Pourquoi les minorités ne sont pas des sujets de droit

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Pourquoi les minorités ne sont pas des sujets de droit

LEVRAT, Nicolas

LEVRAT, Nicolas. Pourquoi les minorités ne sont pas des sujets de droit. In: Berns, Thomas. Le droit saisi par le collectif . Bruxelles : Bruylant, 2004. p. 59-93

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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:45421

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NE SONT PAS DES SUJETS DE DROIT

PAR

NICOLAS LEYRAT

Rares sont les débats sur les droits collectifs qui n'invoquent pas le cas des droits des minorités. En effet, une minorité - nationale, ethnique (autrefois raciale), linguistique ou de religion ¹ - ne saurait être autre chose qu'un groupe d'individus, et le vocable « droits col- lectifs» implique bien un .ensemble de droits appartenant à un groupe. Cependant, le droit positif, passé ou actuel, que ce soit parmi les règles de différents droits nationaux qui prennent en compte la situation de groupes minoritaires ou les règles issues du droit international, se garde bien de conférer. des droits à une mino- rité en tant que telle, laquelle serait elle-même sujet de tels droits.

Ainsi les minorités ne sauraient être à ce jour considérées elles- mêmes comme sujets de droits.

C'est précisément cette particularité qui contraint à accorder une telle attention aux minorités dans les débats relatifs aux droits col- lectifs. En effet, même lorsque le droit moderne attribue des droits à un sujet qui, du point de vue de la réalité sociale, est une collecti- vité d'individus, il utilise des modalités qui reviennent à attribuer des droits subjectifs à un sujet de droit individualisé ^2• Un exemple

1 Au substantif «minorité » est généralement accolé un adjectif catégorisant le groupe visé. Le droit international contemporain, tel que transcrit pa.r la Résolution 47/135 de l'Assemblée des Nations Urnes adoptée le 18 décembre 1992, proclame la «Déclaration des droits des personnes apparrenan à des minorités nationales ou ethniques, religieœes et llnguistiqueo; ».

2 Voir sur ce point l.a breve, intéressante et convaincante démonstrRl.ion de 'Michael HARTNEY dans son article • Sorne Confusions Conceriring Collective Rights », paru dans le Canadian Journal of Law and Jurisprudence, vol. 4/2 (1991), pp. 239 et s.; également reproduit dans Will KYMLICKA (dir.), The Rights of Minority Cultures, Oxford, Oxford Uruversity Press, 1995, pp. 202-227. C'est à cette deririère édition que les paginations se réfèrent. Ainsi Hartney de démontrer que « in the sociological sense, a corporation is a group, but it cannot act collectively, own property, make contracts or commit torts. In the legal sense, a corporation can do all these things, but it is not a group : it is a single - fictious - person, distinct from all the members of the group and from the group itself. Thus, in the following syllogism, 1° - Corporations and states have legal rights, 2° - Corporations and states are collective entities, 3° - Therefore, [ some] collective entities have legal rights, premiss 1 above is false and premiss 2 is true from the sociological point of view, while from the legal point of view, 1 is true and 2 is false » (pp. 214-215).

classique de ce mécanisme est l'Etat ³, lequel est bien lui-même le sujet du droit international, et à ce titre titulaire de droits et d' obli- gations; de la sorte et d'un point de vue strictement juridique, cha- que Etat dispose au sein de la société internationale de droits qui lui sont propres. Cependant, d'un point de vue sociologique, les Etats n'ont pas d'existence réelle, ou matérielle 4, si ce n'est comme la forme juridique et institutionnelle de réalisation des intérêts de leur population (en démocratie véritable) ou de leurs élites et diri- geants (dans tous les autres cas). On ne peut pour autant dire que les citoyens, dont les intérêts et droits sont représentés par l'Etat, sont pour leur part sujets, que ce soit en droit international ou en droit interne, de droits collectifs. Les Etats sont au contraire des personnes juridiques singulières, titulaires en propre de droits et d'obligations, qui disposent des moyens de faire valoir leurs droits sur un plan juridique ou dont on peut exiger en droit le respect de certaines obligations, ce tant en droit interne ⁵ qu'international.

Par contraste, une minorité ne constitue jamais, en droit positif tout au moins, un sujet, distinct des individus qui la composent, auquel seraient reconnus ou attribués des droits propres. Or les ordres juridiques modernes, constitués autour de la notion de droits subjectifs, n'admettent pas qu'existe un droit sans sujet de droit ^6,

' A leur propos, Hartney, supra note 2, p. 215, considère : «ln <me sense, a State can be understood

~ Q communily of pu&ons : titi& wo can call IM 8ooiol<HJi~a1 8Cfl B1•I in. t'M l~al 11on&e, Il~ tale M somcthi"g different from tlle niri• of iU ciliuns. bt ~ d>t:moorolic re(1Ïme, ciliun11 ta"ke pari in lhe fv.1tdi01!$ of Ill Stole: il i4 lhe1 ea11y Io equ<>J~ lho laJe wilh tl1e totality of the oiliz:tM. But legaUy

&JMak.ing tflo StoJe '8 a legal porM>n di8Lmd [rom i~ r.iti;e1M •·

• Voir notamment Georges o = . dans son Pruia du df'oit des gerni, Paris, irey, 1934, qui nio t-out réa.litë-tanb sociologique que juridique - à l'Etat dans la soeiétë internationale. A l'opposé de ce point de vue, Jea.n 'I'.RA.'IGAS dans son article 'Les implications phHosophiques de la notion de ruje de droit'· Arçhivu de Philo~ophie du droit, tc)me 34 1 le sujet de droit t, 19 9, pp. 123· 157, considère •l'Etat en tant qu'entitê sociale u11iverseUe 61ib specis &palii • pw conséquence

• suffi~nto par excellence pour ervir de corps li un personne moraJe• (p. 148).

