismes chargés de l’application puissent identifier les points critiques de maîtrise en amont. Par exemple, la sanction d’un vendeur peut être annulée s’il divulgue des informations spécifiques sur ses fournisseurs.

PRinCiPALE StRAtÉGiE d’APPLiCAtion : SuRVEiLLER LA ConfoRMitÉ JuRidiQuE À LA fRontiÈRE PAR dES ContRÔLES À L’iMPoRtAtion

Aux États-Unis, la Food and Drug Administration (FDA) réglemente le niveau des colorants dans l’alimentation.

Autres substances produites industriellement, les colorants sont considérés comme dangereux à des doses excessives lorsqu’ils sont ajoutés aux aliments ; l’application des règles sur les AGT peut s’inspirer des techniques efficaces pour appliquer les restrictions sur les colorants. Afin de surveiller le respect des règles aux frontières, la FDA utilise les alertes à l’importation comme stratégie d’application.

Normalement, les inspecteurs aux frontières doivent contrôler physiquement chaque produit pour vérifier qu’il respecte la loi. Lorsqu’ils remarquent une forme de violation, ils peuvent lancer une alerte à l’importation leur donnant le pouvoir de retenir des produits sans examen physique. Par exemple, la FDA a publié une alerte à l’importation qui identifiait plus de 450 fabricants et produits de 35 pays utilisant des colorants illégaux ou non déclarés. Cette alerte place la responsabilité sur l’importateur de faire en sorte que le produit importé soit conforme aux lois et réglementations. Ces alertes à l’importation empêchent la distribution des produits non conformes, offrent une couverture uniforme dans tout le pays, et libèrent des ressources de l’organisme pour examiner d’autres chargements.

L’application d’un système similaire aux restrictions d’AGT peut permettre aux pays de renforcer leurs capacités à surveiller la conformité aux frontières, en particulier pour les pays dotés de lois strictes sur l’étiquetage nutritionnel. Par exemple, des alertes à l’importation pourraient être envoyées pour les produits lorsque les agents des douanes constatent la présence d’huiles partiellement hydrogénées sur la liste des ingrédients ou quand les niveaux d’AGT dépassent les limites légales sur les tableaux nutritionnels, ou lorsque les agents des douanes reçoivent des alertes d’autres pays les informant qu’un fabricant d’un produit importé a été cité pour une violation. En outre, certains pays utilisent des bases de données des produits qui contiennent généralement des AGT afin de permettre aux agents des douanes de rechercher et de tester ces produits à la frontière.

Voir les Annexes 2 et 3 pour des exemples de législation qui intègrent le code pénal dans les procédures d’application.

4.3 ÉtAPE 9 : CoMMuniQuER LES RÉSuLtAtS dE L’APPLiCAtion AuX RESPonSABLES PoLitiQuES Et Au PuBLiC

Les organismes chargés de l’application des lois doivent communiquer les résultats des activités d’application aux responsables politiques et au public. Les pratiques suivantes en matière de bonne gouvernance et d’échange d’informations permettent d’améliorer la mise en œuvre et l’application globales.

› Recourir aux médias pour blâmer les contrevenants : Les fabricants d’aliments sont très soucieux de leur réputation concernant les questions de sécurité. Les gouvernements peuvent élaborer des documents de presse et de campagne pour informer le public que certains aliments ou produits contiennent encore une teneur en AGT supérieure aux limites légales.

› Publier des rapports d’application des lois : Les gouvernements doivent demander la présentation de rapports publics sur les résultats des mesures d’application des lois.

Ces rapports doivent inclure le nombre d’inspections effectuées et le lieu, un résumé des résultats, la mention du retrait ou de la modification des produits commercialisés, une répartition des infractions sur la base de la gravité et d’autres facteurs, les mesures prises pour remédier aux infractions, ainsi que d’autres observations pertinentes. Un compte-rendu régulier des résultats de l’application permet aux responsables politiques et au public de rester informés du niveau général de conformité et d’identifier les mauvais élèves. Voir Annexe 4 pour des exemples de publications régulières sur le respect et l’application par la Food and Drug Administration des États-Unis et Santé Canada.

› Garantir la transparence : Les organismes chargés de l’application des lois doivent également prévoir de rendre compte des points forts et des points faibles de leurs efforts – indiquer par exemple si les ressources allouées sont suffisantes pour répondre aux besoins ou si des obstacles juridiques ou de procédure empêchent une application efficace. Informer directement les responsables politiques des défis et des opportunités devrait contribuer à améliorer l’application dans le temps.

› Encourager la coopération intergouvernementale : Les organismes chargés de

l’application des lois doivent prévoir d’échanger les résultats des investigations avec leurs homologues dans d’autres pays. Sachant qu’un contrevenant qui s’est fait prendre dans un pays peut tenter de décharger les mêmes produits dans un autre pays, cet échange d’informations permet dans une large mesure d’identifier les produits non conformes ou les contrevenants chroniques. Les termes de cet échange mutuel peuvent faire l’objet d’un mémorandum d’accord ou autre accord officiel. L’échange d’informations peut porter sur des infractions spécifiques, mais aussi sur des sujets plus généraux comme les techniques d’application. Cette approche existe pour la réglementation des colorants alimentaires. Par exemple, quand un produit alimentaire constituant une menace pour la santé humaine est détecté dans un État de l’Union européenne, cette dernière diffuse une alerte à tous ses membres pour permettre aux autorités compétentes dans les autres États de réagir.

› inclure la société civile : Bien que l’application des lois incombe fondamentalement au gouvernement, la société civile joue elle aussi un rôle important dans la surveillance et la responsabilisation. Même en l’absence de mécanismes publics complexes pour application, la société civile peut contribuer à identifier les mauvais élèves et faire pression sur l’industrie pour qu’elle rappelle volontairement les produits non conformes et reformule les gammes de produits pour éviter l’utilisation d’AGT. Les gouvernements doivent encourager la société civile à soutenir l’application des lois, et lui en donner les moyens.

RÉfÉREnCES BiBLioGRAPHiQuES

World Bank. (2005). Good practices for regulatory inspections: guidelines for reformers.

Washington, DC: World Bank.