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Date : Le 10 décembre 2020
Dossier : CMQ-67363-001 (31105-20)
Juge administratif : Thierry Usclat, vice-président
Personne visée par l’enquête : André Chenail, anciennement maire Municipalité de Sainte-Clotilde
ENQUÊTE EN ÉTHIQUE ET DÉONTOLOGIE
EN MATIÈRE MUNICIPALE
DÉCISION
(Plaidoyer de culpabilité et sanction)
INTRODUCTION
[1] La Commission municipale du Québec (le Tribunal) est saisie d’une citation en déontologie municipale concernant André Chenail, maire de la Municipalité de Sainte- Clotilde (la Municipalité), conformément à l’article 20 de la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale1 (Loi sur l’éthique et la déontologie). Cette citation allègue qu’il aurait commis les manquements suivants au Code d’éthique et de déontologie des élus de la municipalité de Sainte-Clotilde (Règlement n° 2016- 447 et Règlement n° 2018-453) alors qu’il était maire de la Municipalité de Sainte-Clotilde (le Code d’éthique) :
1. Entre janvier 2018 et le 1er avril 2019, lorsqu’il prend part aux négociations entre la Municipalité et CRC Développement inc. concernant la Convention pour la construction d’un réacteur biologique séquentiel (RBS), alors que son entreprise, les Terres du Soleil inc., est propriétaire de biens immeubles situés sur les rues avoisinantes à ce réacteur biologique séquentiel, et ce, contrairement à l’article 3.1 des règlements 2016-447 et 2018-453 concernant le Code d’éthique et de déontologie des élus de la municipalité de Sainte- Clotilde;
2. Le ou vers le 9 avril 2018, lors d’une séance du conseil, lorsqu’il ne déclare pas son intérêt et participe aux discussions et délibérations concernant la résolution n° 18-04-097 Autorisation au maire et à la directrice générale à signer le protocole d’entente avec CRC Développement inc., et ce, contrairement à l’article 3.1 du règlement 2018-453 concernant le Code d’éthique et de déontologie des élus de la municipalité de Sainte-Clotilde;
3. Le ou vers le 17 mai 2018, lorsqu’il prend part aux discussions concernant le mandat à être donné à Axor Experts-Conseils et les options possibles concernant le raccordement des égouts dans le secteur des rues des Pins, des Cèdres, des Peupliers et des Érables, alors que son entreprise, Les Terres du Soleil inc., est propriétaire de biens immeubles dans ce secteur, et ce, contrairement à l’article 3.1 du règlement 2018-453 concernant le Code d’éthique et de déontologie des élus de la municipalité de Sainte-Clotilde;
1. RLRQ, chapitre E-15.1.0.1.
4. Le ou vers le 10 septembre 2018, lors d’une séance du conseil, lorsqu’il ne déclare pas son intérêt et participe aux discussions et délibérations concernant la résolution n° 18-09-248 - Personnes autorisées à la signature des conventions avec le promoteur CRC développent inc., et ce, contrairement à l’article 3.1 du règlement 2018-453 concernant le Code d’éthique et de déontologie des élus de la municipalité de Sainte-Clotilde;
5. Le ou vers le 5 novembre 2018, lors d’une séance du conseil, lorsqu’il ne déclare pas son intérêt et participe aux discussions et délibérations concernant la résolution n° 18-11-310 - Précisions supplémentaires en lien avec la résolution numéro 18-09-248 pour une demande d’autorisation de signature de protocole d’entente dans le cadre d’une entente relative aux travaux municipaux et concernant l’entente sur le système de réacteur biologique séquentiel (RBS), et ce, contrairement à l’article 3.1 du règlement 2018-453 concernant le Code d’éthique et de déontologie des élus de la municipalité de Sainte-Clotilde;
6. Le ou vers le 1er avril 2019, lors d’une séance du conseil, lorsqu’il ne déclare pas son intérêt et participe aux discussions et délibérations concernant la résolution n° 19-04-102 - Autorisation pour procéder à la signature d’une entente dans le cadre d’un projet visant le Règlement relatif aux travaux municipaux, et ce, contrairement à l’article 3.1 du règlement 2018-453 concernant le Code d’éthique et de déontologie des élus de la municipalité de Sainte-Clotilde;
7. Le ou vers le 7 janvier 2020, lorsqu’il déclare, lors d’une rencontre entre les membres du conseil, qu’il ne veut pas que les égouts passent sur ses terrains, et ce, contrairement à l’article 3.1 du règlement 2018-453 concernant le Code d’éthique et de déontologie des élus la municipalité de Sainte-Clotilde.