• Pour des relations entre un Etat et d p rsonnl)j! juridiques, physiques ou mi;imlcs, soumise•

à. sa juridiction. O'éSt la conséquence ln luctable du principe de l'Et.11.t do droit. P11.r contre les relacions entre "Ei.a , sujet11 également souverains du droit international, soM soUBtraites (sauf conoontoment exprés à. Ulle exception toujoui:s possible) a q·uolque ordre juridique national (prin- cipe de !'immunité dos Etats) et confin&s au droit international, dont elles constituaient origincl- lemen l'nnique matière.

• Jean CARBO'IUlER, dans son art;icle intitul • ^t Sur les traces du non-sujet de droit• rappel!o que

•sur un ca.tll$ clllSSiqu , le legs adresl!é à. une fondation future, ·qu'il faud.ra. après le décès Méer et faire reconnaître, Io. première Chambre aivile dans un arrêt du 22 juillet 1987, rappelle comme un principe fondamental qu'il ne peut exister de droit sans sujet de droit (les trois mots y sont), e elle annule 1 legs• (hchive.s Ù>t: la PM.108opltie du droit, t<>me 34 'Le sujet de droit t, 1989.

p. 207). Voir La Semaine juridiq11e (Paris), Ed. G, n• 47, 1987, p. 361, pour le compte rendu de cette décision

défini ou reconnu comme tel par le droit. On peut à ces conditions poser le syllogisme suivant :

a) Si un droit des minorités existe ^7, c'est-à-dire des droits apparte- nant à des groupes minoritaires;

b) mais que le sujet d'un tel droit n'est pas la minorité en tant que telle;

c) tenant compte du fait que des droits ne peuvent pas exister sans sujet qui en soit titulaire;

d) ne convient-il alors pas d'en déduire que les droits appartiennent aux personnes qui constituent le groupe minoritaire, lesquels sont, le cas échéant par défaut, les sujets (collectifs) de ces droits (collectifs) ?

Cette étude fera dans une première partie le constat que les mino- rités ne sont pas des sujets de droits. Nous proposerons à cet égard quelques éléments de possible explication. De ce constat nous paraît devoir nécessairement découler que les personnes appartenant à des minorités disposent de droits collectifs. L'absence de tels droits aurait sinon comme conséquence, soit une hypocrisie fondamentale dans l'expression de droits des minorités, soit une atteinte au prin- cipe de l'universalisme des droits fondamentaux de la personne. En effet le premier cas constituerait, par la proclamation de « droits » dont l'exercice ne saurait être efficacement garanti par un ordre juridique, une négation du principe de l'Etat de droit. Et le second, par l'attribution de droits individuels fondamentaux différenciés aux membres de différents groupes humains, une remise en cause du principe selon lequel « tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits ⁸ », lequel est au fondement des ordres juridi- ques modernes.

Ainsi il nous paraît que l'existence d'un droit des minorités pos- tule soit la demande d'une nécessaire reconnaissance des minorités en tant que sujets de droits - ce que nul Etat ne semble prêt à

7 Une littérature abonda.nt en ce sens ces dernières années, ainsi que des instruments interna.tio·

naux récents - notamment les Conclusions de la réunion de Copenhague sur la dimension humaine de la CSCE du 29 juin 1990, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (STE n° 148) ouverte à la signature le 5 novembre 1992 dans le cadre du Conseil de l'Europe, la • Déelaration des droit& des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistique11 », contenue dans la résolution 47/135 de l'Assemblée générale des Nations Unies adoptée le 18 décembre 1992, la ConlHlntion-ca(Jrc pour la. prol«licm d1t8 11tin.orilé8 nalwnalu (STE nfi 157), ouverte à ln signature le l"'" février 1995 d&ns le cadre du Conseil de l'Europe - donnent consistanne il. pa.reille prémisse.

" Prin~ipe nota.mment pTOClamé à l'article premier de la DédaraJ.W.1 u'7limr&slle rlu droits ck

l'Aom~ du 10 décembre 1948.

concéder - soit l'acceptation que les personnes appartenant à des minorités sont titulaires de droits collectifs, dont les modalités de réalisation sont loin d'être clairement définies. Par cette contribu- tion, démontrant que le minorités ne sont pas elles-mêmes «sujets de droit », nous justifions, sa.ns l'explorer plus avant (nous esquisse- ron quelques pistes de réflexion dans nos remarques conclusives),

la seconde branche de l'alternative.

1. LES MINORITÉS, EN TANT QUE TELLES, NE SONT PAS DES SUJETS DE DROITS

Nous allons voir que malgré l'élaboration d'instruments juridi- ques visant à la protection des minorités depuis plus d'un siècle, tant en droit international (1.2) que dans certains ordres juridiques internes (1.3) - nous montrerons préalablement que l'exigence de protection des minorités se situe historiquement à la charnière des droits internes et international ( 1.1), ce qui constitue un facteur expliquant les réticences et la difficulté de leur attribuer des droits que l'on hésite à situer dans l'un ou les autres ordres juridiques-, les solutions juridiques développées se gardent d'attribuer des droits subjectifs aux minorités elles-mêmes. L'absence de satisfaction de cette condition est l'élément qui nous permet d'affirmer que les minorités ne sont pas sujets de droits.

