CONSEIL D'ÉTAT
===============
N° 51.386
Projet de loi
relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2015 - 2019
---
Avis du Conseil d'État
(17 novembre 2015)
Par dépêche du 30 octobre 2015, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis à l’avis du Conseil d'État le projet de loi sous rubrique, élaboré par le ministre des Finances.
Le texte du projet de loi qui représente le volume 3 des documents budgétaires pour l’année 2016 était accompagné d’un exposé des motifs, d’un commentaire des articles reprenant également l’évolution pluriannuelle des recettes et des dépenses figurant au budget de l’État ainsi que de cinq annexes intitulées comme suit :
1. L’évolution de la situation financière des fonds spéciaux de l’État ; 2. Le relevé des dépenses fiscales ;
3. Le relevé des garanties accordées par l’État ; 4. Lexique ;
5. Le passage des soldes nominaux aux soldes structurels.
Au jour de l’adoption du présent avis, aucun avis d’une chambre professionnelle n’a encore été communiqué au Conseil d'État.
Considérations générales
La loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques dispose dans son article 2 que « [l]a situation budgétaire des administrations publiques respecte l’objectif d’équilibre des comptes tel qu’il est défini à l’article 3, paragraphe 1er du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles, le 2 mars 2012,… ». Elle prévoit en outre dans son article 3 qu’une « loi de programmation financière pluriannuelle » couvrant une période de cinq ans comprenant l’année courante et les quatre années suivantes fixe l’objectif budgétaire à moyen terme du Luxembourg tel que défini par le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.
Cette loi relative à la programmation financière pluriannuelle doit déterminer l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) de l’administration publique y compris « les trajectoires des soldes nominaux et structurels annuels successifs des comptes des administrations publiques ainsi que l’évolution de la dette publique et la décomposition des soldes nominaux annuels par sous-secteur des administrations publiques conformément aux dispositions du SEC. »1 En outre, la loi relative à la programmation
1 Loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques, Art. 3, paragraphe 3.
2
financière pluriannuelle devra être accompagnée d’un certain nombre d’annexes explicatives notamment à l’égard des projections pour chaque poste majeur de dépenses et de recettes de l’administration centrale et des administrations de Sécurité sociale.
Selon les auteurs du projet sous avis, les trajectoires d’ajustement des comptes de l’administration publique, approuvées par le Gouvernement et détaillées dans le projet, devraient permettre d’atteindre l’objectif budgétaire à moyen terme d’un solde structurel excédentaire de +0,5% du PIB pour la période allant de 2015 à 2019. Force est cependant de constater que le solde structurel de l’administration publique est censé se détériorer, d’après les auteurs, de +0,7% en 2015 à +0,3% en 2017 pour se rétablir vers la fin de la période à +0,5%.2
Dans ce contexte, le Conseil d'État encourage le Gouvernement à appliquer une politique budgétaire prudente visant le rétablissement de l’équilibre des comptes de l’Administration centrale et le renversement de la tendance à l’accroissement de la dette publique. En effet, la programmation financière pluriannuelle, telle qu’elle est présentée dans le projet sous avis, prévoit que la situation financière de l’administration centrale reste déficitaire tout au long de la période 2016 à 2019, malgré les efforts considérables au niveau des recettes nécessaires afin d’atteindre l’objectif visé. Ainsi, la programmation pluriannuelle prévoit au niveau des recettes courantes une croissance par rapport à l’année précédente de 5,5 % en 2016, de 2,5 % en 2017, de 4,1 % en 2018 et de 3,4 % en 2019. Il s’agit, selon le Conseil d’État, d’objectifs ambitieux alors que la programmation se base sur des prévisions macroéconomiques détaillées dans le programme de stabilité et de croissance du 30 avril 2015 qui prévoient une croissance de l’emploi intérieur de 1,8 % par an entre 2017 et 2019 et d’une croissance du PIB en valeur de +4,2 %.Or, les prévisions faites lors de l’établissement du programme de stabilité et de croissance au vu de la révision encore une fois à la baisse des prévisions macroéconomiques établies par les principales organisations internationales depuis le début du printemps paraissent trop optimistes.
Examen des articles Article 1er
Étant donné que l’objectif à moyen terme des administrations publiques ne se limite pas à la réalisation d’un objectif budgétaire et nonobstant la référence faite à l’article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles, le 2 mars 2012 (TSCG), le Conseil d'État propose de rédiger l’article 1er de la façon suivante, en veillant à faire également référence à l’intitulé exact du traité en question et en y ajoutant la loi d’approbation :
« Art. 1er. L’objectif budgétaire à moyen terme des administrations publiques, tel qu’il est prévu à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles, le 2 mars 2012 et
2 Voir tableau page 15* du projet sous avis.
3
approuvé par la loi du 29 mars 2013, est défini par référence au solde structurel des administrations publiques.
Pour la période 2015 à 2019, l’objectif budgétaire à moyen terme est fixé à +0,5 pour cent du produit intérieur brut ».
Articles 2 à 6 Sans observation.
Observations d’ordre légistique Observation préliminaire
Quant à la présentation légistique de la loi en projet, l’intitulé des articles est à libeller selon le mode suivant : « Art. 1er. », « Art. 2. », etc. Le texte de l’article doit commencer dans la même ligne que l’intitulé.
Article 2
Il convient de préciser l’unité de calcul pour la deuxième partie du tableau : « En millions d’euros ».
Articles 4 et 5
Il y a lieu de préciser l’unité de calcul : « en millions d’euros ».
Ainsi délibéré en séance plénière, le 17 novembre 2015.
Le Secrétaire général, La Présidente,
s. Marc Besch s. Viviane Ecker