PLAIDOYER DE CULPABILITÉ
[2] Lors de l’audience, monsieur Chenail admet avoir commis les manquements qui lui sont reprochés.
[3] Un exposé conjoint qui a été déposé par les parties le 4 novembre 2020 et complété lors de l’audience relate les faits et les circonstances relatives à ces manquements. Le Tribunal considère utile d’en relater certains :
1. Monsieur André Chenail est l’unique actionnaire et administrateur de l’entreprise Les Terres du Soleil inc., laquelle possède des immeubles dans la Municipalité;
2. En 2015, les champs d’épuration des immeubles situés aux 10,12 et 14, rue des Pins, et appartenant à Les Terres du Soleil inc. ont fait l’objet d’un avis de non-conformité émanant du ministère de l’Environnement;
3. Considérant que le ministère de l’Environnement priorisait le raccordement des immeubles au réseau d’égout sanitaire municipal, Les Terres du Soleil inc. a fait une demande en ce sens à la Municipalité;
4. En septembre 2017, des discussions ont lieu entre monsieur Chenail, monsieur Marc-André Desjardins, madame Lucie Riendeau et monsieur Christian Clermont concernant la possibilité de raccorder des terrains appartenant à Les Terres du Soleil inc. au nouveau système d’égouts sanitaires développé par CRC Développement inc. sur le territoire de la Municipalité;
5. Le 11 septembre 2017, la Municipalité a adopté la résolution n°17-09-509 rejetant la demande de raccordement au réseau d’égout sanitaire de la Municipalité déposée par Les Terres du Soleil inc.;
6. Le 5 novembre 2017, monsieur André Chenail a été élu maire de la Municipalité;
7. Le 5 février 2018, la Municipalité a adopté la résolution n°18-02-035 mandatant la firme Axor experts Conseils (« Axor ») pour faire un plan directeur du réseau d’égout sanitaire pour le raccordement du Centre communautaire et de certaines rues avoisinantes, dont la rue des Pins;
8. Monsieur Chenail s’est retiré des discussions lors de l’adoption de la résolution n°18-02-035;
9. Parallèlement, la Municipalité était en processus de négociation avec CRC Développement inc. notamment afin de conclure un nouveau protocole d’entente concernant le système de réacteur biologique séquentiel (RBS) sur lequel le Centre communautaire et certaines rues avoisinantes pourraient être raccordés suivant le rapport produit par Axor;
10. Le 9 avril 2018, la Municipalité adopte la résolution n° 18-04-097 Autorisation au maire et à la directrice générale à signer le protocole d’entente avec CRC Développement inc.;
11. Le 10 septembre 2018, la Municipalité adopte la résolution n° 18-09-248 Personnes autorisées à la signature des conventions avec le promoteur CRC Développement (sic) inc.;
12. Le 5 novembre 2018, la Municipalité adopte la résolution n° 18-11-310 Précisions supplémentaire (sic) en lien avec la résolution numéro 18-09-248 pour une demande d’autorisation de signature de protocole d’entente dans le cadre d’une entente relative aux travaux municipaux et concernant l’entente sur le système de réacteur biologique séquentiel (RBS);
13. Le 1er avril 2019, la Municipalité adopte la résolution n° 19-04-102 Autorisation pour procéder à la signature d’une entente dans le cadre d’un projet visant le Règlement relatif aux travaux municipaux;
RECOMMADATION CONJOINTE À TITRE DE SANCTION
[4] Les procureurs de la Direction du contentieux et des enquêtes de la Commission et les procureurs de monsieur Chenail déposent en même temps que l’exposé commun des faits, une recommandation conjointe de sanction qui confirme l’engagement de monsieur André Chenail de payer tous les honoraires et les frais juridiques en lien avec sa défense dans le présent dossier, soit un montant 23 390,11 $, afin d’éviter à la Municipalité le fardeau de les assumer comme elle en a l’obligation en vertu de la Loi.
[5] Le procureur indépendant souligne les facteurs atténuants suivants :
Monsieur Chenail a collaboré à l’enquête de la DCE;
Monsieur Chenail a œuvré aux services de ses concitoyens pendant de nombreuses années sans avoir d'antécédent déontologique;
Monsieur Chenail n’était pas de mauvaise foi lorsqu’il a commis les manquements;
L’admission faite par monsieur Chenail évite de devoir convoquer des témoins et de tenir une audience;
Monsieur Chenail a démissionné volontairement de ses fonctions à titre de maire de la Municipalité de Sainte-Clotilde;
Monsieur Chenail s’engage à payer ses propres frais juridiques en lien avec sa défense dans le présent dossier afin d’éviter à la Municipalité le fardeau de les assumer comme elle en a l’obligation.