Il convient cependant de préciser la portée d'une affirmation aussi catégorique, notamment parce que la notion de sujet de droit n'est pas absolument univoque. Si elle renvoyait non à de droits subjectifs, mais à des droit obj ctif: , nous pourrions probablement conclure rapidement que les minorités apparaissent comme des sujets de droits, dans la mesure où il existe bien un corpus de règles - dont l'étendue et l'effectivité peut certes être discutée, mais dont l'existence même ne saurait être niée ^{9 -} relatives aux mino-

0 Ainsi pour prendre un excmplo récen t cn:emplairo, u.nc Oonwrtui.on-cadr~ piw.r J.a protection. dts minorit4 rtalionalu ¹¹ été ëh~borée dans le osdre du Conseil de l'Europe. Ouverte à la signature

le l" février 1995, elle est, au jour où nous écrivons ces lignes. ratifiée par 34 Etats sur les 43

qu compte le Conseil de l'Europe. Il exisoo donc bien en droi (interna,tional) positif u.n •droit des minorités•, notammen~ composé des 23 11r iclcs d fond q1,1c contient ce to. te conventionnel, Mais cette convention, comm prend bien soin do le préciser son rapport explicatif (adopté en même t.imps que le text conventionnel p&r le Oomitli des Ministres) dans son commentaire de l'articl premier, • l ... ] fai référence à, la protccbion des minorités nation11les en tu.nt que telles eb â la prot.iction des droiu ot libertés dœ personnes n.ppllrt.enanti ces minorités, Û<l~te distinc·

tion e~ le dif~ rencc dans la rédaction indiquent al&irement qii'il n'est p88 envisagé d reconnrutr

rités. Cependant, force est de constater que la pratique et l'histoire du droit positif ont imposé la conception d'un droit construit sur une reconnaissance ou attribution de droits à des sujets identifiés, dont l'effectivité est mesurée à l'aune de la capacité, en droit, de ces sujets de droits à faire valoir leurs droits ou à répondre de leurs obligations. Le sujet de droit est ainsi conçu comme «porteur» de droits, donc de droits subjectifs ¹⁰. Dans cette mesure, les minorités n'apparaissent en aucune circonstance comme sujets de droit.

1.1 Les minorités, entre société internationale et ordres juridiques internes

Les questions relatives aux droits des minorités se trouvent le plus souvent situées à la jonction du droit des gens, ou droit inter- national, et du droit interne. La raison principale en est que la pro- tection des minorités se pose le plus souvent comme une question nécessitant une solution juridique dans des espaces dont la souverai- neté (au sens du droit international) a été, ou sera, transférée. En effet, il est admis de longue date en droit international que le souve- rain a le droit, si ce n'est le devoir, d'accorder protection à ses sujets (plus tard dénommés « citoyens » ou <( nationaux 1> mais le mécanisme reste identique) lorsque ceux-ci sont en butte à des difficultés résulc tant de l'exercice de sa souveraineté (en général dans le respect du principe de territorialité) par un autre sujet du droit international.

Ce lien - de sujétion ou de nationalité - entre des individus et un Etat souverain découle le plus souvent ¹¹ de la résidence desdits

des droits collectifs aux minorités nationales. » Voir sous http:/Jconvention.c e.intfrrear;y(fr/

.R.eports/Html/157.htm pour le texte complet du r1i,p-port explfoatif. L'expression ¹ droits subjec- tifs» en lieu et place de « droits collectifs » nous eût paru, d'un point de vue juridique, plus appro- priée dans oe rapport explicatif.

'0

En ce sens, nous pouvons adhérer aux propos de ÜARBONNIER, supra note 6, p. 198, lorsqu'il affirme : • ... la notion de sujet de droit recèle une ambiguïté qui tient à la dualité du mot droit lui-même, droit objectif ou droit subjectif! Le sujet de droit pourrait bien être compris comme celui qui est assujetti au droit objectif, sujet de droit alors comme on parle d'Etat de droit, Plus couramment, toutefois, le sujet de droit est conçu comme un support, Triiger d'un droit subjectif, mieux d'un agrégat de droits subjectifs, [ ... ] Poussant l'analyse dans une direction différente, on pourrait mettre en avant l'hypothèse que le sujet de droit, plutôt qu'un réceptacle de droits acquis, est dynamiquement émetteur et récepteur d'actes et de faits juridiques. Sous un autre angle de vision, procédural, mais traduisant encore mieux la force dynamique du droit, on dira que le sujet de droit est avant tout un sujet, titulaire d'actions en justice>. Ou encore dans le même sens la maxime ubi remedium, ibi jus.

11 Dans la mesure où les Etats sont libres de déterminer les critères selon lesquels ils attribuent des droits ou une protection à des individus, certains Etats garantissent une protection à des per- sonnes ne résidant pas sur leur territoire. Ainsi par exemple l'article 7 de la Constitution rou- maine (du 8 décembre 1991) affirme : •L'Etat soutient le renforcement des liens avec les Rou-

individus sur un territoire soumis à une souveraineté étatique. Aussi dans la mesure où un territoire se voit soumis à une nouvelle souve- raineté, il est admis en vertu du principe de territorialité - qui veut qu'un même territoire ne soit pas soumis concurremment à plusieurs souverainetés, ce qui constituerait une contradiction à la notion même de souveraineté - que l'ancien lien juridique entre le souve- rain et les résidents de ce territoire soit très fortement distendu ¹²,

voire même rompu. On peut ainsi percevoir la naissance de règles relatives à la protection des minorités comme une survivance du lien juridique antérieur, qui existait entre « l'ancien souverain » et les personnes résidant sur un territoire qui vient de changer de sou- veraineté. Cependant, la logique de la souveraineté et les implica- tions structurelles qui en découlent sur l'organisation des relations internationales font que ces « droits des minorités » sont négociés et garantis entre souverains dans l'ordre international, et non attri- bués directement aux populations, c'est-à-dire aux minorités.

On trouve ainsi, pour donner quelques exemples appuyant notre propos, des dispositions relatives à une protection d'une minorité dans des arrangements entre souverains concluant à un transfert de souveraineté ¹³. De même lorsque, suite à un conflit d'envergure

mnin vivant à l'étranger et agit en conséq·1.1cncc en vue de la préservation, du d veloppement c d l'ex-pression de leur identité ethnique, culturelle, lfn·guisLlque e~ religieuse, dans le respeot des lois de l''E~l duquel ils sont cit-0ycns •. Ce qui ne va. pas sans difficultés au regard du principe de territorialité dans l'ex roice d la ou-v raineté. Voir notamment Io. note 12 ci-dessous.

'" Dnns do nombreux cas, des Etats qui ont dû se séparer d'o.ne partie de leur territoire conti- nucn ft affirm r un lien de nationalité avec les personnes ayant appartenu à leur Etat ( orritoire) ou possédant des caro.ctêristiques linguistiques, religieuses ou ethniqu.es, comma.nos avec la popu·

talion nationale de cc E"tat. C'e.'11. l'origine mêm.e de la quci;tion des minorités. natiooales. En droit international, rien n'empêche un Etat de dét.enninnr librement les c.ritêrell d'attribution d

$a nationalllé, et donc de créer ce lien juridique particuJier en~rc lo:i-même c dee pe.N!onnes qui ne trouvent pn.s sous l'empire de sa souveraineté territoriale. U 1Lrriv a.lors que certaines p r·

sonnes possêdent plusieurs nationalités. Cepondant. le droit de protection de se& pTopres natio·

oaux n peu•. ni en principe, ni en pratique, g'e.xorc r ô l'aga.rd d'un Etat d.ont cos personnes possêdent également la. Mtionalité et sur le territoir duquel elles résident. D'où la nécessité d'in·

venter des règles juridiques partieuliëros, pour a;ssurer la protection de ces populations.

" Alnsi par exemple du Traité d paix dv.10 fivriu 1763 entn l 'Anql!terre, z ·-,,;$pa!J1tt-el la Fm1UJ6 dont l'article lV se lit wmmo suit: • a Majest;é Trés-Chrétienne renonce à toutes les Pniteniions qv'elle a. fonnêes autrefois ou pu former, li. la Nou,•cll Ecolla6, ou 1' Acadfo, c.n toutcs ces Parties.

et la garanLit toute entière, aveo toutes ~es Dépendances, au R<>i de la. Grande-"Bréwi.gne. De plus, a majesté 'l'rès·Chréti nne cèd e garantit il, a. dite 111.o.jesté Britan·niquc, en toute Propri "t<S le Canada [ ... ] et cela de la àlanière. e dans la Forme la plo.s ample, sans Rèstriotion, et sans qu'il soit libre de revenir, sou.s aucun préteicte. contre cette Ces,,ion nt Garantie, ni de troubler la Qrande-Brétagne dans 1 PoSSCl!sions susmentionné6". l>e son ciôt;é, a. Majestê Britannique

•onvient. d'accorder a.ux Habitants du Canada la Libertè do ln Rêligion Catboliqu . En consé·

qucncc. Elle donner3. les Orders les plus précis, et les plus effcotif$, pour que s nouvoau-x ujets Catholiques ~-0mains p1>issent profossor le Culte de leur Réligion, scion le Ri de l'Eglise Romain , nn tant que le permettent les TAix de la Gmndc-Bnltagne [ ... ] • (teicte reproduit do.os Alo.in FE.NE!' et al., Le droit el le,r m.inorilû. l3roxelles, Bruylttnt, 1995. -p. 321).

européenne, les vainqueurs exercent leur souveraineté sur des terri- toires conquis mais s'engagent à respecter les droits des populations autochtones devenant de facto minoritaires dans le nouvel espace territorial soumis à une souveraineté nouvelle ¹⁴. Signalons encore le cas où, au sortir d'un conflit, un Etat vaincu, se voit contraint d' ac- corder des garanties à certaines populations minoritaires résidant sur son territoire, dans le cadre d'un traité de Paix ¹⁵.

1\Iême dans la société internationale d'après 945 c'est principale~

ment dans ce type de contexte, à savoir des changements de souve- raineté territoriale, que vont émerger des exigences relatives à la protection de groupes minoritaires ¹⁶. Et après 1989, l'OSCE et le Conseil de l'Europe interviendront principalement pour protéger des minorités nouvelles, apparues dans des Etats nouvellement des- sinés ¹⁷ sur les cartes européennes.