[6] Le Tribunal note également que monsieur Chenail n’a pas d’antécédent déontologique et qu’il n’est pas de mauvaise foi.
L’ANALYSE
[7] Lors de l’audience, monsieur Chenail reconnaît avoir commis les manquements qui lui sont reprochés.
[8] Il reconnaît également que son plaidoyer de culpabilité, sur ces manquements, est fait de façon libre et volontaire et qu’il connaît les conséquences de celui-ci.
[9] L’article 3.1 des règlements 2016-447 et 2018-453 du Code d’éthique et de déontologie des élus de la municipalité de Sainte-Clotilde se lit comme suit :
Conflits d’intérêts
3.1 Toute personne doit éviter de se placer, sciemment, dans une situation où elle est susceptible de devoir faire un choix entre, d’une part, sont intérêt personnel ou celui de ses proches et, d’autre part, celui de a municipalité ou d’un organisme municipal.
Le cas échéant, elle doit rendre publiques ces situations et s’abstenir de participer aux discussions et aux délibérations qui portent sur celles-ci.
Sans limiter la généralité de ce qui précède, il est interdit à toute personne d’agir, de tenter d’agir ou d’omettre d’agir de façon à favoriser, dans l’exercice de ses fonctions ses intérêts personnels ou, d’une manière abusive, ceux de toute autre personne.
Il est également interdit à toute personne de se prévaloir de sa fonction pour influencer ou tenter d’influencer la décision d’une autre personne de façon à favoriser ses intérêts personnels ou, d’une manière abusive ceux de toute autre personne.
[10] En matière disciplinaire, la sanction doit être établie en fonction de différents facteurs, dont la parité, la globalité et la gradation des sanctions.
[11] Ces principes se résument ainsi :
- La parité des sanctions : des sanctions semblables devraient être infligées pour des manquements semblables.
- La globalité des sanctions : lorsqu’il y a imposition de plusieurs sanctions pour plusieurs manquements, l’effet cumulatif des sanctions imposées ne doit pas résulter dans une sentence disproportionnée par rapport à la culpabilité générale du contrevenant.
- La gradation des sanctions : en matière disciplinaire, ce principe prévoit également la notion qu’un professionnel qui a déjà été condamné pour une infraction devrait se voir imposer une peine plus sévère lors d’une deuxième condamnation, à plus forte raison s’il s’agit d’une récidive2.
[12] La Commission a reconnu que ces facteurs établis en matière disciplinaire sont aussi applicables lorsqu’elle sanctionne un élu qui a commis un manquement à son Code d’éthique.
2. J.-G. Villeneuve, N. Dubé et T. Hobday, préc., note 6, p. 249-250.
[13] En matière d’éthique et de déontologie municipale, la sanction doit tenir compte de la gravité du manquement, ainsi que des dispositions de la LEDMM et des objectifs de celle-ci.
[14] La Commission doit tenir compte des dispositions suivantes de la LEDMM :
« 26. Si la Commission conclut que la conduite du membre du conseil de la municipalité constitue un manquement à une règle prévue au code d'éthique et de déontologie, elle décide, en prenant en considération la gravité du manquement et les circonstances dans lesquelles il s'est produit, notamment du fait que le membre du conseil a ou non obtenu un avis écrit et motivé d'un conseiller à l'éthique et à la déontologie ou pris toute autre précaution raisonnable pour se conformer au code, d'imposer une ou plusieurs des sanctions prévues à l'article 31 ou qu'aucune sanction ne soit imposée.
[…]
31. Un manquement à une règle prévue à un code d'éthique et de déontologie visé à l'article 3 par un membre d'un conseil d'une municipalité peut entraîner l'imposition des sanctions suivantes :
1° la réprimande;
2° la remise à la municipalité, dans les 30 jours de la décision de la Commission municipale du Québec :
a) du don, de la marque d'hospitalité ou de l'avantage reçu ou de la valeur de ceux-ci;
b) de tout profit retiré en contravention d'une règle énoncée dans le code;
3° le remboursement de toute rémunération, allocation ou autre somme reçue, pour la période qu'a duré le manquement à une règle prévue au code, comme membre d'un conseil, d'un comité ou d'une commission de la municipalité ou d'un organisme;
4° la suspension du membre du conseil pour une période dont la durée ne peut excéder 90 jours, cette suspension ne pouvant avoir effet au-delà du jour où prend fin son mandat. »
[15] La Cour suprême3 a déjà statué qu’une recommandation conjointe ne devrait être écartée que si la peine proposée est susceptible de déconsidérer l’administration de la justice ou si elle est contraire à l’ordre public. Elle a rappelé qu’une recommandation commune relative à la sanction devrait, en principe, être acceptée en raison des avantages que cela apporte pour tout le système de justice.