,. Ainsi par xl)Tllple l'a.rticle premier de l'Ai;t~final du. Omrgrè.9 d~ Viim'M rk 1 15 (9 juin 1915) concernant la. Pologne se lit comme u.it : «Le Duché d Vltrsovie. à l'excoption des provinces ot districl:<I dont il a été autr m.en disposé danij 1 articl. euh·ants, est. réuni

a

l'Empire de Rus·

sie. Tl y Sl!111 lié irrévocablem nt par sa constitution, pour être pnssédé par . M.. l'Empc.reur de routes loo Russ! , &Cil héritiers et s~ successeurs li. r1erpêtuit6. . .1. I. se résen<e de donner à. cet Ete.t, jouissant d"une ndministra.tion distinct-e. l'extension intérieure qu'cne jugera convenable.

[ ... ] Les Polonais. sujets respectifs de la Russie, de lAutriche et de la Prusse, obtiendront une representation et des institutions nationnJ réglées d'après le ni ode d'existence politique que cho.eun de gouvcrn m nts auxquels ils appa.rltiennent juger!!. utilo et convenable de leur a~or­

dert (texte reproduit da.ns VENET el al., 4upra note 13, p. 322).

'" Ainsi le 'l'raüi de Pai:t; entre /'Empira brilan•liqut, la Fra11u, l'ltali~ le Japon, kJ <hè.1:1.. la R<n•·

ma11ie, t"Etal &erbo·c•oah·ÛO!lène, tl°l•ne 'Jlarl, el ÙJ T<urquü. cl 'a,,tre 'Jlflrl, signé à Lausanne le 24 juillet 1923, pr.h·oit ÏI. ses nrticles 3 à 43 u.ne série de ga.ranties spécifiques

a

l'égard dei;. res·

sortis.~antl! tul'es appartenant. à d minorités non musulma.nes • (gnrantic delo. vio et de la libert6 (art. 38). non·cliscrimination dans l'exercice dell droits civils et politiques (arti. 39), égalité en droit et en fo.it. (art. 4 ), droit à. .l'enseignemen dans la langue minoritair (ar!J. 41 ), droit à un

statu~ familial et personnel conforme MX •usages de Olll' minorités• (art. 42), droit o.u jour d repos hcbdomade.ire propre Il. chaque religion (art. 43)). "Par l'article Sï de ce Traité.• La Turquie s'eng11ge à. ce que les stipulo.tions c1>ntenues dans les articles 38 à •14 soien reconnues com~me lois fondamentales, à. ce qu'aucune loi, o.uoun rêgl.ement, ni .auouno action oflicicUe n ~oit en contra.- diction ou en opposition a.vec ces stipulations et à ce que a.ucune loi, aucun règlement ni aucune action officielle ne prévalent contre elles» (texte roprodui dans FENET et al., supra note 13, pp. 335-338).

'" Ainsi en 1953, le Con~l'il économiqo e social cl. Nations nies, dans.""" .Rüol1ditm J;02 F (XVT) sur lo prol~c.li<m de minorili.f noitvelfoi. •Recommande que dnns l'ola.boration de tou~

traités intomo.tionaux, de toutes déoi&ions d'organei; internationaux t de tous autr instruments qui porteraient création d'Etats nouveaux ou traceraient do nouvelles frontières entre le Etat-s, on s'a.ttMbe tout partiÇUlièremen à protég r les minorité$ nouvelles qui ac trouveraient con~ti·

tuêe$ de c fait•.

" Ainsi de manière exemplaire pour ce qui concerne les exigences de ces deux orglLnisations rela- tives à la protection de la minorité russe générée, en Estonie et en Lettonie, par laccession à l'indépendance de ces deux Etats, Voir pour les recommandations et autres correspondances du Haut Commissaire pour les minorités nationales de l'OSCE à l'e.dresse http:J/www.osoo.org/hcnm/

documcnts/recomma.ndations[estonia./index php3 pour des textes d'avrtl 1993 à décembre 1998 concernant 1¹ Estonie, et à l'n.dreo<se http://www.osee.org/hcnm/docu:ments/recommandationsjla via/index.php3 pour des textes d'avril 1993 à juillet 1999 concernant la Lettonie. Pour ce qui est du Conseil de l'Europe, voir notamment !'Avis de l'Assemblée parlementaire n° 170 (1993)

Dans tous ces cas de figure, un sujet du droit international prend, soit sur une base synallagmatique ¹⁸ soit de manière unilatérale mais devant d'autres sujets du droit international qui deviennent garants de ces engagements ^19, soit de manière unilatérale, sans garantie internationale ²⁰, un engagement à protéger certaines minorités. Ces engagements, pris sur la scène internationale par les acteurs et sujets de ce droit international, concernent des droits que ces sujets consentent à reconnaître à des personnes juridiques qui ne relèvent pas de cet ordre juridique international, mais de leur ordre juridique interne. En d'autres termes, et il nous paraît essentiel de le souligner, l'engagement pris par les sujets du droit international doit se traduire par la reconnaissance de droits ²¹, la prise de mesures ²² ou un agencement de leur ordre institutionnel ²³ visant à garantir effectivement la protection de groupes minoritaires entiè- rement soumis à l'ordre juridique interne. Il existe ainsi un double

relatif à la demande d'adhésion de la République d'Estonie au Conseil de l'Europe (http://stars- .coe.fr/ta/ta93/fopil 170.htm), l' Avis de !'Assemblée parlementaire n° 183 (1995) relatif à la demande d'adhésion de la Lettonie au Conseil de l'Europe (http://stars.coe.fr/ta/ta93/fopil 83.htm), ainsi que la Résolution de l'Assemblée parlementaire 1236 (2001) sur le respect des obli- gations. de la Lettonie {http://sta.rs.coe.fr/ta/t.a01/fresl236.htm).

18 Ainsi, à la suito du plébiscite sur la. ilésie, il esti exigé pa.r les Ambassadeurs des Puissances que, d'une part, le Traité du 28 juin 1919 concernant la protection des minorités liant la Pologne aux puissances soit « applicable dans la partie de la haute Silésie reconnue comme faisant définiti- vement partie de la Pologne » (Titre I, al. 1 °) mais d'autre part « que !'équité et le maintien de la vie économique en haute Silésie demandent que le Gouvernement allemand soit tenu d'accep- ter, au moins pour la période transitoire de quinze ans à dater de l'attribution définitive du terri- toire, des stipulations correspondant aux articles 1, 2, 7, 8, 9 (alinéa 1 et 2), 10, 11, 12 du dit Traité pour ce qui concerne la partie de la Haute Silésie reconnue comme faisant définitivement partie de l'Allemagne» (Titre I, al. 2°). L'Allemagne et la Pologne prendront donc des engage- ments synallagmatiques, «afin de baser la protection des minorités dans les deux parties du terri- toire plébiscité sur le principe d'une réciprocité équitable» (Préambule du Titre II) (partiellement reproduit dans FENET et al., supra note 13, pp. 330-335).

19 Ainsi du Traité de Lausanne de 1923 concernant la Turquie, par l'article 44 duquel «La Tur- quie convient que, dans la mesure où les articles précédents de la présente section affectent les ressortissants non musulmans de la Turquie, ces stipulations constituent des obligations de la Société des nations» (voir supra note 15).

20 Le Traité de paix du 10 février 1763 entre l'Angleterre, l'Espagne et la France (supra note 13) ne contient ainsi aucun mécanisme de garantie internationale. De même, L 'Acte final du Congrès de Vienne de 1815 ne prévoit aucune garantie internationale et reconnaît aux Polonais un droit à une représentation po1itique et des institutions nationales dans les limites que<( chacun des gou- vernements auxquels ils appartiennent jugera utile et convenable de leur accorder» (voir supra note 14).

21 Voir note 13 ci-dessus pour un exemple,

22 Voir note 15 ci-dessus pour un exemple.

"' Voir note 14 ci-dessus pour un exemple.

niveau de ((droits des minorités», dès l'origine ²⁴. D'une part des engagements internationaux entre sujets de droit international, et de l'autre des droits dans les ordres juridiques internes, lesquels doi- vent être conformes aux engagements internationaux de chaque Etat. Cette dualité a indi cutablement nui, comme nous allons essayer de le montrer ci-dessous, à la reconnaissance de droits sub- jectifs ~ et conséquemment à la nécessité de déterminer dans quel ordre juridique de tels droits s'exerceraient - à des minorités.

1.2. Le droit international ne reconnaît pas de droits subjectifs aux minorités

Deux hypothèses doivent être examinées. Nous verrons qu'elles conduisent toutes deux à des réponses négatives. Tout d'abord, nous verrons que le droit international n'accorde pas de droits aux minorités dans l'ordre juridique international (1.2.1.). Ensuite, nous verrons que les sujets de l'ordre juridique international (les Etats) se refusent également à accorder, par les outils du droit internatio- nal, des droits à certaines minorités dans certains ordres juridiques internes. En d'autres termes, les dispositions relatives aux minorités contenues dans des instruments juridiques internationaux n'ont pas

d'effet direct, et ne sont donc pas directement créatrices de droits

subjectifs dans les ordres juridiques des Parties prenant de tels engagements internationaux (1.2.2.).

-• Conlra. O. G. Tt~'fra.mts, •Le ta.tnt des minorités et l'éohang obligatoire des populations gréco-turques •, RGDIP 1924, pp. 72· , leqnel affirme d'entr· : •Le terme 'protection dœ minorités' est une cl"éation d'après-guerre. Mai a les garanti os de$tinéea à. en assurer la protection da.t:<int de long mps. lntimement liées à l'histoire de l'Empire ottoman. elles remontant il la fin du XVTI I" sieolo. • (p. 72). Cependant, comme Io note d'ailleurs Ténékidès, •La nM.essité de les

[lllS garanties destinées â as..~urer la protection dœ minorités) garantir peut être conéidérée comme la raison réelle ou feinte des interventions étra.ngèrea en Turquie• (ibid.). A tel pQint quo par Je Trailt de Pa.ri$ du 30 mars l 56, • a Majest4 Tmp ·nale le nl1>0n, dans sa constante . ollieitude pour le bien-êtr de ses sujets, o.yant octroyé urdinnnn qui. en amêliorant leu.r sort, sans distinc- tion de religion ni de rs · , consacre ses gènêreti&es intentions enven 1 s populations Ohr tiennes de son Empire, et voulaM donner u:n nouveau témoignng d sœ sentiment à et ëga.rd. a résolu de communiquer aux Puissances Contractantes ledit firman, spontnnérnent êmQn · de se volont-0. • (art. IX. reproduit dans :F'lnlllT el al., a1<11ra noté 13, pp. 322·323). Ainai, si l'origine de tels droits peut dans oe oas être située dans l'ordre juridique interne de l'Empire ottoman, le nj,,&au intemo,tional vi.ctit · superposer anx garanties de l'ordre juridique lntc·m .