[16] Dans ce dossier, l’entente sur un plaidoyer de culpabilité et la recommandation conjointe sont intervenues au terme d’une séance de facilitation présidé par un juge administratif.
3. R. c. Anthony-Cook, 2016 CSC 43, par. 25 à 34. Cette question a aussi été traitée dans Jean-Claude Gingras, CMQ-65167, 24 janvier 2018, ainsi que dans Donald John Philippe, CMQ-66829, 26 juillet 2019.
[17] Les procureurs recommandent qu’à titre de sanction monsieur Chenail acquitte personnellement tous les honoraires encourus pour sa défense. Le caractère raisonnable de cette recommandation commune doit également être soupesé avec la décision récente de monsieur Chenail de démissionner de son poste de maire.
[18] Bien que l’engagement de monsieur Chenail d’acquitter la totalité de ses frais de défense qui s’élèvent à 23 390,11 $, ne soit pas une sanction spécifiquement prévue dans la LEDMM, le Tribunal doit décider si la prise en compte de l’engagement de l’élu d’assumer cette obligation financière importante devant tenir lieu de sanction ne déconsidère pas la justice ou n’est pas contraire à l’intérêt public.
[19] En droit disciplinaire, l’objectif de la sanction est d’assurer la protection du public, ainsi que d’être exemplaire et dissuasif.
[20] En matière municipale, la sanction doit aussi permettre de rétablir la confiance que les citoyens doivent entretenir envers les institutions et les élus municipaux.
[21] Certes, la démission volontaire de monsieur Chenail n’est pas étrangère au présent dossier bien qu’elle puisse également être motivée par d’autres considérations.
Le Tribunal se doit donc d’en tenir compte pour apprécier le caractère raisonnable de la recommandation commune.
[22] De plus, les honoraires professionnels des procureurs de monsieur Chenail au montant de 23 390,11 $, et qui ont été payés par celui-ci constituent une somme importante qui évitera à la Municipalité de les assumer comme elle en a l’obligation en vertu de la Loi.
[23] Le paiement de cette somme est beaucoup plus important qu’un éventuel remboursement de salaire pour la durée des manquements que le Tribunal aurait pu imposer au terme d’une audience sur sanction ou le coût monétaire d’une éventuelle suspension. Par conséquent, le Tribunal considère qu’un tel engagement constitue une forme de réparation qui peut être prise en considération dans l’établissement de la sanction pouvant être imposée par le Tribunal.
[24] Après avoir pris connaissance de l’exposé des faits et des circonstances de ce dossier et considérant la récente démission de monsieur Chenail et le paiement des honoraires de ses procureurs au montant de 23 390,11$, le Tribunal est d’avis que la recommandation commune n’est pas déraisonnable, susceptible de déconsidérer l’administration de la justice, ni contraire à l’ordre public.
[25] Le Tribunal accepte donc le plaidoyer de culpabilité sur ces manquements et la recommandation conjointe devant tenir lieu de sanction.
EN CONSÉQUENCE, LE TRIBUNAL :
– ACCEPTE le plaidoyer de culpabilité d’André Chenail.
– CONCLUT QU’André Chenail a commis les manquements 1, 2, 3, 4, 5, 6 et 7 en contrevenant à l’article 3.1 du Code d’éthique et de déontologie des élus de la municipalité de Sainte-Clotilde.
– PRENDS ACTE dans l’imposition d’une sanction pour ces manquements de la démission de monsieur Chenail comme maire de la municipalité de Sainte-Clotilde.
– PRENDS ACTE dans l’imposition d’une sanction pour ces manquements que monsieur Chenail a acquitté la totalité des honoraires de ses procureurs encourus pour sa défense dans le présent dossier pour une somme de 23 390,11 $ et son engagement de ne réclamer aucun remboursement de ses honoraires à la municipalité de Sainte-Clothide;
– ORDONNE à André Chenail de ne réclamer, à la Municipalité de Sainte-Clothilde, aucun remboursement des honoraires qu’il a acquittés pour sa défense dans le présent dossier.
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THIERRY USCLAT, vice-président et Juge administratif
TU/ll
Me Naomi Gunst et Me Nadia Lavoie Direction du contentieux et des enquêtes Procureures de la Commission
Me Jean Lozeau et Me Josée Brière Groleau Gauthier Plante S.E.N.C.R.L.
Procureurs de l’élu
Audience tenue le 11 novembre 2020
La version numérique de ce document constitue l’original de la
Commission municipale du Québec
Secrétaire Président