1.2.1. Le droit international ne reconnaît pas de droits subjectifs aux minorités en droit international

Le double niveau de droits et d'obligations qui caractérise le

<~ droit des minorités » est perçu comme une menace pour la paix et

la stabilité internationale. En effet, certains sujets de droit interna- tional se considèrent, en vertu de dispositions expresses contenues dans des traités internationaux, comme garants de la protection de certaines minorités (nationales), et manifestent pour cette raison une tendance à intervenir dans les affaires internes des Etats ayant accepté sur la scène internationale des engagements visant à la pro- tection desdites minorités ²⁵•

En conséquence, un mécanisme de garanties internationales col- lectives fut mis en place dans le cadre de la Société des Nations, lequel permet.tait notamment à des individus ou des organisations (Eglises, associations, sociétés académiques, Ligues, Unions, etc.) de porter à l'attention de la Société des Nations des situations dans les- quelles la protection des minorités, telle que garantie par des enga- gements internationaux, n'était pas assurée. Le but de cette inter- nationalisation (ou multilatéralisation) de la protection des mino- rités était d'éviter que des souverainetés nationales ne se heurtent directement. Des avis contrastés ont été émis sur l'importance et l'effectivité de ce mécanisme ^26, dont les résultats se sont traduits soit en des interventions du Conseil de la Société des Nations, soit en des avis consultatifs de la Cour permanente internationale de jus- tice. Cependant, et c'est là le point qui intéresse principalement la perspective de notre contribution, on soulignera justement que

l'objectif principal de l'offensive dirigée par les minorités contre le

. système institué par la Conférence de la Paix de Paris, ainsi que

25 Ainsi l'article IX du Traité de Paris du 30 mars 1856 (supra note 24) prend-il la peine de préci- ser : •Les Puissances contractantes constatent la haute valeur de cette communication. Il est bien entendu qu'elle ne saurait en aucun cas, donner le droit auxdites puissances de s'immiscer, soit séparément soit collectivement, dans les rapports de Sa 111ajesté le Sultan avec ses sujets, ni dans l'administration intérieure de son Empire. •

2• Voir notamment pour des études spécifiques, Gustave KôvER, L'erreur initiale de la Société des Nations, documents pour 8ervir à l'histoire de la question minoritaire, Genève, Edition du Bureau central des minorités, 1940, extrêmement critique; Pablo DE AzcARATE, La Société des Nations et la Protection des Minorités, Genève, Centre européen de la Dotation Carnegie pour la paix inter- nationale, 1969, très nuancé; Raymond PEARSON, Naüonal Minorities in Eastern Europe 1848- 1945, London, Basingstoke, 1983, plutôt neutre; Sebastian BARTSCH, «Le système de protection des minorités dans la Société des nations», dans A. LIEBICH et A. RESZLER (dir.), L'Europe cen- trale et ses minorités: vers une solution européenne, Paris, PUF, 1993, pp. 37-50, relativement posi- tif.

contre la procédure d'application établie par la Société des Nations, était le fait que ni les traités, ni la procédure, ne reconnaissaient aux pétitionnaires, ou aux minorités au nom desquels ils parlaient, le rôle de partie judiciaire à un procès ²⁷.

Cela revient à reconnaître à certains acteurs la possibilité d'entre- prendre une action pouvant conduire à la mise en œuvre d'un méca- nisme international, mais non pas le droit d'exiger directement le respect dans l'ordre juridique international de droits dont ils (ou les minorités au nom desquelles ils interviennent) seraient titulaires.

Les minorités ne sont donc pas des sujets de droit international, mai doivent se voir reconnaître dans différents ordres juridiques nationaux un droit à une protection adéquate. Ce droit est à la charge des Etats, en droit international; et c'est ce droit qui, le cas échéant, peut être invoqué par le biais d'une «pétition » au Conseil de la Société des Nations. Suite à quoi, un mécanisme visant à la mise en œuvre dans la sphère du droit international de ce droit, peut être institué entre sujets du droit international. Les minorités sont ainsi l'objet d'un tel droit, mais n'en deviennent pas de ce fait le sujet.

Ce confinement des droits des minorités à la sphère nationale, et donc hors la sphère du droit international (dont elles ne sont pa sujets), sera confirmé après la disparition de la SDN, dans l'ordre juridique mondial fondé sur les Nations Unies. Le nouvel ordre juri- dique international va ainsi clairement distinguer dans sa Charte constitutive la situation des «peuples ²⁸ », lesquels jouissent tous également «de leur droit à disposer d'eux-mêmes ²⁹ », de celle des hommes, auxquels est dû «le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ³

» .

1\Iais on ne trouve dans l'article pre- mier de la Charte des Nations Unies, ni ailleurs dans ce texte conventionnel - toujours à la base de l'ordre international actuel - de référence aux «minorités».

Pourtant les Nations Unies ne sont pas indifférentes au sort des minorités. Ainsi en 1948, lorsque l'Assemblée générale s'attelle à la

"' DP. .AzcA!l.ATF;, 11111pr« note 26, p. 67.

"' •Collectivité humniDe qui n'est pas bituh•ire de la sou~•erainetë étatique mais t\ laquelle le

droit internatiorml reconnaît des droits divers•, DioHtmmain do droit i11.l•maliqno./ 111wlic .. Jm.n SALMON (dir.), Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 2 .

°" Olui.rl$ tks Nalion8 U71iu ( Bn ;Francisco, 26 juin H>45), aTt. J § 2.

"" Ibid., an.. 1 § 3.

rédaction de la Déclaration universelle des droits de l'homme, plu- sieurs délégations souhaitent que le sort des minorités soit égale- ment traité dans ce texte. Et donc non seulement dans ce texte, mais aussi dans ce contexte; c'est-à-dire sous l'angle d'une garantie par le droit international de droits fondamentaux à des sujets de droit relevant des ordres juridiques nationaux, et non par un rap- prochement ou une analogie de la situation des minorités avec celle des ^<c peuples». Si, nous en verrons les raisons sous le point 1.2.2., cette tentative d'inscrire les droits des minorités dans la Déclaration universelle des droits de l'homme n'aboutira pas, il importe tout de même de noter qu'aucun Etat, même parmi les plus fervents défen- seurs de la reconnaissance d'un tel droit, n'a soulevé d'objection à ce rattachement de la problématique minoritaire aux mécanismes de protection des droits fondamentaux dans les ordres juridiques nationaux ou proposé une analogie avec le droit des peuples, lequel relève du droit international.

La principale raison qui nous semble permettre d'expliquer le refus constant des Etats de reconnaître des droits collectifs aux minorités en droit international, c'est que la réalisation de tels droits collectifs des minorités en droit international, par un groupe minoritaire, conduirait ce groupe à s'opposer à la souveraineté de l'Etat sur lequel il se trouve ³¹. En effet, la réalisation de droits par un groupe, en droit international même, implique que ce groupe deviendrait lui-même sujet du droit international. Les droits de ce nouveau sujet du droit international auraient à être matérialisés par les individus «appartenant» (ou rattachés) à ce sujet. Ce qui porte- rait de manière très directe atteinte à la souveraineté de l'Etat sur lequel un tel sujet serait situé, puisque le mécanisme de réalisation des droits de ces nouveaux sujets de droit impliquerait la participa- tion concurrente des individus à la matérialisation des droits de deux sujets de droit international partiellement superposés. Cela ne pourrait que conduire à la négation du principe territorial qui actuellement ordonne l'articulation des souverainetés en droit inter- national. Ainsi par contraste, il faut convenir que le droit des

" A c propos. nous nous d ''ona d'évoquer la second d' deux conditions posées par Jean tranga.s pour qu'un ordre juridique puiS'ôe reconnaître une entité comme un personne morale d.ans cet ordre juridique. Scion ses termes, 1 la pel'l!Onnalité morale est reconnu , voire décernée, en Vlle de satisfaire certains besoins pratique.~. voi're intérêts collectifs, qui ne vont pas a l'en- contre des principes ou buts généraux d l'ordre juridique• (siipra note 4, p. 147) C<' qui à l'évi- de.nce est une condition que l'exigence d I& r connaissance de droits don 105 minorités seraient elles-mêmes titulaires en droit international ne saurait satisfaire,

peuples reconnaît à ceux-ci des droits équivalents à ceux des Etats, puisque l'article 1er§ 2 de la Charte des Nations Unies, nous l'avons vu, reconnaît à tous les peuples «l'égalité» et «le droit de disposer d'eux-mêmes». Cependant, l'Assemblée générale dans une Déclara- tion de 1970, précise que

rien [. ..

J

ne sera interprété. comme autorisant ou encourageant une action quelle qu'elle soit, qui démembrerait ou menacerait totalement ou partiellement, l'intégrité territoriale ou l'unité politique de tout Etat souverain et indépendant se conduisant conformément au prin- cipe de l'égalité de droits et du droit des peuples à disposer d'eux- mêmes et doté ainsi d'un gouvernement représentant l'ensemble du peuple appartenant au territoire sans distinction de race, de croyance ou de couleur ³².

Deux éléments nous semblent intéressants en l'espèce, pour notre comparaison avec la situation des minorités en droit international.

Premièrement, des arguments comparables avaient été tenus, pour ce qui concerne les minorités, en 1921 devant le Conseil de la Société des Nations :

Est-il possible d'admettre comme une règle absolue qu'une minorité de la population d'un Etat définitivement constitué et parfaitement capable de remplir sa tâche ait le droit de se séparer de lui pour s 'in- corporer à un autre Etat ou se déclarer indépendante ? La réponse ne peut qu'être négative. Reconnaître à des minorités de langue ou de religion, ou des fractions quelconques d 'une population la faculté de se retirer de la communauté à laquelle elles appartiennent, parce que telle est leur volonté ou tel leur bon plaisir ce serait détruire l'ordre et la stabilité à l'intérieur des Etats et inaugurer l'anarchie dans la vie internationale. Ce serait soutenir une théorie incompatible avec l'idée même de l'Etat comme unité territoriale et politique ³³.

Ainsi, la question de la stabilité des Etats, et partant de la société internationale qu'ils composent, est présente dans les deux textes.

l\fais dans le premier cas de figure, cette préoccupation limite l'exer- cice du droit des peuples à l'autodétermination, sans pour autant porter atteinte à l'existence de ce droit. Dans le second cas, histori- quement antérieur, «la réponse [relative à l'existence d'une telle

32 Assemblée générale de l'ONU, Résolution 2625 (XXV) Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre Etats, conformément à la Charte des Nations Unies du 24 octobre 1970.

33

" Rapport de la Commission des Rapporteurs sur la question des îles Aaland, présenté au

Conseil de la Société dea Nations le 16 avril 1921 », partiellement reproduit dans FRN~T et al., supra note 13, pp. 326-328.